EXAMEN EN COMMISSION
I.
EXAMEN DU RAPPORT SPÉCIAL
Réunie le 20 novembre 2001, sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a examiné
les crédits de l'Intérieur et de la
décentralisation : sécurité, sur le rapport de
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial.
Avant d'entamer sa présentation, M. Aymeri de Montesquiou a voulu
rappeler quelques faits. Il a relevé que l'insécurité a
progressé de 10 % au premier trimestre 2001, que deux policiers ont
été tués en octobre dernier au Plessis-Trévise, que
2001 aura vu une catastrophe industrielle majeure, celle de l'explosion de
l'usine AZF de Toulouse. Il a considéré que ces
événements dramatiques, qui touchent à la vie quotidienne
de nos concitoyens, constituent autant de faits de nature à
ébranler aujourd'hui la confiance qu'ont les Français dans les
capacités de l'Etat à remplir la première de ses
missions : la sécurité.
Il a expliqué qu'il s'était attaché, au-delà des
chiffres, à comparer ce qu'il en était des résultats du
Gouvernement dans un secteur, la sécurité, dont il a fait sa
priorité.
M. Aymeri de Montesquiou a commencé par indiquer que le budget du
ministère de l'Intérieur, hors collectivités locales,
s'élèvera en 2002 à 9,43 milliards d'euros, contre
9,04 milliards d'euros en 2001 ; hors dépenses d'élections,
qui faussent les comparaisons, la progression est donc de + 3,51 %.
Il a relevé que les moyens supplémentaires se répartissent
entre les quatre agrégats du ministère, faisant baisser la part
des agrégats sécurité (police et sécurité
civile) et augmenter celle des agrégats administration (administration
générale et administration territoriale). Il a
déploré que les dépenses ordinaires, qui
représentent 97,35 % du budget, augmentent, tandis que les
dépenses en capital poursuivent leur chute pour ne plus
représenter que 2,65 % des crédits, contre encore 3,5 % en 2000.
Il en a déduit que la hausse des moyens de fonctionnement et les
créations d'emplois du ministère sont ainsi en grande partie
financées par des économies sur les moyens
d'investissement : les dépenses de personnel augmentent de 340
millions d'euros quand la hausse globale des crédits du ministère
est de 390 millions d'euros. Il a détaillé les crédits
supplémentaires pour le personnel, en expliquant que les trois quarts
financent des mesures générales liées au point fonction
publique, et à la hausse des dépenses de pension. Il a alors
relevé que le coût de l'embauche de 3.000 policiers
supplémentaires équivaut aux deux tiers du coût des hausses
de salaires du ministère pour cette année, ou à la
moitié de celui des hausses de dépenses de pension.
M. Aymeri de Montesquiou a ensuite passé en revue chacun des quatre
agrégats du ministère.
S'agissant de l'agrégat « administration
territoriale », qui regroupe les moyens des préfectures, il a
indiqué qu'il représente 1,1 milliard d'euros pour
30.084 agents et 11,7 % des crédits du ministère. Parmi les
points les plus notables, le rapporteur spécial a relevé
l'extension de l'expérience de globalisation des crédits
- laboratoire de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances -
un effort indemnitaire pour les personnels et une chute de plus de 10 % des
crédits pour l'investissement immobilier et informatique, qui ne
manquera pas de se répercuter sur la dégradation des locaux et
donc l'image de l'Etat.
Abordant la sécurité civile, il a indiqué qu'elle
disposera de 250 millions d'euros, soit 5 millions de plus qu'en 2001, ces
moyens supplémentaires servant au financement de la part de l'Etat dans
la première tranche d'un plan de modernisation de la brigade des sapeurs
pompiers de Paris, à couvrir le coût des revalorisations des
1.950 fonctionnaires de l'agrégat, et au fonctionnement, des
services de déminage notamment. Il a rappelé la commande de sept
nouveaux hélicoptères EC 145.
