Projet de loi de finances pour 2002 : Sécurité

ANNEXE 1 :

COMPTE-RENDU DE LA MISSION DE M. ANDRÉ VALLET, PRÉCÉDENT RAPPORTEUR SPÉCIAL DES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ, A LA PRÉFECTURE DE LA SEINE-MARITIME LE 22 MAI 2001

L'expérience de globalisation des crédits des préfectures menée en 2000 dans quatre départements ^{39( * )} , étendue en 2001 à dix nouveaux départements ^{40( * )} , et en 2002 à quatre nouveaux ^{41( * )} , constitue un des axes principaux de la politique menée par le ministère de l'Intérieur pour l'administration préfectorale. Par ailleurs, elle préfigure assez bien le changement que devront subir les administrations avec la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2000. A ce double titre, il était naturel que votre commission s'en préoccupât. Son rapporteur spécial d'alors se rendit donc à Rouen le 22 mai 2001 et eut quatre réunions, l'une avec le secrétaire général et les services des ressources humaines et du budget, une autre avec les représentants du personnel, une autre avec le trésorier-payeur général et le contrôleur financier, une dernière avec le préfet. Ces entretiens, complétés par de nombreux documents, lui permettent d'affirmer que cette expérience représente un progrès considérable dans la gestion de l'administration préfectorale et mérite d'être soutenue et développée, à la fois au ministère de l'Intérieur, mais aussi dans les autres services déconcentrés de l'Etat.

I. LA GLOBALISATION DES CRÉDITS

A. LES PRINCIPES DE LA GLOBALISATION

Jusqu'en 2000, les crédits des préfectures relevaient de trois types de procédures : si les crédits de fonctionnement courant étaient déconcentrés et globalisés, les dépenses immobilières, d'informatique et de communication se partageaient entre budget national et budgets déconcentrés, tandis que les crédits de personnel relevaient pour les cadres nationaux d'une gestion centralisée et pour les cadres locaux d'une gestion centrale ou nationale selon qu'ils étaient ou non payés sur le fonctionnement courant des préfectures. Il résultait de cette situation complexe une grande difficulté à identifier le coût de chaque préfecture, des procédures lourdes en matière de personnel et un décalage entre les besoins constatés et l'allocation effective des moyens.

Eu égard au bilan positif tiré de la globalisation des crédits de fonctionnement courant, le ministère de l'Intérieur a décidé de développer l'initiative en l'étendant aux crédits de fonctionnement restants, aux crédits de rémunération (titulaires et contractuels), ainsi qu'aux crédits de grosse maintenance immobilière. Quatre principes guidaient la réforme :

• la dotation englobe tous les moyens de la préfecture ;

• elle est fongible, librement au sein de deux masses, les rémunérations d'une part, le fonctionnement d'autre part, après accord du contrôleur financier départemental entre ces masses ;

• elle est garantie, les crédits étant délégués complètement en début d'année, restant acquis à la préfecture (les reports sont rétablis) et leur évolution étant programmée sur trois ans (0,3 % par an, avec un engagement de ne pas leur faire subir un gel ou une annulation, mais hors mesure nationale en matière de rémunération) ;

• elle est contrôlée par le biais des contrôles habituels (plafond d'emplois, masse indiciaire, rôle du contrôleur financier départemental) mais aussi la mise en place d'une comptabilité analytique et un dispositif de contrôle de gestion s'appuyant sur des indicateurs chiffrés.

Ainsi, il a été créé en 2000 un chapitre budgétaire particulier (le chapitre 37-20 au sein duquel chaque préfecture globalisée a fait l'objet d'un article) ^{42( * )} . Le ministère attendait de cette réforme une responsabilisation accrue des gestionnaires locaux, un développement de la gestion des ressources humaines, un enrichissement du dialogue social et la diffusion d'une culture de gestion à l'ensemble des services préfectoraux.

