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Projet de loi portant réforme des retraites : réforme des retraites, rapport

 

N° 382

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2002-2003

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 2 juillet 2003

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 juillet 2003

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant réforme des retraites,

Par M. Dominique LECLERC,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 885, 895, 898, 899 et T.A. 162

Sénat : 378 (2002-2003)

Retraites : Généralités.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

157 heures de débats réparties sur 19 jours de séance, 11.153 amendements déposés : du mardi 10 juin au jeudi 3 juillet, l'Assemblée nationale s'est livrée sans nul doute à un examen très complet du présent projet de loi.

Certes, du temps du débat, il convient de retrancher celui nécessaire à 187 rappels au règlement, 110 suspensions de séances, 8 demandes de quorum et 148 scrutins publics.

Mais au total, votre commission a été saisie d'un projet de loi substantiellement enrichi par les 453 amendements adoptés par l'Assemblée nationale, dont 250 identiques.

Le projet de loi, il est vrai, comporte désormais 108 articles ; aux 81 articles du projet initial déposé le 28 mai dernier, sont venus s'ajouter en effet 27 articles additionnels introduits par l'Assemblée nationale.

Au regard des quatre semaines de débat en séance publique à l'Assemblée nationale, le temps imparti à votre commission pour examiner le projet de loi ainsi modifié et enrichi peut apparaître court.

Un débat plus ramassé à l'Assemblée nationale n'aurait certainement pas nui à l'intelligibilité et à la qualité du travail parlementaire. Il aurait même permis des échanges probablement plus approfondis et des travaux préparatoires plus explicites et clairs sur les dispositions complexes que comporte le projet de loi.

Après les années perdues de la précédente législature, chacun est bien conscient que les mesures qui sont nécessaires pour garantir l'avenir de nos retraites ne peuvent plus être différées. Tel est le sens de l'engagement pris solennellement par le Premier ministre le 3 février dernier : la réforme doit être définitivement adoptée avant l'été.

Dans ce contexte, votre commission s'est attachée à procéder à un examen approfondi du projet de loi la conduisant à déposer près de quatre-vingts amendements qui visent à améliorer la lisibilité et la cohérence du dispositif et l'enrichir de propositions nouvelles.

Elle a pu s'appuyer, pour ce faire, sur un travail réalisé très en amont, parallèlement à l'élaboration de la réforme par le Gouvernement et à la concertation active qu'il a conduite à cette occasion.

En février et mars derniers, elle a pu ainsi entendre le ministre sur les premières orientations de la réforme et la présidente du Conseil d'orientation des retraites.

Les mardi 29 et mercredi 30 avril, elle entendait en auditions publiques l'ensemble des partenaires sociaux1(*) qui avaient été saisis successivement des « principes généraux de la réforme des retraites » et des « propositions soumises à concertation » assorties d'un plan de « mobilisation pour l'emploi des plus de 55 ans ».

Enfin le mercredi 11 juin, votre rapporteur procédait à une nouvelle journée d'auditions des partenaires, une fois connu le texte définitif du projet de loi, journée ouverte à l'ensemble des commissaires intéressés.

Réforme des retraites : peut-on encore attendre ? Tel était le titre du rapport d'information présenté par notre collègue Alain Vasselle en juin 1999.

A cette question, la réponse était, il y a quatre ans, négative.

M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, n'a pourtant pris que tardivement conscience de cette urgence.

En décembre 2001, il exhortait toutefois, par avance, le nouveau gouvernement qui sortirait des urnes à « prendre à bras le corps, dès le début de la législature, ce dossier des retraites ».

Un an après son entrée en fonctions, il appartient au Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin de mener à bien cette réforme.

Il le fait selon des principes qui ne sont guère différents de ceux qu'avait retenus son prédécesseur dans sa déclaration solennelle faite à l'hôtel Matignon le 21 mars 2000. Ce dernier énonçait cinq principes « pour assurer la pérennité du système par répartition et garantir les retraites » : la nécessité d'une démarche concernée et progressive, le respect de la diversité et de l'identité des régimes, l'équité et la solidarité entre les régimes, une plus grande souplesse pour mieux respecter les choix individuels et le besoin d'anticipation et de prévention.

Le Premier ministre, le 3 février 2003, appelait « à sauver la répartition » par une réforme progressive et ajustable assurant aux Français une protection effective de leur retraite.

