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EXAMEN EN COMMISSION

I. EXAMEN DU RAPPORT SPÉCIAL

Réunie le 20 novembre 2001, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a examiné les crédits de l'Intérieur et de la décentralisation : sécurité, sur le rapport de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial.

Avant d'entamer sa présentation, M. Aymeri de Montesquiou a voulu rappeler quelques faits. Il a relevé que l'insécurité a progressé de 10 % au premier trimestre 2001, que deux policiers ont été tués en octobre dernier au Plessis-Trévise, que 2001 aura vu une catastrophe industrielle majeure, celle de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse. Il a considéré que ces événements dramatiques, qui touchent à la vie quotidienne de nos concitoyens, constituent autant de faits de nature à ébranler aujourd'hui la confiance qu'ont les Français dans les capacités de l'Etat à remplir la première de ses missions : la sécurité.

Il a expliqué qu'il s'était attaché, au-delà des chiffres, à comparer ce qu'il en était des résultats du Gouvernement dans un secteur, la sécurité, dont il a fait sa priorité.

M. Aymeri de Montesquiou a commencé par indiquer que le budget du ministère de l'Intérieur, hors collectivités locales, s'élèvera en 2002 à 9,43 milliards d'euros, contre 9,04 milliards d'euros en 2001 ; hors dépenses d'élections, qui faussent les comparaisons, la progression est donc de + 3,51 %. Il a relevé que les moyens supplémentaires se répartissent entre les quatre agrégats du ministère, faisant baisser la part des agrégats sécurité (police et sécurité civile) et augmenter celle des agrégats administration (administration générale et administration territoriale). Il a déploré que les dépenses ordinaires, qui représentent 97,35 % du budget, augmentent, tandis que les dépenses en capital poursuivent leur chute pour ne plus représenter que 2,65 % des crédits, contre encore 3,5 % en 2000. Il en a déduit que la hausse des moyens de fonctionnement et les créations d'emplois du ministère sont ainsi en grande partie financées par des économies sur les moyens d'investissement : les dépenses de personnel augmentent de 340 millions d'euros quand la hausse globale des crédits du ministère est de 390 millions d'euros. Il a détaillé les crédits supplémentaires pour le personnel, en expliquant que les trois quarts financent des mesures générales liées au point fonction publique, et à la hausse des dépenses de pension. Il a alors relevé que le coût de l'embauche de 3.000 policiers supplémentaires équivaut aux deux tiers du coût des hausses de salaires du ministère pour cette année, ou à la moitié de celui des hausses de dépenses de pension.

M. Aymeri de Montesquiou a ensuite passé en revue chacun des quatre agrégats du ministère.

S'agissant de l'agrégat « administration territoriale », qui regroupe les moyens des préfectures, il a indiqué qu'il représente 1,1 milliard d'euros pour 30.084 agents et 11,7 % des crédits du ministère. Parmi les points les plus notables, le rapporteur spécial a relevé l'extension de l'expérience de globalisation des crédits - laboratoire de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances - un effort indemnitaire pour les personnels et une chute de plus de 10 % des crédits pour l'investissement immobilier et informatique, qui ne manquera pas de se répercuter sur la dégradation des locaux et donc l'image de l'Etat.

Abordant la sécurité civile, il a indiqué qu'elle disposera de 250 millions d'euros, soit 5 millions de plus qu'en 2001, ces moyens supplémentaires servant au financement de la part de l'Etat dans la première tranche d'un plan de modernisation de la brigade des sapeurs pompiers de Paris, à couvrir le coût des revalorisations des 1.950 fonctionnaires de l'agrégat, et au fonctionnement, des services de déminage notamment. Il a rappelé la commande de sept nouveaux hélicoptères EC 145.

Passant au budget de la police nationale, qui concentre tous les regards, M. Aymeri de Montesquiou a fait observer qu'il s'élèvera à 5,04 milliards d'euros en hausse de 3,42 % par rapport à 2001. Il a indiqué que 213 millions supplémentaires seraient dépensés : pour créer 3.000 postes de policiers, pour les mesures générales de revalorisation des traitements des fonctionnaires, pour augmenter les moyens de fonctionnement (4,4 millions d'euros), pour des mesures indemnitaires (54 millions d'euros) ; en contrepartie, des économies importantes sont faites, sur les adjoints de sécurité et sur l'investissement informatique et immobilier. Il a expliqué que 132.104 emplois budgétaires de policiers seront dénombrés en 2002, auxquels s'ajoutent 20.000 postes théoriques d'adjoints de sécurité (ADS) mais que la réalité tournerait plutôt autour de 134.000 policiers et 16.000 ADS, soit 150.000 policiers en France.