B. LA MISE EN PLACE

La préfecture de Seine-Maritme a disposé en 2000 d'une dotation initiale de 118,8 millions de francs augmentée en gestion de 720.000 francs, soit un total pour 2000 de 120,3 millions de francs dont 94,7 % furent effectivement engagés, laissant pour 2001 un report de 6,4 millions de francs. La dotation initiale se répartissait entre les crédits de rémunération (88,7 millions de francs) et ceux de fonctionnement (30,1 millions de francs)

A Rouen, la préfecture avait déjà élaboré un travail d'identification de centres de responsabilité. En 2000, leur nombre a été porté à 20, dont cinq de rémunération ^{43( * )} . Le préfet a ainsi ventilé entre ces différents postes les 118,8 millions de francs reçus initialement, augmentés des 720.000 francs reçus en gestion.

L'exécution du budget 2000

(en francs)

Centres de responsabilité	Dotation initiale	Ajustement	Dotation effective	Montant engagé	% engagé
Total rémunérations	88.709.564	813.212	89.522.776	86.691.159	96,84 %
Préfecture	20.560.517	- 3.271.767	17.288.750	17.288.750	100,00 %
Sous-préfecture/Havre	1.992.600	164.853	2.157.453	2.157.453	100,00 %
Sous-préfecture/Dieppe	1.469.985	154.785	1.624.771	1.624.771	100,00 %
Cabinet	1.318.500	39.840	1.358.340	1.358.340	100,00 %
Formation	688.500	- 53.542	634.957	634.957	100,00 %
Informatique	2.430.000	288.525	2.718.525	2.718.525	100,00 %
SGAR	450.000	- 133.168	316.831	316.831	100,00 %
Représentation	634.000	- 212	633.787	633.787	100,00 %
Documentation	164.700	47.674	212.374	212.374	100,00 %
CI Préfet	191.700	- 57.844	133.855	133.855	100,00 %
CI SG	48.996	- 6.837	42.158	42.158	100,00 %
CI SGAR	44.311	- 15.208	29.102	29.102	100,00 %
CI SGA	39.600	- 17.112	22.487	22.487	100,00 %
CI Directeur de cabinet	36.990	- 3.336	33.653	33.653	100,00 %
Réserve	0	3.584.100	3.584.100	0	0,00 %
Total fonctionnement	30.070.400	720.749	30.791.149	27.207.048	88,36 %
TOTAL	118.779.964	1.533.961	120.313.925	113.898.207	94,67 %

Source : préfecture de Rouen

Le budget est élaboré par le préfet, avec l'aide du contrôleur financier, et ventilé sur les articles d'exécution de la nomenclature. Ce projet est ensuite soumis au comité technique paritaire local qui l'examine. Le projet de budget 2000 a ainsi été adopté avec l'abstention des représentants du personnel, qui ont cependant voté en faveur des deux décisions modificatives de 2000. Enfin, par arrêté, le préfet décide du budget puis notifie aux différents centres de responsabilité les dotations.

Lors de l'élaboration du budget, le contrôleur financier a donné quelques conseils de précaution, motivés notamment par les difficultés rencontrées pour évaluer avec précision les charges de rémunération. Il a souhaité la mise en réserve de 10 % des crédits (cette réserve ayant été utilisée par le biais de la deuxième décision modificative), et le paiement des dépenses restant à payer de 1999 (ce qui a eu pour conséquence de faire supporter à la préfecture en 2000 treize mois de charges périodiques, afin de boucler 1999 et de prévoir les moyens nécessaires pour 2000).

Par ailleurs, la préfecture a dû réaliser un examen attentif de ses emplois réels, lui permettant ainsi de « re-découvrir » des emplois affectés hors de la préfecture, tandis que cette dernière bénéficiait d'emplois relevant d'autres ministères. Au total, il a été accordé à la préfecture 519 emplois budgétaires en 2000 (en temps rémunéré) alors qu'en mars 1999 il n'y avait, en temps travaillé, que 500 emplois.