Quelques jours plus tard, devant les commissions des Affaires sociales des assemblées, M. François Fillon, ministre des Affaires sociales, du travail et de la solidarité, rappelait les trois grands objectifs de la réforme : la sécurité - le financement des régimes de retraites doit être garanti - l'équité entre les Français face à la retraite, la plus grande liberté de chacun dans le choix de sa retraite.

Cette convergence ne veut pas dire, bien au contraire, qu'il n'y a plus lieu de débattre.

Abordant l'examen en séance publique du présent projet de loi portant réforme des retraites, votre commission forme le voeu que le Sénat puisse être le lieu d'un débat approfondi et serein, à la hauteur des enjeux que représente cette réforme non seulement pour l'avenir de nos retraites mais également pour la consolidation de notre pacte social et républicain.


Chronologie de la réforme des retraites

15-16 mars 2002 - Conclusions de la présidence du Conseil européen de Barcelone : les Etats membres sont invités à mettre en oeuvre la stratégie pour l'emploi de Luxembourg en faisant en sorte que l'âge moyen effectif de cessation de l'activité professionnelle augmente progressivement, dans les pays de l'Union, de cinq ans d'ici à 2010.

3 juillet 2002 - Déclaration de politique générale du Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin.

3 septembre 2002 - Prolongation de l'accord sur le financement à taux plein de la retraite complémentaire des salariés du secteur privé à 60 ans jusqu'au 1er octobre 2003.

3 février 2003 - Le Premier ministre lance devant le Conseil économique et social un débat national sur la réforme des retraites.

6 février 2003 - Le ministre des Affaires sociales, François Fillon, entame une série d'entretiens avec les partenaires sociaux.

28 février 2003 - Première réunion du « groupe confédéral » composé de représentants des syndicats et du patronat, ainsi que de conseillers ministériels afin de définir les principes généraux de la réforme des retraites.

29 mars 2003 - Les membres du « groupe confédéral » sont invités à présenter leur avis avant le 8 avril 2003 sur les principes, les objectifs et les moyens de la réforme des retraites.

11 avril 2003 - Présentation des « principes généraux de la réforme des retraites ».

18 avril 2003 - Remise aux partenaires sociaux de deux documents « propositions soumises à concertation » et « mobilisation nationale pour l'emploi des plus de 55 ans ».

7 mai 2003 - Présentation en Conseil des ministres d'une communication sur l'avant-projet de loi sur les retraites.

14 mai 2003 - Annonce par le Gouvernement des modifications à l'avant-projet de loi.

15 mai 2003 - Relevé de décisions des nouvelles adaptations à l'avant-projet de loi.

28 mai 2003 - Adoption du projet de loi en Conseil des ministres.

10 juin 2003 - Début de l'examen du projet de loi portant réforme des retraites par l'Assemblée nationale.

I. UNE RÉFORME INÉLUCTABLE JUSQU'À PRÉSENT DIFFÉRÉE

A. UN CONSTAT RÉITÉRÉ

Aucune politique publique n'a, sans doute, donné lieu à autant de rapports que la réforme des retraites. Débutée par le Livre blanc commandé par M. Michel Rocard, alors Premier ministre, la liste des travaux préparatoires à la réforme est longue. Le rythme de production s'est d'ailleurs accéléré avec le temps puisque, sous la dernière législature, pas moins de six rapports sont venus compléter l'expertise publique.

1. Le temps des rapports

Comme le relevait en mars 1999 notre collègue Alain Vasselle2(*) « les gouvernements de gauche semblent plus à l'aise dans la commande d'études que dans la prise des décisions qui en découlent et qui s'imposent ». (...) Si le Livre blanc avait été rédigé à la demande de M. Michel Rocard, les décisions ont été prises par le gouvernement de M. Edouard Balladur, en 1993 ».

De fait, il appartient en 2003 au présent Gouvernement, de mettre en oeuvre les réformes découlant des rapports du Commissariat au plan (mars 1999) et du Conseil d'orientation des retraites (décembre 2001).


Liste des principaux rapports officiels sur la question des retraites

Avril 1991 : « Livre blanc » sur les retraites.

Octobre 1995 : Rapport du Commissariat général du plan, Perspectives à long terme des retraites.

Juillet 1998 : Rapport de M. François Morin « Retraite et épargne », Conseil d'analyse économique.

