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Projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales : tome 1, rapport

 

Rapport n° 31 (2003-2004) de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 octobre 2003

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N° 31

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 octobre 2003

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif aux responsabilités locales,

Par M. Jean-Pierre SCHOSTECK,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Michèle André, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Jacques Larché, Jean-René Lecerf, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Sénat : 4, 32, 33, 34 et 41 (2003-2004)

Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu, le 14 octobre 2003, MM. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, la commission des Lois du Sénat, réunie le mercredi 22 octobre 2003 sous la présidence de M. René Garrec, président, a examiné, sur le rapport de M. Jean-Pierre Schosteck, le projet de loi relatif aux responsabilités locales.

Souscrivant à la démarche et aux objectifs du projet de loi, la commission des Lois a adopté 219 amendements destinés à faciliter l'exercice des responsabilités locales, en clarifiant les compétences des collectivités territoriales et en simplifiant les règles qui régissent leur mise en oeuvre.

1. Clarifier les compétences des collectivités territoriales

En matière d'interventions économiques, la commission des Lois propose :

- de confirmer le rôle de chef de file des régions pour les principales aides aux entreprises, qui revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations (article premier) ;

- de permettre aux départements et aux communes de continuer à accorder seuls ou conjointement, dans le respect du droit communautaire de la concurrence et en tenant compte du schéma régional de développement économique, des aides essentiellement destinées aux petites entreprises, au commerce et à l'artisanat (article premier).

Dans le domaine du tourisme, elle préconise :

- de confier à la région, plutôt qu'au département le classement des équipements et organismes de tourisme, les agents de l'Etat affectés à ces tâches étant mis à sa disposition (article 3) ;

- de supprimer le renvoi à une ordonnance et d'opérer par la loi la réforme du régime des offices de tourisme, en donnant la faculté à l'ensemble des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de les créer sous la forme d'établissements publics industriels et commerciaux ou toute autre forme juridique de leur choix (article 4) ;

Dans le domaine de la formation professionnelle, la commission des Lois prévoit :

- de transférer aux régions la responsabilité des stages d'accès à l'emploi (SAE) et des stages individuels et collectifs d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) (article additionnel après l'article 5).

Dans le domaine des infrastructures, elle propose :

- de prévoir le maintien des financements affectés aux contrats de plans (article additionnel avant l'article 12) ;

- de prévoir que le préfet communique aux collectivités et groupements de collectivités territoriales sollicitant le transfert des aérodromes, des ports et des biens concédés aux sociétés d'aménagement régional toutes les informations permettant ce transfert en connaissance de cause (articles 22, 24 et 28) ;

Dans le domaine de l'action sociale, elle prévoit :

- de permettre aux départements d'être associés par les régions, dans le cadre de l'élaboration du schéma prévisionnel des formations, au recensement des besoins en formation des travailleurs sociaux, dans la mesure où ils en constituent les premiers employeurs (article 43) ;

Dans le domaine du logement, la commission préconise :

- de transférer au maire ou, par délégation du maire, au président d'un établissement public de coopération intercommunale, le contingent préfectoral de réservation de logements au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées (article additionnel avant l'article 49) ;

- de supprimer les conditions de seuil démographique exigées des communautés de communes pour pouvoir solliciter une délégation de compétences en matière d'attribution d'aides à la pierre (article 49) ;

- de prévoir la signature de conventions entre, d'une part, les établissements publics de coopération intercommunale et les départements bénéficiant d'une délégation de compétences en matière d'attribution d'aides à la pierre et, d'autre part, l'Agence nationale de rénovation urbaine, pour l'affectation des crédits de cet établissement (article 49) ;

- de subordonner le transfert de la responsabilité du logement étudiant à une demande des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, compte tenu des charges considérables susceptibles d'être induites par ce transfert (article 51).

Dans le domaine de la santé, la commission des Lois propose :

- de prévoir une évaluation de l'expérimentation permettant aux régions de participer au financement d'équipements sanitaires et de siéger avec voix délibérative au sein des commissions exécutives des agences régionales de l'hospitalisation (article 54) ;

- de prévoir le transfert intégral à l'Etat, sans possibilité de cofinancement des collectivités territoriales, de la responsabilité de la politique de lutte contre les grandes maladies (article 56).

Dans le domaine de l'éducation, elle préconise :

- de supprimer la prise en charge par les départements et les régions des rémunérations des assistants d'éducation employés dans les collèges et lycées (article 67) ;

- de renforcer les liens entre les chefs d'établissement et les présidents de conseil général ou régional, en indiquant que les premiers devront rendre compte aux seconds de l'exécution des objectifs qui leur sont assignés et des moyens qui leur sont alloués (article 67) ;

- de confier au département la responsabilité de la médecine scolaire (article additionnel après l'article 67).

Dans le domaine de la culture, elle propose :

- de confier l'inventaire général du patrimoine culturel au département plutôt qu'à la région (article 72) ;

- de permettre aux départements de gérer, à titre expérimental, les crédits affectés à la restauration des immeubles ou des biens mobiliers inscrits ou classés (article 74).

2. Améliorer les conditions d'exercice des compétences transférées

Pour mettre fin aux contraintes excessives pesant sur les collectivités territoriales, la commission propose :

- de supprimer diverses commissions et comités, sources de pertes de temps et de dépenses inutiles, qu'il s'agisse des commissions locales d'amélioration de l'habitat, prévues à l'article 49 ou du conseil scientifique régional de l'inventaire du patrimoine culturel prévu à l'article 72 ;

- de rendre facultative la création des centres d'action sociale à la condition que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale exercent directement les attributions dévolues à ces établissements publics administratifs (article additionnel après l'article 100) ;

- d'accélérer la procédure d'appréhension des biens vacants par les communes, en prévoyant qu'un immeuble est présumé sans maître et peut être appréhendé lorsqu'il n'a pas de propriétaire connu et que les contributions foncières y afférentes n'ont pas été acquittées depuis plus de trois années, contre cinq actuellement (article 100) ;

Afin de rénover le contrôle de légalité, la commission prévoit :

- de permettre la transmission par voie électronique au représentant de l'Etat des actes des communes, départements, régions et de leurs groupements (article additionnel après l'article 98) ;

- de réduire les catégories d'actes devant être obligatoirement transmis au préfet, en excluant de cette obligation les décisions relatives à la police de la circulation et au stationnement, les décisions d'avancement de grade ou d'échelon ainsi que de sanctions prises à l'encontre des fonctionnaires territoriaux, les certificats d'urbanisme, les certificats de conformité et les demandes de permis de construire (article additionnel après l'article 98) ;

- d'instituer un délai bref de transmission -15  jours- pour les actes individuels afin de faciliter l'exercice d'un recours gracieux par le préfet (article additionnel après l'article 98).

Afin de préserver la confiance entre les communes et les structures intercommunales, la commission préconise :

- de prévoir un exercice conjoint par le maire et le président de l'établissement public de coopération intercommunale des pouvoirs de police spéciale transférés à ce dernier et de poser le principe de la réversibilité de ce transfert (article 111) ;

- de doubler les délais imposés aux établissements publics de coopération intercommunale et à leurs communes membres pour définir l'intérêt communautaire qui s'attache à l'exercice des compétences transférées, en le portant à deux ans pour les nouveaux établissements et à un an pour les établissements existants (article 112) ;

- de préciser que l'obligation faite à un établissement public de coopération intercommunale ou à l'une de ses communes membres de financer majoritairement un équipement pour pouvoir bénéficier d'un fonds de concours sera appréciée déduction faite des subventions reçues par le bénéficiaire (article 125) ;

- de prévoir l'application à compter de la publication de la loi et non du 1er janvier 2005 des dispositions relatives aux communes et à l'intercommunalité (article 126).

Pour donner des moyens supplémentaires aux collectivités territoriales, la commission propose :

- de préciser que le calcul des effectifs des personnels transférés sera réalisé en fonction des emplois pourvus au 31 décembre 2002, dans la mesure où les élus locaux ont exprimé la crainte que les réorganisations des services de l'Etat réalisées entre l'annonce de l'Acte II de la décentralisation et la date d'entrée en vigueur des transferts de compétences, fixée au 1er janvier 2005, conduisent à une forte diminution du nombre des agents transférés (article 77) ;

- de simplifier la procédure de renouvellement des contrats passés par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics pour recruter des agents non titulaires (article additionnel après l'article 86) ;

- de prévoir que le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées sera égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences et non, comme le veut la règle habituelle, aux dépenses de l'Etat constatées l'année précédant le transfert (article 88).

La commission des Lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif aux responsabilités locales, déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat en application du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution, tend à opérer une profonde redistribution des pouvoirs au sein de nos institutions.

Il prévoit de confier aux collectivités territoriales des compétences étendues dans les domaines du développement économique, de la formation professionnelle, du tourisme, des infrastructures, de l'environnement, de l'action sociale, de la santé, de l'éducation et de la culture. Le montant des compensations financières, estimé à 11 milliards d'euros, et l'importance des transferts de personnels, qui devraient concerner 130.000 agents de l'Etat, témoignent de l'ampleur de la réforme. En complément de l'approfondissement de la décentralisation, le projet de loi prévoit une restructuration des services déconcentrés de l'Etat, à travers l'affirmation du rôle du préfet de région et la rénovation des conditions d'exercice du contrôle de légalité. Enfin, il comporte de nombreuses dispositions destinées à conforter l'essor de la coopération intercommunale.

Les réformes proposées sont le fruit d'une longue concertation avec les élus locaux et les représentants de la société civile, engagée dès le mois d'octobre 2002 dans le cadre d'assises des libertés locales organisées dans toute la France. Elles s'inscrivent dans une démarche cohérente et ambitieuse, qui a permis d'offrir des garanties constitutionnelles aux collectivités territoriales avant de leur confier de nouvelles responsabilités. Elles s'inspirent, enfin, dans la méthode comme dans le contenu, des initiatives prises par le Sénat au cours des dernières années avec l'organisation d'états généraux des élus locaux et la mise en place d'une mission commune d'information sur la décentralisation, dont plusieurs propositions sont reprises dans le texte qui nous est soumis.

Après avoir rappelé les précédentes scènes de cet Acte II de la décentralisation, votre rapporteur présentera l'économie du projet de loi, qui a pour objet de développer les responsabilités locales, puis les propositions de votre commission des Lois, qui visent à en faciliter l'exercice.

Qu'il lui soit permis, auparavant, de remercier nos collègues Annick Bocandé, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales, Philippe Richert, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, Georges Gruillot, rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques, et Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des Finances, pour leur compétence, leur écoute et la qualité de l'important travail effectué en commun.

I. L'ACTE II DE LA DÉCENTRALISATION : UNE DÉMARCHE COHÉRENTE ET CONCERTÉE

L'Acte II de la décentralisation procède d'une démarche cohérente et concertée. S'appuyant sur un constat largement partagé, il tend à protéger davantage les libertés locales et à mieux prendre en compte les attentes de la population et des élus.

A. UN CONSTAT LARGEMENT PARTAGÉ

Le constat dressé en juin 2000 par notre collègue Michel Mercier au nom de la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation, présidée par notre ancien collègue Jean-Paul Delevoye, a été confirmé par celui effectué en novembre de la même année par la Commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par notre collègue Pierre Mauroy.

1. Une réforme bénéfique

La décentralisation contribue à l'approfondissement de la démocratie et à une plus grande efficacité de l'action publique.

Elle constitue ainsi avant tout un impératif démocratique. Les décisions ne sont plus prises par une administration perçue comme lointaine, impersonnelle et irresponsable mais par des élus locaux qui côtoient chaque jour leurs concitoyens, partagent leurs difficultés et sont soumis, tous les six ans, à la sanction du suffrage universel.

De ce point de vue, l'émiettement institutionnel de notre pays, si souvent décrié, constitue une chance. « Otez à la commune la force et l'indépendance, vous n'y trouverez que des administrés et non des citoyens » écrivait Alexis de Tocqueville dans la Démocratie en Amérique.

Les vingt dernières années ont montré que la décentralisation contribuait également à une plus grande efficacité de l'action publique. Est-il besoin de rappeler que les collectivités territoriales réalisent, avec 34 milliards d'euros, plus des deux tiers de l'investissement public et apportent ainsi un concours décisif à la croissance ?

Si le concept de décentralisation reste abscons aux yeux de nombre de nos concitoyens, les exemples concrets de la contribution des collectivités territoriales à l'amélioration de leur vie quotidienne sont nombreux. Telle est sans doute la raison pour laquelle, en 2000, 67 % des Français jugeaient la coexistence de trois échelons locaux - régions, départements, communes - « comme une bonne chose, car elle permet de gérer les dossiers au plus près des citoyens et de manière satisfaisante », et 57 % d'entre eux souhaitaient aller plus loin ou amplifier largement cette évolution décentralisatrice1(*).

Qui ne se souvient de l'état de vétusté des collèges et lycées au début des années 1980 ? Dans l'année qui a suivi leur transfert, en 1986, ont fleuri sur l'ensemble du territoire national des établissements plus vastes, plus modernes, mieux entretenus et mieux équipés. Selon les chiffres communiqués par le Gouvernement, la part des départements et des régions dans la dépense totale que la nation consacre à l'éducation est passée de 14 % en 1975 à 21 % en 2001, soit une progression de 50 %. L'investissement des collectivités territoriales est particulièrement sensible dans les régions et les départements où les lycées et les collèges étaient en mauvais état ou sous-équipés. La décentralisation a également permis de répondre à l'accroissement du nombre d'élèves.

Plus récemment, l'expérimentation d'un transfert aux régions des transports ferroviaires régionaux de voyageurs s'est traduite par une nette amélioration du service rendu aux usagers, avec la modernisation de gares, la mise en circulation de nouvelles rames, l'adaptation des horaires aux besoins de la population et, surtout, le maintien ou l'ouverture de lignes régionales qui eussent été délaissées dans le cadre d'une gestion nationale.

En dépit des dépenses considérables engagées pour répondre à l'émergence de nouveaux besoins liés, notamment, au vieillissement de la population, aux attentes plus fortes de nos concitoyens et au manque de moyens consacrés par l'Etat à l'exercice des compétences transférées, les collectivités territoriales ont démontré, avec une capacité de financement de 3,3 milliards d'euros en 2002, en excédent pour la septième année consécutive, leurs capacités de gestion.

La décentralisation constitue au demeurant un mouvement de réforme commun à la plupart des pays européens.

2. Une évolution commune à l'ensemble des pays européens

Les comparaisons sont bien évidemment difficiles à établir tant l'organisation institutionnelle diffère d'un pays à l'autre. Certains Etats européens sont fédéraux, à l'instar de l'Allemagne, de la Belgique et de l'Autriche, d'autres sont dits « régionalisés », tels l'Italie et l'Espagne, d'autres encore, comme le Royaume-Uni, ont une forte tradition centralisatrice.

Toutefois, les profondes réformes engagées par ces différents pays depuis quelques années convergent. Les responsabilités des quelque 74.000 collectivités territoriales que comptent les Etats membres de l'Union européenne n'ont cessé de s'étendre et ont bien souvent obtenu une consécration constitutionnelle.

En Italie, les lois constitutionnelles du 22 novembre et du 18 octobre 2001 ont ainsi accordé une grande autonomie aux régions. Ces dernières disposent désormais d'un pouvoir législatif et réglementaire dans les domaines de compétences qui ne sont pas réservés à l'Etat.

La Constitution du Royaume d'Espagne du 27 décembre 1978 prévoit, dans son article 137, que l'Etat s'organise territorialement en communes, provinces et communautés autonomes. Elle dispose que toutes ces entités jouissent de l'autonomie pour gérer leurs intérêts propres. Aux termes de l'article 150, les Cortès générales, dans les matières dont la compétence appartient à l'Etat, peuvent attribuer à toutes les communautés autonomes ou à certaines d'entre elles la faculté d'édicter, pour elles-mêmes, des normes législatives dans le cadre des principes, bases et directives fixés par les lois de l'Etat.

Au Royaume Uni, depuis les lois de dévolution de 1998 - Scotland Act et Wales Act -, les assemblées délibérantes d'Ecosse et du pays de Galles bénéficient de compétences étendues et disposent pour leur exercice, la première d'un véritable pouvoir législatif, et la seconde d'un pouvoir d'exécution des lois.

Le rôle des collectivités territoriales est désormais reconnu tant par l'Union européenne que par le Conseil de l'Europe.

Leurs attentes y trouvent un écho, respectivement au sein du Comité des régions et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe.

Ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe, à Strasbourg, le 15 octobre 1985, la Charte européenne de l'autonomie locale impose aux parties d'appliquer des règles garantissant l'indépendance politique, administrative et financière des collectivités territoriales. Elle prévoit que le principe de l'autonomie locale doit reposer sur une base juridique incluse de préférence dans la Constitution. Entrée en vigueur le 1er septembre 1988, cette convention n'a pas encore été ratifiée par la France, qui l'a toutefois signée.

Le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe tend à renforcer le rôle des collectivités territoriales dans le processus communautaire, en ouvrant notamment au Comité des régions le droit de saisir la Cour de justice des communautés européennes en cas de manquement au principe de subsidiarité.

3. Des dérives regrettables

Si le bilan de la décentralisation est largement positif, des dérives regrettables se sont produites, qui constituent autant de menaces pour les collectivités territoriales.

La complexité de notre organisation institutionnelle résulte sans doute du grand nombre de collectivités territoriales - 36.779 communes, 100 départements et 26 régions, encore que le développement spectaculaire de la coopération intercommunale témoigne de la capacité des communes à mutualiser leurs moyens afin d'améliorer les services rendus à la population - au 1er janvier 2003, 49 millions d'habitants, soit plus de 80 % de la population française, étaient regroupés dans 2.360 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Elle tient également au fait que l'Etat n'a pas encore tiré toutes les conséquences de la décentralisation. Son rôle de contrôleur et d'acteur de la vie locale reste en effet ambigu. La déconcentration est toujours en chantier et les élus locaux se plaignent légitimement de ne pas disposer d'un interlocuteur unique.

Par ailleurs, la logique initiale de la décentralisation, fondée sur une répartition des compétences par blocs, a été progressivement perdue de vue au profit d'une autre logique, celle de la cogestion.

Contractualisation et décentralisation apparaissent complémentaires dans leur principe mais parfois antagonistes dans leur mise en oeuvre. Le contrat permet en effet à ses parties de mettre en commun leurs moyens de pour l'exercice de compétences partagées. Utilisé de manière systématique, il présente toutefois le risque de contribuer à la confusion des responsabilités et au manque de lisibilité de l'action publique. En outre, alors que le contrat doit reposer sur l'équilibre et la durée, la logique contractuelle est trop souvent inégalitaire et dénuée de force contraignante pour l'Etat, qui ne tient pas toujours ses engagements.

Cette logique de cogestion aboutit ainsi à un dévoiement des principes de la décentralisation lorsqu'elle se traduit par la participation croissante des collectivités territoriales au financement des compétences de l'Etat ou par une tendance accentuée à la recentralisation, dont les lois du 29 juillet 1998 sur la lutte contre les exclusions et du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ont constitué des exemples flagrants.

Enfin, les moyens dont disposent les collectivités territoriales pour assumer des responsabilités croissantes s'avèrent insuffisants.

S'agissant des moyens en personnel, le cadre juridique de la fonction publique territoriale reste inadapté aux besoins des collectivités. La compétence, le dévouement et l'efficacité des fonctionnaires territoriaux doivent être soulignés et ne sont nullement en cause. Toutefois, les procédures de recrutement et de formation sont trop lourdes. Les statuts particuliers n'offrent pas aux collectivités territoriales les qualifications nouvelles qui leur seraient nécessaires. Les quotas et les seuils entravent le déroulement des carrières. Le bon équilibre n'a pas encore été trouvé entre le besoin de souplesse des collectivités employeurs et les rigidités inhérentes au statut protecteur des fonctionnaires.

S'agissant des finances locales, la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation a mis en évidence une tendance à la remise en cause des marges d'autonomie financière des collectivités locales. Sous la précédente législature, leurs recettes fiscales ont ainsi été amputées de près de 15 milliards d'euros, en raison de la suppression de la part salaires des bases de taxe professionnelle, de la part régionale de la taxe d'habitation, de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, pour les particuliers, de la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux ainsi que de l'abaissement, puis du plafonnement, du tarif du droit de mutation à titre onéreux.

La démarche entreprise par l'actuel Gouvernement a eu précisément pour objet de mettre un terme à ces dérives et de mieux protéger les libertés locales.

B. DES LIBERTÉS LOCALES PROTÉGÉES

La cohérence de cette démarche doit être soulignée : la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a offert des garanties aux collectivités territoriales, en consacrant le caractère décentralisé de l'organisation de la République. Le Parlement a ensuite été saisi de projets de loi organique précisant les nouvelles dispositions de la Constitution puis de projets de loi ordinaire prévoyant le transfert de compétences nouvelles aux collectivités territoriales et la refonte des lois relatives à l'intercommunalité, aux pays, aux agglomérations et à la démocratie de proximité.

1. Une révision constitutionnelle

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a posé les fondations de la « nouvelle architecture des pouvoirs » voulue par le Président de la République, M. Jacques Chirac, dans son message au Parlement du 2 juillet 2002.

Elle a élargi le champ des possibilités offertes aux collectivités territoriales en créant, selon l'expression du Premier ministre, cinq leviers de changement : le principe de subsidiarité et de proximité, le droit à la spécificité, le droit à l'expérimentation, l'autonomie financière locale et la participation populaire.

· Le principe de subsidiarité et de proximité

La révision constitutionnelle a permis d'inscrire à l'article premier de la Constitution, aux côtés de l'indivisibilité du territoire et de l'égalité des citoyens devant la loi, le principe selon lequel l'organisation de la République est décentralisée. Cette disposition consacre symboliquement la décentralisation et marque l'irréversibilité du processus.

En conséquence, et en application du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont désormais « vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur ressort » (article 72).

Elles se voient en outre reconnaître, dans les conditions prévues par la loi, un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. En l'absence de modification de l'article 21 de la Constitution, ce pouvoir réglementaire, qui était déjà reconnu mais encadré par les jurisprudences du Conseil d'Etat et du Conseil constitutionnel, demeure subordonné à celui du Premier ministre.

Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales pourra se voir confier le rôle de « chef de file » pour l'exercice de compétences croisées, la Constitution autorisant la loi à « confier à l'une d'entre elles ou à un de leurs groupements, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités, le pouvoir d'organiser les modalités de leur action commune ».

Tout en acceptant cette disposition destinée à remédier à l'enchevêtrement des compétences, le Sénat a inscrit dans la Constitution le principe, déjà consacré par le Conseil constitutionnel mais qui aurait pu être contredit par les nouvelles dispositions, de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre.

Par ailleurs, la Constitution dispose désormais, afin de marquer l'unité de l'Etat et l'autorité du préfet sur l'ensemble des services déconcentrés, que le représentant de l'Etat dans les collectivités territoriales, auparavant appelé délégué du Gouvernement, est le représentant de chacun des membres du Gouvernement. Il conserve la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

· Le droit à la spécificité

Les régions figurent enfin, aux côtés des communes, des départements et des collectivités d'outre-mer, parmi les collectivités territoriales de la République reconnues par la Constitution.

Le Sénat a ajouté à cette liste les collectivités à statut particulier, catégorie consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et à laquelle appartiennent déjà la collectivité territoriale de Corse et la ville de Paris.

Le Constituant a en revanche jugé prématuré de reconnaître la qualité de collectivité territoriale aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, au motif qu'ils restent régis par le principe de spécialité et sont administrés par des représentants désignés par leurs communes membres, alors que les collectivités territoriales disposent d'une compétence générale et sont administrées par des conseils élus au suffrage universel direct.

Est également absente de cette énumération la Nouvelle-Calédonie, régie par le titre XIII de la Constitution, même si la ministre de l'outre-mer, Mme Brigitte Girardin, a confirmé au Sénat qu'il s'agissait bien d'une collectivité territoriale de la République.

Toute autre collectivité territoriale restera créée par la loi, celle-ci pouvant désormais en substituer une à des collectivités reconnues par la Constitution.

· Le droit à l'expérimentation

Disposant d'un pouvoir normatif, les collectivités territoriales pourront déroger, à titre expérimental et dans des conditions définies par une loi organique, aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences. Le Sénat a étendu le bénéfice de cette disposition aux groupements de collectivités territoriales. L'Assemblée nationale a, quant à elle, précisé que les expérimentations devraient avoir un objet et une durée limités.

D'une manière plus générale, les lois et règlements pourront comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental (article 37-1)

· L'autonomie financière

L'affirmation du principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales constitue l'une des principales garanties qui leur ont été offertes par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Elles la doivent largement à la ténacité du Sénat.

A l'initiative du Président Christian Poncelet et sur le rapport de notre collègue Patrice Gélard au nom de votre commission des Lois, le Sénat avait en effet adopté, le 26 octobre 2000, une proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières. Destiné à garantir l'autonomie financière, en particulier fiscale, des collectivités territoriales, ce texte ne fut jamais inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale sous la précédente législature mais a inspiré la démarche de l'actuel Gouvernement.

Le nouvel article 72-2 de la Constitution reconnaît aux collectivités territoriales une liberté de dépenses. Cette liberté restera toutefois encadrée par la loi, qui pourra notamment leur imposer des dépenses obligatoires. Le Conseil constitutionnel avait déjà posé les limites dans lesquelles le législateur pouvait imposer des charges aux collectivités territoriales, en précisant que « si le législateur est compétent pour définir les catégories de dépenses qui revêtent pour les collectivités territoriales un caractère obligatoire (...), toutefois les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration. »

Les collectivités territoriales se sont vues reconnaître la possibilité de recevoir tout ou partie des impositions de toutes natures et, dans les limites fixées par la loi, d'en fixer l'assiette et le taux. Aux termes de l'article 34 de la Constitution, il revient toujours à la loi de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

Le Conseil constitutionnel n'en avait pas moins admis que « le législateur [pouvait] déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer elle-même le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses2(*). »

Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales, c'est-à-dire les produits des domaines et d'exploitation, devront représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Le projet initial incluait les dotations entre collectivités dans le calcul de leurs ressources propres mais le Sénat, suivi par l'Assemblée nationale, a supprimé cette mention. Jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel avait clairement affirmé que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration3(*) » mais s'était refusé à définir le seuil en deçà duquel toute nouvelle suppression de recettes fiscales serait considérée comme une entrave à la libre administration.

Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales devra s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Cette disposition, qui figurait à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, revêt désormais une valeur constitutionnelle.

Le Sénat et l'Assemblée nationale ont également prévu la compensation, dans les conditions déterminées par la loi, des charges induites par toute création ou toute extension de compétence pour les collectivités territoriales, telle que l'allocation personnalisée d'autonomie.

Enfin, la loi devra prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. Jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel avait simplement admis, dans une décision relative au Fonds de solidarité de la région Ile-de-France, que la mise en place de dispositifs de péréquation n'était pas contraire au principe de libre administration des collectivités locales4(*).

· La participation populaire

La révision constitutionnelle a institué, parallèlement au renforcement des pouvoirs des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de nouveaux mécanismes de démocratie directe, destinés à associer les électeurs à la prise de décision (article 72-1).

Ces derniers bénéficieront, dans les conditions déterminées par la loi, d'un droit de pétition leur ouvrant la possibilité de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de leur collectivité d'une question relevant de sa compétence, mais l'assemblée restera libre d'y donner suite.

Les collectivités territoriales pourront également prendre l'initiative d'organiser, dans des conditions définies par une loi organique, des référendums locaux à valeur décisionnelle sur des projets de délibération ou d'acte relevant de leur compétence.