En cours de gestion, disposant d'une large de manoeuvre dans l'affectation de ses crédits, le préfet a pu opérer des redéploiements ^{44( * )} . Après un examen attentif des travaux à prévoir dans les locaux préfectoraux, il a été décidé de provisionner en vue de ces dépenses futures et donc de reporter sur le fonctionnement 2001 une large partie des crédits non utilisés pour la rémunération en 2000 (2,8 millions de francs). Ceci n'a pas empêché d'accorder 160.000 francs de primes diverses au personnel, et de profiter de la souplesse acquise pour permettre des recrutements ponctuels de vacataires ou de faire face à des difficultés ponctuelles (320.000 francs). Les organisations syndicales, lors des comités techniques paritaires, ont eu à connaître de ces choix d'affectation et les ont approuvés.

Pour 2001, le préfet a distingué comme priorité l'immobilier, avec des travaux de gros entretien pour la préfecture, mais aussi la réforme du restaurant administratif. Il a également fixé des objectifs de rationalisation budgétaire (frais de reprographie par exemple).

Enfin, sur le plan de l'organisation de la préfecture, la globalisation a eu pour conséquence la création d'un bureau spécialement dédié à cet effet, composé de trois agents, la mise en place d'applications informatiques nouvelles, l'octroi de responsabilités budgétaires dans les différents centres de responsabilité, l'élaboration, le renseignement et la diffusion d'indicateurs d'activité.

II. LES FACTEURS DE SUCCÈS ET LES LIMITES DE L'EXPÉRIENCE

A. DES AVANTAGES RECONNUS PAR TOUS

L'unanimité semble se faire autour de la mise en place de cette réforme à Rouen. De nombreux avantages ont été cités : meilleure connaissance de la préfecture, démarche contractuelle avec l'administration centrale, amélioration des rapports avec les personnels, levier de modernisation, économies réalisées, aides à la décision, programmation pluriannuelle, etc.

A l'Intérieur de la préfecture, votre rapporteur spécial a cherché à comparer les avis recueillis avec les objectifs affichés par le ministère de l'Intérieur au moment du lancement de la réforme.

S'agissant de la responsabilisation des gestionnaires locaux, les membres du corps préfectoral rencontrés par votre rapporteur spécial ont insisté sur l'évolution de leur métier induite par cette réforme. Le secrétaire général, qui n'a compté ni son temps ni son énergie, avec succès, sur cette réforme, a comparé son nouveau rôle à celui d'un directeur d'établissement public. En effet, le préfet peut désormais jouer un rôle budgétaire effectif et dispose de marges de manoeuvre réelles lui attribuant des moyens d'action dont il ne disposait pas auparavant. Votre rapporteur spécial a aussi apprécié que la réforme ait permis d'élaborer un dialogue budgétaire entre la préfecture et les sous-préfectures, devenues centres de responsabilité.

L'aspect « gestion des ressources humaines » est probablement plus délicat à apprécier, mais il semble à votre rapporteur spécial que la globalisation facilite des décisions « frictionnelles » importantes pour l'accomplissement des missions d'une préfecture comme le recrutement de vacataires dans un service d'accueil du public pendant les vacances scolaires. Elle exige aussi une gestion prévisionnelle fine des emplois. Pour les personnels titulaires, les conséquences sont plus délicates car les choix opérés (par exemple ne pas remplacer un personnel d'une certaine catégorie pour préférer recruter un autre d'une autre catégorie) peuvent avoir par le jeu des indices et des carrières des effets à long terme ^{45( * )} . Par ailleurs, les centres de responsabilité modifieront probablement progressivement le travail quotidien mais aussi les rapports sociaux à l'Intérieur des différents services de la préfecture, et viendront bousculer certaines habitudes ou schémas établis.