Mars 1999 : Rapport de M. Jean-Michel Charpin « L'avenir de nos retraites ».

Janvier 2000 : Avis du Conseil économique social « L'avenir des systèmes de retraites », présenté par M. René Teulade.

Rapport de M. Dominique Taddei, « Retraites choisies et programmées », Conseil d'analyse économique.

Janvier 2001 : Rapport du Gouvernement au Parlement sur les retraites agricoles

Décembre 2001 : Premier rapport du Conseil d'orientation des retraites : « Retraites : renouveler le contrat social entre les générations ».

Mars 2002 : Rapport de M. Michel Aglietta « Démographie et économie », Conseil d'analyse économique.

Avril 2003 : Rapport particulier de la Cour des comptes « Les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat ».

a) Le « Livre blanc sur les retraites » de 1991 actualisé en 1995

Le Livre blanc sur les retraites constituait l'aboutissement d'un travail technique interministériel coordonné par le Commissariat général du Plan. Il présentait la situation de l'ensemble des régimes de retraites et leurs perspectives d'évolution. Il proposait différentes réformes pour faire face aux effets du vieillissement démographique.

Etabli en 1995 à la demande de M. Alain Juppé, alors Premier ministre, le rapport Perspectives à long terme des retraites était le résultat des travaux d'un groupe présidé par M. Raoul Briet, commissaire-adjoint au Plan puis directeur de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS). Il présentait une actualisation des diagnostics et projections contenus dans le Livre blanc et portait sur les régimes des salariés du secteur privé (régime général, ARRCO, AGIRC), les régimes des fonctionnaires civils de l'Etat, des exploitants agricoles, de la SNCF et des agents des collectivités territoriales (CNRACL). Il intégrait en outre les effets des réformes engagées en 1993 pour le régime général et les régimes alignés (cf. ci-après).

Les enseignements de ce rapport étaient particulièrement explicites et méritent d'être rappelés brièvement. Quatre points étaient abordés : la comparaison entre les niveaux de vie des actifs et des retraités, l'impact des hypothèses d'évolutions démographique et économique sur le taux de dépendance des retraités par rapport aux cotisants, l'équilibre financier à long terme des différents régimes et les effets de la réforme de 1993 sur les pensions versées aux différentes catégories d'assurés. Il mettait également l'accent sur la nécessité de poursuivre la réforme des retraites et notamment de celles relevant des régimes spéciaux.

Le rapport faisait tout d'abord le constat d'une parité moyenne des niveaux de vie des actifs et des retraités, confirmant ainsi les conclusions du Livre blanc sur les retraites.

S'agissant de l'évolution probable des cotisations face au choc démographique des années 2010-2040, le Livre blanc sur les retraites de 1991 soulignait la dégradation rapide du ratio entre la population âgée de plus de 60 ans et la population de 15 à 59 ans, qui était alors évalué à 3 pour 10. Le rapport Briet confirmait cette tendance en prévoyant une valeur de 6 pour 10, pour ce même ratio, à l'échéance 2040.

Le rapport insistait sur l'impact prévisible attendu de cette dégradation du taux de dépendance sur l'augmentation des taux de cotisation vieillesse. La Direction de la Prévision estimait alors, à l'horizon 2015, dans un scénario macro-économique central, à 10 points supplémentaires de cotisations le besoin de financement d'un régime global fictif à législation antérieure à la réforme du régime général. Ce besoin de financement était même évalué à 26 points de cotisations en 2040 (dans le Livre blanc, l'estimation était seulement de 20 points).

Selon le rapport de 1995, la réforme du régime général décidée en 1993 permettait de replacer cette réforme dans une situation proche de l'équilibre à l'horizon 2005 et réduisait de moitié le besoin de financement à l'horizon 2015.

b) Le rapport Charpin sur « L'avenir de nos retraites » publié en 1999

« Le vieillissement de la population constitue l'une des principales mutations auxquelles la société française sera confrontée au cours des prochaines décennies. Les échéances ne sont plus très lointaines : 2005 marquera le début du départ en retraite des générations nombreuses nées dans l'immédiate après-guerre. A partir de cette date, l'équilibre de nos régimes de retraite deviendra très fragile ».

Tel est le contexte rappelé par la lettre de mission adressée le 29 mai 1998 par M. Lionel Jospin, Premier ministre, à M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du plan.