Le législateur a désormais la possibilité d'organiser une consultation locale sur la création d'une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier se substituant à des collectivités existantes ou la modification de son organisation.

Cette disposition a reçu une première application avec la loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse. Le projet de statut consistait à substituer une collectivité territoriale unique, subdivisée en deux conseils territoriaux dépourvus de la personnalité morale, à la collectivité territoriale de Corse et aux deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud. Le scrutin a été organisé le dimanche 6 juillet 2003. 60,52 % des électeurs de l'île se sont rendus aux urnes et se sont prononcés, à 51 %, contre le projet de statut. Ce résultat revêtait la valeur d'un simple avis mais le Gouvernement a aussitôt indiqué qu'il en tiendrait compte.

Enfin, il reviendra également à la loi de déterminer les conditions dans lesquelles les électeurs pourront être consultés sur la modification des limites des collectivités territoriales, cette consultation n'ayant que la valeur d'un avis.

Trois lois organiques devaient compléter la révision constitutionnelle, sans compter les dispositions spécifiques à l'outre-mer, qui constituaient le second volet de la réforme, non moins essentiel, destiné à prendre en compte les spécificités de ces collectivités.

2. Trois lois organiques

Deux lois organiques ont d'ores et déjà été adoptées afin de préciser les nouvelles dispositions de la Constitution. Elles apportent des garanties supplémentaires aux collectivités territoriales.

La loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales a déterminé, en application de l'article 72 de la Constitution, les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales et leurs groupements pourront être habilités à déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences.

L'expérimentation ne devra pas excéder une durée de cinq ans, susceptible d'être prorogée pour trois ans. La loi d'habilitation devra déterminer les conditions requises pour y participer et le délai de présentation des candidatures. Toute collectivité territoriale, tout groupement de collectivités territoriales qui remplira ces conditions devra être admis à participer à l'expérimentation. Dans sa décision n° 2003-478 DC du 30 juillet 2003, le Conseil constitutionnel a souligné que le pouvoir réglementaire aurait compétence liée pour procéder aux habilitations. Enfin, la loi organique dispose qu'avant le terme de chaque expérimentation, le Gouvernement devra remettre un rapport d'évaluation au Parlement, assorti des observations des collectivités territoriales qui y auront participé.

La loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local a déterminé, en application du deuxième alinéa de l'article 72-1, les conditions dans lesquelles les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale pourront, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité.

A l'initiative du Sénat, les projets d'acte individuel ont été exclus du champ des référendums locaux et la valeur décisionnelle des résultats du scrutin a été subordonnée à une participation électorale au moins égale à la moitié des électeurs inscrits.

Enfin, le Conseil des ministres a examiné le 21 octobre 2003 un projet de loi organique ayant pour objet, en application de l'article 72-2 de la Constitution, de garantir l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, en déterminant les conditions de mise en oeuvre de la règle selon laquelle leurs recettes fiscales et leurs autres ressources propres doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Ce projet de loi tend, d'une part, à définir la notion de ressources propres, d'autre part, à prévoir que le niveau de 2003 constituera un plancher en dessous duquel leur part dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales ne pourra descendre, enfin, à exiger que ce niveau soit établi au plus tard par la loi de finances de la troisième année suivant le constat d'un manquement à cette obligation.

Sans attendre l'adoption définitive de ce texte, le Gouvernement a soumis au Parlement différents projets de loi destinés à développer les responsabilités et à réformer les finances locales.

3. Des réformes en cours

En réformant les règles relatives à la constitution des pays et à l'élaboration des documents d'urbanisme, la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat a contribué à la mise en cohérence des lois relatives à l'intercommunalité, aux pays, aux agglomérations et à la démocratie de proximité, conformément aux engagements pris par le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, dans sa déclaration de politique générale.

Le projet de loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, adopté en première lecture par le Sénat le 27 mai 2003, a pour objet de transférer aux départements l'entière responsabilité de la gestion du revenu minimum d'insertion. Le département sera seul responsable pour décider l'admission, veiller aux conditions de versement de l'allocation et assurer l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires.

Une réforme des finances locales a été engagée pour permettre aux collectivités territoriales d'assumer pleinement leurs nouvelles responsabilités.

La loi de finances pour 2003 a assoupli les règles de lien entre les taux des impôts directs locaux et soumis France Télécom aux règles communes d'imposition à la taxe professionnelle.

Le projet de loi de finances pour 2004 tend à opérer une refonte de la dotation globale de fonctionnement, d'une part, en y agrégeant diverses dotations disparates afin de porter son montant de 19 à 36,5 milliards d'euros, d'autre part, en retenant une architecture unique pour les communes, les départements et, pour la première fois, les régions. La dotation de chaque catégorie de collectivité sera ainsi composée d'une dotation de base et d'une dotation de péréquation.

Le Parlement devrait ensuite être saisi, en 2004, d'un projet de loi portant modification des modalités d'indexation et des critères de répartition de cette dotation, qui constitue le principal concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Il restera alors à rénover les bases de la fiscalité locale.

Enfin, le Gouvernement a annoncé qu'il présenterait prochainement au Parlement un projet de loi portant réforme du statut de la fonction publique territoriale afin de donner aux collectivités locales les moyens humains nécessaires à l'exercice de leurs compétences.

C. UNE PRISE EN COMPTE DES ATTENTES DES ÉLUS LOCAUX

L'Acte II de la décentralisation n'est pas concédé par l'Etat mais se fonde directement sur les attentes exprimées par les collectivités locales et les citoyens. L'élaboration du présent projet de loi a en effet été précédée d'une large concertation dans le cadre d'assises des libertés locales.

Cette démarche s'est inspirée des états généraux des élus locaux organisés entre 1998 et 2003 par le Président du Sénat, M. Christian Poncelet.

Pour sa part, votre rapporteur a procédé à de nombreuses auditions et participé à des réunions de concertation avec les trois grandes associations d'élus locaux afin d'effectuer la synthèse d'aspirations parfois contradictoires.

1. Des états généraux des élus locaux

Lors de son élection à la présidence du Sénat, M. Christian Poncelet avait marqué sa volonté d'organiser dans chaque région des états généraux des élus locaux afin de prendre la mesure de leurs difficultés et de leurs attentes.

Ils se sont tenus à Strasbourg, Lille et Caen en 1999, à Bordeaux et Clermont-Ferrand en 2000, à Marseille, Orléans et Rennes en 2001, dans les collectivités situées outre mer en 2003.

Les élus locaux ont ainsi pu exprimer leurs points de vue sur les grands thèmes de la décentralisation : fiscalité et finances, insécurité juridique, coopération intercommunale, conditions d'exercice des mandats locaux, environnement... Les propositions formulées à cette occasion ont nourri les réflexions de la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation.

2. Des assises des libertés locales

Afin de préparer la relance de la décentralisation, le Gouvernement a organisé des « Assises des libertés locales », du 18 octobre 2002 au 28 février 2003, dans les 26 régions de métropole et d'outre-mer.

Cette concertation était ouverte aussi bien aux parlementaires et aux élus locaux qu'aux représentants de la société civile. 55.000 personnes y ont participé et ont fait état d'une forte attente en matière de décentralisation.

Selon le bilan d'étape des assises des libertés locales, présenté par M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, devant le Conseil des ministres du 19 février 2003 : « Les premiers enseignements que l'on peut tirer de ces assises sont très riches. Aux delà des interrogations qui sont exprimées lors des débats, une demande générale de plus grande proximité dans la gestion des affaires publiques est apparue. Si la place de l'Etat comme garant de l'unité nationale a été soulignée, quelque 600 propositions de transfert de compétences et d'expérimentations ont été formulées, dans les domaines les plus divers et notamment dans ceux de l'action sociale et de la formation. La nécessité d'un transfert par l'Etat des ressources fiscales correspondant à l'exercice de ces compétences ainsi que la correction des inégalités par une ambitieuse politique de péréquation ont également été rappelées ».

Le bilan des assises a été tiré lors de la synthèse nationale qui se tenait à Rouen le 28 février 2003. Le Premier ministre y a exposé les grandes lignes du présent projet de loi relatif aux responsabilités locales.

3. Des attentes parfois contradictoires

Dans le cadre de la préparation de son rapport, votre rapporteur a procédé à de nombreuses auditions et participé à plusieurs réunions de concertation, en lien étroit avec les rapporteurs des commissions saisies pour avis, afin de prendre en compte les attentes et les inquiétudes de chacun.

Il a ainsi pu prendre la mesure de l'inanité des discours appelant à une simplification radicale de notre organisation territoriale et à trancher le noeud gordien de l'enchevêtrement des compétences. Chaque niveau de collectivité territoriale joue un rôle essentiel auprès de nos concitoyens et, au titre de sa compétence générale, ne peut se désintéresser de leurs préoccupations. Dès lors, toutefois, chacun se sent fondé à exercer telle ou telle responsabilité ce qui ne contribue pas toujours à la lisibilité des politiques publiques.

Votre rapporteur a également pu constater, avec satisfaction, que la décentralisation recevait désormais l'entier soutien des représentants du corps préfectoral, à la différence de ce qui s'était passé en 1982. Ces derniers ont compris que, déchargés des tâches d'administration les plus lourdes, les services déconcentrés de l'Etat pourraient mieux exercer les missions régaliennes et de solidarité qui leur reviennent en propre.

Enfin, votre rapporteur a pris note des inquiétudes que suscite encore la décentralisation : celles de nos concitoyens, qui éprouvent parfois le sentiment qu'il s'agit d'une réforme faite par les élus à leur seul profit, alors qu'ils peuvent chaque jour en apprécier les bienfaits dans leur vie quotidienne, celles des personnels de l'Etat, qu'effraie la perspective du changement, celles enfin des élus locaux, qui redoutent de ne pas disposer des moyens nécessaires pour répondre aux besoins de la population.

II. LE PROJET DE LOI : DÉVELOPPER LES RESPONSABILITÉS LOCALES

Le projet de loi a pour objectif de mettre un terme à la cogestion des politiques locales. Les mesures proposées tendent ainsi à confier des responsabilités nouvelles à chaque niveau d'administration. Des moyens sont prévus pour permettre aux collectivités territoriales de les assumer pleinement.

A. METTRE UN TERME À LA COGESTION DES POLITIQUES PUBLIQUES

Les transferts de compétences prévus par le présent projet de loi embrassent un champ extrêmement large puisqu'ils concernent : le développement économique, le tourisme et la formation professionnelle ; les infrastructures et la protection de l'environnement ; la solidarité et la santé ; enfin, l'éducation et la culture.

1. Le développement économique, le tourisme et la formation professionnelle

Le projet de loi tend à conforter le rôle de chef de file des régions en matière de développement économique. Elles se verraient transférer, par la loi de finances, l'ensemble des aides économiques individuelles aux entreprises, d'un montant global de 238 millions d'euros. Ainsi, les entrepreneurs n'auraient plus face à eux une multitude de guichets. Les interventions économiques des autres collectivités locales devraient se faire en cohérence avec celles de la région, dans le cadre d'un schéma régional de développement économique (articles 1er et 2).

Après moult réformes, toujours imparfaites, entre 1983 à 2002, les régions recevraient pleine compétence en matière de formation professionnelle, l'Etat conservant quant à lui la responsabilité de la politique de l'emploi. Au terme d'une période transitoire, fixée au 31 décembre 2008, les crédits de formation professionnelle alloués à l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes, d'un montant de 560 millions d'euros, leur seraient transférés. L'agence deviendrait alors un organisme de formation comme les autres. Les régions seraient également chargées de coordonner les missions locales d'accueil, d'information et de conseil à l'orientation. Enfin, elles auraient la charge des établissements dispensant les formations paramédicales et les formations des travailleurs sociaux (articles 5 à 11).

Les régions seraient par ailleurs compétentes pour animer et coordonner les initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme. Le classement des hôtels, restaurants et autres équipements ou organismes serait toutefois confié aux départements, dans le respect des normes nationales. Par ailleurs, les offices de tourisme seraient réformés par voie d'ordonnance (articles 3 et 4)

2. Le développement des infrastructures et la protection de l'environnement

Fort de la réussite de la régionalisation des transports ferroviaires de passagers, le projet de loi vise à étendre les compétences des collectivités territoriales à plusieurs grandes infrastructures de transports et de voies de communication.

Les départements, qui assurent déjà l'entretien de 360.000 kilomètres de routes, auraient la charge de 20.000 kilomètres supplémentaires, l'Etat conservant la gestion d'environ 10.000 kilomètres de routes d'intérêt national (article 12). Ils se verraient également reconnaître la possibilité de créer et d'exploiter des infrastructures de transports ferrés ou guidés non urbains, par exemple des tramways (article 27).

L'ensemble des collectivités territoriales serait susceptible de créer, d'aménager, d'entretenir et de gérer des aérodromes et des ports, à l'exception des plus importants d'entre eux qui resteraient de la compétence de l'Etat5(*) (articles 22 et 24).

Les régions resteraient responsables des infrastructures ferroviaires ; elles pourraient élaborer un schéma régional des infrastructures de transport, en concertation avec les autres collectivités, pour assurer une cohérence régionale (article 12).

La région Ile-de-France deviendrait majoritaire au sein du conseil d'administration du syndicat des transports d'Ile-de-France (articles 29 à 34).

Enfin, les régions concernées deviendraient propriétaires des éléments du domaine public fluvial dont la gestion leur a été confiée sur le fondement de la loi n° 83-663 du 23 juillet 1983(article 26).

Au total, les collectivités territoriales auraient ainsi la responsabilité de 80 % du trafic de passagers et de 50 % du trafic de marchandises, le montant des transferts financiers étant estimé à plus de 1.300 millions d'euros.

Dans le domaine de l'environnement, les conseils généraux et, en Ile-de-France, la région seraient pleinement compétents pour élaborer les plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés (articles 36 à 38).

3. La solidarité et la santé

La compétence des départements en matière d'action sociale serait consacrée et confortée. Ils élaboreraient seuls les schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale et se verraient transférer les fonds d'aide aux jeunes et les fonds de solidarité pour le logement, soit 123 millions d'euros, en complément de la décentralisation complète du revenu minimum d'insertion prévue par un projet de loi spécifique (articles 39, 40, 41 et 50).

Dans le domaine du logement social, ils pourraient recevoir délégation par les préfets de région des crédits globalisés et fongibles pour l'attribution des aides à la pierre, dont le montant s'élève à 530 millions d'euros. Toutefois, les délégations de compétence devraient être consenties en priorité aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les départements n'ayant vocation à intervenir que sur les parties de leur territoire non couvertes par une structure intercommunale (article 49).

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale auraient en outre la charge des logements destinés aux étudiants (article 51).

La compétence du conseil général serait renforcée à l'égard des personnes âgées puisqu'il adopterait seul le schéma gérontologique. Les départements, déjà responsables du versement de l'allocation personnalisée d'autonomie, verraient ainsi leur compétence clairement confortée (article 46).

Les régions se verraient confier de nouvelles compétences dans le domaine de la santé. Elles pourraient établir des programmes régionaux de santé publique, en complément des politiques nationales, et participer au financement des investissements hospitaliers. La lutte contre les grandes maladies serait en revanche transférée à l'Etat (articles 53 à 58).

4. L'éducation et la culture

Les quelque 95.000 personnels techniciens, ouvriers et de service de l'éducation nationale (TOS) seraient placés sous l'autorité des collectivités territoriales. Cette réforme avait été réalisée par Jules Ferry, il y a plus d'un siècle, pour les écoles primaires. Depuis 1986, les départements et les régions assumaient la charge de la construction et de l'entretien des collèges et lycées, sans que les personnels exerçant ces tâches leur soient rattachés. En revanche, le personnel enseignant et administratif resterait de l'entière responsabilité de l'État (article 67)

La détermination des secteurs des collèges serait confiée aux conseils généraux au motif qu'ils sont déjà chargés de la construction des bâtiments et des transports scolaires. Logiquement, il leur reviendrait d'organiser l'implantation des établissements sur leur territoire (article 66).

L'inventaire du patrimoine culturel serait confié aux régions ou, par délégation, aux départements (article 72).

La propriété de certains monuments historiques pourrait être transférée aux collectivités locales. La gestion des crédits d'entretien des monuments historiques pourrait également être confiée, à titre expérimental, aux régions ou aux départements qui en feraient la demande, les régions pouvant en outre se voir confier les crédits de restauration (articles 73 et 74).

Les écoles artistiques et de spectacle vivant seraient plus clairement placées sous la responsabilité des communes, avec le soutien financier des départements pour la formation initiale et des régions pour la formation professionnelle (article 75).

B. REDÉFINIR LES RESPONSABILITÉS DE CHACUN

Les compétences des communes, des départements et des régions gagneraient en cohérence. Les règles de fonctionnement de l'intercommunalité seraient assouplies. L'Etat pourrait se recentrer sur ses missions essentielles.

1. Une nouvelle répartition des compétences entre les communes, les départements et les régions

Le tableau ci après permet d'apprécier les transferts de compétences prévus par le présent projet de loi non plus par domaines mais par niveaux de collectivités.

Répartition des compétences transférées par le projet de loi

 

Régions

Départements

Communes et groupements

Développement économique

. Chef de file en matière d'action économique

. Pleine responsabilité de la formation professionnelle des adultes, et notamment des crédits de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

. Coordination de la politique d'accueil, d'information et de conseil à l'orientation

. Coordination des politiques de tourisme

















. Agrément, classement des équipements et organismes de tourisme

 

Voirie, grands équipements

Aérodromes : création, aménagement, entretien, gestion


Ports (principalement de commerce) : création, aménagement, entretien, gestion

. Propriété des ouvrages auparavant concédés aux sociétés d'aménagement régional

. Pleine responsabilité, organisation et fonctionnement des réseaux de transports à la région Ile-de-France

. Responsabilité des transports scolaires à la région Ile-de-France

. Gestion des programmes communautaires (à titre expérimental)

Aérodromes : création, aménagement, entretien et gestion (à la demande du département)

Ports (principalement de pêche) : création, aménagement, entretien et gestion

. Création et exploitation des transports non urbains



. Propriété et gestion de 20.000 km de routes aujourd'hui nationales


. Utilisation du péage pour le financement et la construction des routes express figurant dans leur domaine

Aérodromes : création, aménagement, entretien et gestion (à leur demande)


Ports (principalement de plaisance) : création, aménagement, entretien et gestion












. Utilisation du péage pour le financement et la construction des routes express figurant dans leur domaine

Source - Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

 

Régions

Départements

Communes et groupements

Action sociale, solidarité, logement

. Possibilité de participer aux financements d'équipements sanitaires

. Possibilité d'engager des programmes régionaux spécifiques de santé publique

. Responsabilité des formations sociales et paramédicales


. Aide aux étudiants suivant une formation sanitaire et sociale

. Aide à la construction de logements sociaux (zone rurale)

Fonds solidarité pour le logement (FSL)


. Schéma départemental d'action sociale et médico-sociale

. Coordination des aides aux personnes en grande difficulté

. Fonds d'aide aux jeunes en difficulté

. Aide sociale et médico-sociale aux personnes âgées

. Mesures d'assistance éducative (expérimentation)

. Politique de l'habitat et aide à la construction de logements sociaux

Logement des étudiants


. Lutte contre l'insalubrité et la présence de plomb dans les immeubles d'habitation, pour les communes disposant d'un service d'hygiène et de santé (à titre expérimental)

. Reprise par les communes des immeubles abandonnés (biens vacants)

Education, culture

. Patrimoine immobilier des lycées (transfert de propriété)

. Personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées

. Responsabilité des écoles nationales de la marine marchande

. Propriété de monuments historiques (à la demande de la région, au sein d'une liste établie par décret)


. Gestion des crédits de travaux sur les monuments historiques (à titre expérimental)

. Soutien financier aux communes pour l'enseignement artistique à caractère professionnel

. Patrimoine immobilier des collèges (transfert de propriété)

. Personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des collèges

. Définition de la sectorisation des collèges


. Propriété de monuments historiques (à la demande du département, au sein d'une liste établie par décret)

. Gestion des crédits de travaux sur les monuments historiques (à titre expérimental)

. Schéma départemental d'enseignement artistique













. Propriété de monuments historiques (à la demande de la commune ou du groupement, au sein d'une liste établie par décret)






. Enseignement artistique

2. Une coopération intercommunale facilitée

Le titre IX du projet de loi tend à consacrer l'essor de l'intercommunalité en ouvrant aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre la faculté de demander aux départements ou aux régions de leur déléguer l'exercice de certaines de leurs compétences. Les conseils généraux et régionaux conserveraient la possibilité d'opposer un refus à ces demandes mais seraient tenus d'en délibérer (article 101).

Plusieurs dispositions sont destinées à faciliter le fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale :

- en autorisant les fusions et les transformations de groupements de collectivités territoriales (articles 102 à 106) ;

- en donnant aux maires la faculté de confier certains de leurs pouvoirs de police spéciale au président de l'établissement public auquel appartiennent leurs communes pour l'exercice des compétences transférées (article 111) ;

- en simplifiant l'utilisation des fonds de concours (article 125) ;

- en assouplissant les relations financières entre les établissements publics de coopération intercommunale et leurs communes membres, grâce à la réforme de l'attribution de compensation et de la dotation de solidarité communautaire (articles 123 et 124).

3. Un Etat recentré sur ses missions essentielles

« L'Etat peut à peine faire le nécessaire et il voudrait faire le superflu » écrivait Alexis de Tocqueville dans l'ouvrage précité. Loin de l'affaiblir, la décentralisation lui offre l'occasion de se réformer et de se recentrer sur ses missions régaliennes et de solidarité.

Le titre VIII du projet de loi, relatif aux missions et à l'organisation de l'Etat, tend à affirmer le rôle du préfet de région et à préciser les missions des préfets de département (articles 94 à 97).

Il renvoie à une ordonnance le soin de rénover le contrôle de légalité (article 98).

Le titre VII pose le principe de l'évaluation des politiques publiques locales et prévoit, à cet effet, la création d'un « Conseil national des politiques publiques locales » se substituant au Conseil national des services publics départementaux et communaux (article 92).

Les collectivités territoriales seraient tenues, dans le cadre d'un système d'informations partagées, d'établir et de communiquer à l'Etat des statistiques définies par décret (article 93).

Pour l'exercice de ces nouvelles compétences, les collectivités territoriales bénéficieraient de nouveaux moyens financiers, humains et juridiques.

C. DONNER AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES LES MOYENS D'EXERCER LEURS NOUVELLES RESPONSABILITÉS

Le projet de loi prévoit le transfert corrélatif des moyens humains et financiers que l'Etat consacrait à l'exercice des compétences transférées. Il autorise par ailleurs la mise en place d'expérimentations afin de tester les réformes les plus délicates. Enfin, il ouvre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale la faculté d'organiser des consultations locales sur toute affaire relevant de leur compétence.

1. Des moyens financiers définis par la loi de finances

Les transferts de compétences devraient intervenir le 1er janvier 2005.

Comme l'exige la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il reviendrait donc à la loi de finances pour 2005 de fixer les montants des charges transférées et de déterminer les modalités de la compensation. Le projet de loi dispose simplement que les impositions de toutes natures devraient en constituer la part principale.

Pour éviter tout transfert de compétence non financé, il est expressément prévu que les transferts de compétences entreraient en vigueur sous réserve que la loi de finances pour 2005 en ait correctement tiré les conséquences.

Selon les indications communiquées par le Gouvernement, les transferts seraient financés comme suit :

- les départements financeraient le coût de leurs nouvelles compétences, estimé à environ 8 milliards d'euros (dont 5 milliards d'euros pour le RMI), par une part non modulable du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et par des ressources modulables localement, notamment la taxe sur les conventions d'assurance ;

- les régions financeraient intégralement le coût de leurs nouvelles compétences, estimé à 3 milliards d'euros, par une partie modulable du produit de la TIPP, sous réserve d'une modification des règles communautaires.

2. Des transferts de personnels assortis de garanties statutaires

Les transferts de compétences aux collectivités territoriales s'accompagneraient du transfert d'environ 130.000 agents de l'Etat : 95.000 techniciens, ouvriers et agents de service et 35.000 agents de l'équipement (articles 77 à 89)

Les personnels titulaires remplissant les missions transférées aux collectivités territoriales seraient mis à disposition de celles-ci. Deux ans, au plus tard, après la publication du décret organisant la partition des services, ils pourraient opter pour :

- leur intégration au sein de la fonction publique territoriale ;

- ou leur détachement, sans limitation de durée, auprès de la collectivité, avec le maintien de leur statut de fonctionnaire d'État, tout en conservant la possibilité de demander ultérieurement leur intégration dans la fonction publique territoriale.

Les personnels contractuels seraient mis à disposition de la collectivité jusqu'à la date de publication du décret concernant la partition des services. A compter de cette date, la collectivité, en tant qu'employeur, se substituerait à l'État.

3. Des expérimentations encadrées

Pour les transferts de compétences qui suscitent encore des interrogations, le projet de loi prévoit le recours à l'expérimentation, sur le fondement de l'article 37-1 de la Constitution. Les dispositions du quatrième alinéa de l'article 72, explicitées par la loi organique du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales, concernent en effet exclusivement le pouvoir normatif des collectivités territoriales.

Le transfert des aérodromes de l'Etat aux collectivités territoriales pourrait, le cas échéant, être précédé d'une phase expérimentale avant de devenir définitif au 31 décembre 2006 (articles 22 et 24).

Les régions et, le cas échéant, d'autres collectivités ou même des groupements d'intérêt public pourraient se voir confier les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels européens pour la période 2000-2006. L'enjeu est essentiel au regard, d'une part, de l'importance des crédits alloués à la France (16 miliards d'euros) et, d'autre part, du risque d'une annulation pure et simple en cas de non consommation, en application de la règle du dégagement d'office (article 35).

Une autre expérimentation aurait pour objet de mieux distinguer le traitement pénal des mineurs délinquants, qui resterait assuré par les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) sous la responsabilité du juge, du traitement civil des mineurs en danger, jusqu'ici partagé entre la PJJ et le département. Les services sociaux d'aide à l'enfance des départements participant à l'expérimentation seraient ainsi seuls chargés de la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative décidés par le juge des enfants (article 48).

La faculté offerte aux régions de participer au financement des équipements sanitaires et de siéger avec voix délibérative au sein des commissions exécutives des agences régionales de l'hospitalisation revêtirait également, pour l'instant, un caractère expérimental (article 54).

Certaines communes pourraient se voir confier la mise en oeuvre des procédures de résorption de l'insalubrité dans l'habitat (article 59).

Enfin, la gestion des crédits de restauration et d'entretien des biens classés au titre de la législation sur les monuments historiques pourrait également être confiée à titre expérimental aux régions ou aux départements qui en feraient la demande, seules les régions pouvant se voir confier les crédits de restauration (article 74).

4. Des consultations locales étendues

L'article 90 du projet de loi tend à permettre à l'ensemble des collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale d'organiser des consultations locales, sur tout ou partie de leur territoire et sur toute affaire relevant de leur compétence.

Pour associer les électeurs à leurs décisions, les collectivités territoriales auraient ainsi le choix entre le recours à un référendum décisionnel - qui deviendrait consultatif en cas de participation électorale inférieure à la moitié des électeurs inscrits - ou à une simple consultation.

Les établissements publics de coopération intercommunale pourraient eux aussi organiser des consultations sur toute affaire relevant de leur compétence, alors qu'ils ne pouvaient le faire que sur des opérations d'aménagement, depuis 1995, et s'étaient vu refuser le bénéfice des dispositions relatives aux référendums décisionnels par la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République.