Enfin, au titre de l'agrégat administration générale, il a noté que l'administration centrale disposera, en 2002, de 3,04 milliards d'euros, pour près de 5.400 agents. Il a rappelé que les crédits de cet agrégat sont déformés à la hausse par l'inscription des dépenses d'élections et de financement des partis politiques (353 millions d'euros) et des dépenses de pensions (2,29 milliards d'euros). Il a fait observer que, hors ces deux postes, les moyens de l'administration centrale diminuent par rapport à 2001, l'investissement étant sacrifié (- 75 % pour l'investissement informatique, -33 % pour la recherche, - 30 % pour l'immobilier) pour ne pas voir trop se réduire les crédits de fonctionnement.

M. Aymeri de Montesquiou a alors formulé ses principales observations.

Sur le budget, d'une manière générale, il a tenu à exposer deux remarques :

- d'une part, il est extrêmement rigide du fait du poids des dépenses de personnel et des dépenses de pension ; une variation d'un point de ces charges représente 0,8 point de hausse du budget. Il est donc difficile de dégager des marges de manoeuvre importantes par des moyens supplémentaires. Ceci explique que le ministère soit contraint de réduire fortement ses investissements. Le volume de ces investissements représente aujourd'hui presque autant que ce qu'il a fallu dégager en plus pour la hausse des traitements et des pensions ;

- d'autre part, les gestionnaires du ministère pratiquent un exercice unique : le programme d'emploi des crédits (PEC). Ce PEC est un document qui regroupe par article l'ensemble des moyens de paiement prévus pour l'année qui vient, soit les dotations budgétaires mais aussi les reports, les fonds de concours et les autres ressources. Cela représente un outil de gestion efficace, mais se traduit, pour le Parlement, par une très grande obscurité, reconnue et assumée par le ministère dans ses réponses aux questionnaires budgétaires. Le PEC n'est en effet pas élaboré en septembre mais en janvier, soit après le vote du budget. Il rend par exemple impossible tout détail des 615 millions d'euros de moyens de fonctionnement de la police nationale.

Passant à l'administration territoriale et centrale, il a constaté que le ministère de l'Intérieur possède, avec l'application comptable ACCORD et la globalisation des crédits des préfectures, une gestion moderne, assez innovante, qui a pu utilement inspirer les auteurs de la réforme de l'ordonnance organique de 1959. Il a tout de même souhaité relever deux points :

- d'abord, 10 % des effectifs de l'administration centrale parisienne, soit 219 agents, sont mis à disposition au profit d'organismes divers - comme des mutuelles - ou d'autres ministères - comme les 40 agents qui assurent le fonctionnement du service central des rapatriés. Ces 219 mises à disposition ne faisant pas l'objet de remboursements, le ministère verse l'équivalent de 6 millions d'euros ;

- ensuite, le ministère accuse encore près de 6 millions d'euros de dettes, auxquels s'ajoute un contentieux sur 8 millions d'euros avec France Télécom.

S'agissant de la sécurité civile, il a fait un constat plus brutal. Rappelant que l'année dernière, le budget de la sécurité civile se résumait en un chiffre, avancé en claironnant (+ 15 %), il a expliqué que la réalité avait été moins avouable : ces 15 % devaient aller soit aux indemnités des pilotes, soit à l'achat d'hélicoptères ; les pilotes ont été indemnisés, mais aucun hélicoptère n'a encore été livré, et aucun ne le sera d'ici avril 2002. Il a fait observer que, après les tempêtes de 1999, les naufrages de 1999 et 2000, les inondations, les évacuations d'urgence de population à proximité de munitions avariées, et l'explosion de l'usine de Toulouse de 2001, après la succession des missions interministérielles, des rapports, des études, des enquêtes, après l'énumération sans fin des dysfonctionnements constatés lors de ces drames dans les services de l'Etat, le Parlement et les Français étaient en droit d'attendre que, le diagnostic ayant été fait, des réformes suivent. Il a considéré qu'il n'en était rien, que ce budget n'etait que reconduction, que les sites de stockage des munitions peuvent continuer à se détériorer, les conditions d'intervention des unités de la sécurité civile se dégrader, les repos compensateurs non pris des pilotes augmenter, l'âge de la flotte aérienne avancer. Il a fait remarquer que si le ministre annonce un projet de loi pour le début 2002, il l'avait déjà annoncé pour 2001, et il ne sera pas, de toute évidence, adopté avant mars. Il en a conclu que si, demain, un nouvel Erika sombrait, on constaterait qu'aucune conséquence n'a, deux ans après, été tirée du premier naufrage.