Passant au budget de la police nationale, qui concentre tous les regards,
M. Aymeri de Montesquiou a fait observer qu'il s'élèvera
à 5,04 milliards d'euros en hausse de 3,42 % par rapport à
2001. Il a indiqué que 213 millions supplémentaires seraient
dépensés : pour créer 3.000 postes de policiers, pour les
mesures générales de revalorisation des traitements des
fonctionnaires, pour augmenter les moyens de fonctionnement (4,4 millions
d'euros), pour des mesures indemnitaires (54 millions d'euros) ; en
contrepartie, des économies importantes sont faites, sur les adjoints de
sécurité et sur l'investissement informatique et immobilier. Il a
expliqué que 132.104 emplois budgétaires de policiers seront
dénombrés en 2002, auxquels s'ajoutent 20.000 postes
théoriques d'adjoints de sécurité (ADS) mais que la
réalité tournerait plutôt autour de 134.000 policiers et
16.000 ADS, soit 150.000 policiers en France.
Enfin, au titre de l'agrégat administration générale, il a
noté que l'administration centrale disposera, en 2002, de
3,04 milliards d'euros, pour près de 5.400 agents. Il a
rappelé que les crédits de cet agrégat sont
déformés à la hausse par l'inscription des dépenses
d'élections et de financement des partis politiques (353 millions
d'euros) et des dépenses de pensions (2,29 milliards d'euros). Il a
fait observer que, hors ces deux postes, les moyens de l'administration
centrale diminuent par rapport à 2001, l'investissement étant
sacrifié (- 75 % pour l'investissement informatique, -33 %
pour la recherche, - 30 % pour l'immobilier) pour ne pas voir trop se
réduire les crédits de fonctionnement.
M. Aymeri de Montesquiou a alors formulé ses principales observations.
Sur le budget, d'une manière générale, il a tenu à
exposer deux remarques :
- d'une part, il est extrêmement rigide du fait du poids des
dépenses de personnel et des dépenses de pension ; une variation
d'un point de ces charges représente 0,8 point de hausse du budget. Il
est donc difficile de dégager des marges de manoeuvre importantes par
des moyens supplémentaires. Ceci explique que le ministère soit
contraint de réduire fortement ses investissements. Le volume de ces
investissements représente aujourd'hui presque autant que ce qu'il a
fallu dégager en plus pour la hausse des traitements et des
pensions ;
- d'autre part, les gestionnaires du ministère pratiquent un exercice
unique : le programme d'emploi des crédits (PEC). Ce PEC est un
document qui regroupe par article l'ensemble des moyens de paiement
prévus pour l'année qui vient, soit les dotations
budgétaires mais aussi les reports, les fonds de concours et les autres
ressources. Cela représente un outil de gestion efficace, mais se
traduit, pour le Parlement, par une très grande obscurité,
reconnue et assumée par le ministère dans ses réponses aux
questionnaires budgétaires. Le PEC n'est en effet pas
élaboré en septembre mais en janvier, soit après le vote
du budget. Il rend par exemple impossible tout détail des
615 millions d'euros de moyens de fonctionnement de la police nationale.
Passant à l'administration territoriale et centrale, il a
constaté que le ministère de l'Intérieur possède,
avec l'application comptable ACCORD et la globalisation des crédits des
préfectures, une gestion moderne, assez innovante, qui a pu utilement
inspirer les auteurs de la réforme de l'ordonnance organique de 1959. Il
a tout de même souhaité relever deux points :
- d'abord, 10 % des effectifs de l'administration centrale parisienne, soit 219
agents, sont mis à disposition au profit d'organismes divers - comme des
mutuelles - ou d'autres ministères - comme les 40 agents qui assurent le
fonctionnement du service central des rapatriés. Ces 219 mises à
disposition ne faisant pas l'objet de remboursements, le ministère verse
l'équivalent de 6 millions d'euros ;
- ensuite, le ministère accuse encore près de 6 millions d'euros
de dettes, auxquels s'ajoute un contentieux sur 8 millions d'euros avec France
Télécom.
S'agissant de la sécurité civile, il a fait un constat plus
brutal. Rappelant que l'année dernière, le budget de la
sécurité civile se résumait en un chiffre, avancé
en claironnant (+ 15 %), il a expliqué que la réalité
avait été moins avouable : ces 15 % devaient aller soit aux
indemnités des pilotes, soit à l'achat
d'hélicoptères ; les pilotes ont été
indemnisés, mais aucun hélicoptère n'a encore
été livré, et aucun ne le sera d'ici avril 2002. Il a fait
observer que, après les tempêtes de 1999, les naufrages de 1999 et
2000, les inondations, les évacuations d'urgence de population à
proximité de munitions avariées, et l'explosion de l'usine de
Toulouse de 2001, après la succession des missions
interministérielles, des rapports, des études, des
enquêtes, après l'énumération sans fin des
dysfonctionnements constatés lors de ces drames dans les services de
l'Etat, le Parlement et les Français étaient en droit d'attendre
que, le diagnostic ayant été fait, des réformes suivent.