Autre conséquence de la révision constitutionnelle, les électeurs ne pourraient plus obtenir mais simplement demander l'inscription à l'ordre du jour d'une pétition proposant l'organisation d'une consultation locale, à condition que cette pétition revête la signature du cinquième du corps électoral.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : FACILITER L'EXERCICE DES RESPONSABILITÉS LOCALES

Votre commission des Lois vous soumet 219 amendements destinés à faciliter l'exercice des libertés locales, en clarifiant les compétences de chaque niveau de collectivités et en améliorant leurs conditions d'exercice. Avant de vous les présenter, votre rapporteur souhaite évoquer les craintes qui se sont fait jour pour tenter de les apaiser.

A. APAISER LES CRAINTES

Les inquiétudes exprimées depuis l'annonce de la mise en oeuvre de la nouvelle étape de la décentralisation portent sur l'aggravation des inégalités, l'augmentation de la fiscalité locale ou encore la dégradation de la situation des personnels transférés. Le bilan des vingt dernières années montre que ces craintes sont largement infondées.

1. Une aggravation des inégalités ?

En droit, il convient de rappeler que le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi et le principe d'égalité des usagers devant le service public s'imposent aussi bien à l'Etat, aux collectivités territoriales qu'aux personnes privées chargées d'un service public. Il appartiendra à la loi, le cas échéant, de fixer des règles minimales s'imposant sur l'ensemble du territoire, en matière de revenu d'insertion, de bourses étudiantes, de prime d'apprentissage... Il convient toutefois de rappeler que l'égalité ne signifie pas l'uniformité. Diversa non adversa écrivait Abélard.

Quant aux faits, ils attestent que, loin d'aggraver les inégalités, la décentralisation a permis de les réduire.

Le département s'est vu confier en 1986 d'importantes responsabilités dans le domaine de la santé et de l'action sociale. Par la suite, ses compétences n'ont fait que s'étendre, notamment en matière d'insertion et de lutte contre les exclusions, puis avec la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie.

En 1982, certains craignaient que la décentralisation ne brise la cohésion sociale et ne soit source d'inégalités entre les citoyens. Or, le bilan global de deux décennies de décentralisation, établi par l'Observatoire de l'action sociale décentralisée, montre que ces dérives n'ont pas eu lieu. Au contraire, les départements ont su répondre aux nouveaux besoins sociaux : entre 1984 et 2002, hors aide médicale, la dépense nette d'action sociale des départements a augmenté de 145 % alors que, dans le même temps, l'indice des prix à la consommation progressait de 52 %. Par ailleurs, il est apparu que les budgets d'action sociale des départements ont contribué à une réduction sensible des inégalités d'un département à l'autre, en particulier en ce qui concerne les aides aux personnes handicapées.

Les départements ont ainsi acquis, en matière sociale, une expérience unanimement reconnue dont les résultats sont clairement identifiés : professionnalisme des travailleurs sociaux, réponses adaptées aux besoins, réactivité des solutions et des interventions, guichet unique.

En tout état de cause, l'Etat restera le garant de la cohésion nationale. En matière financière, la révision constitutionnelle du 28 mars dernier a érigé la péréquation en objectif à valeur constitutionnelle. La réforme en cours des finances locales devrait permettre à l'Etat de mieux assurer cette mission.

La décentralisation rend ainsi aux élus la capacité de faire des choix d'investissements qui correspondent aux besoins exprimés par leurs concitoyens. Grâce à cette proximité, loin de creuser les inégalités, elle favorise le rattrapage. Encore convient-il que les collectivités territoriales disposent de moyens financiers suffisants.

2. Une augmentation des impôts ?

La décentralisation n'a pas entraîné d'augmentation des prélèvements obligatoires alors que les services rendus à la population se sont nettement améliorés depuis qu'ils ont été confiés aux collectivités territoriales.

Le total des impôts prélevés sur la richesse nationale par l'Etat et par les collectivités territoriales est resté constant. Seule la répartition a changé, l'Etat voyant baisser sa part des prélèvements, les collectivités territoriales augmentant la leur. A prélèvement constant, les services offerts par les collectivités se sont considérablement développés et améliorés. Collèges, lycées, routes, services sociaux, actions culturelles, aides aux entreprises ont pu être financés par l'impôt local qui est resté dans des limites très raisonnables.

Les hausses récentes de la fiscalité locale sont davantage liées à des transferts de charges mal compensés par l'Etat.

Faute d'un transfert de ressources suffisant, les départements ont été contraints d'augmenter les impôts locaux, de 3,4 % en 2002 et de 3,7 % en 2003, pour financer l'allocation personnalisée d'autonomie mise en place à partir du 1er janvier 2002. Leurs dépenses d'aide sociale ont, de ce fait, augmenté de 10 % en 2002 et de 14 % en 2003. A cela s'est ajouté le coût croissant des services d'incendie et de secours, également supporté par les départements. Par ailleurs, toutes les collectivités locales ont eu à faire face aux conséquences financières de la réduction du temps de travail, qui conduisent à embaucher davantage de personnel pour accomplir le même service. De même, elles ont dû dépenser davantage pour assurer la sortie du dispositif des emplois-jeunes, qui, elle non plus, n'avait pas été prévue. L'augmentation des dépenses de personnel a été de 5,9 % en 2002. On comprend dès lors qu'une inquiétude se manifeste.

Toutefois, l'article 72-2 de la Constitution interdit désormais de transférer aux collectivités locales des dépenses nouvelles sans les assortir des financements correspondants.

Il dispose que les transferts de charges seront compensés par l'attribution de ressources équivalentes à celles que l'Etat consacrait à leur exercice, ce qui signifie qu'ils seront neutres pour les contribuables. Chacun sait cependant que les compétences transférées aux collectivités territoriales étaient mal exercées par l'Etat. En conséquence, pour assurer un meilleur service à la population, elles devront réaliser des gains de productivité, ce qui ne semble pas hors de leur portée, et auront besoin de ressources fiscales. A la différence des dotations, ces dernières présentent le double avantage de permettre aux élus locaux d'effectuer de véritables choix de gestion et de renforcer leur responsabilité à l'égard de leurs électeurs, qui sont également contribuables.

Telles sont les raisons pour lesquelles le Sénat avait tant plaidé en faveur de l'insertion dans la Constitution d'une disposition garantissant l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Désormais les transferts de charges entre l'Etat et les collectivités territoriales seront réalisés sous le contrôle du Conseil constitutionnel, qui vérifiera :

- que le montant de ces transferts correspond à l'intégralité des moyens mis en oeuvre par l'Etat ;

- que leurs modalités ne dégradent pas le taux d'autonomie fiscale des collectivités, qui s'élevait à 48,8 % pour les communes en 2002, 58,3 % pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en 2001, 52 % pour les départements en 2003, 35,5 % pour les régions en 2003.

Par ailleurs, la part de la péréquation dans les concours de l'Etat devra être augmentée afin de permettre aux collectivités territoriales les plus pauvres de faire face à leurs charges. A cet égard, votre rapporteur se félicite des avancées proposées par le projet de loi de finances pour 2004.

La décentralisation ne devrait donc pas entraîner d'augmentation des impôts locaux. En revanche, elle permettra d'améliorer la qualité du service public en le rendant plus proche et plus adapté aux attentes des citoyens.

3. Une dégradation de la situation des personnels transférés ?

Les craintes des personnels de l'Etat à la perspective d'être placés sous l'autorité des maires, présidents de conseil général ou de conseil régional semblent excessives.

La fonction publique territoriale, dont le statut est aussi protecteur que celui de la fonction publique d'Etat, a fait la preuve de son attractivité depuis 1983.

Par ailleurs, un certain nombre de garanties seraient reconnues par le projet de loi aux agents des services transférés :

- ils pourraient, s'ils le souhaitaient, conserver un lien statutaire avec leur administration d'origine, en étant placés en position de détachement sans limitation de durée (article 80) ;

- l'appartenance à la « communauté éducative » des personnels de l'éducation nationale serait affirmée solennellement et leurs missions seraient maintenues dans les établissements (article 67).

- ils auraient droit au maintien du service actif après leur intégration dans la fonction publique territoriale, notamment dans les directions départementales de l'équipement (article 82).

- enfin, il est précisé que l'Etat continuerait à se porter garant du régime de retraite de la RATP après le transfert à la région de la responsabilité du Syndicat des transports d'Ile-de-France (article 30).

B. CLARIFIER LES RESPONSABILITÉS

Toute en souscrivant pleinement aux mesures proposées par le présent projet de loi, votre commission des Lois vous propose, dans chaque domaine concerné par les transferts de compétences, de clarifier autant que possible les responsabilités de chacun.

1. Le développement économique, le tourisme et la formation professionnelle

Dans le domaine des interventions économiques des collectivités territoriales, votre commission des Lois vous invite :

- à confirmer le rôle de chef de file des régions pour les principales aides aux entreprises, qui revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations (article premier) ;

- à permettre aux départements et aux communes de continuer à accorder seuls ou conjointement, dans le respect du droit communautaire de la concurrence et en tenant compte du schéma régional de développement économique, des aides essentiellement destinées aux petites entreprises, au commerce et à l'artisanat, qu'il s'agisse des aides à l'immobilier, des aides actuellement qualifiées d'indirectes (conseils de gestion, réalisation d'études), des aides aux entreprises en difficulté ou encore des aides au maintien des services en milieu rural (article premier).

Dans le domaine du tourisme, elle vous propose :

- de confier à la région, plutôt qu'au département, le classement des équipements et organismes de tourisme, les agents de l'Etat affectés à ces tâches étant mis à sa disposition (article 3) ;

- de supprimer le renvoi à une ordonnance et d'opérer par la loi la réforme du régime des offices de tourisme, en donnant la faculté à l'ensemble des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de les créer sous la forme d'établissements publics industriels et commerciaux ou toute autre forme juridique de leur choix (article 4) ;

Enfin, dans le domaine de la formation professionnelle, votre commission vous suggère :

- de confier au conseil régional le soin de déterminer la nature, le niveau et les conditions d'attribution de l'indemnité compensatrice forfaitaire, un décret en Conseil d'Etat pris après avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle devant simplement fixer le montant minimal de cette indemnité et les conditions dans lesquelles l'employeur serait tenu de reverser à la région les sommes indûment perçues (article 5) ;

- de transférer aux régions la responsabilité des stages d'accès à l'emploi (SAE) et des stages individuels et collectifs d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) (article additionnel après l'article 5).

2. Le développement des infrastructures, les fonds structurels et la protection de l'environnement

Dans le domaine des infrastructures, votre commission des Lois vous propose :

- de prévoir le maintien des financements affectés aux contrats de plans (article additionnel avant l'article 12) ;

- de rendre éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée le financement par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d'un équipement public destiné à être intégré au domaine public (article additionnel avant l'article 18) ;

- de prévoir que le préfet communique aux collectivités et groupements de collectivités territoriales sollicitant le transfert des aérodromes, des ports et des biens concédés aux sociétés d'aménagement régional toutes les informations permettant ce transfert en connaissance de cause (articles 22, 24 et 28) ;

- de subordonner à une demande des régions le transfert de la propriété des canaux et plans d'eau fluviaux (article 26) ;

- de prévoir une consultation de l'ensemble des chambres consulaires lors de l'élaboration du plan des déplacements urbains en Ile-de-France (article 31).

3. La solidarité et la santé

Dans le domaine de l'action sociale, votre commission vous propose :

- de permettre aux départements d'être associés par les régions, dans le cadre de l'élaboration du schéma prévisionnel des formations, au recensement des besoins en formation des travailleurs sociaux, dans la mesure où ils en constituent les premiers employeurs (article 43) ;

- de prévoir que les subventions des régions destinées à assurer le financement des établissements dispensant des formations sociales seront minorées des rémunérations de services, participations des employeurs ou subventions des collectivités publiques que peuvent percevoir les établissements (article 44).

Dans le domaine du logement, elle vous propose :

- de transférer au maire ou, par délégation du maire, au président d'un établissement public de coopération intercommunale, le contingent préfectoral de réservation de logements au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées (article additionnel avant l'article 49) ;

- de supprimer les conditions de seuil démographique exigées des communautés de communes pour pouvoir solliciter une délégation de compétences en matière d'attribution d'aides à la pierre (article 49) ;

- de prévoir la signature de conventions entre, d'une part, les établissements publics de coopération intercommunale et les départements bénéficiant d'une délégation de compétences en matière d'attribution d'aides à la pierre et, d'autre part, l'Agence nationale de rénovation urbaine, pour l'affectation des crédits de cet établissement (article 49) ;

- de subordonner le transfert de la responsabilité du logement étudiant à une demande des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, compte tenu des charges considérables susceptibles d'être induites par ce transfert (article 51).

Dans le domaine de la santé, elle vous propose :

- de prévoir une évaluation de l'expérimentation permettant aux régions de participer au financement d'équipements sanitaires et de siéger avec voix délibérative au sein des commissions exécutives des agences régionales de l'hospitalisation (article 54) ;

- de supprimer l'article 55, relatif aux objectifs particuliers des régions en matière de santé, dans la mesure où ses dispositions figurent déjà dans le projet de loi relatif à la politique de santé publique ;

- de prévoir le transfert intégral à l'Etat, sans possibilité de cofinancement des collectivités territoriales, de la responsabilité de la politique de lutte contre les grandes maladies (article 56).

4. L'éducation et la culture

Dans le domaine de l'éducation, votre commission vous propose :

- de supprimer la prise en charge par les départements et les régions des rémunérations des assistants d'éducation employés dans les collèges et lycées (article 67) ;

- de renforcer les liens entre les chefs d'établissement et les présidents de conseil général ou régional, en indiquant que les premiers devront rendre compte aux seconds de l'exécution des objectifs qui leur sont assignés et des moyens qui leur sont alloués (article 67) ;

- de confier au département la responsabilité de la médecine scolaire (article additionnel après l'article 67).

Dans le domaine de la culture, il est proposé :

- de confier l'inventaire général du patrimoine culturel au département plutôt qu'à la région (article 72) ;

- de permettre aux départements de gérer, à titre expérimental, les crédits affectés à la restauration des immeubles ou des biens mobiliers inscrits ou classés (article 74).

C. AMÉLIORER LES CONDITIONS D'EXERCICE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES

Dans le cadre de l'examen du présent projet de loi, votre commission des Lois s'est attachée à améliorer les conditions d'exercice des compétences transférées, en supprimant les contraintes qui lui semblaient excessives, en réformant par la loi et non par ordonnance le contrôle de légalité, en préservant les intérêts des communes membres des établissements publics de coopération intercommunale, enfin en donnant des moyens supplémentaires aux collectivités territoriales.

1. Supprimer les contraintes excessives

Dans l'exercice de leurs responsabilités, les élus locaux sont soumis à de multiples contrôles, administratifs et financiers. Tous les six ans, ils se présentent à la sanction du suffrage universel direct. Alors que le projet de loi tend à leur transférer de nouvelles compétences, il importe d'éviter de compliquer leur tâche par des contraintes excessives. Votre commission vous propose en conséquence :

- de supprimer diverses commissions et comités, sources de pertes de temps et de dépenses inutiles, qu'il s'agisse des commissions locales d'amélioration de l'habitat, prévues à l'article 49 ou du conseil scientifique régional de l'inventaire du patrimoine culturel prévu à l'article 72 ;

- de supprimer l'article 92, qui prévoit la création d'un Conseil national d'évaluation des politiques locales, au motif que la proposition du président du Sénat, M. Christian Poncelet, consistant à confier cette mission au Sénat serait privée d'objet alors qu'elle mérite d'être étudiée avec attention ;

- de supprimer l'article 93, afin de maintenir l'obligation faite aux collectivités territoriales de poursuivre l'établissement des statistiques liées à l'exercice des compétences transférées par l'Etat ;

- de rendre facultative la création des centres d'action sociale à la condition que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale exercent directement les attributions dévolues ces établissements publics administratifs (article additionnel après l'article 100) ;

- d'accélérer la procédure d'appréhension des biens vacants par les communes, en prévoyant qu'un immeuble est présumé sans maître et peut être appréhendé lorsqu'il n'a pas de propriétaire connu et que les contributions foncières y afférentes n'ont pas été acquittées depuis plus de trois années, contre cinq actuellement (article 100) ;

2. Rénover le contrôle de légalité

Considérant que le Parlement ne saurait se dessaisir d'une question aussi importante que la réforme du contrôle de légalité, votre commission des Lois vous propose, en deuxième lieu :

- de supprimer l'article 98, qui renvoie à une ordonnance la réforme du contrôle de légalité ;

- de permettre la transmission par voie électronique au représentant de l'Etat des actes des communes, départements, régions et de leurs groupements (article additionnel après l'article 98) ;

- de réduire les catégories d'actes devant être obligatoirement transmis au préfet, en excluant de cette obligation les décisions relatives à la police de la circulation et au stationnement, les décisions d'avancement de grade ou d'échelon ainsi que de sanctions prises à l'encontre des fonctionnaires territoriaux, les certificats d'urbanisme et les certificats de conformité et les demandes de permis de construire (article additionnel après l'article 98) ;

- de prévoir un rapport triennal et non plus annuel sur l'exercice a posteriori du contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales (article additionnel après l'article 98) ;

- d'instituer un délai bref de transmission -15  jours- pour les actes individuels afin de faciliter l'exercice d'un recours gracieux par le préfet (article additionnel après l'article 98).

3. Préserver le climat de confiance entre les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale

Le développement de la coopération intercommunale ne doit pas se faire au détriment des communes, qui constituent la cellule de base de la démocratie. Leur imposer trop de contraintes reviendrait à rompre le climat de confiance qui doit présider au fonctionnement des structures intercommunales et, en définitive, à compromettre leur développement.

Afin de préserver le ce climat de confiance, votre commission des Lois vous propose :

- de prévoir que la transformation d'un syndicat de communes en une communauté de communes ou une communauté d'agglomération entraîne non seulement une nouvelle élection des délégués des communes mais également une nouvelle répartition des sièges au sein de l'organe délibérant de l'établissement, dans la mesure où les règles de répartition des sièges diffèrent selon les établissements (article 102) ;

- de prévoir un exercice conjoint par le maire et le président de l'établissement public de coopération intercommunale des pouvoirs de police spéciale transférés à ce dernier (article 111) ;

- de poser le principe de la réversibilité du transfert des pouvoirs de police, à tout moment, selon les règles prévues pour sa mise en place (article 111) ;

- de doubler les délais imposés aux établissements publics de coopération intercommunale et à leurs communes membres pour définir l'intérêt communautaire qui s'attache à l'exercice des compétences transférées, en le portant à deux ans pour les nouveaux établissements et à un an pour les établissements existants (article 112) ;

- de préciser que l'obligation faite à un établissement public de coopération intercommunale ou à l'une de ses communes membres de financer majoritairement un équipement pour pouvoir bénéficier d'un fonds de concours sera appréciée déduction faite des subventions reçues par le bénéficiaire (article 125).

- de prévoir l'application à compter de la publication de la loi et non du 1er janvier 2005 des dispositions relatives aux communes et à l'intercommunalité (article 126).

4. Donner des moyens supplémentaires aux collectivités territoriales

S'agissant des personnels, votre commission des Lois vous propose :

- de préciser que le calcul des effectifs des personnels transférés sera réalisé en fonction des emplois pourvus au 31 décembre 2002, dans la mesure où les élus locaux ont exprimé la crainte que les réorganisations des services de l'Etat réalisées entre l'annonce de l'Acte II de la décentralisation et la date d'entrée en vigueur des transferts de compétences, fixée au 1er janvier 2005 conduisent une diminution des agents transférés (article 77) ;

- de prévoir qu'en cas de désaccord entre le préfet et une collectivité territoriale, la liste des services ou parties de services mis à disposition de cette dernière soit établie par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre intéressé après un avis motivé d'une commission nationale de conciliation (article 77) ;

- de simplifier la procédure de renouvellement des contrats passés par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics pour recruter des agents non titulaires (article additionnel après l'article 86).

S'agissant de la compensation financière des transferts de compétences, elle vous propose de prévoir que le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi sera égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences et non, comme le veut la règle habituelle, aux dépenses de l'Etat constatées l'année précédant le transfert (article 88). Il s'agit ainsi d'obtenir une compensation plus loyale des transferts de compétences, dans la mesure où elle sera moins tributaire des réorganisations de services effectuées depuis l'annonce de la nouvelle étape de la décentralisation Les questions de la réforme de la Commission consultative de l'évaluation des charges et de son éventuelle fusion avec le Comité des finances locales ont été évoquées depuis quelques semaines afin d'améliorer l'évaluation des transferts de charges. Ces pistes de réflexion méritent d'être explorées.

Enfin, votre commission des Lois vous propose de tirer la conséquence de l'adoption de la loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local, en permettant aux collectivités territoriales d'organiser des référendums décisionnels, qui deviendront consultatifs en cas de participation électorale inférieure à la moitié des électeurs inscrits, et aux établissements publics de coopération intercommunale de continuer à organiser des consultations locales sur les seules opérations d'aménagement (article 90).

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi relatif aux responsabilités locales.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET LE TOURISME

Le titre premier comporte trois chapitres respectivement consacrés au développement économique (articles 1er et 2), au tourisme (articles 3 et 4) et à la formation professionnelle (articles 5 à 11). Il a pour objet, dans chacun de ces domaines, de conforter le rôle de chef de file de la région.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de mettre l'intitulé de ce titre en cohérence avec l'ordre des thèmes traités par ses articles.

CHAPITRE PREMIER
LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET LE TOURISME

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à supprimer la référence au tourisme dans l'intitulé de ce chapitre, par coordination avec la création d'un nouveau chapitre consacré à ce thème qu'elle vous proposera ci-après.

Les collectivités territoriales apportent une contribution décisive à la croissance économique non seulement par leurs investissements, qui représentent plus des deux tiers de l'investissement public, mais également par les aides qu'elles accordent aux entreprises.

En 2001, les aides économiques des collectivités territoriales de métropole se sont ainsi élevées à 2,2 milliards d'euros, soit 1,9 % de la masse des budgets exécutés.

Les régions et les communes y contribuaient chacune à hauteur de 37 % et les départements de 26 %.

Les aides dédiées au développement économique représentaient la quasi-totalité des interventions des collectivités territoriales, le montant des aides aux entreprises en difficulté ne s'élevant qu'à 25 millions d'euros, soit 1,2 % du total.

Les aides dites directes en constituaient la part principale (77 % des aides hors garanties d'emprunts), atteignant un montant total de1,6 milliard d'euros, tandis que les aides indirectes s'élevaient à 500 millions d'euros.

Le présent chapitre a pour objet de rénover le cadre juridique des interventions économiques des collectivités territoriales (article premier) et de donner des moyens supplémentaires aux régions (article 2).

Article premier
(titre premier du livre cinq de la première partie
et art. L. 1511-1 à L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales)
Développement économique

Cet article a pour objet de conforter le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique, dans un double objectif d'efficacité et de sécurité juridique.

1. Une réforme nécessaire

Le droit des interventions économiques des collectivités territoriales s'est essentiellement construit à partir des lois de décentralisation. Auparavant, la jurisprudence administrative considérait que seules des circonstances particulières de temps et de lieu ou un intérêt public local pouvaient justifier une intervention des collectivités locales6(*). Toutefois, au fil des années et sous la pression de la crise économique née du choc pétrolier de 1973, le « corset juridique »7(*) dans lequel étaient enserrées leurs initiatives s'était peu à peu dénoué.

Les interventions économiques des collectivités territoriales comportent deux volets :

les actions en faveur du développement économique, qui reposent sur la distinction entre les aides directes et les aides indirectes aux entreprises, auxquelles s'ajoutent les dispositifs d'ingénierie financière, de soutien aux créateurs d'entreprise, ou d'aides spécifiques versées dans le cadre de conventions conclues avec l'Etat ;

la protection des intérêts économiques et sociaux de la population, qui englobe les aides aux entreprises en difficulté, les actions destinées à assurer le maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural et, subsidiairement les aides en faveur des entreprises exploitant des salles de cinéma.

Les nombreuses réformes opérées au cours des dernières années sont nées d'un double constat :

- le régime juridique mis en place en 1982 ne répondait plus aux besoins des entreprises et des collectivités locales, confrontées à des problèmes de développement nouveaux ;

- l'évolution du droit communautaire de la concurrence, sous l'impulsion de la Commission européenne, nécessitait une adaptation du droit interne.

La réforme plus récente et, sans doute, la plus importante a été opérée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, dont l'article 102 a confié un rôle de chef de file à la région pour l'attribution des aides directes aux entreprises et leur a permis de souscrire des parts dans des fonds communs de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale et de participer, par le versement de dotations, à la constitution de fonds d'investissement auprès de sociétés de capital-investissement et de fonds de garantie auprès d'établissements de crédit ayant pour objet d'accorder des concours financiers aux entreprises.

En dépit de ces réformes, le droit des interventions économiques des collectivités territoriales ne leur garantit pas une réelle sécurité juridique.

Le régime des aides indirectes aux entreprises suscite ainsi de nombreuses interrogations, en particulier les interventions qui revêtent la forme de vente de bâtiments et de terrains aux entreprises. Surtout, la rédaction de l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales laisse supposer, à tort, que l'attribution de certaines aides est libre.

Aussi la Commission européenne a-t-elle indiqué, dans une décision du 12 juillet 2000, qu'une telle affirmation était incompatible avec les dispositions des articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne.

Telles sont les raisons pour lesquelles, le présent article tend à opérer une réforme d'ensemble du régime juridique des interventions des collectivités territoriales en faveur du développement économique consistant à :

- conforter le rôle de chef de file de la région,

- supprimer la distinction entre les aides directes et les aides indirectes aux entreprises ;

- plus généralement, assurer la sécurité juridique des interventions économiques des collectivités territoriales au regard du droit communautaire.

2. Une distinction entre le développement économique et la protection des intérêts économiques et sociaux de la population

? Le premier paragraphe (I) a pour objet de réécrire l'intitulé du titre premier du livre V (« Dispositions économiques ») de la première partie (« Dispositions générales ») du code général des collectivités territoriales afin de viser le « développement économique », en général, et plus seulement les « aides aux entreprises ».

Ce titre est plus conforme à la distinction entre les actions en faveur du développement économique, régies par les articles L. 1511-1 à L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales, et les aides destinées à assurer la protection des intérêts économiques et sociaux de la population, régies par les articles L. 2251-1 et suivants, L. 3231-1 et suivants et L.4253-1 et suivants du même code.

3. Un schéma régional de développement économique

· Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le deuxième paragraphe (II) tend à réécrire l'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir l'élaboration d'un schéma régional de développement économique ayant vocation à constituer un cadre commun pour les interventions des collectivités territoriales.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1511-1 consacre le droit des collectivités territoriales et de leurs groupements, lorsque leur intervention a pour objet la création ou l'extension d'activités économiques, d'accorder des aides directes ou indirectes à des entreprises, dans le cadre du régime défini aux articles L. 1511-2 à L. 1511-5 précités.

La modification proposée tend à affirmer la responsabilité de la région en matière de développement économique et son rôle de coordination des actions économiques des collectivités territoriales.

Les compétences des départements et des communes en matière de développement économique ne seraient pas remises en cause. Elles resteraient d'ailleurs explicitement consacrées, respectivement, aux articles L. 2251-1 et L. 3231-1 du code général des collectivités territoriales.

Aux termes de ces mêmes articles et de l'article L. 4253-1 du code général des collectivités territoriales, l'Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi. Telle est la raison pour laquelle le texte proposé précise que la région exerce ses responsabilités « sans préjudice des missions incombant à l'Etat ».