En venant à la police nationale, il a considéré que cette priorité du Gouvernement n'apparaissait ni dans les chiffres du budget, ni et surtout pas, dans les résultats. Constatant que tous les partis politiques conviennent que le développement de la violence dans notre pays a atteint un niveau insupportable, il a expliqué que, bien avant d'être une statistique, cette violence était une réalité que nos concitoyens ne supportaient plus.

Le rapporteur spécial a alors rapidement évoqué les statistiques, qui montrent une délinquance croissante du fait des mineurs, de plus en plus violents, de plus en plus jeunes, craignant de moins en moins les forces de l'ordre, risquant au plus un rappel à la loi, et qui viennent narguer leurs victimes et les policiers les ayant interpellés. Il a déploré qu'ainsi les victimes perdent toute illusion sur la capacité de l'Etat à les protéger, et que les policiers ajoutent le ressentiment à la liste de leurs doléances et luttent pour conserver motivation et foi dans leur métier. Il a par ailleurs écarté l'argument du biais statistique lié au succès de la police de proximité : les zones gendarmerie voient aussi la délinquance augmenter ; de plus, les études financées par le ministère lui-même montrent la sous-estimation très importante des chiffres par rapport à la réalité. Il a donc considéré le constat comme imparable : le chômage a baissé, mais la délinquance a augmenté et les contraintes pesant sur le travail des policiers aussi, expliquant qu'il avait pu le constater personnellement au cours d'auditions et de déplacements. Il a aussi relevé que la loi sur la présomption d'innocence a aggravé la situation, ainsi que les tensions avec les magistrats pouvant mettre à bas le travail des policiers pour un rapport mal rédigé.

Il a voulu, en guise de première observation sur la police, relativiser la priorité budgétaire donnée à celle-ci, dont se glorifie le ministre de l'Intérieur qui feint de penser que les « + x % » de son budget feront oublier les 10 % de hausse de la criminalité :

- la part des crédits de l'agrégat police diminue dans le budget de l'Intérieur ; il en va de même pour la part des effectifs de police par rapport au reste du ministère ; « l'Intérieur » en général serait donc une priorité plus grande que « la police » en particulier ;

- la proportion du budget de la police dans le produit Intérieur brut (PIB) est revenue de 0,34 % en 1997 à 0,33 % en 2002 ;

- les moyens supplémentaires nets octroyés à la police en 2002 ne sont que de 87 millions d'euros quand on ôte les mesures générales de rémunération de la fonction publique ;

- le coût du passage à l'euro (40 millions d'euros) et celui de vigipirate (inconnu pour la police mais de 8 millions pour la gendarmerie) n'est actuellement pas pris en compte dans le projet de budget pour 2002.

Sa deuxième observation a porté sur la police de proximité, M. Aymeri de Montesquiou se demandant si cette grande réforme était un succès. Cela ne lui a pas semblé le cas, à lire les extraits des rapports d'évaluation parus dans la presse, et dont l'accès lui a été refusé, révélant ainsi le peu de considération manifestée vis-à-vis du Parlement, et à la nouvelle loi organique qui rendra ces rapports disponibles au 1er janvier 2002. Il a relevé les contradictions entre une amélioration de l'accueil du public et le renforcement de la présence sur la voie publique, entre des policiers polyvalents et des réformes procédurales demandant toujours plus de spécialisation des fonctionnaires, entre le besoin de policiers bien formés et expérimentés supplémentaires et l'octroi d'adjoints de sécurité peu formés et ayant besoin d'être « maternés ». Il a aussi déploré l'impossibilité dans laquelle est la représentation nationale d'évaluer le coût exact de la police de proximité.

S'il est évident que la police de proximité coûtera plus cher, le rapporteur spécial n'a pas été en mesure d'évaluer ces coûts supplémentaires. Il s'est demandé si l'administration le savait d'ailleurs elle-même, relevant qu'il n'y avait eu avec la police de proximité ni responsabilisation des gestionnaires, ni distinction entre reconduction et besoins nouveaux, ni schéma directeur immobilier lié aux nouveaux besoins.