Il a considéré qu'il n'en était rien, que ce budget
n'etait que reconduction, que les sites de stockage des munitions peuvent
continuer à se détériorer, les conditions d'intervention
des unités de la sécurité civile se dégrader, les
repos compensateurs non pris des pilotes augmenter, l'âge de la flotte
aérienne avancer. Il a fait remarquer que si le ministre annonce un
projet de loi pour le début 2002, il l'avait déjà
annoncé pour 2001, et il ne sera pas, de toute évidence,
adopté avant mars. Il en a conclu que si, demain, un nouvel Erika
sombrait, on constaterait qu'aucune conséquence n'a, deux ans
après, été tirée du premier naufrage.
En venant à la police nationale, il a considéré que cette
priorité du Gouvernement n'apparaissait ni dans les chiffres du budget,
ni et surtout pas, dans les résultats. Constatant que tous les partis
politiques conviennent que le développement de la violence dans notre
pays a atteint un niveau insupportable, il a expliqué que, bien avant
d'être une statistique, cette violence était une
réalité que nos concitoyens ne supportaient plus.
Le rapporteur spécial a alors rapidement évoqué les
statistiques, qui montrent une délinquance croissante du fait des
mineurs, de plus en plus violents, de plus en plus jeunes, craignant de moins
en moins les forces de l'ordre, risquant au plus un rappel à la loi, et
qui viennent narguer leurs victimes et les policiers les ayant
interpellés. Il a déploré qu'ainsi les victimes perdent
toute illusion sur la capacité de l'Etat à les protéger,
et que les policiers ajoutent le ressentiment à la liste de leurs
doléances et luttent pour conserver motivation et foi dans leur
métier. Il a par ailleurs écarté l'argument du biais
statistique lié au succès de la police de proximité : les
zones gendarmerie voient aussi la délinquance augmenter ; de plus, les
études financées par le ministère lui-même montrent
la sous-estimation très importante des chiffres par rapport à la
réalité. Il a donc considéré le constat comme
imparable : le chômage a baissé, mais la délinquance a
augmenté et les contraintes pesant sur le travail des policiers aussi,
expliquant qu'il avait pu le constater personnellement au cours d'auditions et
de déplacements. Il a aussi relevé que la loi sur la
présomption d'innocence a aggravé la situation, ainsi que les
tensions avec les magistrats pouvant mettre à bas le travail des
policiers pour un rapport mal rédigé.
Il a voulu, en guise de première observation sur la police, relativiser
la priorité budgétaire donnée à celle-ci, dont se
glorifie le ministre de l'Intérieur qui feint de penser que les « +
x % » de son budget feront oublier les 10 % de hausse de la
criminalité :
- la part des crédits de l'agrégat police diminue dans le budget
de l'Intérieur ; il en va de même pour la part des effectifs
de police par rapport au reste du ministère ;
« l'Intérieur » en général serait donc
une priorité plus grande que « la police » en
particulier ;
- la proportion du budget de la police dans le produit Intérieur brut
(PIB) est revenue de 0,34 % en 1997 à 0,33 % en 2002 ;
- les moyens supplémentaires nets octroyés à la police en
2002 ne sont que de 87 millions d'euros quand on ôte les mesures
générales de rémunération de la fonction publique ;
- le coût du passage à l'euro (40 millions d'euros) et celui
de vigipirate (inconnu pour la police mais de 8 millions pour la gendarmerie)
n'est actuellement pas pris en compte dans le projet de budget pour 2002.
Sa deuxième observation a porté sur la police de
proximité, M. Aymeri de Montesquiou se demandant si cette grande
réforme était un succès. Cela ne lui a pas semblé
le cas, à lire les extraits des rapports d'évaluation parus dans
la presse, et dont l'accès lui a été refusé,
révélant ainsi le peu de considération manifestée
vis-à-vis du Parlement, et à la nouvelle loi organique qui rendra
ces rapports disponibles au 1er janvier 2002. Il a relevé les
contradictions entre une amélioration de l'accueil du public et le
renforcement de la présence sur la voie publique, entre des policiers
polyvalents et des réformes procédurales demandant toujours plus
de spécialisation des fonctionnaires, entre le besoin de policiers bien
formés et expérimentés supplémentaires et l'octroi
d'adjoints de sécurité peu formés et ayant besoin
d'être « maternés ». Il a aussi déploré
l'impossibilité dans laquelle est la représentation nationale
d'évaluer le coût exact de la police de proximité.
S'il est évident que la police de proximité coûtera plus
cher, le rapporteur spécial n'a pas été en mesure
d'évaluer ces coûts supplémentaires. Il s'est
demandé si l'administration le savait d'ailleurs elle-même,
relevant qu'il n'y avait eu avec la police de proximité ni
responsabilisation des gestionnaires, ni distinction entre reconduction et
besoins nouveaux, ni schéma directeur immobilier lié aux nouveaux
besoins.