Le schéma régional de développement économique, principal instrument de la région au service de cette mission de coordination, devrait être élaboré en concertation avec les autres collectivités territoriales. Il serait approuvé par le conseil régional après avoir été soumis pour avis aux chambres consulaires. Les chambres régionales ne sont pas spécifiquement visées car il n'est pas apparu opportun d'exclure de la consultation des chambres aussi importantes que celles de Paris ou d'autres grandes villes.

En application de l'article L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales, le projet de schéma devrait être également soumis pour avis au conseil économique et social régional préalablement à son adoption, à l'instar de tout document de programmation de la région. Une fois adopté, le schéma devrait être communiqué au représentant de l'Etat dans la région.

Ce schéma serait revêtu d'une certaine valeur contraignante, dans la mesure où le texte proposé pour les articles L. 1511-2 et L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales prévoient, d'une part, que les départements et les communes ne pourraient participer au financement des régimes d'aides régionaux que dans le cadre d'une convention passée avec la région, d'autre part, que les aides à l'immobilier des collectivités territoriales devraient tenir compte du schéma.

Responsable du développement économique, la région serait chargée d'évaluer, dans un rapport annuel communiqué au préfet avant le 30 juin, les aides et régimes d'aides mis en oeuvre sur son territoire par l'ensemble des collectivités territoriales au cours de l'année civile précédente. Chaque régime d'aide autorisé par la Commission, après notification, doit en effet faire l'objet d'un rapport annuel à la Commission européenne.

Dans la mesure où le développement économique intéresse l'ensemble des collectivités territoriales, le préfet pourrait contraindre le président du conseil régional, en cas d'atteinte à l'équilibre économique de tout ou partie de la région :

- d'une part, organiser une concertation avec les présidents des conseils généraux, les maires et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale intéressés ;

- d'autre part, inscrire la question à l'ordre du jour de la réunion du conseil régional ou de la commission permanente la plus proche.

Le président du conseil régional pourrait bien évidemment en prendre lui-même l'initiative. Rien n'interdirait aux autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale de lui en faire également la demande mais il ne serait pas tenu d'y déférer.

Il convient d'observer qu'une réunion de la commission permanente dispenserait le président de l'obligation d'inscrire la question à l'ordre du jour de l'assemblée plénière. Il est vrai que les atteintes à l'équilibre économique de tout ou partie de la région, par exemple la fermeture d'une entreprise, imposent des réponses rapides.

La position de la commission

S'agissant du texte proposé par cet article pour l'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales, votre commission des Lois vous soumet cinq amendements ayant pour objet :

- au premier alinéa, outre des mesures de coordination, de précision et de clarification, d'imposer aux chambres consulaires un délai pour rendre leur avis sur le projet de schéma de développement économique ;

- de mentionner, après le premier alinéa plutôt qu'à l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales, l'obligation faite aux départements, aux communes et à leurs groupements de tenir compte des orientations du schéma régional lorsqu'ils octroient des aides aux entreprises ;

- au deuxième alinéa, de préciser que le rapport de la région sur les aides économiques versées sur son territoire devrait être communiqué au représentant de l'Etat dans la région avant le 30 juin de l'année civile suivant l'année observée - la rédaction du projet de loi n'est pas très claire sur ce point et pourrait laisser croire que le rapport devrait être établi dans un délai de dix-huit mois - au lieu de six - à compter de la fin de l'année observée ;

- au dernier alinéa, de donner deux précisions.

4. Le rappel des règles du droit communautaire

· Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le troisième paragraphe (III) tend à insérer un article L. 1511-1-1 dans le code général des collectivités territoriales afin de rappeler les règles du droit communautaire.

En premier lieu, il revient à l'Etat, dans les conditions fixées par le règlement du Conseil n° 659/1999 du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 88 du traité instituant la Communauté européenne, de notifier à la Commission européenne les projets d'aides ou de régimes d'aides que les collectivités territoriales souhaitent mettre en oeuvre.

Cette notification est obligatoire lorsque le projet ne relève pas d'un régime d'aides déjà approuvé par la Commission ou d'un règlement d'exemption pris en application du règlement n° 994/98 du Conseil du 7 mai 1998 sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE à certaines catégories d'aides d'Etat. A ce jour, quatre règlements ont été publiés :

- le règlement de la Commission n° 69/2001 du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis ;

- le règlement de la Commission n° 70/2001 du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'Etat en faveur des petites et moyennes entreprises.

- le règlement de la Commission n° 68/2001 du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à la formation.

- le règlement de la Commission n°2204/2002 du 12 décembre 2002 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à l'emploi.

En deuxième lieu, les entreprises doivent reverser aux collectivités territoriales et à leurs groupements les aides jugées indues par la Commission européenne ou la Cour de justice des communautés européennes.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 1511-1-1 dispose en conséquence que la collectivité territoriale serait tenue de procéder sans délai à cette récupération. A défaut, il tend à permettre au représentant de l'Etat, après une mise en demeure restée sans effet dans un délai d'un mois à compter de sa notification, de procéder d'office à l'émission du titre nécessaire à cette récupération.

Il est ajouté que les collectivités territoriales seraient tenues de supporter les conséquences financières pouvant résulter, pour l'Etat, de l'exécution tardive ou incomplète des décisions de récupération. Cette charge constituerait ainsi une dépense obligatoire. L'Etat assume en effet, aux yeux des institutions européennes, la responsabilité de l'application des politiques communautaires.

La responsabilité étant le corollaire de la liberté, il semble légitime de prévoir, en droit interne, que les conséquences d'un manquement au régime des aides publiques aux entreprises soient assumées par leur auteur.

En troisième lieu, le dernier alinéa du texte proposé pour insérer un article L 1511-1-1 dans le code général des collectivités territoriales tend à prévoir que les obligations résultant de la procédure prévue à l'article 88-1 du traité instituant la Communauté européenne et celles résultant de la mise en oeuvre des règlements d'exemption pris en application de l'article 89 dudit traité s'imposent aux collectivités territoriales lorsqu'elles concernent leurs dispositifs d'aide aux entreprises.

· La position de la commission des Lois

Dans le texte proposé par cet article pour l'article L. 1511-1-1 du code général des collectivités territoriales, votre commission des Lois vous soumet trois amendements rédactionnels ou de précision.

5. La suppression de la distinction entre aides directes et aides indirectes

· Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le quatrième paragraphe (IV) a pour objet de réécrire l'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de conforter le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique, d'autre part, de supprimer la distinction entre les aides directes et les aides indirectes aux entreprises.

Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, l'article L. 1511-2 dispose :

- que les aides directes revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt ou de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations ;

- qu'elles sont attribuées par la région et que leur régime est déterminé par délibération du conseil régional ;

- que les départements, les communes ou leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides directes dans le cadre d'une convention passée avec la région.

Le rôle de chef de file de la région se limite donc aux aides directes. En application de l'article L. 1511-3, les aides indirectes sont librement octroyées par les autres collectivités territoriales ou leurs groupements, sous réserve de respecter les dispositions nationales régissant certaines d'entre elles ainsi que le droit communautaire de la concurrence.

La rédaction proposée est ambiguë. Elle semble avoir pour conséquence :

de donner compétence au conseil régional pour définir le régime et décider de l'octroi de l'ensemble des aides au développement économique, à l'exception des aides à l'immobilier et des commissions dues sur les garanties d'emprunt, visées à l'article L. 1511-3, et des aides versées dans le cadre de convention avec l'Etat, visées à l'article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales ;

de supprimer la distinction entre aides directes et aides indirectes, en imposant que les aides décidées par le conseil régional revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt ou de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations.

Comme le prévoit déjà l'article L. 1511-2, les départements, les communes et leurs groupements ne pourraient participer au financement de ces aides que dans le cadre d'une convention passée avec la région.

Les départements, les communes et les groupements de collectivités territoriales conserveraient ainsi la faculté d'intervenir en complément de la région sous réserve, en premier lieu, que cette dernière ait préalablement défini les conditions de sa propre intervention, en second lieu, qu'elle accepte de signer une convention précisant les conditions de leur participation au financement du régime mis en place au niveau régional.

Une circulaire du 16 janvier 2003, émanant du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, explicite ces dispositions :

« L'intervention du département ou de la commune doit donc respecter les conditions générales d'intervention fixées par la région dans sa délibération.

« Ainsi, dans le cadre d'un régime d'aide régional qui s'adresse d'une manière générale à l'ensemble des entreprises, la convention peut prévoir que le département pour des raisons juridiques ou économiques n'interviendra qu'en faveur de certaines d'entre elles.

« S'agissant de la participation financière de ces collectivités à la mise en oeuvre des aides régionales, en l'absence d'indication précise dans les débats parlementaires sur ce point, il apparaît nécessaire que d'une manière globale, sur l'ensemble du régime, la région prévoie en tout état de cause l'inscription de crédits.

« Dans le cas contraire, les autres collectivités (départements, communes et groupements) ne « participeraient pas au financement » des aides régionales au sens de la loi et apparaîtraient comme finançant seules ces dispositifs, ce qui serait alors illégal.

« Si la loi organise une possibilité de cofinancement des aides directes définies au niveau régional, en revanche, elle ne précise pas le taux de financement que doit apporter chacune des collectivités locales. Celui-ci sera donc librement défini par la convention.

« Par ailleurs, le cofinancement peut indifféremment s'apprécier projet par projet ou de façon plus globale, au niveau du régime d'aide défini par la région. Dans ce dernier cas, la participation financière de la région n'est pas nécessaire pour chacune des aides individuelles accordées dans le cadre du régime qu'elle a défini.

« Ainsi, la convention peut prévoir que certaines entreprises seront aidées par la région et d'autres par le département. Ce partage peut s'effectuer notamment selon le secteur d'activité concerné, le montant du projet, la taille des entreprises, ou la zone géographique visée... »

? Le cinquième paragraphe (V) a pour objet de modifier l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de déterminer les types d'aides que les collectivités territoriales et leurs groupements, en particulier les départements et les communes, peuvent attribuer seuls ou conjointement, d'autre part, de prévoir que ces aides devraient « tenir compte » des orientations du schéma régional de développement économique élaboré par le conseil régional.

Le régime des aides à l'immobilier serait rénové ; celui de la prise en charge des commissions dues par les bénéficiaires de garanties d'emprunt accordées par les établissements de crédits resterait inchangé ; enfin, dans la logique de la suppression de la distinction entre aides directes et aides indirectes, la disposition selon laquelle les autres aides indirectes sont libres serait supprimée, d'autant que cette liberté n'était qu'apparente en raison du droit communautaire.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1511-3 dispose que la vente ou la location de bâtiments par les collectivités territoriales ou leurs groupements doit se faire aux conditions du marché. Il prévoit cependant qu'il peut être consenti des rabais sur ces conditions ainsi que des abattements sur les charges de rénovation de bâtiments industriels anciens suivant des règles de plafond et de zone prévues par décret en Conseil d'Etat.

Sur le fondement de ces dispositions trois types de rabais peuvent être accordés par les collectivités locales sur le prix de vente et de location des bâtiments :

- les rabais consentis sur le prix de rénovation des bâtiments industriels existants ;

- les rabais consentis sur le prix de vente et de location des bâtiments dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire pour les projets industriels ;

- les rabais consentis sur le prix de vente et de location des bâtiments dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire pour les projets tertiaires.

Le deuxième alinéa de l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales dispose que les commissions dues par les bénéficiaires de garanties d'emprunt accordées par les établissements de crédit peuvent être prises en charge, totalement ou partiellement, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Cette aide ne peut pas être cumulée, pour un même emprunt, avec la garantie ou le cautionnement accordé par une collectivité ou un groupement.

Le dernier alinéa de l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que les aides indirectes autres que les aides à l'immobilier d'entreprise et celles concernant la prise en charge des commissions de garanties d'emprunt sont libres.

Ces aides indirectes ne sont pas encadrées par des dispositions réglementaires. Toutefois, la jurisprudence a fixé certaines conditions à respecter pour l'une des aides indirectes « libres » la plus couramment utilisée : la vente ou la location de terrains par les collectivités locales aux entreprises. Dans un arrêt du 3 novembre 1997, « commune de Fougerolles », le Conseil d'Etat a admis la légalité d'une délibération du conseil municipal prévoyant la cession d'un terrain à une entreprise au franc symbolique dans la mesure où l'opération contenait des contreparties suffisantes pour la commune en termes d'intérêt général, et notamment en termes de créations d'emplois. Cette jurisprudence peut être étendue aux dispositifs qui prévoient la location de terrains communaux à une entreprise privée dès lors que sont prévues de réelles contreparties en termes d'intérêt général pour la commune.

Toutefois, ce dispositif présente des risques au regard des articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne. En effet, par une décision du 12 juillet 2000, la Commission européenne a considéré qu'une aide accordée par deux collectivités locales à une entreprise sous la forme d'une vente de terrain à un prix inférieur à sa valeur était illégale. La Commission a estimé que cette mesure constituait une aide à l'investissement en faveur de l'entreprise bénéficiaire, qui conformément aux dispositions de l'article 88-3 du traité CE, aurait du être notifiée et approuvée préalablement à sa mise en oeuvre.

La modification proposée par le présent article consiste à encadrer les différentes aides à l'immobilier actuellement consenties par les collectivités territoriales et leurs groupements.

Ces aides pourraient prendre la forme de subventions ou de rabais sur le prix de vente, de location ou de location vente, de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés réalisés sous maîtrise d'ouvrage publique ou privée. Elles pourraient être versées soit directement à l'entreprise bénéficiaire soit au maître d'ouvrage, ce dernier devant alors en faire bénéficier intégralement l'entreprise. Elles devraient donner lieu à l'établissement d'une convention. Le montant des aides serait calculé par référence aux conditions du marché, suivant des règles de plafond et de zone déterminées par décret en Conseil d'Etat.

L'article L. 1511-4 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent imposer des garanties aux entreprises bénéficiaires d'un aide ainsi qu'à leurs dirigeants, ne serait pas modifié.

La position de la commission des Lois

Le dispositif proposé laisse donc une grande latitude aux collectivités territoriales pour se répartir les tâches en matière de développement économique selon la double exigence de cohérence et de proximité des politiques publiques.

Les départements et les communes devraient ainsi aisément se voir confier par les régions l'attribution des aides aux petites entreprises, au commerce et à l'artisanat. En cas de mésentente, ils auraient la possibilité de verser seuls des aides à l'immobilier aux entreprises, en application du texte proposé pour l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales, mais également de faire appel à l'Etat en ayant recours à la procédure de carence prévue par le texte proposé pour l'article L. 1511-5.

Plus préoccupante est la définition limitative des formes d'aides susceptibles d'être décidées par le conseil régional et accordées par l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements.

En effet, les rédactions proposées pour les articles L. 1511-2 et L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales pourraient laisser croire qu'en dehors des aides à l'immobilier et des commissions sur les garanties d'emprunt, les départements et les communes ne pourraient accorder d'autres formes d'aides que celles contrôlées par la région.

Rien n'est non plus indiqué sur l'articulation entre le régime des aides au développement économique et celui des aides en faveur de la protection des intérêts économiques et sociaux de la population, définies au titre V du livre II de la deuxième partie et du titre III du livre II de la troisième partie du code général des collectivités territoriales.

Afin de lever ces ambiguïtés, votre commission des Lois vous soumet deux amendements de réécriture du texte proposé par cet article pour les articles L. 1511-2 et L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales, afin :

- de préciser que le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique porte sur les aides qui revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations ;

- d'indiquer plus explicitement que les départements, les communes et leurs groupements ne peuvent participer au financement de ces aides qu'à la condition d'avoir passé une convention avec la région ;

- de permettre aux départements, aux communes et à leurs groupements de continuer à accorder seuls ou conjointement, dans le respect du droit communautaire de la concurrence et en tenant compte du schéma régional de développement économique, des aides actuellement qualifiées d'indirectes (conseils de gestion, réalisation d'études, mise à disposition de locaux commerciaux) et des aides aux entreprises en difficulté ou au maintien des services en milieu rural.

6. Le recours possible à l'Etat

? Le sixième et dernier paragraphe (VI) de cet article tend à réécrire l'article L 1511-5 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux départements, aux communes et à leurs groupements d'accorder des aides au développement économique en cas de carence de la région, sous réserve de conclure une convention avec l'Etat.

Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, l'article L. 1511-5 dispose que « des actions de politique économique notamment en faveur de l'emploi peuvent être entreprises par les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre de conventions conclues par eux avec l'Etat et fixant les modalités des aides qu'ils peuvent consentir, le cas échéant en dérogeant aux conditions d'utilisation prévues pour les collectivités territoriales par les dispositions du II de l'article 87 de la loi de finances pour 1987. »

Il ressort notamment de la jurisprudence du Conseil d'Etat que la légalité des conventions passées en application de l'article L.1511-5 du code général des collectivités territoriales est subordonnée au respect des conditions de forme et de procédure suivantes :

- une convention spécifique doit être conclue (Conseil d'Etat 18 novembre 1991, département des Alpes-maritimes) ;

- la convention doit porter sur des actions préalablement définies et non sur une politique globale de soutien au développement économique local.

- les aides mises en oeuvre dans le cadre de cette convention doivent respecter les règles communautaires relatives aux aides publiques aux entreprises issues de l'application des articles 87 et 88 du traité CE.

Ces conventions sont actuellement conclues dans trois cas :

- pour des opérations ponctuelles associant l'Etat et les collectivités locales en faveur d'un projet d'investissement lié à l'implantation ou au développement d'une ou de plusieurs entreprises déterminées. A l'occasion de l'implantation d'une grande entreprise ou d'une de ses filiales, il apparaît souvent nécessaire de mettre en place un dispositif d'aide spécifique associant l'Etat et l'ensemble des collectivités territoriales concernées, sous réserve des dispositions du droit communautaire ;

- pour autoriser les collectivités locales à intervenir dans le cadre de régimes d'aides mis en oeuvre par l'Etat (mise en oeuvre du fonds de développement des PMI, du fonds régional d'aide au conseil, de la prime d'orientation agricole...) ;

- pour autoriser les collectivités locales à intervenir dans le cadre de régimes d'aides locaux spécifiques, à la condition que la mise en oeuvre du régime d'aide envisagé ait été négociée avec la Commission européenne spécifiquement pour l'intervention des collectivités locales, ou que le régime d'aides entre dans le cadre d'un règlement d'exemption.

Depuis la publication de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ce type de conventions ne présente d'intérêt pour les régions que dans l'hypothèse où elles prévoient, en sus de la mise en oeuvre d'un régime d'aides, un engagement financier réciproque avec l'Etat, par exemple dans le cadre du contrat de plan. Elles peuvent alors servir de document de programmation financière.

En revanche, l'article L. 1511-5 permet aux départements, aux communes et aux groupements de collectivités territoriales de mettre en oeuvre une aide ou un régime d'aides directes non prévu au niveau régional, dans le cadre d'une convention passée avec l'Etat. La circulaire du 16 janvier 2003 précitée appelle toutefois l'attention des préfets sur le fait que cette procédure ne doit pas devenir systématique, ce qui aurait pour effet de vider de leur portée les dispositions issues de la loi du 27 février 2002 confiant à la région un rôle de chef de file en matière d'aides directes aux entreprises.

La réforme proposée a pour objet de tirer toutes les conséquences du rôle de chef de file dévolu à la région en matière de développement économique.

Ne pouvant intervenir en matière de développement économique sans l'accord de la région, sauf pour l'octroi des aides à l'immobilier et la prise en charge des garanties d'emprunt, les communes, les départements et les groupements de collectivités territoriales devraient lui soumettre leurs projets d'aide ou de régime d'aides.

Il est désormais prévu que la région devrait motiver son refus d'intervenir. Dans ce cas ainsi qu'en l'absence de réponse dans un délai de deux mois, la collectivité ou le groupement de collectivités territoriales pourrait demander à conclure une convention avec l'Etat afin de mettre en oeuvre son projet.

Le préfet conserverait toute latitude pour apprécier l'opportunité de signer une telle convention. Dans l'hypothèse où il ferait droit à cette demande, il devrait porter le projet de convention à la connaissance du conseil régional, afin qu'il puisse faire valoir ses observations, puis lui transmettre copie de la convention définitive.

S'agissant du texte proposé pour l'article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales, votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision.

Elle vous soumet également un amendement ayant pour objet de compléter cet article par un nouveau paragraphe afin de tirer la conséquence de la suppression de la distinction entre aides directes et aides indirectes au titre V du livre II de la deuxième partie, au titre III du livre II de la troisième partie et au chapitre III du titre V du livre II de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2
Transfert aux régions des instruments financiers déconcentrés de l'Etat au service du développement économique

Cet article a pour objet de poser le principe du transfert aux régions des instruments financiers déconcentrés de l'Etat au service du développement économique.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

Sont visés les crédits consacrés, d'une part, aux aides individuelles aux entreprises et faisant l'objet d'une gestion déconcentrée, d'autre part, les ressources consacrées aux actions territorialisées du Fonds d'intervention pour les services (FISAC), l'artisanat et le commerce ainsi qu'aux dispositifs d'encouragement au développement d'entreprises nouvelles (EDEN).

Ces instruments relèvent de trois ministères : celui de l'économie, des finances et de l'industrie d'une part, celui de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, d'autre part, enfin, celui des Affaires sociales et de l'emploi.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, le montant des crédits transférés atteindrait 238 millions d'euros. Il s'agit, outre les crédits FISAC (56 millions) et EDEN (52 millions) :

- des aides individuelles aux PMI telles celles du fonds de développement des PMI (FDPMI), du fonds d'industrialisation de la Lorraine (FIL), du fonds régional d'aide au conseil (FRAC) et des aides « ATOUT » de diffusion des technologies (92,5 millions d'euros) ;

- de la prime d'orientation pour les entreprises de stockage, de transformation et de commercialisation des produits agricoles et alimentaires (10 millions d'euros) ;

- des aides au soutien régional au développement économique à l'international des entreprises (9,5 millions d'euros) ;

- des aides aux exploitations forestières et aux entreprises de première transformation du bois d'oeuvre (7,5 millions d'euros) ;

- des chèques conseil (6 millions d'euros) ;

- ou encore des fonds régionaux d'aide aux investissements immatériels (4,5 millions d'euros).

Il est cependant prévu que le montant des ressources transférées serait amputé des crédits nécessaires à la création, en loi de finances, d'un fonds de solidarité économique permettant à l'Etat de conserver des moyens d'intervention pour mener des actions correspondant à des politiques transversales, à des soutiens d'urgence au titre de la solidarité nationale et à des actions spécifiques de portée nationale.

Ainsi l'Etat participe, au travers des crédits du FISAC, à l'indemnisation des commerçants, artisans et petites entreprises de services victimes de catastrophes naturelles de grande ampleur (5,2 millions d'euros consommés en 2000 au titre de la tempête de décembre 1999, 2,3 millions pour les départements inondés de Bretagne et de Loire-Atlantique en 2001, ou encore 13 millions après les inondations du Sud-Est de la France en 2002), de catastrophes technologiques (2,3 millions à la suite de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse) ou de circonstances exceptionnelles (déminage de Viry en 2002), mais qu'il est également sollicité pour participer au traitement socio-économique « d'accidents économiques » majeurs, comme celui, par exemple, de Moulinex.

2. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois constate en premier lieu que cet article est dépourvu de portée normative. Aux termes de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le transfert des crédits concernés ne peut en effet être effectué que par une loi de finances.

Les indications fournies dans l'exposé des motifs n'apportent ainsi aucune assurance ni sur la nature ni sur le montant des crédits qui seront transférés.

Toutefois, le maintien de cette disposition peut sembler utile pour marquer la volonté du Parlement d'un approfondissement de la décentralisation.

En second lieu, la rédaction de cet article laisse en suspend un grand nombre de questions, concernant les modalités du transfert des crédits, le régime des crédits transférés, la situation des personnels de l'Etat qui en assurent la gestion et l'exclusion des aides collectives aux entreprises.

Selon les explications données à votre rapporteur pour avis, le montant des crédits de chaque fonds serait évalué par référence à la moyenne des trois ou cinq années antérieures de consommation des crédits concernés, après avis de la Commission consultative d'évaluation des charges. Leurs montants respectifs seraient ensuite réunis au sein d'une ligne budgétaire unique et feraient l'objet d'une dotation spécifique aux collectivités territoriales. Votre commission des Lois sera vigilante sur les règles d'indexation de cette dotation.

En n'évoquant qu'un transfert de crédits et non un transfert de compétences, cet article ne permet pas de savoir si les régions auraient la faculté de décider de la fongibilité des crédits et des conditions de leur octroi ou si les dispositifs qu'ils financent actuellement demeureraient définis au plan national, leur laissant ainsi un simple rôle de guichet.

De la même façon, la rédaction proposée ne garantit nullement aux régions le transfert des personnels chargés de la gestion de ces crédits. L'article 77 du présent projet de loi prévoit en effet le transfert des « services ou parties de services qui participent à l'exercice des compétences de l'Etat transférées aux collectivités territoriales par la présente loi ». A titre d'exemple, ce sont les préfectures de département et de région qui instruisent à titre principal, au niveau local, les dossiers du FISAC, du développement économique des chambres de métiers et des contrats de plan Etat-région, en liaison avec les délégués régionaux au commerce et à l'artisanat.

Enfin, l'exclusion des aides collectives, telles que les aides à la recherche, aux transferts de technologie, les crédits ANVAR - des crédits pour l'essentiel gérés actuellement par les directions régionales à l'industrie, à la recherche et à l'environnement - du champ des crédits transférés risque de susciter une certaine confusion dans la répartition des compétences entre l'Etat et les régions en matière de développement économique et d'engendrer une complexité inutile dans la gestion des soutiens aux entreprises, qui devront continuer à s'adresser à deux guichets.

Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement de réécriture de cet article ayant pour objet :

- d'une part, d'affirmer la compétence des régions pour accorder les aides aux entreprises attribuées par l'Etat antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi et faisant l'objet d'une gestion déconcentrée, sous réserve des actions relevant de la solidarité nationale, afin de permettre le transfert des personnels chargés de la gestion de ces crédits ;

- d'autre part, de prévoir que le régime de ces aides sera fixé par le conseil régional.

S'agissant de la question du transfert des aides collectives de l'Etat aux entreprises, elle s'en remet à l'expertise de votre commission de Affaires économiques.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

CHAPITRE ADDITIONNEL
APRÈS LE CHAPITRE PREMIER
LE TOURISME

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer, dans le titre premier du présent projet de loi, un chapitre additionnel après le chapitre premier regroupant les articles de ce texte consacrés au tourisme.

Il semble logique que ces dispositions soient identifiées au sein d'un chapitre spécifique, à l'instar de celles consacrées au développement économique et à la formation professionnelle.

Article 3
(art. 2, 3, 4 et 5 de la loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992)
Répartition des compétences dans le domaine du tourisme -
Transfert aux départements du classement des équipements
et organismes de tourisme

Cet article a pour objet, d'une part, de clarifier la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales dans le domaine du tourisme, d'autre part, de confier aux départements la mise en oeuvre des procédures de classement des équipements, organismes et activités touristiques.

1. Le droit en vigueur

La loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme, adoptée à l'initiative du Sénat, a consacré la concurrence des compétences dans ce domaine en disposant dans son article premier que : « L'Etat, les régions, les départements et les communes sont compétents dans le domaine du tourisme et exercent ces compétences en coopération et de façon coordonnée. »

Si les communes, les départements et les régions disposent de quelques attributions spécifiques, le partage de leurs compétences nécessite donc des mécanismes de concertation.

