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B. UNE SOUS-CONSOMMATION CHRONIQUE DES CRÉDITS : LE VOTE DU BUDGET EST UN EXERCICE DE DUPES

Les taux de consommation du budget de l'environnement depuis 1997 ne cessent de diminuer pour atteindre en 2000 le pourcentage dérisoire de 47 %.

La « dégringolade » des taux de consommation des crédits du budget de l'environnement

 

1997

1998

1999

2000

Taux de consommation

85 %

77 %

62 %

47 %

Source : Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000

En conséquence, les reports de crédits de 1999 sur 2000 représentent 37 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2000, et les crédits de 2000 reportés sur 2001 représentent 72 % des crédits ouverts en 2001 !

Le palmarès des reports de crédits 2000 sur 2001

- au chapitre 57-10 « fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles », les reports 2000 représentent 2.642 % de la dotation initiale 2001 ;

- au chapitre 67-30 « agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) », les reports 2000 représentent 462 % de la dotation initiale 2001 ;

- au chapitre 37-02 « instances consultatives et remboursements à divers établissements publics », les reports 2000 représentent 129 % de la dotation initiale 2001 ;

- au chapitre 67-20 « protection de la nature et de l'environnement - subventions d'investissement », les reports 2000 représentent 120 % de la dotation initiale 2001 ;

- au chapitre 57-20 « protection de la nature et de l'environnement - études, acquisitions et travaux d'investissement », les reports 2000 représentent 106 % de la dotation initiale 2001 ;

- au chapitre 57-91 « équipement immobilier des services », les reports 2000 représentent 104 % de la dotation initiale 2001.

Source : ministère de l'environnement - contrôle financier central

Cette situation s'explique en partie par le montant des crédits de paiement de l'ADEME qui se sont établis pour 1999 et 2000 à des niveaux sans commune mesure avec les besoins réels de l'établissement (cf. infra).

Néanmoins, la Cour des comptes dans son rapport précité indique que même sans tenir compte de l'ADEME le taux de consommation des crédits demeure anormalement faible (73 % pour 2000).

Evolution du budget de l'environnement (1997-2002)

Millions d'euros et %

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Loi de finances initiale

Evolution / n-1

285

6,3 %

290

1,8 %

603

107,9 %

656

8,8 %

716

9,2 %

761

6,3 %

Crédits ouverts

Evolution / n-1

271

1,1 %

287

5,9 %

651

126,8 %

979

50,4 %

 
 

Dépenses

Evolution / n-1

230

- 3,0 %

221

- 3,9 %

406

83,7 %

463

14,0 %

 
 

Source : ministère de l'environnement

Evolutions comparées
des crédits votés, des crédits disponibles et des crédits réellement dépensés
(1997-2002)



La consommation des crédits 2001 du budget de l'environnement au 28 septembre 2001

Au 28 septembre 2001, les dépenses ordinaires disponibles pour 2001 (y compris reports ; annulations et gels16(*) déduits) ont été engagées à 76 %. En revanche, s'agissant des crédits de paiement, seuls 23 % sont ordonnancés à cette date. Plusieurs chapitres des titres V et VI présentent un taux d'ordonnancement inférieur à 50 % :

- chapitre 67-30 « agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) » : 0,01 % 

- chapitre 57-91 « équipement immobilier des services » : 41 %

- chapitre 67-20 « protection de la nature et de l'environnement - subv. d'investissement » : 46 %

Source : ministère de l'environnement - contrôle financier central

La Cour des comptes explique ces taux de consommation anormalement bas par plusieurs facteurs :

- des retards dans les programmes,

- une refonte de la structure administrative du ministère qui a désorganisé les circuits habituels,

- un nombre élevé de dossiers rejetés pour des questions de forme,

- des crédits de paiement trop importants.

Elle distingue également des causes institutionnelles :

- un mauvais contrôle du ministère sur ses 350 ordonnateurs secondaires délégués qui relèvent le plus souvent d'autres ministères (équipement, agriculture, industrie principalement) ; 

- une tutelle insuffisante sur ses établissements publics ;

- une formation administrative et comptable de ses propres agents insuffisante.

En réponse à une question de votre rapporteur spécial, le ministère de l'environnement a quant à lui expliqué la faiblesse de sa consommation de crédits par :

- des raisons conjoncturelles : la mise en place de la nouvelle direction dite D4E en milieu d'année, le manque de formation des agents fraîchement recrutés ;

- des raisons « politiques » (sic) : les crédits pléthoriques de l'ADEME ;

- des raisons structurelles : l'existence de 350 ordonnateurs secondaires délégués, l'absence d'outil de gestion adéquate notamment dans les DIREN, la croissance trop importante des moyens financiers au regard des moyens humains17(*).

Le ministère s'est fixé comme objectif en matière d'efficacité de la gestion « d'améliorer la gestion budgétaire et comptable ». Il estime que « la baisse du pourcentage de reports sur les crédits de fonctionnement reste à ce stade un critère d'amélioration de la gestion ».

Taux de reports sur les crédits de fonctionnement - indicateur de résultats

1999

2000

2001*

2002*

2004*

5 %

14 %

7 %

o5 %

5 %

* prévisions.

Source : projet de loi de finances pour 2002 - Direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales du ministère de l'environnement


Cette faiblesse des taux de consommation, qui permet certes une réduction du déficit budgétaire de l'Etat en fin d'exercice, pose deux questions :

- d'une part, à quoi bon voter des progressions de crédits mirifiques si ces crédits ne sont pas consommés ? Le vote de crédits élevés n'est alors que pur affichage politique.

- d'autre part, le vote de tels montants de crédits qui in fine ne seront pas utilisés n'évince-t-il pas de la discussion budgétaire des dépenses qui auraient été peut-être plus utiles ou plus urgentes ?

Une adoption peu enthousiaste de ce budget par l'Assemblée nationale

Le budget de l'environnement pour 2002 n'a pas été adopté sans réserve par l'Assemblée nationale, et en particulier par sa commission des finances. Le compte-rendu de l'examen en commission de ce budget précise ainsi que « M. Augustin Bonrepaux s'est interrogé sur la nécessité d'augmenter les crédits du ministère de l'environnement qui soufrent d'une sous-consommation chronique ». Il a estimé qu'il convenait « de s'interroger sur l'efficience de certains crédits » ainsi que « sur des gaspillages ». M. Michel Suchod, rapporteur spécial, a indiqué qu'en dépit d'un certain nombre de problèmes « et compte tenu de l'arrivée d'un nouveau ministre, il (convenait), pour solde de tout compte, d'adopter cependant ce budget ».

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