En guise de troisième observation, à propos des effectifs,
M. Aymeri de Montesquiou, refusant d'entrer dans le débat sur
le nombre exact de policiers, a voulu regarder les conséquences des
évolutions actuelles pour ce qui est de la présence de policiers
sur la voie publique. Il a noté l'accumulation des problèmes, qui
rendent illusoire la volonté affichée de ne pas «
réduire la capacité opérationnelle des forces de police
» pour reprendre les propos du ministre qui, malgré 3.000 policiers
en plus, ne parle pas d'augmenter cette capacité opérationnelle.
Il a estimé que les 35 heures réduisant de 5 à 10 %
le temps de travail, il en résulterait une baisse mécanique de 5
à 10 % du temps sur la voie publique. Il y a ici une véritable
impasse qui ne sera pas surmontée par l'annonce de mesures
indemnitaires. Il s'est donc demandé à quoi servaient les 3.000
policiers supplémentaires : à compenser les 35 heures ?
A la police de proximité qui exige 10 % d'effectifs
supplémentaires où elle est mise en oeuvre ? M. Aymeri de
Montesquiou a alors formulé « le paradoxe de
Vaillant » : le nombre de policiers augmente, le nombre d'heures
travaillées par l'ensemble des policiers diminue. Par ailleurs, il a
relevé qu'il n'était tenu compte ni des délais de
recrutement, ni du temps de formation.
Le rapporteur spécial a évoqué ensuite, comme
quatrième observation, les zones d'ombre du budget de la police. Il les
a jugées trop nombreuses : absence de comptabilité par service ou
par mission ; absence de détail du budget de fonctionnement ;
impossibilité de savoir si les crédits informatiques suffiront ;
retards dans la mise en place du réseau Acropol ; vieillissement continu
du parc des véhicules de police.
Enfin, il a pointé, en guise de cinquième observation, les
lacunes du budget de la police : rien sur les contrats locaux de
sécurité ; rien sur la coordination entre la police, la
gendarmerie et les douanes ; rien sur vigipirate et sur la
coopération internationale pour lutter contre le terrorisme.
En conclusion, M. Aymeri de Montesquiou a considéré que ce
projet de budget pour 2002 de la sécurité concentrait, à
lui seul, l'ensemble des observations que l'on peut faire sur la politique
budgétaire du Gouvernement : privilège donné aux
dépenses de personnel ; sacrifice des dépenses
d'investissement ; hausse continue des dépenses de pension ;
impréparation et flou des 35 heures qui se traduisent par une moindre
qualité du service aux Français ; absence de réaction
aux événements ; transparence budgétaire qui n'est
qu'affichage ; efficacité discutable des moyens
supplémentaires accordés ; résultats qui se lisent
dans le sentiment d'insécurité qu'éprouvent aujourd'hui
nos concitoyens. Il a constaté ainsi que les citoyens comme les
policiers sont mécontents, et que les citoyens, comme les policiers, ont
peur.
Il a terminé en citant son homologue, le rapporteur spécial des
crédits de la sécurité à l'Assemblée
nationale, Tony Dreyfus, lors de l'examen des crédits en séance
publique le 12 novembre dernier : « en conclusion, nous ne pouvons pas
considérer qu'il s'agit d'un bon budget ». Il a donc proposé
ce que son homologue, malgré sa lucidité, n'avait pas osé
: rejeter les crédits de ce budget.
M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir
rappelé qu'il avait, très régulièrement, comme
maire, à traiter de problèmes de sécurité, s'est
demandé si les décisions d'affectation de personnels, renforts ou
mouvements normaux de gestion de personnel, avaient un lien avec les
résultats constatés en termes de délinquance.
M. Aymeri de Montesquiou lui a répondu qu'il n'existait pas de lien
entre la répartition des effectifs et l'évolution de la
délinquance et que les affectations de policiers n'étaient que le
jeu normal de la machine administrative.
M. François Trucy a posé deux questions :
- quelle est l'évolution du nombre de policiers depuis dix ans ?
- les militaires qui interviennent en matière de sécurité
civile correspondent-ils à des emplois budgétaires du
ministère de l'Intérieur ou du ministère de la
défense ?