· Les compétences spécifiques des collectivités locales

Les communes ont reçu des compétences propres en ce qui concerne la réalisation et la gestion de certains aménagements et équipements à vocation touristique, en particulier les ports de plaisance, les remontées mécaniques ou encore les zones de mouillage. Elles peuvent réaliser des zones d'aménagement concerté ayant pour objet le développement des loisirs et du tourisme. Leur responsabilité est particulièrement soulignée par les lois n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. Enfin, les compétences des communes en matière d'urbanisme et de police administrative trouvent à s'appliquer aux activités touristiques.

Les départements ont une vocation particulière en matière de développement du tourisme rural. Ils établissent un programme d'aide à l'équipement rural, un plan départemental des itinéraires de promenades et de randonnées et peuvent élaborer un plan départemental de randonnées nautiques.

Ils ont obtenu le transfert dans leur dotation globale d'équipement, des subventions de l'Etat au titre de la modernisation de l'hôtellerie rurale et accordent de nombreuses aides aux hébergements touristiques ruraux (gîtes, chambres d'hôte, campings à la ferme...)

Enfin, la loi du 23 décembre 1992 leur confère la possibilité d'établir un schéma d'aménagement touristique départemental, qui doit prendre en compte les orientations définies par le schéma régional du développement du tourisme et des loisirs.

Les régions constituent, quant à elles, le cadre privilégié de l'élaboration d'une politique locale de développement du tourisme et se sont vu reconnaître des compétences importantes en matière d'aménagement touristique. La loi du 23 décembre 1992 dispose que, dans le cadre de leurs compétences en matière de planification, elles définissent les objectifs à moyen terme du développement touristique régional, dont les modalités et conditions de mise en oeuvre, notamment au plan financier, sont déterminées par le schéma régional de développement du tourisme et des loisirs, prévu par la loi du 3 janvier 1987 relative à l'organisation régionale du tourisme.

Les régions peuvent se voir transférer les attributions exercées par les missions interministérielles d'aménagement touristique. Elles peuvent être associées à la définition, à la gestion et au contrôle des sociétés d'aménagement régional. Elles ont l'initiative de la création des parcs naturels régionaux et ont compétence pour créer des canaux et des ports fluviaux.

On notera que la loi leur fait obligation de créer des comités régionaux du tourisme, même si elle les laisse libres de fixer leur nature juridique, leur organisation et leur champ de compétences, à la condition de respecter un minimum de représentation. La création d'offices municipaux et de comités départementaux du tourisme est, quant à elle, facultative.

· Les compétences générales

Les types d'interventions des collectivités territoriales en faveur du développement du tourisme se sont diversifiés. Les régions, les départements et les communes organisent, selon des modalités diverses, un service destiné à accueillir et à informer les touristes. Elles engagent des actions de promotion de leur territoire -participation à des foires, publicité, édition de documentation- et s'efforcent de mettre en place des outils facilitant la commercialisation des produits touristiques. Elles réalisent des équipements en infrastructures (travaux de voirie notamment) et en superstructures (ports de plaisance, remontées mécaniques) ou accordent des aides aux entreprises et organismes qui interviennent dans le secteur du tourisme. Elles s'efforcent également de mettre en place des animations -fêtes, spectacles. Enfin, elles sont chargées d'établir des statistiques et de mener des études, surtout les régions, qui ont mis en place, avec l'INSEE, des observatoires régionaux du tourisme.

Les interventions des collectivités locales trouvent leurs limites dans le nécessaire respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie, des règles d'aménagement et d'urbanisme et dans la prise en compte des risques financiers.

· Les compétences de l'Etat

Selon les termes de la loi du 23 décembre 1992, l'Etat définit et met en oeuvre la politique nationale du tourisme.

A l'instar des collectivités locales, il exerce la plupart des missions que lui a reconnues le législateur en liaison, en coopération ou concurremment avec les collectivités territoriales ou l'une de leurs structures : il assure le recueil, le traitement et la diffusion des données et prévisions relatives à l'activité touristique, en liaison et en coopération avec les observatoires régionaux du tourisme ; il définit et conduit les opérations de promotion touristique nationale en liaison et en coopération avec les collectivités territoriales et les partenaires concernés ; il favorise la coordination des initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme ; il apporte son concours aux actions de développement touristique engagées par les collectivités territoriales, notamment par la signature des contrats de plan avec les régions.

Seules deux catégories de compétences lui sont reconnues à titre exclusif : d'une part, la détermination et la mise en oeuvre des procédures d'agrément et de classement des équipements, organismes et activités touristiques, selon des modalités fixées par décret, d'autre part, la fixation des règles et des orientations de la coopération internationale dans le secteur du tourisme et leur mise en oeuvre, notamment au sein des organisations internationales compétentes.

Le classement est une décision administrative qui consiste à insérer un hébergement dans une catégorie définie par des normes ayant pour objet essentiel le confort de l'établissement, afin d'assurer l'information des touristes.

L'agrément est un acte par lequel une autorité administrative confère à un organisme, outre une reconnaissance, le bénéfice de certains avantages, facultés ou prérogatives.

Organisé dès le 7 juin 1937 pour les hôtels de tourisme, le classement concerne aujourd'hui toutes les formes classiques de l'hébergement touristique (hôtels, meublés, campings) aussi bien que les formes nouvelles (villages de vacances, parcs résidentiels de loisirs).

Les normes de classement (de confort, de qualité des équipements et des services, d'accessibilité aux personnes handicapées, etc.) doivent être adaptées aux évolutions techniques et aux goûts de la clientèle. Aussi, les sources juridiques du classement sont elles à la fois instables et complexes. Des régimes différents coexistent bien souvent, afin de laisser aux gestionnaires d'hébergements le temps de s'adapter aux nouvelles normes.

La décision de classement est prise par arrêté du préfet du département, après avis de la commission départementale de l'action touristique8(*). La procédure varie selon les catégories d'hébergement.

Des agréments sont souvent imposés pour l'octroi des aides publiques aux villages de vacances et aux terrains de campings gérés par des organismes à but non lucratif, ainsi qu'aux maisons familiales. A titre d'exemple, les terrains de campings ne peuvent ainsi recevoir d'aides de l'Etat ou des collectivités locales qu'après avoir obtenu un agrément préfectoral9(*).

· Une harmonisation et une clarification nécessaires

La concurrence des compétences des collectivités publiques nécessitait une certaine harmonisation, dont l'instrument principal reste la contractualisation. Les contrats de plan conclus entre les régions, les autres collectivités locales et l'Etat définissent ainsi la participation de chaque partenaire à la réalisation d'un objectif précis.

La technique de la concertation est également utilisée puisque l'avis ou l'accord de l'organe délibérant d'une collectivité concernée est souvent requis lorsque la décision est prise par l'Etat ou une autre collectivité dont le territoire inclut celui de la première. Ainsi, les départements doivent-ils demander l'avis des communes intéressées avant d'élaborer les plans départementaux de randonnées pédestres et équestres. De même les conseils généraux sont consultés à propos de la création de parcs naturels nationaux ou régionaux.

L'organisation de l'harmonie et de la cohérence des interventions des collectivités publiques dans le domaine du tourisme constituait l'un des objectifs majeurs de la loi du 23 décembre 1992. D'aucuns ont regretté que l'objectif de l'harmonisation des compétences ait pris le pas sur celui de leur répartition10(*).

Aussi la loi n° 2002-2 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a-t-elle donné compétence à la collectivité territoriale de Corse pour :

- déterminer et mettre en oeuvre, dans le cadre du plan d'aménagement et de développement durable, les orientations du développement touristique de l'île ;

- définir, mettre en oeuvre et évaluer la politique du tourisme de la Corse et les actions de promotion qu'elle entend mener ;

- assurer le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique en Corse ;

- coordonner les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques en Corse ;

- décider du classement des stations mentionnées aux articles L. 2231-1 et L. 2231-3 du code général des collectivités territoriales ;

- déterminer les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement de différents équipements et organismes de tourisme (hôtels et résidences de tourisme, terrains de campings aménagés, villages de vacances, villas, appartements et chambres meublés loués à la semaine, restaurants de tourisme, offices de tourisme et offices du tourisme).

Peu après, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a renforcé le rôle des régions dans le domaine du tourisme en donnant compétence au conseil régional, sur le modèle des dispositions contenues dans la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, d'une part, pour assurer le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique dans la région, d'autre part, pour coordonner les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques.

Dans sa rédaction initiale, cet article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de votre commission des Lois, donnait également compétence à la région pour déterminer et mettre en oeuvre les procédures d'agrément et de classement des équipements, organismes et activités touristiques, mais non des stations de tourisme. La commission mixte paritaire n'a toutefois pas retenu cette disposition.

Le présent projet de loi tend à poursuivre cette entreprise de clarification.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le tend à réécrire l'article 2 de la loi du 23 décembre 1992 précitée afin de redéfinir les missions de l'Etat.

Il resterait bien évidemment chargé de la définition de la politique nationale du tourisme et devrait associer les collectivités territoriales à sa mise en oeuvre, comme le prévoit l'article 5 de la loi du 13 décembre 1992.

Sa responsabilité à l'égard de la coopération internationale dans le domaine du tourisme serait clairement et succinctement affirmée. Dans sa rédaction actuelle, l'article 2 dispose qu'il « fixe les règles et les orientations de la coopération internationale dans le domaine du tourisme et en assure la mise en oeuvre, notamment au sein des organisations internationales compétentes. »

Comme aujourd'hui, il devrait définir et conduire les opérations nationales de promotion touristique en liaison avec les collectivités territoriales et les professionnels intéressés.

Enfin, l'Etat serait compétent pour :

- élaborer et mettre en oeuvre la réglementation des activités touristiques, notamment celles relatives à l'organisation et à la vente de voyages et de séjours ;

- fixer, par décret, les règles de classement et d'agrément des équipements et des organismes touristiques, l'élaboration des règles de procédures relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement étant quant à elles décentralisée en application du 3° ;

- assurer le recueil, l'analyse et la diffusion de données statistiques nationales dans le domaine du tourisme.

La disposition selon laquelle « L'Etat favorise la coordination des initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme [et] apporte son concours aux actions de développement touristique engagées par les collectivités territoriales, notamment par la signature de contrats de plan avec les régions dans les conditions fixées par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification » serait supprimée.

? Le tend à modifier l'article 4 de la loi du 23 décembre 92 afin de conforter le rôle des régions en affirmant, à titre liminaire, leur compétence pour animer et coordonner les initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme.

? Le tend à compléter l'article 5 afin de confier au département compétence pour :

- déterminer les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement des équipements et organismes de tourisme ;

- décider du classement ou de l'agrément de ces équipements ou organismes. Cette décision serait prise par arrêté du président du conseil général, après consultation d'une commission comprenant au moins un tiers de membres du conseil général et un tiers au moins de représentants des professions touristiques.

? En conséquence, le tend à :

- supprimer le dernier alinéa de l'article 4, issu de la loi du 27 février 2002 précitée, qui confiait déjà à la région la coordination, mais non l'animation, des initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques ;

- abroger l'article 3, dont les dispositions seraient désormais inutiles dans la mesure où elles prévoient que « Les collectivités territoriales sont associées à la mise en oeuvre de la politique nationale du tourisme [et] conduisent, dans le cadre de leurs compétences propres et de façon coordonnée, des politiques dans le domaine du tourisme. »

3. La position de la commission des Lois

La principale modification proposée par le présent article tient, en définitive, à la décentralisation du classement et de l'agrément des équipements et organismes de tourisme.

Votre commission des Lois ne peut que s'en féliciter puisqu'elle l'avait proposée lors de la première lecture de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, avant que la commission mixte paritaire n'y renonce.

Elle persiste cependant à considérer que la région constitue l'échelon idoine pour exercer cette compétence. Le deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, issu de la révision du 28 mars 2003, dispose que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. » Les départements sont en en effet à la fois trop nombreux et trop proches du terrain pour garantir la cohérence et la sérénité des décisions de classement ou d'agrément.

Cette analyse est confortée par l'Assemblée des départements de France, selon laquelle « l'attribution aux départements de cette mission risque, d'une part de générer des divergences d'interprétation contraires à l'objet recherché, d'autre part, n'a jamais été demandé par les départements. »

En conséquence, fidèle à la position adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à transférer à la région la compétence pour, d'une part, décider du classement ou de l'agrément des équipements et organismes de tourisme, d'autre part, déterminer les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement. Cet amendement prévoit également la mise à disposition de la région des agents de l'Etat qui assurent actuellement la mise en oeuvre de cette compétence dans les préfectures de département.

Elle vous soumet également un amendement de précision ayant pour objet de confier à l'Etat la définition des normes, et non des règles, de classement et d'agrément afin d'éviter toute confusion avec les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Réforme par voie ordonnance
des organismes chargés de la promotion du tourisme

Cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à procéder, par voie d'ordonnance, à une réforme des organismes chargés de la promotion du tourisme.

1. Le droit en vigueur

Les communes disposent de nombreux instruments d'intervention dans le domaine du tourisme.

Ainsi, les offices de tourisme et syndicats d'initiative (OT-SI) sont des associations de la loi de 1901 créées par les professionnels.

Les offices municipaux du tourisme sont des établissements publics industriels et commerciaux institués par la loi du 10 juillet 1964 pour les stations classées et autorisés pour les communes littorales au sens de la loi du 3 janvier 1986. Contrôlés étroitement par le conseil municipal, ils peuvent beaucoup plus facilement recevoir des fonds publics et assurer une coordination efficace des acteurs du tourisme local. Pourtant, la formule connaît un succès limité, sans doute en raison des rigidités de gestion qu'implique leur statut d'établissement public.

Les conseils municipaux peuvent également créer des offices du tourisme, en application de la loi du 23 décembre 1992, et leur donner la nature juridique de leur choix. Ces organismes sont généralement chargés de missions d'accueil, d'information des touristes et de promotion de la commune.

Enfin, les sociétés d'économie mixte locales et les chambres de commerce et d'industrie peuvent être chargées de la gestion d'équipements touristiques.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, on, dénombre actuellement 140 établissements publics à caractère industriel et commercial, dénommés offices du tourisme, et 3.451 offices de tourisme, dont 3.426 associations, 4 sociétés d'économie mixte et 21 régies.

Reconnus implicitement par la loi n° 87-10 du 3 janvier 1987 relative à l'organisation régionale du tourisme, puis officiellement par la loi du 23 décembre 1992, les comités départementaux du tourisme constituent les outils majeurs de préparation et d'exécution de la politique touristique des conseils généraux. Afin d'améliorer l'efficacité de leur action, les comités départementaux du tourisme ont créé, avec d'autres partenaires (chambres de commerce et d'agriculture, offices de tourisme et syndicats d'initiative, syndicats professionnels), des services d'accueil.

Institués sous le Gouvernement de Vichy par des textes de 1942 et 1943, les comités régionaux du tourisme ont connu une évolution profonde et constituent, depuis 1987, les principaux instruments d'action des conseils régionaux.

Si la loi fait obligation aux régions de créer de tels comités, elle les laisse libres de fixer leur nature juridique, leur organisation et leur champ de compétences, à la condition de respecter un minimum de représentation : délégués du conseil général, des organismes consulaires, des comités départementaux du tourisme, des offices de tourisme et des syndicats d'initiative, des professions et associations oeuvrant dans le secteur du tourisme, de communes touristiques et de leurs groupements.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à unifier et à réformer, par voie d'ordonnance, le régime juridique des offices du et de tourisme. Sur le plan formel, ses dispositions sont conformes à la Constitution.

En vertu du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution, « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Tout en écartant tout rapprochement entre ces dispositions et celles du premier alinéa de l'article 49 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a néanmoins considéré qu'elles devaient être entendues « comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre » (décision DC n° 76-72 du 12 janvier 1977).

En l'espèce, la finalité de l'habilitation demandée est présentée par l'exposé des motifs du projet de loi aux termes duquel l'ordonnance aura pour objet de « modifier les règles de constitution et d'administration des organismes de promotion touristique. »

La loi d'habilitation doit, par ailleurs, préciser les « domaines d'intervention » des mesures envisagées (Conseil constitutionnel, décisions n° 287-DC des 25-26 juin 1986 et 99-421 du 16 décembre 1999).

Le présent article respecte cette obligation en énonçant que seraient modifiées les dispositions relatives :

- d'une part, aux conditions dans lesquelles une commune ou un groupement de communes peut instituer, par délibération de son organe délibérant, un organisme chargé de la promotion du tourisme ;

- d'autre part, aux statuts et aux ressources de ces organismes.

Comme l'a rappelé la décision précitée du Conseil constitutionnel, relative à la loi d'habilitation portant sur la codification, « la loi d'habilitation ne saurait permettre l'intervention d'ordonnances dans des domaines réservés par les articles 46, 47, 47-1, 74 et 77 de la Constitution à la loi organique, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ».

Conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution, l'habilitation ne vaudra que « pour un délai limité ». Les ordonnances devront, en effet, être prises dans un délai d'un an suivant la publication de la loi.

Conformément au dernier alinéa de l'article 38, passé ce délai, les ordonnances ne pourront plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

En outre, l'ordonnance - qui devra être prise en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat - entrera en vigueur dès sa publication mais deviendra caduque si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par le présent article, soit dans un délai d'un an à compter de la publication de l'ordonnance.

3. La position de la commission des Lois

Tout en souscrivant à l'objectif poursuivi, votre commission des Lois ne peut accepter la méthode proposée qui conduirait à un dessaisissement du Parlement sur une réforme qui intéresse au plus au point les communes.

Aussi vous soumet-elle un amendement ayant pour objet d'effectuer directement la réforme envisagée et consistant à :

- étendre à l'ensemble des communes et établissements publics de coopération intercommunale la faculté de créer un office de tourisme sous la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial ;

- clarifier les missions des offices autres que celles, traditionnelles d'accueil et d'information des touristes ;

- préciser les conditions dans lesquelles la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale peut instituer un office de tourisme et déterminer son statut, en gestion directe ou déléguée, ainsi que ses ressources ;

- harmoniser la désignation de ces organismes en retenant l'appellation « office de tourisme ».

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

CHAPITRE II
LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Dans le prolongement des attributions qui lui étaient données en matière de développement économique, d'aménagement du territoire et de planification, la région a reçu, par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage.

Cette compétence générale a été renforcée, pour ce qui concerne les jeunes, par la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 puis à nouveau, en 2002, par les lois n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

En dépit de ces réformes, l'Etat conserve, en droit et en fait, une place encore très importante dans le dispositif de la formation professionnelle. Outre sa responsabilité de définition du cadre juridique des interventions, sa compétence d'attribution englobe les études et actions expérimentales et les actions de portée générale, non susceptibles d'être rattachées à une région déterminée, qu'il mène via la commande publique passée à l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, qui perçoit 700 millions d'euros au titre de la commande de prestations de formation et d'orientation et 150 millions d'euros au titre de la rémunération des stagiaires.

La compétence de l'Etat couvre également les stages créés en application de programmes établis au titre des orientations prioritaires définies par le comité interministériel de la formation professionnelle et de l'emploi ainsi que les actions en direction de publics particuliers (détenus, réfugiés, éducation surveillée, personnes handicapées). Au titre de sa politique de l'emploi et de la formation professionnelle, l'Etat finance les actions de formation en direction des demandeurs d'emploi adultes non indemnisés par le régime d'assurance-chômage, pour un montant de 300 millions d'euros par an.

Le présent chapitre, composé des articles 5 à 11, tend à donner pleine compétence à la région en matière de formation professionnelle.

Article 5
(art. L. 214-12 du code de l'éducation, art. L. 118-7,
intitulé et chapitres premier et II du titre IV du livre IX du code du travail,)
Extension des compétences des régions
en matière de formation professionnelle

Cet article a pour objet d'étendre les compétences des régions dans le domaine de la formation professionnelle.

1. Une pleine compétence de la région dans le domaine de la formation professionnelle

· Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le premier paragraphe (I) tend à réécrire l'article L 214-12 du code de l'éducation afin de confier à la région :

- la définition et la mise en oeuvre de la politique d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle ;

- la mission de contribuer à assurer l'assistance aux candidats pour la validation des acquis de l'expérience ;

- l'organisation des actions destinées à répondre aux besoins d'apprentissage et de formation, en veillant tout particulièrement à organiser des formations permettant d'acquérir certaines qualifications11(*).

- l'accueil en formation de la population active dans son ressort ou dans une autre région si la formation désirée n'est pas accessible dans son ressort, étant précisé que, dans ce dernier cas, les régions concernées doivent régler par convention les conditions du partage de la prise en charge de la formation.

· La position de la commission des Lois

Votre rapporteur observe que la rédaction proposée pour l'article L. 214-12 du code de l'éducation supprime toute mention des compétences précédemment évoquées de l'Etat.

Cette omission délibérée a pour objet de donner une pleine compétence de la région en matière de formation professionnelle, l'Etat n'intervenant plus qu'au titre de la politique de l'emploi.

La tentative de clarification mérite d'être saluée mais suscite quelques interrogations. Il est peu probable que les régions se substituent à l'Etat pour conduire des actions de portée nationale en faveur de publics spécifiques tels que les détenus, réfugiés, les mineurs relevant de l'éducation surveillée, ou encore les personnes handicapées. Sans doute des dispositions spécifiques existent-elles, notamment dans le code du travail, pour donner un fondement juridique aux interventions de l'Etat. Ce fondement est-il suffisamment solide ? Votre commission des Lois s'en remet sur ce point à l'analyse de votre commission des Affaires sociales et de son rapporteur Mme Annick Bocandé.

Elle vous soumet en revanche un amendement ayant pour objet, outre des précisions, de prévoir que la région, compétente en matière de formation initiale, assure l'accueil en formation de l'ensemble de la population et non des seuls actifs.

2. Des conditions d'octroi de la prime d'apprentissage renvoyées au pouvoir réglementaire

· Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le deuxième paragraphe (II) tend à réécrire l'article L. 118-7 du code du travail afin de confirmer la compétence de la région pour verser aux employeurs l'indemnité compensatrice forfaitaire auxquels ouvrent droit les contrats d'apprentissage.

Cette compétence serait encadrée par un décret fixant :

- les modalités d'attribution de l'indemnité compensatrice forfaitaire,

- les conditions dans lesquelles l'employeur est tenu de reverser à la région les sommes indûment perçues,

- les conditions et limites dans lesquelles le montant et les éléments de cette indemnité peuvent varier dans chaque région.

Le régime de l'indemnité compensatrice forfaitaire, destinée à compenser le temps que consacre l'entreprise à la formation de son apprenti, en particulier celui du maître d'apprentissage, est actuellement fixé par la loi.

Aux termes de l'article L. 117-8 du code du travail, cette « prime d'apprentissage » se compose :

- d'une aide à l'embauche, lorsque l'entreprise n'emploie pas plus de vingt salariés et forme des apprentis d'un niveau de formation équivalent au CAP, au BEP ou moins (niveau V) ;

- d'une indemnité de soutien à l'effort de formation versée à l'issue de chaque année du cycle de formation et calculée en fonction, notamment, de l'âge et de la durée de la formation.

La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a donné compétence aux régions pour accorder les indemnités servies au titre des contrats d'apprentissage conclus à compter du 1er janvier 2003, les autres restant à la charge de l'Etat jusqu'à leur terme, soit au plus tard jusqu'au 31 décembre 2005.

Les conditions du transfert aux régions et à la collectivité territoriale de Corse des ressources destinées à compenser la charge du versement de l'indemnité ont été fixées par la loi de finances pour 2003. Le montant global de la dotation allouée aux régions s'est élevé à 42,4 millions d'euros.

Un décret devait être pris après avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue afin de fixer les conditions et limites dans lesquelles le montant et les éléments de cette indemnité pourraient varier dans chaque région. Il n'a pas encore été publié.

Les novations introduites par le projet de loi tiennent donc :

- à la possibilité de fixer par décret les modalités d'attribution de l'indemnité compensatrice forfaitaire, alors qu'elles sont actuellement encadrées par la loi ;

- à la suppression de l'avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue sur ce décret. Placé auprès du Premier ministre, ce comité est composé de treize représentants de l'Etat, d'un représentant élu par chaque conseil régional et de treize représentants des organisations syndicales et professionnelles, désignés selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. Il est chargé d'évaluer les politiques régionales d'apprentissage et de formation professionnelle initiale et continue.

Elles ne s'appliqueraient qu'aux contrats conclus à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, c'est-à-dire au 1er janvier 2005.

· La position de la commission des Lois

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet :

- de confier au conseil régional le soin de déterminer la nature, le niveau et les conditions d'attribution de l'indemnité compensatrice forfaitaire, un décret en Conseil d'Etat devant simplement fixer le montant minimal de l'indemnité compensatrice forfaitaire et les conditions dans lesquelles l'employeur est tenu de reverser à la région les sommes indûment perçues ;

- de prévoir un avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue sur ce décret.

Compte tenu des enjeux financiers qui s'attachent à la prime d'apprentissage, pour les régions comme pour les partenaires sociaux (près d'un milliard d'euros), il est important que leurs représentants soient associés à l'élaboration de ce décret.

3. La mention des compétences de la région dans le code du travail, « code suiveur » du code de l'éducation

· Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le troisième paragraphe (III) du présent article tend :

- d'une part, à récrire l'intitulé du titre IV (« De l'aide de l'Etat ») du livre IX (« De la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente ») du code du travail désormais consacré à la « contribution de l'Etat et des régions » ;

- d'autre part, à transformer les chapitres premier (« De l'aide de l'Etat aux actions de formation professionnelle ») et II (« De l'aide de l'Etat au remplacement de certains salariés en formation ») de ce titre respectivement en un chapitre II et un chapitre III, afin de permettre l'insertion d'un nouveau chapitre I consacré à la contribution de la région à la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente.

? Par coordination, le quatrième paragraphe (IV) tend à insérer un nouveau chapitre Ier dans le titre IV du livre IX du code du travail intitulé : « De la contribution de la région ».

Ce chapitre serait composé de trois articles, dont les numéros proposés seraient erronés :

- un article L. 940-1, inséré par le présent article, ayant pour objet de rappeler les compétences mais également les « obligations » des régions, en matière de formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente, en reproduisant les dispositions de l'article L. 214-12 du code de l'éducation dans leur rédaction issue du I ;

- un article L. 940-2, inséré par l'article 7 du présent projet de loi, reproduisant dans le code du travail les dispositions de l'article L. 214-13 du code de l'éducation relatives au plan régional de développement des formations professionnelles ;

- un article L. 940-3, inséré par l'article 11 du présent projet de loi, ayant pour objet de reproduire les dispositions de l'article L. 214-12-1 nouveau du code de l'éducation relatives à la compétence de la région en matière de coordination des actions en faveur de l'accueil, de l'information et de l'orientation des jeunes et des adultes.

· La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois juge utile de faire référence dans le code du travail aux dispositions du code de l'éducation relatives à la formation professionnelle. Ces dispositions intéressent en effet directement les utilisateurs de ce code. Ce dédoublement illustre surtout la difficulté d'établir une ligne partage claire entre la politique de formation professionnelle, qui relève de la région, et celle de l'emploi, dont la responsabilité incombe à l'Etat.

Au III, votre commission vous soumet en revanche un amendement tendant à supprimer le déplacement des chapitres premier et II du titre IV du livre IX du code du travail.

En effet, il n'est pas de bonne pratique législative de déplacer des chapitres entiers d'un code car la renumérotation des articles qu'ils contiennent implique de procéder à de nombreuses coordinations, sans lesquelles la loi deviendrait inapplicable. Or, compte tenu de la pléthore de textes en vigueur, les risques d'oubli sont importants. Précisément, le présent article s'abstient de renuméroter les articles L. 941-1 à L. 941-5 et l'article L. 942-1 du code du travail. Enfin, les utilisateurs connaissent les dispositions déplacées sous leur numérotation d'origine et il n'est pas sain de leur attribuer, sans modification de fond, une nouvelle numérotation.