En guise de troisième observation, à propos des effectifs, M. Aymeri de Montesquiou, refusant d'entrer dans le débat sur le nombre exact de policiers, a voulu regarder les conséquences des évolutions actuelles pour ce qui est de la présence de policiers sur la voie publique. Il a noté l'accumulation des problèmes, qui rendent illusoire la volonté affichée de ne pas « réduire la capacité opérationnelle des forces de police » pour reprendre les propos du ministre qui, malgré 3.000 policiers en plus, ne parle pas d'augmenter cette capacité opérationnelle. Il a estimé que les 35 heures réduisant de 5 à 10 % le temps de travail, il en résulterait une baisse mécanique de 5 à 10 % du temps sur la voie publique. Il y a ici une véritable impasse qui ne sera pas surmontée par l'annonce de mesures indemnitaires. Il s'est donc demandé à quoi servaient les 3.000 policiers supplémentaires : à compenser les 35 heures ? A la police de proximité qui exige 10 % d'effectifs supplémentaires où elle est mise en oeuvre ? M. Aymeri de Montesquiou a alors formulé « le paradoxe de Vaillant » : le nombre de policiers augmente, le nombre d'heures travaillées par l'ensemble des policiers diminue. Par ailleurs, il a relevé qu'il n'était tenu compte ni des délais de recrutement, ni du temps de formation.

Le rapporteur spécial a évoqué ensuite, comme quatrième observation, les zones d'ombre du budget de la police. Il les a jugées trop nombreuses : absence de comptabilité par service ou par mission ; absence de détail du budget de fonctionnement ; impossibilité de savoir si les crédits informatiques suffiront ; retards dans la mise en place du réseau Acropol ; vieillissement continu du parc des véhicules de police.

Enfin, il a pointé, en guise de cinquième observation, les lacunes du budget de la police : rien sur les contrats locaux de sécurité ; rien sur la coordination entre la police, la gendarmerie et les douanes ; rien sur vigipirate et sur la coopération internationale pour lutter contre le terrorisme.

En conclusion, M. Aymeri de Montesquiou a considéré que ce projet de budget pour 2002 de la sécurité concentrait, à lui seul, l'ensemble des observations que l'on peut faire sur la politique budgétaire du Gouvernement : privilège donné aux dépenses de personnel ; sacrifice des dépenses d'investissement ; hausse continue des dépenses de pension ; impréparation et flou des 35 heures qui se traduisent par une moindre qualité du service aux Français ; absence de réaction aux événements ; transparence budgétaire qui n'est qu'affichage ; efficacité discutable des moyens supplémentaires accordés ; résultats qui se lisent dans le sentiment d'insécurité qu'éprouvent aujourd'hui nos concitoyens. Il a constaté ainsi que les citoyens comme les policiers sont mécontents, et que les citoyens, comme les policiers, ont peur.

Il a terminé en citant son homologue, le rapporteur spécial des crédits de la sécurité à l'Assemblée nationale, Tony Dreyfus, lors de l'examen des crédits en séance publique le 12 novembre dernier : « en conclusion, nous ne pouvons pas considérer qu'il s'agit d'un bon budget ». Il a donc proposé ce que son homologue, malgré sa lucidité, n'avait pas osé : rejeter les crédits de ce budget.

M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir rappelé qu'il avait, très régulièrement, comme maire, à traiter de problèmes de sécurité, s'est demandé si les décisions d'affectation de personnels, renforts ou mouvements normaux de gestion de personnel, avaient un lien avec les résultats constatés en termes de délinquance.

M. Aymeri de Montesquiou lui a répondu qu'il n'existait pas de lien entre la répartition des effectifs et l'évolution de la délinquance et que les affectations de policiers n'étaient que le jeu normal de la machine administrative.

M. François Trucy a posé deux questions :

- quelle est l'évolution du nombre de policiers depuis dix ans ?

- les militaires qui interviennent en matière de sécurité civile correspondent-ils à des emplois budgétaires du ministère de l'Intérieur ou du ministère de la défense ?