L'enrichissement du dialogue social est apparu avec évidence à votre rapporteur spécial. La méthode retenue pour la mise en place de la réforme (comité de pilotage très actif, efforts particuliers de communication interne, association systématique des représentants du personnel, réunion d'information, etc.) a grandement facilité les choses. Les représentants du personnel rencontrés par votre rapporteur spécial ont brossé un tableau clair des effets de la réforme sur le dialogue social : il semble ainsi que les craintes initiales aient cédé la place à une opinion favorable, motivée par la conscience que cette réforme permet de mettre fin à des absurdités mal vécues, tout en regrettant la rapidité avec laquelle elle fut mise en place. La discussion budgétaire en comité technique paritaire paraît avoir été appréciée, de même que certains choix de gestion (comme celui de ne pas trop augmenter le recours aux personnels contractuels précaires). Il paraît même que cette réforme a fait naître une attente vis-à-vis de ses développements (par exemple, le contrôle de gestion) vus comme autant d'opportunités de remédier à des situations déplorées par le personnel (par exemple, permettre des redéploiements internes pour améliorer l'accueil du public).

Enfin, la diffusion d'une culture de gestion à l'ensemble des services préfectoraux semble se faire lentement, et ne devrait prendre son ampleur qu'avec la mise en place d'une comptabilité analytique et d'un contrôle de gestion performants. La réforme a d'ores et déjà permis le contrôle de certains coûts, comme les communications. Même si les perspectives s'annoncent très favorables, ne serait-ce que par la motivation que représente la perspective de décider de l'affectation d'économies réalisées, il est trop tôt pour dire que l'ensemble des services préfectoraux travaillent aujourd'hui avec une culture de gestion.

Les relations entre les services de la préfecture et le contrôle financier se sont vues profondément modifiées, et ceci apparaît particulièrement significatif en vue de la mise en place des nouvelles procédures budgétaires. Le contrôle financier a accepté de faire évoluer son rôle en renonçant au contrôle juridique et en se contentant d'effectuer un contrôle de la disponibilité des crédits. Cependant, cet abandon a laissé la place à un enrichissement du dialogue entre les services préfectoraux et ceux du ministère du budget. Le contrôleur financier a aidé le préfet pour ses décisions budgétaires, lui a donné des conseils de gestion, lui a apporté une aide pour l'appréciation des conséquences financières de décision (par exemple en matière de recrutement), a facilité le passage d'un raisonnement en comptabilité de caisse à un raisonnement en comptabilité d'exercice (induisant par exemple la prise de conscience des charges restant à payer), etc. Le rôle du contrôleur financier a donc évolué vers celui imparti au commissaire du gouvernement dans un établissement public, il s'est détourné du contrôle quotidien pour se déplacer vers le conseil.

Le tableau très favorable ainsi brossé ne doit pas faire oublier les inconvénients rencontrés au cours de la mise en place de la réforme.

Si ses capacités en la matière ont considérablement augmenté, le préfet ne maîtrise bien entendu pas l'ensemble des paramètres qui s'imposent à sa gestion, et reste contraint par les procédures législatives et réglementaires. Mais, du fait de son rôle budgétaire nouveau, il se retrouve plus qu'auparavant en première ligne par rapport aux revendications - du personnel ou du public - même sur des thèmes pour lesquels il ne peut pas grand chose : le préfet de Rouen ne peut ainsi pas décider de la titularisation de contractuels « au long cours » ou bien parvenir à une ouverture de l'ensemble des services préfectoraux de 8 h à 20 h, six jours sur sept. Or les représentants du personnel paraissent s'être rapidement habitués aux nouvelles procédures budgétaires et à la discussion de l'utilisation de marges de manoeuvre.

Par ailleurs, la modernisation ne pouvant se faire en un an, le changement a occasionné une charge de travail supplémentaire importante pour les services. Il a fallu mettre au point de nouvelles procédures, résoudre des difficultés occasionnées par les applications informatiques,... Il est aussi possible que certains agents, à tous les niveaux de la hiérarchie, aient vu avec réticence apparaître certaines tâches comme le renseignement d'indicateurs. Il a fallu également calmer les premières inquiétudes et surmonter des craintes initiales de l'ensemble du personnel, ainsi que mobiliser les directeurs de préfecture.