Au IV, votre commission vous soumet un amendement de réécriture ayant pour objet :

- de faire figurer les dispositions relatives aux compétences des régions dans un article L. 943-1 et un chapitre III nouveaux du titre IV du livre IX du code du travail, par coordination avec le maintien à leur place des chapitres Ier et II ;

- d'y supprimer la référence aux « obligations » des régions.

4. Coordinations

? Le cinquième paragraphe (V) tend à abroger l'article L. 4332-2 du code général des collectivités territoriales, prévoyant que le fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue est alimenté par les ressources correspondant aux actions de formation professionnelle continue destinées aux jeunes de moins de vingt six ans en vue de leur permettre d'acquérir une qualification.

? Le sixième paragraphe (VI) tend à modifier l'article L. 214-15 du code de l'éducation afin de tirer la conséquence de l'abrogation de l'article L. 4332-2 du code général des collectivités territoriales.

? Par coordination avec la réécriture de l'article L. 214-12 proposée par le I, le septième et dernier paragraphe (VII) a pour objet de supprimer les deux derniers alinéas de l'article L. 214-16 du code de l'éducation, selon lesquels :

- les transferts de compétences mentionnés au II de l'article L. 214-12 du même code entraînent l'obligation de poursuivre l'établissement des statistiques dans les conditions prévues à l'article L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales ;

- lorsque la région met en oeuvre, en application d'une convention passée avec le représentant de l'Etat, des stages créés en exécution des programmes définis à l'article L. 982-1 du code du travail, cette obligation s'applique également programme par programme.

L'article L. 982-1 du code du travail ouvre à l'Etat la possibilité de prendre l'initiative de programmes de stages de formation professionnelle pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans. Ces stages ont pour objet l'insertion sociale et professionnelle ou l'aide à l'orientation professionnelle approfondie et l'initiation à la vie professionnelle des jeunes. Ils doivent prévoir une formation en alternance.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 5
(art. L. 322-4-1 du code du travail)
Transfert aux régions de la gestion des SIFE et des SAE

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 322-4-1 du code du travail afin de transférer aux régions les stages d'accès à l'entreprise et les stages d'insertion et de formation à l'emploi.

Les stages d'accès à l'entreprise (SAE) s'adressent aux demandeurs d'emploi inscrit à l'ANPE, susceptibles de répondre aux offres d'emploi non satisfaites après avoir reçu un complément de formation, aux salariés dont la promotion interne nécessite un complément de formation, ainsi qu'aux chômeurs de longue durée, aux anciens détenus et aux jeunes de moins de 26 ans. Mis en place par l'ANPE en concertation avec les entreprises, ils sont financés par l'Etat. Les demandeurs d'emploi qui les suivent ont le statut de stagiaire de la formation professionnelle et sont rémunérés au titre soit, de l'aide au retour à l'emploi formation (AREF), soit de la rémunération des stagiaires versée par l'Etat ou la région (régime public). Ceux qui n'ont pas de contrat de travail sont pris en charge par l'Etat, la région ou les Assedic, selon leur situation.

Les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) ont pour objectif de favoriser la réinsertion professionnelle demandeurs d'emploi âgés de plus de 26 ans qui rencontrent des difficultés d'accès à l'emploi Ces formations sont prescrites par l'ANPE ou l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). La majeure partie des actions de formation s'inscrit dans le cadre de stages collectifs. Toutefois, des accès individuels sont possibles. Pendant le stage, le demandeur d'emploi a le statut de stagiaire de la formation professionnelle ; il perçoit soit l'allocation d'aide au retour à l'emploi formation (AREF) versée par les Assedic, soit les rémunérations et indemnités des stagiaires de la formation professionnelle du régime public versées par les Assedic ou le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles.

On dénombrait 19.000 entrées en SAE et 23.500 en SIFE individuels en 2001. Sur les SIFE collectifs, 101.251 entrées étaient réalisées pour une programmation de 111.500 stages.

Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit une dotation de 90,857 millions d'euros pour financer 40 000 SIFE collectifs et 7,94 millions d'euros pour financer 15 000 stages individuels. La dotation affectée SAE serait de 9,19 millions d'euros au titre du fonctionnement et de 7,66 millions d'euros au titre de la rémunération, ces crédits devant permettre la création 10.000 nouveaux stages.

Le transfert aux régions de ces stages ne figure pas dans le projet de loi au motif qu'ils relèveraient non pas de la formation professionnelle, confiée aux régions, mais de la politique de l'emploi, qui incombe à l'Etat.

La question mérite un débat. Il n'est peut-être pas inutile que l'Etat conserve des instruments lui permettant de proposer des formations aux demandeurs d'emploi et, ainsi, de lutter contre le chômage.

A l'inverse, les régions proposent déjà des formations de même nature au titre de leur compétence de droit commun en matière de formation professionnelle. Dans une logique de clarification, il peut sembler judicieux d'unifier cette compétence.

Le texte proposé par le 7° de l'article 6 du présent projet de loi pour l'article L. 214-13 du code de l'éducation dispose au demeurant que les contrats d'objectifs, conclus entre l'Etat, la région et une ou plusieurs organisations représentatives des milieux socioprofessionnels pour fixer assurer un développement coordonné des différentes voies de formation professionnelle initiale et continue, peuvent porter sur le financement des formations des demandeurs d'emploi.

Ce débat mérite d'avoir lieu en séance publique.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 5.

Article 6
(art. L. 214-13 du code de l'éducation)
Plan régional de développement des formations professionnelles

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 214-13 du code de l'éducation, afin d'étendre le champ et de renforcer la valeur prescriptive du plan régional de développement des formations professionnelles.

Ce plan régional a été institué par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 pour doter la région d'un instrument de mise en cohérence de l'offre de formation professionnelle des jeunes, quelles que soient les filières. Il a été étendu aux formations des adultes par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le du présent article tend à modifier le premier paragraphe (I) de l'article L. 214-13 du code de l'éducation afin de conforter la compétence de la région pour adopter le plan régional et assurer sa mise en oeuvre.

L'objet de ce document serait précisé à cet effet puisqu'il devrait :

- d'une part, déterminer une programmation - et non plus des orientations - à moyen terme des actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes en vue d'augmenter - et non plus d'assurer - leurs chances d'accéder ou de retourner à l'emploi et de bénéficier d'une progression professionnelle ;

- d'autre part, prendre en compte les réalités économiques, sociales et éducatives, nationales et régionales, ce que le droit en vigueur prévoyait déjà, mais également favoriser un développement cohérent de l'ensemble des filières de formation.

La disposition selon laquelle le plan définit également les priorités relatives à l'information, à l'orientation et à la validation des acquis de l'expérience serait maintenue.

? Le tend également à modifier le premier paragraphe (I) de l'article L. 214-13 du code de l'éducation afin d'aménager la procédure d'élaboration de ce document.

Le conseil régional devrait en effet organiser une concertation non seulement avec l'Etat et les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives à l'échelon national mais également avec les organismes chargés de la gestion de l'assurance chômage et de l'allocation de solidarité (ASSEDIC), mentionnés à l'article L. 351-21 du code du travail.

Les conditions d'approbation du plan resteraient inchangées, puisque le conseil régional devrait au préalable consulter les conseils généraux, le conseil économique et social régional, les chambres consulaires au niveau régional, le conseil académique de l'éducation nationale, le comité régional de l'enseignement agricole et le comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle.

? Le a lui aussi pour objet de modifier le premier paragraphe (I) de l'article L. 214-13 du code de l'éducation afin d'étendre le champ du plan régional de développement des formations professionnelles, en prévoyant la prise en compte des dispositions du schéma prévisionnel des formations relatives aux établissements dispensant des formations sanitaires et des formations sociales.

Rappelons qu'en application de l'article L. 214-1 du code de l'éducation, ce schéma prévisionnel des formations des collèges, des lycées et des établissements d'éducation spéciale, des lycées professionnels maritimes et des établissements d'enseignement agricole est établi par le conseil régional, en association avec les représentants des établissements d'enseignement privés sous contrat, puis transmis au représentant de l'Etat dans la région, après accord des départements.

Il s'agit en fait d'une mesure de coordination avec les dispositions des articles 43 et 58 du présent projet de loi, qui tendent respectivement à transférer aux régions le financement des écoles de formation des travailleurs sociaux et des professions paramédicales, et avec celles de son article 62, qui tend à intégrer ces formations dans le schéma prévisionnel.

? Le a pour objet de réécrire le deuxième paragraphe (II) de l'article L. 214-13 du code de l'éducation, afin de préciser que le plan régional de développement des formations professionnelles, pour sa partie consacrée aux jeunes, couvre l'ensemble des filières de formation des jeunes préparant l'accès à l'emploi, en supprimant l'énumération actuelle des filières concernées qui n'était pas exhaustive du fait de l'emploi de l'adverbe « notamment ».

Serait en revanche supprimée la mention selon laquelle le plan régional de développement des formations professionnelles vaut schéma prévisionnel d'apprentissage.

? De la même façon, le tend à récrire le troisième paragraphe (III) de l'article L. 214-13 du code de l'éducation afin de prévoir que le plan régional de développement des formations professionnelles, pour sa partie consacrée aux adultes, couvre l'ensemble des actions de formation professionnelle visant à favoriser l'accès, le maintien et le retour à l'emploi de la population active, en supprimant l'énumération actuelle des actions concernées, qui n'était pas exhaustive pour la même raison.

Seraient ainsi supprimées les dispositions selon lesquelles la région arrête un schéma régional des formations de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes et, dans le cadre de ses actions prioritaires, définit les programmes pour lesquels elle fait appel au dispositif national de cette association. En conséquence, l'article 8 du présent projet de loi tend à redéfinir leurs relations.

? Le tend à confier aux conventions annuelles d'application du plan, conclues entre l'Etat et la région, le soin de prévoir et de classer, par ordre prioritaire et en fonction des moyens disponibles, les ouvertures et fermetures de sections de formation professionnelle initiale dans les établissements d'enseignement du second degré, les établissements d'enseignement agricole et les établissements relevant du ministère chargé des sports. Ces conventions devraient être signées par les autorités académiques, c'est-à-dire par le recteur.

Il est précisé que les stipulations de ces conventions seraient mises en oeuvre par l'Etat et la région dans l'exercice de leurs compétences.

L'article L. 211-2 du code de l'éducation prévoit ainsi, d'une part, que les autorités compétentes de l'Etat arrêtent chaque année la structure pédagogique générale des établissements d'enseignement du second degré en tenant compte du schéma prévisionnel des formations, d'autre part que, le préfet arrête la liste annuelle des opérations de construction ou d'extension des établissements que l'Etat s'engage à doter des postes qu'il juge indispensables à leur fonctionnement administratif et pédagogique. Cette liste doit être arrêtée compte tenu du programme prévisionnel des investissements, après accord de la commune d'implantation et de la collectivité compétente.

L'article L. 814-2 du code rural prévoit pour sa part l'élaboration, par le ministre de l'agriculture après avis du Conseil national de l'enseignement agricole, d'un schéma prévisionnel national des formations de l'enseignement agricole, d'une durée de cinq ans, qui doit tenir compte des besoins de formation exprimés par les régions. La conduite du dispositif national de l'enseignement général, technologique et professionnel et de la formation professionnelle agricoles est assurée par l'Etat sur le fondement de ce schéma.

Le 6° du présent article prévoit qu'à défaut d'accord, les autorités de l'Etat prendraient, pour ce qui les concerne, les décisions nécessaires à la continuité du service public de l'éducation.

Enfin, l'accord de la commune d'implantation resteraitt requis en cas de création de nouvelles formations imposant des opérations de construction ou d'extension d'établissements d'enseignement du second degré.

? Le a pour objet de modifier le cinquième paragraphe (V) de l'article L 214-13 du code de l'éducation afin, d'une part, d'ouvrir aux organismes gestionnaires de l'assurance chômage la faculté de signer les contrats, annuels ou pluriannuels, conclus entre l'Etat, la région et une ou plusieurs organisations représentatives des milieux socioprofessionnels afin de fixer des objectifs de développement coordonné des différentes voies de formation professionnelle initiale et continue, d'autre part, de préciser que ces contrats peuvent porter sur le financement des formations des demandeurs d'emploi.

Les chambres consulaires conserveraient la possibilité d'être associées aux contrats d'objectifs.

? Enfin, le tend à modifier le sixième paragraphe (VI) de l'article L. 214-13 du code de l'éducation afin de préciser que le programme régional d'apprentissage et de formation professionnelle serait arrêté par la région dans le cadre de son plan de développement des formations professionnelles.

Rappelons que ces programmes annuels ont pour objet de permettre à la région, d'une part, de se déterminer sur les orientations générales qu'elle entend mettre en oeuvre pour les catégories de formation à aider, les organismes habilités à les délivrer ou les priorités à établir concernant les publics bénéficiaires, d'autre part, de recenser les actions cofinancées avec l'Etat dans le cadre des contrats de plan ou des contrats d'objectifs.

Ils sont mis en oeuvre par voie de conventions passées avec les établissements publics d'enseignement, les organismes paritaires de formation ou d'autres organismes habilités.

2. La position de la commission des Lois

Outre deux amendements d'ordre rédactionnel au 1° et au 2° du présent article, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de simplifier la tâche des régions et d'éviter la multiplication des documents de programmation en indiquant que le plan régional de développement des formations professionnelles vaut schéma régional de l'apprentissage et schéma régional de développement des enseignements artistiques.

Elle vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
(art. L. 940-2 nouveau du code du travail)
Mention dans le code du travail
du plan régional de développement des formations professionnelles

Cet article a pour objet de mentionner le plan régional de développement des formations professionnelles dans le code du travail.

Serait ainsi créé un article L. 940-2 - dont le numéro est erroné - dans le nouveau chapitre Ier que l'article 5 du présent projet de loi tend à insérer dans le titre IV du livre IX du code du travail, consacré à la contribution de la région à la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente.

Le texte proposé pour ce nouvel article du code du travail disposerait que « l'élaboration, l'adoption et la portée du plan régional de développement des formations professionnelles sont définies par l'article L. 214-13 du code de l'éducation » dont il prévoit la reproduction.

Par coordination avec la solution retenue à l'article 5, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à prévoir l'insertion d'un article L. 943-2 dans le code du travail.

Elle vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
Gestion au niveau régional des crédits et des formations
de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes

Cet article a pour d'organiser le transfert aux régions des compétences donnant lieu à l'organisation et au financement, par l'Etat, de stages de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes.

Ce transfert interviendrait au plus tard le 31 décembre 2008. Il pourrait être anticipé, dans chaque région, à la double condition :

- qu'une convention soit signée entre le préfet de région, la région et l'AFPA afin de définir le schéma régional des formations et le programme d'activité régional de l'association ;

- que la région bénéficie, à la date d'entrée en vigueur de la convention, du transfert de ressources équivalentes aux subventions versées par l'Etat à l'AFPA pour l'exercice de ces compétences.

Si une telle convention n'était pas conclue, faute d'accord entre ses trois signataires, le schéma régional des formations de l'AFPA serait arrêté par le préfet.

L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes

Créée en 1949, l'A.F.P.A. est une association de la loi de 1901 à gestion paritaire (Etat, partenaires sociaux) chargée d'une mission de service public par délégation du ministre du travail.

Composante du service public de l'emploi, elle intervient aux côtés de l'A.N.P.E. et des services déconcentrés de l'Etat, pour permettre à des personnes engagées dans la vie active d'acquérir une qualification, de la maintenir ou de la développer, afin de favoriser leur insertion ou leur évolution dans l'emploi en fonction des besoins du marché du travail. Depuis 1994, les relations de l'A.F.P.A. avec l'Etat sont régies par un « contrat de progrès ». Le contrat signé pour la période 1999-2003 précise que la mission centrale de l'A.F.P.A. est de permettre à des demandeurs d'emploi adultes d'acquérir une qualification favorisant leur insertion dans l'emploi.

L'A.F.P.A. est théoriquement gérée par deux organes délibérants, l'assemblée générale et le Bureau. Mais, comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 1997, « le président élu » par l'assemblée générale a toujours été choisi au sein du collège des représentants de l'administration ; le ministère du travail, chargé de la tutelle de l'A.F.P.A., désigne en fait le directeur général et le fait ensuite agréer par « l'assemblée générale ».

L'article 108 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, adopté à l'initiative du Sénat et de votre commission des Lois, a déjà confié aux conseils régionaux la responsabilité d'arrêter, dans le cadre des conventions tripartites d'adaptation du contrat de progrès conclu entre l'Etat et l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, le schéma régional des formations de cette association. Il leur a en outre permis de définir, dans le cadre de leurs actions prioritaires, les programmes pour lesquels elles font appel au dispositif national de l'AFPA.

Cette nouvelle responsabilité donnée aux régions, cohérente avec l'extension du plan régional de développement des formations aux adultes, dans lequel les schémas ont d'ailleurs vocation à s'intégrer, avait pour objet de leur permettre de décider sur le moyen terme l'évolution de l'appareil de formation de l'AFPA déployé dans les régions.

Sur la base d'un état des lieux dressé à la mi-2003, il ressort que trois conseils régionaux (Bretagne, Nord-Pas de Calais, Pays de Loire) ont arrêté un schéma régional des formations de l'AFPA.

Quinze conseils régionaux ont reçu un projet de schéma régional mais n'ont pas encore officialisé leur position. Il s'agit des régions Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bourgogne, Centre, Champagne-Ardennes, Franche-Comté, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi- Pyrénées, Basse-Normandie, Picardie, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Trois conseils régionaux (Limousin, Haute-Normandie, Rhône-Alpes) n'ont pas encore examiné leur projet de schéma régional des formations tandis que, dans la collectivité territoriale de Corse, la concertation se poursuit et fait l'objet d'un processus particulier pour tenir compte des dispositions spécifiques qui résultent de l'article 22 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

L'article 5 du présent projet de loi tend à supprimer les dispositions de l'article L. 214-12 relatives aux relations entre les régions et l'AFPA.

Le dispositif proposé par le présent article, non codifié en raison de son caractère temporaire, semble induire une inflexion majeure dans l'évolution de l'AFPA.

Il n'est en effet plus question de la « régionaliser », en la divisant en autant d'organismes étroitement liés aux conseils régionaux, mais de la transformer en un organisme prestataire de formations comme les autres ayant vocation à répondre aux appels d'offres lancés par les régions.

Le transfert aux régions d'une large part des quelque 500 millions d'euros de crédits aujourd'hui gérés par l'Etat leur permettra ainsi de devenir progressivement les donneurs d'ordre de l'AFPA au titre des actions de formation actuellement inscrites dans son programme d'activité subventionné.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9
(art. L. 910-2, L. 941-1, L. 941-1-1, L 941-1-2 et L. 941-5
et chapitre II du titre VIII du livre IX du code du travail)
Abrogations

Cet article tend à abroger diverses dispositions du code du travail afin de tirer les conséquences de l'extension des compétences des régions en matière de formation professionnelle.

? L'abrogation de l'article L. 910-2, prévue par le premier paragraphe (I) a pour objet de supprimer le comité interministériel de la formation professionnelle et de l'emploi.

Ce comité a pour mission de déterminer, en fonction des exigences du développement culturel, économique et social, les orientations prioritaires de la politique de l'Etat, afin d'engager des actions de formation professionnelle et de soutenir par un concours financier ou technique les diverses initiatives prises en ces matières.

Toutefois, l'exposé des motifs du présent projet de loi souligne que sa dernière réunion, organisée dans le cadre de la préparation du neuvième plan, remonte au 10 janvier 1983.

Sa suppression avait déjà été proposée par votre commission des Affaires sociales lors de l'examen de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, au motif que « la coordination interministérielle passe moins par la création d'un comité spécifique dans la loi que par une pratique quotidienne12(*) ».

Elle s'inscrit dans la démarche engagée par l'actuel Gouvernement pour simplifier l'organisation de l'Etat.

La suppression effective supposerait de modifier l'article L. 910-1 du code du travail. Votre commission des Affaires sociales, saisie pour avis, vous présentera cet amendement.

? Le deuxième paragraphe (II) tend à supprimer le premier alinéa de l'article L. 941-1 du code du travail selon lequel l'Etat concourt au financement des actions de formation professionnelle et de promotion sociale répondant aux orientations prioritaires et aux critères d'intervention définis par le comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale après concertation avec les organisations professionnelles et syndicales, au sein des instances prévues à cet effet.

Seraient également abrogés :

- l'article L. 941-1-1, relatif à l'habilitation des programmes de formation délivrée par l'Etat ;

- l'article L. 941-1-2, prévoyant une programmation annuelle, nationale et régionale, de l'ensemble des interventions de l'Etat ;

- les articles L. 941-4- et L. 941-5, relatifs au fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

? Le troisième et dernier paragraphe (III) tend à abroger le chapitre II du titre VIII (« Des formations professionnelles en alternance « ) du livre IX (« De la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente « ) du code du travail, composé des articles L. 982-1 à L. 982-5 et relatif aux stages de formation professionnelle organisés avec le concours de l'Etat pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans.

Il s'agit d'une mesure de coordination avec le texte proposé par l'article 5 du présent projet de loi pour l'article L. 214-12 du code de l'éducation, aux termes duquel les stages de formation professionnelle relèvent de la compétence des régions.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 10
(titre VI du livre IX, art. L. 961-2, L. 961-3, L. 961-5
et L. 962-3 du code du travail)
Rémunération des stagiaires de la formation professionnelle

Cet article a pour objet de réformer le régime de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

Aux termes de l'article L. 961-1 du code du travail, cette rémunération, qui a pour objet de procurer au stagiaire un revenu pendant la durée de la formation, est financée par l'Etat, les régions, les employeurs, les organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation et, à titre facultatif et dans le cadre de conventions avec l'Etat et les régions, les organismes de protection sociale.

Sa prise en charge par l'Etat ou les régions est subordonnée, en application de l'article L. 961-2, à l'agrément du stage. Cet agrément est accordé :

- en ce qui concerne l'Etat, par le préfet après avis du comité régional ou départemental de coordination de l'emploi et de la formation professionnelle ;

- en ce qui concerne la région, par décision du conseil régional après avis du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle.

? Le premier paragraphe (I) du présent article a pour objet de modifier l'article L. 961-2 du code du travail afin de prévoir que l'Etat et la région, lorsque les stages sont agréés, continuent à assurer le financement de la rémunération des stagiaires demandeurs d'emploi relevant d'une convention signée avec les organismes de protection sociale et des stagiaires reconnus travailleurs handicapés. En revanche, ils ne financeraient plus les stages des mères de famille bénéficiaires de l'allocation de parent isolé.

? Le deuxième paragraphe (II) tend à modifier le premier alinéa de l'article L. 961-3 du code du travail afin de supprimer une référence, devenue obsolète depuis sa codification, à la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 modifiée relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.

? Le troisième paragraphe (III) a pour objet de modifier l'article L. 961-5 du code du travail afin de prévoir la fixation par décret du montant minimum, et non plus du montant intégral, de la rémunération des demandeurs d'emploi suivant un stage de formation professionnelle agréé. Les régions pourraient ainsi, si elles le souhaitaient, accorder aux stagiaires une rémunération supérieure aux barèmes nationaux.

? Enfin le quatrième paragraphe (IV) tend à modifier l'article L. 962-3 du code du travail afin de prévoir la prise en charge intégrale, selon les cas par l'Etat ou la région, des cotisations de sécurité sociale des stagiaires qu'ils rémunèrent et de ceux qui ne bénéficient d'aucune rémunération.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

Article 11
(art. L. 214-12-1 du code de l'éducation,
art. L. 940-3 nouveau du code du travail)
Politique d'accueil, d'information et de conseil à l'orientation
dans le domaine de la formation professionnelle

Cet article a pour objet de confier à la région un rôle de coordination des actions en faveur de l'accueil, de l'information et de l'orientation des jeunes et des adultes dans le domaine de la formation professionnelle.

1. Le droit en vigueur

L'article premier de l'ordonnance n° 82-273 du 26 mars 1982 relative aux mesures destinées à assurer aux jeunes de seize à dix-huit ans une qualification professionnelle et à faciliter leur insertion sociale dispose que l'Etat, les collectivités locales, les établissements publics, les établissements d'enseignement, les associations, les organisations professionnelles, syndicales et familiales ainsi que les entreprises doivent concourir à cette obligation nationale par la mise en oeuvre :

- d'actions d'accueil, d'information et d'orientation ayant pour objet, notamment, d'informer les jeunes sur les possibilités d'entrée en formation et de proposer à leur choix un processus d'insertion sociale et de qualification professionnelle ;

- d'actions d'orientation approfondie ayant pour objet « d'aider ceux des jeunes dont l'orientation présente des difficultés particulières à choisir les voies les plus appropriées pour leur permettre d'acquérir une qualification professionnelle et d'assurer ainsi leur insertion sociale » ;

- d'actions de formation alternée ayant pour objet l'acquisition d'une qualification, la préparation à un emploi et l'insertion sociale.

L'article L. 311-9 du code du travail prévoit que les collectivités territoriales peuvent concourir au service public du placement en passant convention avec l'ANPE. Par ce conventionnement, l'agence peut déléguer un certain nombre de ses services et mettre ses moyens matériels et humains à disposition de la collectivité locale qui le demande conformément à sa charte de partenariat et à la convention cadre conclue avec l'Association des maires de France en date du 17 septembre 1997.

Dans son rapport sur « les acteurs de la formation professionnelle », établi en 1999, M. Gérard Lindeperg soulignait toutefois que : « L'accueil et l'orientation constituent le champ le moins organisé de la relation partenariale État-région, et qui a vu se développer sur son territoire autant d'initiatives mal coordonnées (...) Ce foisonnement, qui peut paraître parfois anarchique, traduit l'absence d'une véritable politique publique d'information et d'orientation professionnelle des actifs13(*). »

Il relevait que seuls l'ANPE et les centres d'information et d'orientation (CIO) dépendant du ministère de l'éducation nationale constituaient véritablement chacun un réseau national disposant de points d'implantation maillant le territoire mais qu'ils restaient centrés sur des publics spécifiques :

- les demandeurs d'emploi, pour l'ANPE ;

- les jeunes scolarisés, pour les centres d'information et d'orientation eu égard au fait qu'en dépit d'une compétence pour l'ensemble des publics, 14 % seulement des personnes reçues dans ces centres étaient des adultes.

M. Gérard Lindeperg écrivait ainsi : « Le constat qui s'impose est celui de la juxtaposition de services d'information et d'orientation sectorisés, segmentés sur des publics ciblés et captifs, sans cohérence d'ensemble ni véritable complémentarité ou mise en réseau des services rendus aux personnes et aux entreprises. »

Pour y remédier, des initiatives ont été prises par certaines régions, généralement en concertation avec l'Etat, pour mettre en synergie les acteurs et assurer un déploiement harmonieux de ces structures sur le territoire (Pays de Loire, Poitou-Charentes, Franche-Comté).

En dépit de ces quelques tentatives, la confusion prévaut et l'usager a beaucoup de difficulté à se diriger dans un véritable maquis de structures qui se chevauchent :

- les structures territoriales d'information et d'orientation du service public de l'emploi (Agence locale pour l'emploi, services d'orientation professionnelle de l'AFPA, structures d'information et d'orientation pilotées par les services régionaux des droits des femmes) ;

- les quelque 309 missions locales et 325 permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) constituées entre l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et, le cas échéant, des associations sous la forme d'associations ou de groupements d'intérêt public, en application de l'article 7 de la loi n° 89-905 du 19 décembre 1989 favorisant le retour à l'emploi et la lutte contre l'exclusion professionnelle.