Rappelant que le diagnostic est la première étape de la démarche conduisant aux « adaptations nécessaires de nos systèmes de retraite », la lettre de mission demandait que soit « élaboré un diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents systèmes ».

Le rapport intitulé « L'avenir de nos retraites », remis par M. Jean-Michel Charpin le 29 avril 1999, s'inscrit dans le droit fil des travaux antérieurs.

Le chapitre premier de ce rapport fait lui aussi le constat de la parité des revenus des actifs et des retraités.

Il constate que la situation des retraités français, par rapport à leurs voisins européens, apparaît plutôt favorable. En moyenne, le niveau de vie des retraités est inférieur d'environ 10 % à celui des actifs dans l'Union européenne. Au Royaume-Uni, en Grèce, au Portugal et en Espagne, cette différence atteint 15 %. En revanche, en France, en Irlande et aux Pays-Bas, le niveau de vie des retraités est sensiblement identique à celui du reste de la population.

Dans le chapitre II, le rapport souligne que la France utilise massivement les dispositifs de retrait d'activité des salariés âgés comme instruments de la politique de l'emploi.

Ce constat n'est pas nouveau non plus ; les comparaisons internationales montrent que le taux d'activité des salariés âgés est, en France, l'un des plus bas d'Europe : pour les hommes, il représente 16 % de la tranche d'âge des 60-64 ans et seulement 68 % de la tranche des 55-59 ans.

Le chapitre III montre que l'allongement de la durée de la vie et le vieillissement des générations d'après-guerre conduisent à un choc financier inéluctable.

Le vieillissement des générations d'après-guerre est en grande partie une donnée du passé, qui correspond à l'évolution des naissances depuis 1946. A très court terme, c'est-à-dire à l'horizon 2006, la France est confrontée au départ en retraite des générations nombreuses de l'après-guerre. Ce phénomène se conjugue avec l'allongement de la durée de la vie et se traduit par un fort vieillissement de la population.

Même une évolution de la fécondité plus favorable que prévue, assurant le renouvellement des générations, n'aurait au total qu'un impact limité. Seul un déplacement de l'âge de fin d'activité permettrait de freiner la hausse du poids relatif des retraités par rapport aux actifs. Le rapport Charpin estime que seul un âge de fin d'activité de 64,6 ans en 2020 et de 69,6 ans en 2040 permettrait de maintenir le taux de dépendance à son niveau actuel (4 retraités pour 10 actifs).

La conséquence de ce déséquilibre est, qu'à réglementation inchangée, le maintien de la parité de niveau de vie entre retraités et actifs conduirait à multiplier par 1,55 le taux de cotisation d'équilibre à l'horizon 2040.

Le rapport souligne également qu'une évolution plus favorable de la productivité ou du chômage ne suffirait pas à résoudre le problème de financement des retraites.

Le chapitre IV rappelle que les pays étrangers ont tous entrepris une réforme de leurs systèmes de retraites.

Le rapport constate que ces réformes agissent toutes, à des degrés divers, dans le sens d'une remontée de l'âge de la retraite. Celle-ci peut découler de la hausse de l'âge normal de liquidation, elle peut également résulter de la suppression de dispositions particulières qui accordaient à certaines catégories un âge de liquidation inférieur à l'âge normal.

Les réformes agissent également sur les pensions : la modération de la hausse des prestations découle d'une liquidation moins généreuse, et d'une revalorisation limitée à la hausse des prix.

Dans certains pays (Canada, Etats-Unis), les régimes publics constituent en outre des fonds de réserve.

Le rapport observe que, dans tous les pays, la préparation des réformes a été un processus long. Elle a nécessité de larges concertations, des débats publics nourris, fondés sur la mise à disposition d'informations précises sur la situation et les perspectives des systèmes de retraite.

Le chapitre V souligne que les projections tendancielles font apparaître des déficits importants pour la plupart des régimes.

Les hypothèses, sur lesquelles sont élaborées les projections du rapport, sont fondées sur une prolongation des tendances passées et une baisse du chômage. L'accroissement du produit intérieur brut (PIB) résulte de l'évolution de la population active occupée et de celle de la productivité du travail.