Il a ensuite tenu à livrer la réflexion suivante à propos de l'évocation, par le rapporteur spécial, des crédits pour frais de justice. M. François Trucy a relevé la ligne budgétaire de 340.000 euros pour la « défense et l'assistance des fonctionnaires » (quand ils sont mis en cause dans l'exercice de leur fonction). Il a indiqué qu'à cette disposition bien connue s'ajoute le bénéfice, pour certains, d'assurances, de mutualisations, qui couvrent les risques financiers qu'affrontent parfois les receveurs municipaux, les Trésoriers payeurs généraux, etc. Il a aussi rappelé que, s'il arrive à ces fonctionnaires d'être, in fine, « mis en débet », ils peuvent compter, quasi systématiquement, sur une décision de remise gracieuse du ministre des finances sans que celle-ci soit liée à un avis favorable de la collectivité locale éventuellement intéressée. Il a alors fait observer qu'il en est tout autrement quand un élu est en cause : pour lui, ni prise en charge des dépenses pour sa défense, ni assurance contre les effets d'erreurs (très souvent commises par des collaborateurs ou d'autres élus), ni mutualisation de ces risques. Enfin, il a expliqué que, s'il fait appel à la clémence du ministre, la décision de celui-ci est liée à un avis favorable de la collectivité locale, soit une situation étrange pour peu que la majorité politique de celle-ci ait changé entre temps.

M. Roland du Luart s'est interrogé sur les conséquences du passage aux 35 heures sur la capacité opérationnelle des forces de police. Il a voulu connaître le détail des créations d'emplois dans la police nationale en 2002, et le temps de travail exact des policiers. Citant des articles parus dans la presse du matin, il a souhaité savoir si le projet de budget pour 2002 incluait l'affectation de policiers français à une police européenne.

M. Yann Gaillard s'est étonné des remarques du rapporteur spécial s'agissant du matériel mis à la disposition des policiers. Il s'est dit « tomber des nues » devant les débats actuels autour des gilets pare-balles et de la puissance des véhicules de police.

M. Jacques Baudot s'est ému des stocks de munitions des deux guerres mondiales n'ayant pas explosé restant dans le quart nord-est de la France. Il a demandé à quel service de l'Etat il fallait s'adresser et a suggéré que les fonds européens soient mobilisés pour accélérer la destruction de ces engins.

M. Eric Doligé a rapproché les quatre millions de faits constatés et les 150.000 policiers aujourd'hui des chiffres d'il y a trente ans : 500.000 faits constatés pour 100.000 policiers. En conséquence, il a voulu savoir quelle était la fiabilité des statistiques de la délinquance.

M. Aymeri de Montesquiou a apporté aux différents orateurs les réponses suivantes :

- en dix ans, les effectifs de police sont passés de 100.000 à 132.000 ;

- les militaires des unités d'intervention de la sécurité civile correspondent à des emplois budgétaires du ministère de l'Intérieur, tandis que ceux de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris correspondent à des emplois budgétaires du ministère de la défense ;

- le budget 2002 prévoit 2.700 créations de fonctionnaires de police, annuelles auxquelles s'ajoutent 300 créations d'emplois administratifs, classés dans l'agrégat « police nationale » ;

- le temps de travail théorique des policiers est de 41 heures 30 pour ceux affectés aux brigades de jour et de 37 heures 30 pour ceux des brigades de nuit ; le temps de travail réel est inconnu de tous, y compris du ministère ;

- le projet de budget pour 2002 ne prévoit rien quant à la création d'une police européenne ;

- les gilets pare-balles ne correspondent pas nécessairement à une attente de tous les policiers, certains notant que le port d'un gilet pare-balles dans des missions de routine pourrait les désigner comme des cibles ;

- il faudrait acquérir des herses pour empêcher le passage des voitures forçant les barrages de police, et accélérer le développement du réseau Acropol ;

- les munitions non explosées relèvent de la compétence de la sécurité civile, à qui il convient de s'adresser ;

- les statistiques en matière de délinquance ne sont pas fiables, et sous-estiment gravement la réalité ; une réforme de l'appareil statistique du ministère de l'Intérieur est en cours.

II. EXAMEN DES CRÉDITS

Réunie le 21 novembre 2002, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de l'Intérieur et de la décentralisation.

III. EXAMEN DÉFINITIF

Réunie le 22 novembre 2001, sous la présidence d'Alain Lambert, président, la commission a examiné les modifications de crédits apportée par l'Assemblée nationale au budget de l'Intérieur et de la décentralisation. Elle a alors confirmé son vote émis la veille.

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