- les structures territoriales du ministère de la jeunesse et des sports (centres d'information de la jeunesse) ;

- les structures d'information et d'orientation créées par les universités ;

- les structures d'information et d'orientation de l'éducation nationale (CIO, antennes de l'ONISEP et certains GRETA) ;

- les structures d'information des chambres consulaires, notamment sur l'apprentissage ;

- les structures d'information des OPCA, notamment ceux gérant les fonds de l'alternance et le congé individuel de formation, auxquels peuvent se surajouter des lieux spécifiques d'information spécialisée mis en place par des organisations professionnelles ;

- les centres interinstitutionnels de bilan de compétences ;

- les centres d'animation de ressources et d'information sur la formation (CARIF) qui, pour certains, ont développé des lieux d'information ouverts au grand public ;

- les structures développées par des acteurs locaux, qu'il s'agisse des maisons d'information sur la formation (MIF), des structures locales d'information (SLIF) ou encore des espaces ruraux emploi-formation (EREF) ;

- enfin, conséquence de la décentralisation de la formation professionnelle continue des jeunes, certains conseils régionaux ont mis en place leurs propres réseaux d'information et d'orientation (Picardie, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon, par exemple).

L'absence de coordination, les contradictions d'intérêts, la complexité des dispositifs, des mesures, des financements, entraînent un enchevêtrement des compétences qui provoque des dérives concurrentielles. Il en résulte une grande confusion qui pénalise aussi bien les utilisateurs que les financeurs.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le premier paragraphe (I) du présent article tend à insérer un article L. 214-12-1 dans le code de l'éducation, afin de confier à la région la coordination des actions en faveur de l'accueil, de l'information et de l'orientation des jeunes et des adultes, en vue de leur insertion professionnelle et sociale.

Il est toutefois ajouté que cette compétence serait mise en oeuvre sous réserve des missions exercées par l'Etat, les établissements publics et les établissements d'enseignement à l'usage des élèves et étudiants.

La coordination des actions en faveur de l'accueil, de l'information et de l'orientation des jeunes et des adultes serait principalement assurée au moyen de conventions.

Il est précisé que les conventions entre la région, d'une part, les autres collectivités territoriales et les organismes chargés de l'accueil, de l'information et de l'orientation, d'autre part, auraient notamment pour objet de déterminer les conditions :

- d'installation et de fonctionnement des missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes ;

- de fonctionnement des permanences d'accueil, d'information et d'orientation ouvertes aux jeunes de seize à vingt-cinq ans ;

- d'organisation et d'animation du réseau des missions locales et des permanences d'accueil, d'information et d'orientation dans la région.

La région pourrait également conclure des conventions avec l'Etat afin d'harmoniser l'exercice de leurs compétences respectives.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet d'éviter le cloisonnement des interventions des régions et de l'Etat.

? Le deuxième paragraphe (II) a pour objet d'abroger les articles 2 et 4 de l'ordonnance n° 82-273 du 26 mars 1982 relative aux mesures destinées à assurer aux jeunes de seize à dix-huit ans une qualification professionnelle et à faciliter leur insertion.

L'article 2 dispose en effet que les actions d'accueil, d'information et d'orientation, d'orientation approfondie, de formation alternée s'adressent aux jeunes de seize à dix-huit ans qui, ne se trouvant pas en cours de scolarité, ne sont liés ni par un contrat d'apprentissage, ni par un contrat de travail.

Il n'est pas souhaitable de restreindre ainsi le champ de ces missions.

L'article 4 prévoit quant à lui la signature de conventions entre l'Etat et les collectivités locales, les établissements publics d'information et d'orientation, les établissements et organismes de formation et les associations afin de déterminer les conditions de l'installation du fonctionnement de missions locales et de permanence d'accueil, d'information et d'orientation ainsi que les limites dans lesquelles l'Etat participe à la couverture des dépenses d'installation et de fonctionnement afférentes à leurs actions.

Compte tenu de la compétence dévolue à la région, il n'y a plus lieu de maintenir cette disposition.

? Le troisième paragraphe (III) du présent article a pour objet d'insérer un article L. 940-3 dans le nouveau chapitre Ier que l'article 5 du présent projet de loi tend à créer dans le titre IV du livre IX du code du travail, consacré à la contribution de la région à la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente.

Cet article disposerait que « L'accueil, l'information et l'orientation des jeunes et des adultes en vue de leur insertion professionnelle et sociale sont régis par l'article L. 214-12-1 du code de l'éducation » dont il prévoit la reproduction dans le code du travail.

Par coordination avec la solution retenue à l'article 5, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à prévoir l'insertion d'un article L. 943-3 dans le code du travail.

Elle vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AU DÉVELOPPEMENT
DES INFRASTRUCTURES, AUX FONDS STRUCTURELS
ET À LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

L'un des principaux axes de la nouvelle phase de décentralisation engagée par l'Etat grâce au présent projet de loi consiste dans le transfert aux collectivités territoriales d'une partie des infrastructures faisant aujourd'hui partie du domaine public de l'Etat.

Ces transferts intéresseraient, en premier lieu, la voirie routière. Toutefois, les ports, aérodromes, voies et ports fluviaux, certaines voies ferrées et les transports en région Ile-de-France seraient également concernés. En outre, ces transferts s'appliqueraient à la gestion des programmes communautaires régionaux pour la période 2000-2006 ainsi qu'à la gestion des déchets.

Article additionnel avant le chapitre premier
Confirmation des engagements financiers conclus
au titre du contrat de plan Etat-région

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de confirmer l'ensemble des engagements financiers conclus au titre des contrats de plan Etat-région.

Il s'agit d'étendre la règle proposée par l'article 19 du présent projet de loi, qui prévoit le maintien des engagements pris au titre des contrats de plan Etat-région pour la période 2000-2006 pour les seules opérations d'aménagement du domaine public routier.

Actuellement, le financement d'opérations d'investissement, qui ne concernent pas seulement le domaine public routier national, fait l'objet de stipulations dans les contrats de plan que l'Etat et les régions concluent périodiquement, en application des articles 11 et suivants de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.

Or, il importe que les investissements prévus par ces contrats jusqu'à 2006 soient exécutés conformément aux engagements souscrits, afin de ne pas bloquer la réalisation de travaux d'aménagements ou de construction essentiels pour assurer la desserte du territoire national.

Comme le prévoit le texte de l'article 19 du présent projet de loi, ne seraient cependant pas concernés par ce maintien les financements relatifs aux aménagements de sécurité des routes nationales transférées.

En effet, le maintien du financement de tels travaux, prévus dans le contrat de plan Etat-région ne s'avère pas nécessaire, dans la mesure où le troisième paragraphe (III) de l'article 89 du présent projet de loi prévoit qu'en ce qui concerne les crédits d'investissement, le transfert des routes aux départements s'accompagnerait du transfert concomitant des ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées, notamment, aux dépenses d'aménagements de sécurité, « dans le strict respect de la neutralité financière pour l'Etat et les collectivités des transferts opérés ».

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel avant le chapitre premier du titre II.

CHAPITRE PREMIER
LA VOIRIE

Le débat sur les infrastructures de transports 2003-2020, mené après l'Assemblée nationale, au Sénat, le 3 juin 2003, a mis en lumière l'effort considérable, chiffré à plus de 23 milliards d'euros, qui devra être fait par la puissance publique pour parfaire le développement des infrastructures de transports en France.

Le budget de l'Etat en faveur des transports est consacré pour plus de 80 % à des dépenses de fonctionnement. En outre, comme le relevait notre collègue Philippe Marini, lors du débat sur les infrastructures de transports, les investissements de l'Etat dans le secteur des transports représentaient en 2000 seulement 0,8 % du produit intérieur brut, contre 1,2 % en 1991.

Or, l'audit sur les infrastructures de transport, présenté au Gouvernement en décembre 2002, ainsi que l'étude de la Délégation à l'aménagement du territoire, rendue publique en avril 2003, ont évalué les besoins supplémentaires de financement des projets d'infrastructures d'ici à 2020 à près de 15 milliards d'euros.

Dans ce contexte, le transfert de compétence en la matière aux collectivités territoriales et à leurs groupements constitue une réponse au défi que doit relever notre pays.

Le domaine public routier actuel se décompose en un domaine routier national, un domaine routier départemental et un domaine routier communal.

Cette distinction, fondée à titre exclusif sur le critère de la propriété domaniale, implique que la collectivité propriétaire du domaine routier considérée assure la maîtrise d'ouvrage et, par là même, est responsable de l'investissement et de l'entretien sur le réseau qui le constitue.

Aujourd'hui, le domaine public routier national est constitué de 7.500 km d'autoroutes concédées et de 30.500 km d'autoroutes non concédées. En volume, ce domaine est donc bien inférieur à ce qu'il était dans les années 1960, l'article 66 de la loi n° 71-1061 du 29 décembre 1971 de finances pour 1972 ayant, entre temps, procédé au déclassement de près de 53.000 km de routes nationales secondaires. Il ne représente plus, ainsi, que 4 % de la voirie routière, les départements et les communes en détenant respectivement 37 % et 59 %14(*).

Pourtant, comme l'a souligné à plusieurs reprises la Cour des comptes, en l'état actuel de la répartition des compétences, l'Etat n'est pas à même d'assurer convenablement l'entretien de son réseau, car durant plusieurs années, la priorité a été donnée par l'Etat au développement du réseau plutôt qu'à sa maintenance15(*).

De fait, de 1988 à 1997, alors que le trafic automobile sur le domaine public routier national augmentait de 22 % et que le réseau s'accroissait lui-même de 11 %, les moyens financiers de l'Etat ont décru de 17 %16(*). Notre collègue M. Gérard Miquel avait, quant à lui, relevé dans son rapport spécial annuel dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2000 combien la faiblesse des dotations de l'Etat avait conduit immanquablement à une dégradation du patrimoine routier17(*). Ainsi, pour l'année 2002, seuls 582 millions d'euros ont été consacrés à l'entretien du réseau routier national.

Par leur participation sans cesse accrue au financement des infrastructures routières, qu'elles soient nationales ou locales, les collectivités territoriales ont montré leur capacité à gérer la majeure partie du réseau routier français. Les dépenses des départements en matière de crédits routiers ont ainsi dépassé 22 milliards d'euros en 2000. La participation des collectivités territoriales dans le financement du réseau routier appartenant au domaine public de l'Etat est en croissance continue18(*).

Face à ce constat, le présent projet de loi envisage d'opérer un nouveau transfert de compétences qui bénéficierait, pour l'essentiel, aux départements

Plusieurs propositions avaient d'ailleurs déjà été faites en ce sens, pour permettre une meilleure gestion du réseau routier faisant partie du domaine public routier national. Ainsi, dans son rapport intitulé « Pour une République territoriale », la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation proposait qu'un « nouveau transfert [soit] opéré en matière d'entretien des routes nationales assorti des moyens nécessaires pour permettre aux départements d'accomplir cette mission. »19(*) Dans le même sens, la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, préconisait de « confier aux départements l'aménagement et l'entretien du réseau routier national »20(*).

Les articles 12 à 21du présent projet de loi s'inscrivent dans ce contexte et tendent à renforcer les responsabilités des collectivités territoriales, à commencer par les départements, en ce domaine.

Article 12
(art. L. 111-1 et L. 121-1 du code de la voirie routière)
Transfert aux départements
de certaines routes classées routes nationales

Cet article tend à permettre le transfert aux départements de certaines parties de la voirie classée route nationale tout en précisant le rôle de l'Etat et des régions pour assurer la cohérence et l'efficacité du réseau routier dans son ensemble.

Le domaine public routier national comporte actuellement près de 7.500 km d'autoroutes concédées ainsi que 30.500 km d'autoroutes non concédées et de routes classées routes nationales. Or, l'Etat n'est aujourd'hui plus en mesure d'assurer le financement correct de l'entretien de l'ensemble de ce réseau. Les collectivités territoriales contribuent d'ailleurs déjà pour plus de 40 % au financement des routes nationales non concédées. Afin de donner davantage de cohérence à la gestion du domaine public routier sur l'ensemble du territoire, le présent article devrait permettre le transfert aux départements de 15.000 à 20.000 kilomètres de voirie.

a) Rôle de l'Etat et de la région à l'égard du réseau routier

? A cet effet, le premier paragraphe (I) de cet article complèterait l'article L. 111-1 du code de la voirie routière en lui ajoutant trois nouveaux alinéas. Cette dernière disposition définit actuellement la consistance du domaine public routier, qui comprend « l'ensemble des biens du domaine public de l'Etat, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ».

Cet ajout aurait pour objet de définir le rôle de l'Etat et des départements à l'égard du domaine public routier.

L'Etat serait présenté, de façon solennelle et non normative, comme le garant de la cohérence et de l'efficacité du réseau routier dans son ensemble. L'indispensable cohérence du réseau routier sur l'ensemble du territoire national appelle indéniablement une action et une surveillance qui, en effet, ne peuvent provenir que de l'Etat.

A ce titre, il aurait pour mission de « veiller » à la sécurité, à la cohérence de l'exploitation et de l'information des usagers, à la connaissance statistique des réseaux et des trafics, ainsi qu'au développement et à la diffusion des « règles de l'art ».

Cette dernière formulation viserait à englober les normes techniques qui doivent être suivies lors de travaux d'aménagements autoroutiers, ainsi que l'ensemble des documents de référence, à caractère éventuellement non normatif, qui seraient mis à disposition des collectivités territoriales propriétaires d'un domaine public routier21(*).

A son niveau, la région serait également appelée à exercer un rôle de coordination, en vertu des deuxième et troisième alinéas du présent paragraphe.

En premier lieu, la région serait chargée de mener une action de concertation entre l'Etat, d'une part, et les collectivités intéressées, d'autre part, sur l'évolution régionale des investissements routiers.

Cette concertation interviendrait dans le cadre du schéma d'orientation des transports que la région doit élaborer en application de l'article II de l'article 14-I de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dans sa rédaction issue de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Ce schéma, qui doit comprendre un volet « transport de voyageurs » et « transport de marchandises », doit être compatible avec les schémas de services collectifs eux-mêmes prévus par l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Les collectivités intéressées doivent être interprétées comme les départements, détenteurs du domaine public routier départemental, et les communes, détentrices également d'un domaine public routier.

En second lieu, aux termes du troisième alinéa de ce paragraphe, dans le cadre de ce schéma de transports, la région serait habilitée à conclure avec l'Etat et, le cas échéant, les départements des conventions pluriannuelles de programmation des infrastructures de transports.

Ces conventions pluriannuelles fixeraient les engagements financiers de chaque partie et les opérations auxquelles les financements sont affectés. Le contenu précis de ces conventions serait néanmoins précisé par le décret en Conseil d'Etat prévu par le dernier alinéa du III de l'article 12 du présent projet de loi.

b) Consistance du domaine public routier national

? En vertu du deuxième paragraphe (II) du présent article, l'article L. 121-1 du code de la voirie routière serait complété afin de définir la consistance du « domaine public routier national ».

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 121-1 du code de la voirie routière dispose que les voies du domaine public routier national sont les autoroutes ainsi que les routes nationales. Le deuxième alinéa du présent paragraphe ajouterait une définition générale du domaine public routier national incluant d'autres voies routières que celles actuellement énumérées par l'article susvisé.

Ce domaine serait désormais défini comme un « réseau cohérent d'autoroutes et de routes » qui assureraient, alternativement :

- la circulation terrestre de grand transit ;

- les déplacements entre métropoles régionales ;

- la desserte des équipements présentant un intérêt économique national ou européen ;

-  la desserte équilibrée du territoire.

L'idée qui sous-tend la présente disposition est donc de limiter le domaine public routier national aux grands axes routiers de communication du territoire national.

Le dernier alinéa du présent paragraphe énoncerait que des décrets en Conseil d'Etat fixeraient la liste des itinéraires existants qui répondent à la définition du domaine public routier national figurant au précédent alinéa.

c) Conditions et effets du transfert de domanialité au profit du département

? Le troisième paragraphe (III) de l'article 12 déterminerait la consistance du transfert de voirie opéré au profit des départements et définirait les procédures applicables en la matière.

Aux termes du premier alinéa de ce paragraphe, le transfert au profit des départements concernerait, en premier lieu, « les routes classées dans le domaine public routier de l'Etat à la date de publication de la présente loi et que le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière n'aura pas fait figurer dans ce domaine ». Les éléments du domaine public routier transféré se définiraient ainsi négativement. En tout état de cause, les autoroutes, même non concédées, ne pourraient faire l'objet d'un transfert.

Il est précisé que ce transfert concernerait également les « accessoires » et « dépendances » des routes nationales concernées. Ainsi, le transfert porterait non seulement sur la chaussée et les ouvrages d'art, mais également sur l'ensemble des éléments liés à l'utilisation de la voirie, tels que les panneaux de signalisation, le réseau et les bassins d'assainissement ainsi que les plantations.

En outre, le texte prévoirait que les acquisitions foncières réalisées par l'Etat en vue de l'aménagement des routes transférées seraient également cédées aux départements. En effet, lors de la création de nouvelles infrastructures, ou dans le but d'assurer des aménagements futurs, l'Etat a pu acquérir la propriété de terrains en y inscrivant des servitudes d'urbanisme. Ces terrains pourraient ainsi donner au département bénéficiant du transfert la possibilité d'effectuer de nouveaux aménagements ou de poursuivre ceux qui préexistent.

Le transfert des routes nationales aux départements serait opéré dès lors que ces dernières ne répondent pas aux critères énoncés à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière. Toutefois, un acte juridique constatant ce transfert serait nécessaire pour que des effets juridiques lui soient attachés.

Ce transfert serait constaté par un acte de « l'autorité administrative de l'Etat déterminée par voie réglementaire » dans un délai de 18 mois à compter de la publication du décret en Conseil d'Etat visé à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement afin de préciser qu'il s'agit du représentant de l'Etat dans le département.

L'acte constatant le transfert induirait des effets juridiques essentiels pour les départements, à compter du 1er janvier de l'année suivant la date à laquelle cet acte est intervenu. Il opèrerait en effet, d'une part, transfert, aux départements concernés, des servitudes, droits et obligations de l'Etat et, d'autre part, classement des routes transférées dans la voirie départementale.

Ce reclassement ne produirait cependant aucune conséquence juridique sur le statut de route express ou de route à grande circulation des voies ainsi transférées. Il s'agit en effet de statuts qui concernent seulement l'exercice du pouvoir de police de la circulation22(*).

La notification de la décision administrative précitée emporterait, quant à elle, de plein droit mise à jour des documents d'urbanisme concernés par le transfert. Le transfert des routes pourrait remettre en cause l'économie de certains documents tels que les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les plans d'alignements. Il impliquerait donc que ces documents soient modifiés afin de les mettre en conformité avec la nouvelle situation créée par le transfert.

Les transferts ainsi réalisés se feraient à titre gratuit, aucune indemnité, salaire, droit ou honoraire ne pouvant être perçu à cette occasion.

Un décret en Conseil d'Etat déterminerait les conditions d'application du présent article.

Votre commission des lois relève qu'il n'existe aucune sanction lorsque la décision administrative constatant le transfert n'est pas intervenue dans le délai de dix-huit mois.

Pour que l'absence de décision ne puisse conduire à bloquer le transfert, votre commission vous propose de préciser, par amendement, que le transfert interviendrait en tout état de cause, de plein droit, le 1er janvier 2008.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

Article 13
(art. L. 4433-24-1, L. 4433-24-2
et L. 4433-3 du code général des collectivités territoriales)
Dispositions particulières
relatives aux départements et régions d'outre-mer

Cet article tend à modifier le dispositif actuellement prévu dans le code général des collectivités territoriales qui permet aux régions d'outre-mer de solliciter le transfert dans le domaine public régional de l'ensemble de la voirie classée en route nationale. Il s'agirait d'offrir, après concertation, la possibilité aux départements d'outre-mer de bénéficier de ce transfert.

1. Le droit en vigueur

Les articles L. 4433-24-1 à L. 4433-24-3 du code général des collectivités territoriales, issus de l'article 46 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, offrent actuellement la possibilité aux régions d'outre-mer de solliciter le transfert de l'ensemble des voies classées routes nationales existant sur le territoire de la région.

Ce transfert est devenu effectif dans une région d'outre-mer, la Martinique, cette dernière ayant conclu des conventions de mise à disposition des personnels avec les directions de l'équipement et le parc de l'équipement, en application de l'article 2 du décret n° 2002-382 du 19 mars 2002 relatif aux conditions de mise à disposition des régions d'outre-mer des services déconcentrés du ministère de l'équipement.

Les autres régions d'outre-mer n'ont pas, à l'heure actuelle, souhaité bénéficier de cette possibilité. Elle ont néanmoins la possibilité d'assurer la maîtrise d'ouvrage sur ces routes nationales demeurant propriété de l'Etat, grâce aux dispositions de l'article 1er du décret n° 2002-381 du 19 mars 2002 portant application de l'article 19 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privé (« loi MOP »).

Afin de rapprocher le droit applicable outre-mer du droit applicable en métropole, le présent article prévoirait la possibilité pour les départements d'outre-mer de bénéficier du transfert de compétences en matière de voirie nationale. A défaut de voir cette faculté exercée, les régions d'outre-mer seraient alors attributaires de la voirie.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

a) Modalités du transfert de voirie

Le premier paragraphe (I) de l'article 13 tendrait à réécrire les articles L. 4433-24-1 et L. 4433-24-2 du code général des collectivités territoriales.

Article L. 4433-24-1 du code général des collectivités territoriales
Modalités du transfert de la voirie classée en route nationale
dans les départements et régions d'outre-mer

Aux termes du texte proposé pour l'article L. 4433-24-1, le bénéficiaire du transfert de la voirie classée en route nationale ne serait plus automatiquement la région d'outre-mer. Le département pourrait être rendu affectataire de la voirie transférée.

En effet, le bénéficiaire du transfert serait désigné par décret à l'issue d'une concertation organisée par le représentant de l'Etat dans la région entre le département et la région. Cette concertation ne pourrait cependant avoir une durée supérieure à neuf mois à compter de la publication de la présente loi.

A défaut d'accord entre la région et le département d'outre-mer pour faire bénéficier le département du transfert de voirie, la région bénéficierait alors du transfert considéré.

En tout état de cause, contrairement au droit en vigueur, ce transfert se ferait de manière automatique, sans que la région ou le département en ait fait initialement la demande. Il porterait, en outre, sur l'ensemble de la voirie appartenant au domaine public routier national.

Article L. 4433-24-2 du code général des collectivités territoriales
Pouvoirs du président du conseil général
sur la voirie routière transférée

Cet article octroierait au président du conseil régional d'une région d'outre-mer les mêmes prérogatives que celles détenues par le président d'un conseil général à l'égard du domaine public routier de la collectivité.

Cette attribution de compétence s'effectuerait toutefois sans préjudice des dispositions de l'article L. 172-1 du code de la voirie routière qui prévoit l'inapplicabilité aux départements de la Guyane et de la Réunion des articles L. 114-7 et L. 114-8 du même code. Ces dispositions prévoient des règles particulières d'aménagement et d'entretien pour les riverains de voies publiques.

Votre commission des Lois estime que cette disposition serait redondante avec les dispositions de l'article L. 4433-24-1-1 issues de la loi n° 2003-660 du 23 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer qui prévoient qu'en cas de transfert de la voirie classée en routes nationale à la région d'outre-mer, le président du conseil régional gère le domaine transféré et exerce à ce titre les pouvoirs de police afférents à cette gestion.

Votre commission des Lois vous propose, en conséquence, un amendement tendant à supprimer le texte prévu pour l'article L. 4433-24-2 du code susvisé. Par coordination, le même amendement vous proposera de supprimer le texte actuel de l'article L. 4433-24-2, dans la mesure où il prévoit une mise à disposition des personnels à la région en cas de transfert de la voirie, alors que le troisième paragraphe (III) du présent article prévoit que les services et personnels afférents à la voirie transférée seront transférés dans les conditions prévues par le titre V du présent projet de loi.

b) Conditions de financement de la voirie transférée

Le deuxième paragraphe (II) de l'article 13 modifierait les dispositions de l'article L. 4434-3 du code général des collectivités territoriales qui définit actuellement les ressources dont disposent les régions d'outre-mer.

En vertu de cette disposition, dans les régions d'outre-mer, le conseil régional répartit le produit de la taxe spéciale de consommation prévue par l'article 266 quater du code des douanes. Une partie du produit est affectée au budget de la région et comprend, en particulier, une dotation notamment destinée à l'aménagement du réseau routier national.

- Le premier tiret du 2° du A de cet article serait ainsi modifié pour prévoir que la dotation dont dispose la région au titre de l'aménagement du réseau routier national et des pistes forestières serait attribuée au département si ce dernier se voit transférer la propriété de la voirie classée en route nationale.

Les sommes versées au titre de la dotation s'ajouteraient aux ressources prévues par le B du même article, déjà attribuées au département.

- Le 2° du B de cet article serait également modifié pour supprimer la mention des dépenses de fonctionnement assumées par l'Etat en matière d'entretien des voiries dans la région, conséquence du transfert de compétence en matière de voirie.

c) Applicabilité des dispositions du présent projet de loi, relatives au transfert des services et aux compensations financières.

Le troisième paragraphe (III) de l'article 13 préciserait que les dispositions du titre V, relatif au transfert des services et des personnels, ainsi que du titre VI, relatif aux compensations financières de la présente loi, sont applicables au transfert prévu par le présent article. Il s'agit des transferts des personnels de l'Etat vers les collectivités territoriales.

Le texte proposé par ce paragraphe règlerait la question du transfert de personnels et des compensations financières applicables au transfert, déjà opéré, de la voirie nationale à la région Martinique, en application de l'article 46 de la loi précitée sur la solidarité et le renouvellement urbains, en faisant également application à cette hypothèse des dispositions des titres précités du projet de loi.

Cette application changerait en effet le droit en vigueur, dans la mesure où la région Martinique bénéficie de mises à dispositions de personnels des directions départementales de l'équipement et des parcs de l'équipement23(*).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

Article 14
(art. L. 122-4, L. 151-6 à L. 151-11, L. 153-1 à L. 153-3,
L. 153-5 et L. 153-6 du code de la voirie routière)
Institution de péages sur la voirie routière

Cet article tend à modifier les dispositions actuelles du code de la voirie routière afin d'autoriser l'institution de péages tant sur des autoroutes que sur des routes express et des ouvrages d'art.

a) Institution de péages sur la voirie autoroutière

Le premier paragraphe (I) de l'article 14 modifierait l'article L. 122-4 du code de la voirie routière afin d'étendre les possibilités d'institution de péages sur la voirie autoroutière.

L'article L. 122-4 du code de la voirie routière n'autorise actuellement l'institution de péages que sur les autoroutes concédées, afin d'assurer « le remboursement des avances et des dépenses de toute nature faites par l'Etat et les collectivités ou établissements publics, l'exploitation et, éventuellement, l'entretien et l'extension de l'autoroute, la rémunération et l'amortissement des capitaux investis par le concessionnaire ».

Le principe du caractère gratuit de l'usage des autoroutes ne serait pas remis en cause. En revanche, la possibilité d'instituer des péages autoroutiers serait étendue aux autoroutes non concédées par l'Etat à un concessionnaire privé.

L'Etat aura donc un pouvoir discrétionnaire pour décider de l'institution d'un péage et pour déterminer quelles dépenses seront couvertes par les sommes perçues des usagers de l'autoroute concernée. La décision d'instituer un péage autoroutier serait prise par un décret en Conseil d'Etat.

