C. UN FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES PERFECTIBLE
Les règles relatives au financement des partis politiques ont imposé une exigence croissante de transparence financière. En revanche, les conditions d'attribution de l'aide publique favorisent la multiplication des candidatures dites d'aubaine.
1. Une exigence progressive de transparence financière
Les exigences de transparence financière en matière de financement des partis politiques se sont progressivement accrues.
a) Les lois du 11 mars 1988 ou la première législation d'ensemble sur le financement des partis
Les partis et groupements politiques, dont l'article 4 de la Constitution prévoit qu'ils « se forment et exercent leur activité librement », ont longtemps fonctionné sans règles pour encadrer leur financement.
L'Etat prenait une part limitée aux dépenses de campagne électorale 17 ( * ) et supportait le coût des émissions diffusées dans le cadre des campagnes télévisée et radiodiffusée officielle.
La France a ainsi été l'un des derniers pays européens à se doter d'une législation sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.
Comme le soulignait notre ancien collègue, M. Christian Bonnet, les lois du 11 mars 1988 ont donc représenté une « avancée considérable en définissant la première législation d'ensemble sur les partis et sur le financement des activités politiques. 18 ( * ) »
La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 a clarifié le statut juridique des partis politiques en leur conférant expressément la personnalité morale .
Elle a également posé le principe d'une déclaration de situation patrimoniale du Président de la République, des membres du Gouvernement, des parlementaires et des titulaires de certains mandats locaux, en début et en fin de mandat.
Un régime inédit d'aide financière publique aux partis politiques fut mis en place. L'aide de l'Etat était réservée aux seuls partis représentés au Parlement. Son montant global était déterminé chaque année par la loi de finances et réparti entre les partis politiques, proportionnellement au nombre des parlementaires déclarant s'y rattacher.
Simultanément, la loi de 1988 instaura les premières mesures de transparence financière de la vie politique, en prévoyant que les comptes des partis bénéficiaires de l'aide de l'Etat, arrêtés chaque année et certifiés par deux commissaires aux comptes, seraient déposés sur les bureaux de l'Assemblée nationale ou du Sénat, afin d'être publiés au Journal officiel.
La loi organique n° 88-226 du 11 mars 1988 a, quant à elle, prévu un encadrement financier des campagnes pour les élections présidentielles et législatives , en imposant un plafonnement des dépenses électorales ainsi qu'un plafonnement et une déductibilité des dons des personnes physiques (20.000 francs) et des personnes morales (50.000 francs).
Pour assurer le respect du plafonnement des dépenses, le dépôt d' un compte de campagne et sa présentation par un expert-comptable ou un comptable agréé avec les justificatifs nécessaires devinrent obligatoires.
Les lois du 11 mars 1988 ont, enfin, institué un remboursement forfaitaire aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés des dépenses de campagne autres que les frais de propagande officielle , sans que le montant du remboursement puisse être supérieur à leurs dépenses réelles.
b) Un cadre juridique précisé et encadré par les lois ultérieures
La loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques a complété le régime de financement de la vie politique et des campagnes électorales et élargi le champ de l'aide financière de l'Etat aux partis politiques.
Afin de mieux prendre en compte la représentativité des partis politiques, l' aide publique a été scindée en deux fractions :
- une première fraction , devant être attribuée aux partis ayant présenté des candidats dans au moins 75 circonscriptions , et ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés , et versée au prorata de leurs résultats aux élections législatives ;
- une seconde fraction , réservée aux partis et groupements politiques représentés au Parlement, devant être proportionnelle au nombre des parlementaires déclarant s'y rattacher .
Toutefois, le seuil de 5 % de suffrages exprimés imposé pour être éligible à la première fraction de l'aide publique fut déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel 19 ( * ) .
Par ailleurs, la loi du 15 janvier 1990 a prévu la transmission des comptes certifiés des partis politiques et des comptes de campagne des candidats à une instance nouvelle, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques .
Elle a généralisé l'obligation du dépôt d'un compte de campagne et le régime de plafonnement des dépenses électorales en l'étendant aux élections locales , sauf dans les communes et cantons de moins de 9.000 habitants.
Les dons des entreprises personnes morales aux partis politiques et aux candidats ont été légalisés .
L'obligation, pour les candidats aux élections politiques comme pour les partis, de recourir à un intermédiaire, association de financement électoral ou mandataire financier, en vue de recevoir les dons a amélioré la transparence des procédures.
La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence économique a imposé une baisse d'environ 30 % du plafond des dépenses électorales .
Le financement public des partis politiques a de nouveau été modifié puisque la seconde fraction est désormais réservée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction . En contrepartie, le versement de cette première fraction n'est plus subordonné qu'à la présentation de candidats dans 50 circonscriptions , contre 75 auparavant.