B. FACTEURS DE SUCCÈS ET LIMITES

D'un point de vue purement technique, la réforme s'avère un succès puisque tous les paiements ont pu être effectués sans difficulté, sans que jamais n'apparaisse le moindre problème quant aux rémunérations du personnel (alors que les nouvelles procédures complexes auraient pu occasionner des difficultés). Il ne semble pas non plus que des comportements budgétaires répréhensibles aient été observés (pas de cavalerie budgétaire par exemple). Mais, au delà même de ce bon fonctionnement, il paraît évident que la globalisation a amorcé une modernisation forte des services préfectoraux et insufflé une dynamique nouvelle dont il est intéressant de voir les facteurs de succès comme les limites.

Votre rapporteur spécial considère que les bases mêmes de la réforme ont assuré son succès : la globalisation, la fongibilité, la visibilité, les précautions prises en constituent des piliers solides. A Rouen, d'autres éléments ont contribué à cette réussite :

• le souci constant d'assurer un parfait dialogue social avec le personnel et de mettre en place une association étroite avec ce dernier ;

• une réforme « gagnant-gagnant » dans laquelle chacun voit les conséquences concrètes heureuses du changement, évitant ainsi de se focaliser sur les problèmes (charge de travail ou nouveauté) : par exemple la mensualisation des primes - auparavant versées par trimestre - ou l'entretien du bâtiment, ou bien encore une amélioration de l'accueil du public, etc ; cela a de plus permis aux représentants du personnel d'être partie prenante de la réforme ;

• la diffusion d'outils d'aide au changement, avec un guide de la globalisation ou des supports de communication externe, mais aussi un effort de formation du personnel, l'implication des responsables du projet autour du préfet et du secrétaire général, l'installation d'une structure spécialement dédiée ;

• le soutien sans faille des services de la Trésorerie générale.

Cependant, l'expérience de cette première année permet tout autant d'identifier des limites qu'il conviendra dans l'avenir de surmonter. Certaines tiennent à l'organisation de la préfecture et à la jeunesse de la réforme. L'absence de vraie compétence financière a pu ainsi être ressentie comme un manque. Surtout, le fait que la comptabilité analytique reste balbutiante et que le contrôle de gestion ne soit pas encore opérationnel a constitué une handicap fort : l'étude de la globalisation des crédits des préfectures montre que les systèmes d'information conditionnent la réussite de ce type de réformes car ils apportent une irremplaçable aide à la décision. D'autres limites sont plus globales : l'impossibilité de réaliser des amortissement, les reproches faits aux applications informatiques (système INDIGO mal compris et probablement trop lourd), déconcentration limitée en matière de personnel, absence de lien avec le projet territorial de l'Etat, chevauchement avec le dossier de la réduction du temps de travail, etc.

Les plus grandes difficultés futures auraient dû venir du caractère limité aux préfectures de cette réforme. Le fait que les autres services de l'Etat ne l'appliquent pas est source de dysfonctionnement, de mécontentement, mais aussi de gaspillages (par exemple des doublons importants existent comme dans les contrats de maintenance, les pools de chauffeurs, les ateliers de reprographie ou de cartographie, etc). La modernisation, désormais lancée par le Parlement, de la procédure budgétaire permet d'espérer que, d'ici dix ans, les progrès perçus dans les préfectures globalisées se seront diffusés à l'ensemble des services de l'Etat.

*

Au total, le jugement porté par votre rapporteur spécial sur l'expérience, en 2000, de la globalisation des crédits à la préfecture de Seine-Maritime est très positif et lui paraît fort heureusement confirmer les intuitions qui se sont fait jour lors de la discussion et de l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances. Responsabilité, globalisation, fongibilité, comptabilité modernisée, assouplissement des contraintes, modernisation, autant de mots qui deviennent réalités à Rouen, en espérant qu'ils le deviendront bientôt pour l'ensemble de notre pays.