Il a ensuite tenu à livrer la réflexion suivante à propos
de l'évocation, par le rapporteur spécial, des crédits
pour frais de justice. M. François Trucy a relevé la ligne
budgétaire de 340.000 euros pour la « défense et
l'assistance des fonctionnaires » (quand ils sont mis en cause dans
l'exercice de leur fonction). Il a indiqué qu'à cette disposition
bien connue s'ajoute le bénéfice, pour certains, d'assurances, de
mutualisations, qui couvrent les risques financiers qu'affrontent parfois les
receveurs municipaux, les Trésoriers payeurs généraux,
etc. Il a aussi rappelé que, s'il arrive à ces fonctionnaires
d'être, in fine, « mis en débet », ils peuvent
compter, quasi systématiquement, sur une décision de remise
gracieuse du ministre des finances sans que celle-ci soit liée à
un avis favorable de la collectivité locale éventuellement
intéressée. Il a alors fait observer qu'il en est tout autrement
quand un élu est en cause : pour lui, ni prise en charge des
dépenses pour sa défense, ni assurance contre les effets
d'erreurs (très souvent commises par des collaborateurs ou d'autres
élus), ni mutualisation de ces risques. Enfin, il a expliqué que,
s'il fait appel à la clémence du ministre, la décision de
celui-ci est liée à un avis favorable de la collectivité
locale, soit une situation étrange pour peu que la majorité
politique de celle-ci ait changé entre temps.
M. Roland du Luart s'est interrogé sur les conséquences du
passage aux 35 heures sur la capacité opérationnelle des
forces de police. Il a voulu connaître le détail des
créations d'emplois dans la police nationale en 2002, et le temps de
travail exact des policiers. Citant des articles parus dans la presse du matin,
il a souhaité savoir si le projet de budget pour 2002 incluait
l'affectation de policiers français à une police
européenne.
M. Yann Gaillard s'est étonné des remarques du rapporteur
spécial s'agissant du matériel mis à la disposition des
policiers. Il s'est dit « tomber des nues » devant les
débats actuels autour des gilets pare-balles et de la puissance des
véhicules de police.
M. Jacques Baudot s'est ému des stocks de munitions des deux guerres
mondiales n'ayant pas explosé restant dans le quart nord-est de la
France. Il a demandé à quel service de l'Etat il fallait
s'adresser et a suggéré que les fonds européens soient
mobilisés pour accélérer la destruction de ces engins.
M. Eric Doligé a rapproché les quatre millions de faits
constatés et les 150.000 policiers aujourd'hui des chiffres d'il y a
trente ans : 500.000 faits constatés pour 100.000 policiers.
En conséquence, il a voulu savoir quelle était la
fiabilité des statistiques de la délinquance.
M. Aymeri de Montesquiou a apporté aux différents orateurs les
réponses suivantes :
- en dix ans, les effectifs de police sont passés de 100.000 à
132.000 ;
- les militaires des unités d'intervention de la sécurité
civile correspondent à des emplois budgétaires du
ministère de l'Intérieur, tandis que ceux de la brigade des
sapeurs-pompiers de Paris correspondent à des emplois budgétaires
du ministère de la défense ;
- le budget 2002 prévoit 2.700 créations de fonctionnaires de
police, annuelles auxquelles s'ajoutent 300 créations d'emplois
administratifs, classés dans l'agrégat « police
nationale » ;
- le temps de travail théorique des policiers est de 41 heures 30 pour
ceux affectés aux brigades de jour et de 37 heures 30 pour ceux des
brigades de nuit ; le temps de travail réel est inconnu de tous, y
compris du ministère ;
- le projet de budget pour 2002 ne prévoit rien quant à la
création d'une police européenne ;
- les gilets pare-balles ne correspondent pas nécessairement à
une attente de tous les policiers, certains notant que le port d'un gilet
pare-balles dans des missions de routine pourrait les désigner comme des
cibles ;
- il faudrait acquérir des herses pour empêcher le passage des
voitures forçant les barrages de police, et accélérer le
développement du réseau Acropol ;
- les munitions non explosées relèvent de la compétence de
la sécurité civile, à qui il convient de s'adresser ;
- les statistiques en matière de délinquance ne sont pas fiables,
et sous-estiment gravement la réalité ; une réforme
de l'appareil statistique du ministère de l'Intérieur est en
cours.
II. EXAMEN DES CRÉDITS
Réunie le 21 novembre 2002, sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a
décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de
l'Intérieur et de la décentralisation.
III. EXAMEN DÉFINITIF
Réunie le 22 novembre 2001, sous la présidence d'Alain Lambert,
président, la commission a examiné les modifications de
crédits apportée par l'Assemblée nationale au budget de
l'Intérieur et de la décentralisation. Elle a alors
confirmé son vote émis la veille.