2. Des insuffisances persistantes
Si les règles de financement des partis et formations politiques sont en général strictes, les conditions d'attribution de l'aide publique restent trop peu sélectives.
a) Des règles strictes
Les lois des 19 et 20 janvier 1995 20 ( * ) et la loi n° 96-300 du 10 avril 1996 ont clarifié les règles de financement des campagnes électorales en abaissant les plafonds de dépenses des candidats de 30 %, en excluant du compte de campagne les dépenses de la campagne officielle et en instituant, sous certaines conditions, un remboursement des dépenses électorales dans la limite de 50 % du plafond légal . 21 ( * )
Les comptes de campagne doivent être présentés en équilibre ou excédentaires.
Mais la loi du 19 janvier 1995 a surtout interdit les dons 22 ( * ) des personnes morales de droit français et étranger aux partis et groupements politiques comme aux candidats . Restent autorisés les dons d'un autre parti et les dévolutions des excédents des comptes de campagne 23 ( * ) .
Les partis politiques, aujourd'hui, sont financés par des dons de personnes physiques, à hauteur de 7.500 euros maximum par an, par formation politique et par personne physique 24 ( * ) .
Ils sont aussi bénéficiaires de l'aide publique de l'Etat s'ils ont pu présenter des candidats dans au moins cinquante circonscriptions lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale 25 ( * ) (première fraction) et si des parlementaires ont déclaré au bureau de leur assemblée y être inscrits ou s'y rattacher au cours du mois de novembre de chaque année (deuxième fraction).
En contrepartie, les partis et groupements politiques ont l'obligation de tenir une comptabilité retraçant leurs comptes ainsi que ceux des organismes où ils exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion.
Depuis, la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives a subordonné le versement de la première fraction de l'aide publique attribuée aux partis politiques au respect de l'objectif de parité entre hommes et femmes dans les candidatures aux élections législatives.
Les partis et groupements arrêtent leurs comptes chaque année et les font certifier par deux commissaires au comptes avant de les déposer, jusqu'au 30 juin de l'année suivante, à la Commission des comptes de campagne et des financements politiques 26 ( * ) .
S'ils ne respectent pas leurs obligations, des sanctions administratives et pénales sont prévues.
En cas de méconnaissance des règles sur le financement public des partis politiques, les formations en cause peuvent perdre l'aide budgétaire publique accordée (absence de certification des comptes...).
En cas de manquement aux dispositions sur le financement privé des formations politiques, l'agrément peut être retiré par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques à toute association de financement du parti concerné.
Par ailleurs, ceux qui auront versé des dons en violation du droit en vigueur seront punis d'une amende de 3.750 euros et d'un emprisonnement d'un an ou de l'une de ces deux peines. Si les obligations comptables des partis et groupements politiques sont ignorées, les formations désignées encourent la perte de l'aide budgétaire publique, voire la perte de certains privilèges.
b) Des modalités de versement de l'aide publique favorisant l'inflation des candidatures
La loi du 11 mars 1988 modifiée a paradoxalement contribué à l'inflation des candidatures aux élections législatives. Ainsi, 2.828 candidats étaient présents au premier tour des élections de 1988 mais 8.444 à celles de 2002.
En 2002, le montant total de l'aide publique aux partis et groupements politiques a atteint 80 millions d'euros .
Les modalités de répartition actuelles de la première fraction de l'aide publique aux partis politiques ont encouragé les candidatures « d'aubaine » qui ne se présentent devant les électeurs que dans le but d'obtenir une part de ce financement.
Comme le soulignait la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques dans son rapport de 1996-1997, « en définitive, une des critiques les plus sérieuses qu'appelle la réglementation actuelle est de susciter la prolifération de groupements dépourvus de finalités, sans utilité pour la vie politique, et qui ne poursuivent le plus souvent que l'intérêt de leurs fondateurs » 27 ( * ) .
* 17 Il remboursait aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés les frais dits de « propagande officielle », c'est-à-dire le coût du papier, l'impression des bulletins de vote, des affiches et des circulaires, ainsi que des frais d'affichage réglementé.
* 18 Rapport n° 159 (Sénat, 1994-1995) de M. Christian Bonnet, au nom de la commission des Lois, sur diverses propositions de loi relatives au financement de la vie politique.
* 19 Décision n° 89-271 DC du Conseil constitutionnel du 11 janvier 1990.
* 20 Loi organique n° 95-62 du 19 janvier 1995 ; loi organique n° 95-65 du 19 janvier 1995 et loi organique n° 95-72 du 20 janvier 1995
* 21 Article L. 52-11-1 du code électoral.
* 22 Cette interdiction est étendue aux legs.
* 23 Article L. 52-5 du code électoral.
* 24 Article 11-4 de la loi du 11 mars 1988.
* 25 Cette disposition restrictive ne s'applique pas toutefois aux partis ou groupements n'ayant présenté des candidats que dans une ou plusieurs circonscriptions d'outre-mer.
* 26 Article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
* 27 Rapport 1996-1997 de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.