Dans ce cadre, le Commissariat général du plan a retenu plusieurs scénarios macro-économiques se différenciant principalement par le taux de chômage d'équilibre. Deux scénarios principaux ont été retenus : un premier scénario dans lequel le taux de chômage de long terme serait de 9 % (scénario 1) et un second scénario dans lequel ce taux serait de 6 % (scénario 2). Une variante a été introduite par la suite reposant sur un taux encore plus bas de 3 %.

A l'horizon 2040, ces hypothèses conduiraient à un doublement du PIB en francs constants et à une progression des pensions moyennes, en termes réels, de 60 % dans le régime général.

Dans l'hypothèse où la règle actuelle d'indexation des retraites du régime général sur les prix serait maintenue, les charges de retraite des régimes seraient multipliées, en termes réels, par un facteur 2,8 et progresseraient de 12,1 % du PIB en 1998 à 15,8 % en 2040.

Dépenses de retraites en points de PIB

   

Scénario 1

Scénario 2

Variante

 

1998

2020

2040

2020

2040

2020

2040

CNAVTS et régimes complémentaires

7,1

9,0

10,1

8,5

9,5

8,1

9,1

Régimes agricoles

0,9

0,6

0,4

0,5

0,4

0,5

0,4

Régimes spéciaux

3,5

4,9

5,6

4,6

5,4

4,4

5,1

Indépendants (hors agricoles)

0,5

0,6

0,6

0,5

0,5

0,5

0,5

Ensemble des régimes

12,1

15,0

16,7

14,1

15,8

13,5

15,1

Source : Commissariat général du Plan.

En 1998, un grand nombre de régimes de retraites présentaient encore des rapports démographiques favorables. En 2040, en revanche, quasiment tous les régimes étudiés présenteraient un rapport démographique inférieur à 1. Ceci réduit sur le long terme l'importance relative des mécanismes de compensation démographique entre les régimes.

Rapport entre les effectifs de cotisants et les effectifs de droits
directs des différents régimes

   

Scénario 1

Scénario 2

Variante

 

1998

2020

2040

2020

2040

2020

2040

CNAVTS

1,7

1,1

0,8

1,2

0,9

1,3

0,9

Salariés agricoles

0,4

0,3

0,2

0,3

0,2

0,3

0,2

AGIRC

2,4

1,3

0,9

1,4

1,0

1,5

1,0

ARRCO

1,7

1,1

0,7

1,1

0,8

1,2

0,8

IRCANTEC

1,7

0,7

0,4

0,8

0,4

0,8

0,5

CNRACL

3,3

1,4

1,0

1,4

1,0

1,4

1,1

Fonctionnaires de l'Etat

1,9

1,1

0,9

1,1

0,9

1,2

1,0

Banque de France

1,3

0,8

0,8

0,8

0,8

0,9

0,9

CRPCEN

1,0

0,7

0,6

0,7

0,6

0,8

0,7

IEG

1,7

0,9

1,0

0,9

1,0

1,0

1,1

Marins

0,6

0,6

0,7

0,6

0,7

0,6

0,7

Mines

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Ouvriers de l'Etat

1,0

0,5

0,7

0,5

0,7

0,6

0,8

RATP

1,5

1,2

1,2

1,2

1,2

1,3

1,3

SNCF

0,9

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,1

CANCAVA base

1,0

0,6

0,5

0,6

0,5

0,6

0,5

CANCAVA complémentaire

1,2

0,6

0,5

0,7

0,5

0,7

0,5

Non-salariés agricoles

0,4

0,3

0,4

0,3

0,4

0,4

0,4

ORGANIC base

0,9

0,8

0,8

0,9

0,9

0,9

0,9

CNAVPL

3,6

1,5

1,1

1,5

1,1

1,6

1,2

CARCD

 4,2

 1,4

1,1

 1,4

1,1

 1,5

1,1

CARMF

5,0

1,6

1,3

1,6

1,3

1,6

1,3

CARPIMKO

7,9

1,7

0,9

1,7

0,9

1,8

1,0

CAVP

2,9

1,3

1,0

1,3

1,0

1,3

1,0

Source : Commissariat général du Plan - mars 1999.

* 1 Le compte rendu intégral de ces auditions figure en annexe du présent rapport (cf. tome II).

* 2 Rapport d'information n° 459 (1998-1999) Réforme des retraites : peut-on encore attendre ? fait au nom de la commission des Affaires sociales (juin 1999).