La finalité de l'institution d'un péage autoroutier serait largement définie, puisqu'elle pourrait permettre d'assurer « la couverture totale ou partielle » des dépenses liées à tout ou partie de missions, certes limitativement énumérées, mais nombreuses.

Il s'agirait, dans tous les cas, de la construction, de l'exploitation, de l'entretien, de l'aménagement et de l'extension du réseau autoroutier concerné.

Toutefois, aux termes du texte proposé pour le deuxième alinéa de l'article L. 122-4 du code de la voirie routière, lorsque l'une de ces missions, qualifiées expressément de « missions de service public autoroutier », fait l'objet d'une délégation, le péage devrait également couvrir la rémunération ainsi que l'amortissement des capitaux investis par le délégataire.

En outre, le produit du péage devrait couvrir ses frais de perception, dans un souci d'équilibre comptable.

En cas de délégation d'une des missions de service public précédemment mentionnées, la convention de délégation et le cahier des charges qui lui est annexé fixeraient obligatoirement les conditions dans lesquelles ces missions sont exercées par le délégataire et en contrepartie desquelles il peut percevoir des péages. Ces deux actes feraient l'objet d'une approbation par décret en Conseil d'Etat.

b) Institution de péages sur les routes express

Le deuxième paragraphe (II) de l'article 14 ajouterait six nouveaux articles au chapitre Ier du titre V du code de la voirie routière, afin d'autoriser la création de péages sur les routes express.

Article L. 151-6 du code de la voirie routière
Institution de péages sur les routes express

Un nouvel article L. 151-6 serait inséré dans le code de la voirie routière afin de permettre l'institution de péages sur les routes express.

Cette possibilité est actuellement exclue, l'usage des routes express étant gratuit. Le texte proposé pour insérer ce nouvel article ne remettrait pas en cause le principe selon lequel l'usage de telles voies est gratuit. Toutefois, il autoriserait, sous certaines conditions, la mise en place de péages sur cette catégorie de voies.

Aux termes du présent article, l'institution d'un péage ne pourrait être décidée que si « l'utilité, les dimensions, le coût d'une route express ainsi que le service rendu aux usagers le justifient ».

L'objet du péage serait identique à celui existant pour les péages sur les autoroutes : la couverture totale ou partielle de dépenses liées à certaines missions de service public limitativement énumérées par le texte. Il s'agirait de la construction, de l'exploitation, de l'entretien, de l'aménagement et de l'extension de la route express concernée.

Ici encore, la collectivité propriétaire de la voirie -Etat, département ou, dans le cas de l'outre-mer, région- déciderait discrétionnairement de l'institution d'un péage et des dépenses couvertes par les sommes perçues des usagers de la route concernée.

De même que pour les autoroutes, lorsque l'une des missions de service public susmentionnées fait l'objet d'une délégation, le péage devrait également couvrir la rémunération ainsi que l'amortissement des capitaux investis par le délégataire.

Le dernier alinéa du texte proposé préciserait que les frais de perception du péage devraient être couverts, dans tous les cas, par le produit du péage.

Article L. 151-7 du code de la voirie routière
Instruments juridiques permettant l'institution
de péages sur les routes express

Le texte proposé pour insérer un article L. 151-7 dans le code de la voirie routière détermine les instruments juridiques permettant l'institution de péages sur les routes express.

Lorsque la route express est incluse dans le domaine public routier national, l'institution d'un péage devrait intervenir par le biais d'un décret en Conseil d'Etat.

Si la route express est incluse dans le domaine public routier départemental ou communal, le texte prévoirait que l'institution d'un péage serait autorisée par délibération de l'organe délibérant de la collectivité propriétaire.

La décision ne pourrait toutefois intervenir qu'après avis du conseil régional. L'intervention de la région, dans le cadre d'une simple procédure de consultation, se justifie par le rôle de « coordinateur » conférée à cette collectivité territoriale en matière de transports et d'aménagement du territoire.

Article L. 151-8 du code de la voirie routière
Conditions de perception des péages
en cas de délégation de missions de service public

Le texte proposé pour insérer un article L. 151-8 dans le code de la voirie routière prévoirait que, lorsque l'exercice des missions de service public définies à l'article L. 151-6 du même code est délégué, il reviendrait à la convention de délégation, ainsi qu'au cahier des charges qui lui est annexé, de définir les modalités d'exécution de ces missions par le délégataire et les conditions dans lesquelles il est autorisé à percevoir des péages en contrepartie.

Le second alinéa du texte proposé énoncerait que, lorsque le délégant est l'Etat, un décret en Conseil d'Etat approuverait la convention de délégation et le cahier des charges précités.

Article L. 151-9 du code de la voirie routière
Applicabilité aux péages sur les routes expresses des dispositions
de l'article L. 122-4-1 du code de la voirie routière

Le texte proposé pour insérer un article L. 151-9 dans le code de la voirie routière permettrait l'application des dispositions de l'article L. 122-4-1 du code de la voirie routière qui pose le principe de la non-discrimination, directe ou indirecte, en raison de la nationalité du transporteur ou de l'origine ou de la destination du transport lors de la perception de péages pour les poids lourds.

L'article L. 122-4-1 du code de la voirie routière transpose les dispositions de la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relatif à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures et réformant le régime d'exploitation de certaines sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Pour respecter les termes de la directive, il est nécessaire d'instituer un principe de non discrimination qui concernerait également les péages sur la voirie express. Tel serait donc l'objet du texte proposé.

Article L. 151-10 du code de la voirie routière
Applicabilité des présentes dispositions aux EPIC
et syndicats mixtes gestionnaires

Le texte proposé pour insérer un article L. 151-10 dans le code de la voirie routière prévoit que les dispositions des articles L. 151-6 à L. 151-9 du même code demeureraient applicables lorsque la gestion des routes express est dévolue :

- à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cette catégorie recouvre les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomérations ainsi que les communautés d'agglomération nouvelle.

Une telle précision s'imposait, dans la mesure où de nombreuses communes ont d'ores et déjà transféré la gestion d'une partie de leur voirie à un établissement de coopération intercommunale.

En application du 3° du II de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, les communautés de communes exercent ainsi de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences en matière de création, d'aménagement et d'entretien des routes, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire. Il en va de même dans le cadre des communautés urbaines, en application du b) du 2° du I de l'article L. 5215-20 du même code, et des communautés d'agglomération, en vertu du 1° du II de l'article L. 5216-5 du même code.

- ou à un syndicat mixte ayant compétence en matière de création ou d'aménagement et d'entretien de la voirie.

En effet, ces syndicats permettent, en vertu de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, d'associer des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales, ainsi que d'autres personnes morales de droit public, « en vue d'oeuvres ou de services présentant une utilité pour chacune de ces personnes morales ».

Certaines collectivités ont mis à profit ce type de structure afin de gérer en commun certaines parties du réseau routier compris dans leur domaine public respectif.

Le fait de ne pas préciser expressément l'applicabilité de ces dispositions aux hypothèses susvisées aurait conduit à des incertitudes juridiques. Le présent texte viendrait donc opportunément les lever.

Article L. 151-10 du code de la voirie routière
Décret en Conseil d'Etat

Aux termes du texte proposé pour insérer un article L. 151-10 dans le code de la voirie routière, un décret en Conseil d'Etat fixerait les conditions d'applications des articles L. 151-6 à L. 151-9.

c) Institution de péages sur des ouvrages d'art

Les troisième et quatrième paragraphes (III) et (IV) de l'article 14 procéderaient à la réécriture des articles L. 153-1 à L. 153-3, ainsi que de l'article L. 153-5 du code de la voirie routière.

Dans leur rédaction actuellement en vigueur, malgré la gratuité de principe de l'utilisation des ouvrages d'art, les dispositions susvisées du code de la voirie routière autorisent l'institution de péages, à titre exceptionnel et temporaire, lorsque « l'utilité, les dimensions et le coût d'un ouvrage d'art » ainsi que « le service rendu aux usagers le justifient ».

Cette faculté est toutefois limitée, pour les ouvrages compris dans la voirie communale, par le fait que ceux-ci doivent répondre à des conditions de coût et de dimensions fixées par l'article R. 153-1 du code de la voirie routière24(*). En outre, l'institution de péages sur les ouvrages d'art compris dans la voirie communale doit faire l'objet d'une délibération du conseil municipal, autorisée par décret. De façon plus générale, l'objet des redevances, et notamment les frais que le péage institué sur un ouvrage d'art est susceptible de couvrir, varie selon la nature de la voirie concernée.

Le texte proposé par le présent projet de loi pour les articles L. 153-1 à L. 153-3 du code de la voirie routière harmoniserait les régimes applicables et aurait pour effet d'étendre les possibilités actuelles d'institution de péages sur les ouvrages d'art.

Article L. 153-1 du code de la voirie routière
Institution de péages sur les ouvrages d'art

Le texte proposé pour l'article L. 153-1 du code de la voirie routière élargirait les possibilités d'instituer des ouvrages d'art sur la voirie nationale, départementale ou communale.

Le principe de la gratuité de l'usage des ouvrages d'art serait conservé. Toutefois, la faculté d'instituer des péages sur lesdits ouvrages serait offerte sur lorsque ceux-ci sont situés sur les voiries nationales, départementales et communales, sous des conditions communes :

- la mise en place d'un péage devrait être justifiée par l'utilité, les dimensions, le coût de l'ouvrage et le service rendu aux usagers, ce qui est la reprise des conditions actuellement posées ;

- l'institution d'un péage devrait avoir pour objet de couvrir, totalement ou partiellement, « les dépenses de toute nature » liées à la construction ou, lorsque les missions de service public liées à l'utilisation de la voirie routière ont fait l'objet d'une convention de délégation de service public, la construction, l'exploitation, l'entretien, ou l'exploitation de l'ouvrage et de ses voies d'accès et de dégagement. En cas de délégation, le péage devrait obligatoirement couvrir également la rémunération et l'amortissement des capitaux investis par le délégataire afin d'assurer l'exercice des missions qui lui ont été déléguées.

Le texte préciserait, en outre, que les frais de perception seraient, en tous les cas, couverts par le produit du péage institué.

La rédaction proposée fait apparaître une différence notable avec le régime juridique actuellement applicable. En effet, l'institution d'un péage n'aurait plus un caractère « exceptionnel et temporaire », ce qui constitue une exigence du texte actuel de l'article L. 153-1 du code.

Article L. 153-2 du code de la voirie routière
Instruments juridiques permettant l'institution
de péages sur les ouvrages d'art

Le texte proposé pour l'article L. 153-2 du code de la voirie routière définirait les instruments juridiques par lesquels des péages sur des ouvrages d'art peuvent être institués.

Lorsque l'ouvrage d'art est compris dans la voirie nationale, un décret en Conseil d'Etat devrait intervenir.

Lorsque l'ouvrage concerné est à comprendre dans la voirie départementale ou dans la voirie communale, l'institution d'un péage serait autorisée par délibération de l'organe délibérant de la collectivité territoriale intéressée.

L'avis du conseil régional devrait cependant, au préalable, être recueilli. Cette consultation s'explique ici encore par la coordination que la région est chargée d'assurer en matière de transports et d'aménagement du territoire.

Article L. 153-3 du code de la voirie routière
Conditions de perception des péages en cas de délégation
de missions de service public

A l'instar de ce que prévoit le texte proposé pour insérer un article L. 151-10 dans le code de la voirie routière, le texte proposé pour l'article L. 153-3 prévoirait que, lorsque l'exercice des missions de service public définies à l'article L. 153-1 est délégué, il reviendrait à la convention de délégation, ainsi qu'au cahier des charges qui lui est annexé, de définir les modalités d'exécution de ces missions par le délégataire et les conditions dans lesquelles il est autorisé à percevoir des péages en contrepartie.

Le second alinéa du texte proposé énoncerait, selon une solution traditionnelle, que lorsque le délégant est l'Etat, un décret en Conseil d'Etat doit approuver la convention de délégation et le cahier des charges précités.

Article L. 153-5 du code de la voirie routière
Applicabilité des articles L. 153-1 à L. 153-4-1
en cas de gestion d'un ouvrage d'art par un établissement public
de coopération intercommunal ou un syndicat mixte

Le quatrième paragraphe (IV) de l'article 14 réécrirait l'article L. 153-5 du code de la voirie routière afin de préciser le champ d'application des articles L. 153-1 à L. 153-3, modifiés par le troisième paragraphe (III) du présent article, ainsi que des articles L. 153-4 et L. 153-4-1, non modifiés par le présent projet de loi, relatifs à la modulation tarifaire des péages et au respect du principe de non discrimination en raison de la nationalité.

Le texte proposé pour réécrire cet article poserait le principe de l'applicabilité des dispositions précitées aux ouvrages d'art qui seraient compris dans la voirie et dont la gestion aurait été dévolue :

- à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, c'est-à-dire communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomérations ainsi que les communautés d'agglomération nouvelle ;

- à un syndicat mixte ayant compétence en matière de création ou d'aménagement et d'entretien de voirie.

En revanche, lesdites dispositions ne seraient pas applicables :

- aux ouvrages d'art compris dans l'emprise des autoroutes, ce qui correspond au droit positif, l'actuel article L. 153-6 prévoyant déjà une telle inapplicabilité. Dans cette hypothèse, les ouvrages d'art ne pourraient faire l'objet d'un péage en tant que tels, les frais supportés étant alors couverts par le péage autoroutier lui-même, dans les conditions prévues à l'article L. 122-4, tel que modifié par le présent projet de loi ;

- aux routes express soumises à péages en vertu soit des dispositions de l'article L. 151-6, dans sa rédaction issue du présent projet de loi, pour les mêmes raisons.

Un décret en Conseil d'Etat définirait les modalités d'application des articles susvisés.

Le cinquième et dernier paragraphe (V) de l'article 14 tendrait, par coordination avec les dispositions prévues par le quatrième paragraphe du présent article, à abroger l'article L. 153-6 du code de la voirie routière.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 14 sans modification.

Article 15
(art. L. 116-2 du code de la voirie routière)
Exercice de la police de la conservation
du domaine public routier

Cet article tend à compléter les dispositions de l'article L. 116-2 du code de la voirie routière afin de prendre en compte le transfert de voirie routière opéré au profit des départements et régions dans l'exercice du pouvoir de police de la conservation du domaine routier.

La conservation du domaine public routier contre les dégradations qu'il peut éventuellement subir, notamment du fait de ses usagers, fait l'objet d'une activité de police particulière, soumise à un régime juridique spécifique, les juridictions judiciaires étant compétentes pour connaître des infractions commises sur ce domaine, sous réserve des questions préjudicielles éventuelles devant la juridiction administrative25(*).

L'article L. 116-2 du code de la voirie routière, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, détermine les agents habilités à constater les infractions à la police de la conservation du domaine public routier et établir les procès-verbaux y afférents.

Aux termes de l'article 15 du présent projet de loi, trois nouveaux alinéas seraient ajoutés avant le dernier alinéa de l'article L. 116-2 afin d'habiliter à constater les infractions et à établir les procès-verbaux :

les agents du département, s'agissant des infractions concernant les voies départementales. Ce faisant, le texte proposé remédie à une carence de la législation actuelle, présente depuis le transfert de compétence opéré par l'article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales issu de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. En effet, si cette disposition a transféré au président du conseil général les pouvoirs de police afférents à la conservation du domaine routier départemental, aucun texte ne permet aujourd'hui aux agents de la collectivité de procéder aux constatations des infractions qui s'y déroulent ;

les agents de la collectivité, pour les infractions concernant les voies comprises dans le domaine public routier de la collectivité territoriale de Corse ;

les agents de la région, pour les infractions commises sur les voies régionales transférées aux régions d'outre-mer.

En tout état de cause, les agents des collectivités susmentionnées devraient obligatoirement avoir été commissionnés et assermentés à cet effet par les autorités compétentes de chaque collectivité, dans les conditions prévues par les agents de l'Etat.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 sans modification.

Article 16
(art. L. 110-3 du code de la voirie routière)
Définition et régime juridique des routes à grande circulation

Le présent article procèderait à la réécriture de l'article L. 110-3 du code de la route afin de redéfinir la notion de « route à grande circulation » et le régime juridique qui lui est applicable.

1. Définition des routes à grande circulation

Les routes à grande circulation sont actuellement définies à l'article L. 110-3 comme les routes « qui assurent la continuité d'un itinéraire à fort trafic ». Cette définition strictement matérielle est indépendante de tout critère de domanialité, une route à grande circulation pouvant être indistinctement une route nationale, départementale ou communale. La liste de ces routes est fixée par décret, les « routes express » étant par ailleurs, par définition, des routes à grande circulation.

La qualification de route à grande circulation entraîne l'application d'un régime juridique particulier en matière de circulation, dans le cadre duquel le représentant de l'Etat dans le département exerce les compétences normalement dévolues au maire en agglomération.

Le premier alinéa du texte proposé par l'article 13 du présent projet de loi pour l'article L. 110-3 du code de la route conserverait cette indépendance par rapport à tout critère domanial mais élargit cette notion aux routes qui permettent d'assurer alternativement :

- la « continuité » des itinéraires principaux, cette fonction se traduisant notamment par les possibilités de délestage du trafic routier ;

- la circulation des transports exceptionnels, des convois et des transports militaires ;

- ou la desserte économique du territoire.

Ces routes ne se verraient toutefois qualifiées de routes à grande circulation que si ces caractères justifient l'institution de règles particulières en matière de police de circulation.

Comme actuellement, un décret fixerait la liste des routes répondant aux critères susvisés. Toutefois, ce décret devrait être pris après avis des collectivités propriétaires des voies, c'est-à-dire lorsque la route concernée appartient au domaine public routier départemental ou communal, après avis de l'organe délibérant du département ou de la commune.

2. Contrôle de l'Etat sur les aménagements de voirie sur les routes à grande circulation

Le texte proposé pour le second alinéa de l'article L. 110-3 institue, à la charge des collectivités territoriales, une obligation de transmission au représentant de l'Etat dans le département de « tout projet de modification des caractéristiques techniques » ou de mesure susceptible de rendre les routes à grande circulation « impropres à leur destination », c'est-à-dire dans l'impossibilité d'assurer le fonctionnement des itinéraires principaux, la circulation des transports ou convois exceptionnels ou militaires ainsi que la desserte économique du territoire.

Il importe en effet que le représentant de l'Etat dans le département s'assure que les aménagements de nature matérielle (tels que le réaménagement des chaussées, le rétrécissement des voies) ou que des dispositions de nature réglementaire prises par les autorités propriétaires des voies à grande circulation ou chargées de la police de la circulation ne nuisent pas à la continuité du service public routier.

A cet effet, le préfet bénéficierait d'un droit d'opposition lui permettant d'interdire la mise en oeuvre de projets qui auraient pour effet de rompre la continuité du service routier sur une route à grande circulation. Ce droit d'opposition pourrait s'exercer dans un délai qui serait déterminé « par voie réglementaire ».

Votre commission des Lois vous soumet, outre un amendement rédactionnel, un amendement ayant pour objet de préciser qu'un décret en Conseil d'Etat déterminerait les conditions d'application de l'article 16 du présent projet de loi.

Elle vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié.

Article 17
(art. 3 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987
relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt
contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs)
Pouvoirs du préfet en matière de prévention
des risques sur les routes à grande circulation

Cet article a pour objet de renforcer le dispositif actuel de prévention des risques majeurs afin de prévoir la constitution de plans de gestion de trafic et de plans de réaction aux intempéries.

Le présent article compléterait l'article 3 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, afin que les plans d'urgence, définis par ladite loi, comprennent désormais les « plans de gestion de trafic et les plans de réaction aux intempéries destinés à assurer la cohérence des moyens à mettre en oeuvre en situation de crise ».

Afin d'organiser les secours et les mesures à prendre en présence de « risques de nature particulière ou liés à l'existence ou au fonctionnement d'installations ou d'ouvrages déterminés », l'article 3 de la loi précitée du 22 juillet 1987 prévoit l'établissement de plans d'urgence par le préfet de département, en liaison avec les autorités et services compétents en matière de sauvegarde ou dont les moyens sont susceptibles d'être mis en oeuvre26(*).

A l'heure actuelle, ces plans comprennent divers plans particuliers d'intervention, relatifs aux abords de certains ouvrages ou installations, des plans destinés à porter secours à de nombreuses victimes, ainsi que des plans de secours spécialisés liés à des risques définis.

Le présent paragraphe aurait pour objet d'ajouter à cette liste des plans de gestion du trafic.

Ces plans trouvent leur fondement juridique dans l'article 9 du décret n° 2002-84 du 16 janvier 2002 relatif au pouvoir des préfets de zone qui dispose que « le préfet de zone (...) arrête et met en oeuvre les plans de gestion de trafic dépassant le cadre de son département ». La maîtrise du trafic routier apparaît un enjeu essentiel dans le cadre de la gestion des crises, et l'insertion de tels plans dans les dispositifs de prévention des risques constituerait un progrès en assurant une meilleure articulation des moyens des différents partenaires.

Le plan d'urgence comprendrait également, aux termes du texte proposé, des plans de réaction aux intempéries.

Ces plans existent déjà dans certaines régions. Il existe ainsi un « plan neige » dans la vallée du Rhône, et un « plan verglas » en Ile-de-France. Toutefois, actuellement, ces plans ne trouvent leur fondement juridique que dans des circulaires ministérielles. Leur présence au sein des plans d'urgence leur donnerait donc une consécration juridique au niveau législatif et permettrait, une fois encore, d'améliorer les mécanismes de gestion des crises.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 17 sans modification.

Article additionnel avant l'article 18
(art. L. 1615-11 du code général des collectivités territoriales)
Eligibilité au FCTVA des dépenses exposées
par les collectivités territoriales et leurs groupements
pour le financement d'équipements publics destinés
à être intégrés au domaine public

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 1615-11 du code général des collectivités territoriales afin de rendre éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée les dépenses exposées par les collectivités territoriales et leurs groupements pour le financement d'équipements publics destinés à être intégrés au domaine public.

Issu de l'article 4 de la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales, l'article L.1615-11 du code général des collectivités territoriales permet actuellement aux collectivités locales et à leurs groupements de bénéficier du FCTVA au titre des équipements publics au financement desquels ils ont participé et qui ont intégré effectivement leur patrimoine.

1. Le droit en vigueur

Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée a pour objet de compenser de manière forfaitaire la T.V.A. acquittée par les collectivités locales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de T.V.A. et exposées pour les besoins d'une activité non assujettie à la T.V.A..

Avec 3,644 milliards d'euros inscrits en loi de finances pour 2003 en prélèvements sur recettes de l'Etat, cette dotation est la principale contribution de l'Etat à l'effort d'équipement des collectivités locales. Les crédits ouverts en 2000 et 2001 ont été respectivement de 3,326 milliards d'euros et 3,582 milliards d'euros. En 2000 et 2001, respectivement, 3,246 milliards d'euros et 3,578 milliards d'euros ont été consommés. En 2002, les crédits ouverts ont été de 3,613 milliards d'euros et le montant des crédits consommés s'est élevé à 3,681 milliards d'euros.

Le FCTVA est attribué en appliquant à l'assiette toutes taxes comprises des dépenses éligibles un taux de compensation forfaitaire fixé par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales.

L'assiette des dépenses éligibles est établie au vu du compte administratif de la pénultième année, ce qui explique le décalage de deux ans entre la réalisation de la dépense éligible et l'attribution du FCTVA. Toutefois, pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, l'assiette des dépenses éligibles est constituée des dépenses réalisées l'année même et établie au vu d'états de mandatements trimestriels.

Le régime du FCTVA a fait l'objet d'importantes modifications au cours des dernières années, qui concernent, d'une part, le principe de propriété, d'autre part, les modalités d'attribution du fonds.

2. Le dispositif proposé par la commission des Lois

En vertu de l'article R. 1615-2 du code général des collectivités territoriales, les travaux réalisés pour le compte de tiers doivent, en principe, être exclus de l'assiette du FCTVA. En effet, les dépenses réalisées par un bénéficiaire du fonds sur le patrimoine de tiers, bénéficiaires ou non du fonds, n'ont pas pour effet d'enrichir son propre patrimoine et, par conséquent, ne constituent pas une dépense d'investissement.

Ce principe a déjà souffert de nombreuses dérogations :

- l'article 30 de la loi de finances pour 1998 a permis de verser le FCTVA directement aux établissements publics de coopération intercommunale pour les investissements qu'ils réalisent dans l'exercice de leurs compétences sur le patrimoine de leurs communes membres. L'article 61 de la loi de finances pour 1999 a étendu cette mesure aux syndicats mixtes composés exclusivement de membres éligibles (article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 a permis de régler une difficulté similaire, s'agissant des services départementaux d'incendie et de secours (S.D.I.S.), qui peuvent, percevoir directement le FCTVA au titre des dépenses qu'ils réalisent sur les biens mis à leur disposition par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale ou les départements, conformément à l'article L. 1424-17 du code général des collectivités territoriales ;

- l'article 62 de la loi de finances pour 1999, quant à lui, a opéré une extension de l'assiette du FCTVA en rendant éligibles au fonds les dépenses effectuées par les collectivités locales ou leurs groupements sur des biens de section de communes.

- enfin, l'article 60 de la loi de finances pour 1999 a introduit une dérogation importante au principe de propriété puisqu'il permet d'attribuer le FCTVA au titre des dépenses réalisées par les collectivités locales et leurs groupements sur le patrimoine de tiers à l'occasion de travaux à caractère d'urgence ou d'intérêt général en matière de lutte contre les avalanches, les glissements de terrains ou les inondations et de défense contre la mer.

Cet article précise toutefois que, s'agissant des travaux effectués sur le domaine public de l'Etat, la dérogation au principe de propriété ne peut être accordée que dans le cadre d'une convention entre la collectivité territoriale et l'État précisant les engagements financiers des parties et les équipements à réaliser. Le paragraphe XX de l'article 33 de la loi d'orientation sur la forêt n°2001-602 du 9 juillet 2001 étend la dérogation de l'article 60 précité aux travaux de prévention des incendies de forêt.

L'article 18 du présent projet de loi tend à ajouter une nouvelle exception à cette liste en rendant éligibles les fonds de concours versés à l'Etat par les collectivités territoriales et leurs groupements pour des opérations d'aménagement du domaine public routier national à la condition qu'ils financent au moins la moitié du coût toutes taxes comprises de ces opérations.

Cette disposition ne permettra néanmoins pas de régler une autre difficulté, rencontrée par les collectivités territoriales lorsqu'elles réalisent des travaux sur le domaine public routier d'autres collectivités. Les communes, en particulier, sont fréquemment conduites à effectuer des travaux en agglomération sur la voirie départementale pour des motifs de sécurité (signalisation...) ou d'embellissement que le département ne souhaite pas toujours financer. La récupération par les communes de la TVA acquittée au titre de ces investissements peut sembler légitime dans ce cas.

Dès lors, votre commission des Lois s'est interrogée sur la pertinence même du principe de patrimonialité. Consciente du coût de la mesure proposée mais afin d'ouvrir le débat, elle vous soumet en conséquence un amendement ayant pour objet de rendre éligible au FCTVA le financement par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d'un équipement public destiné à être intégré au domaine public.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel avant l'article 18.

Article 18
(art. L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales)
Eligibilité au FCTVA des fonds de concours
versés à l'Etat par les collectivités territoriales et leurs groupements
pour des opérations d'aménagement du domaine public routier national

Cet article a pour objet de compléter l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales afin de rendre éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) les fonds de concours versés à l'Etat par les collectivités territoriales et leurs groupements pour des opérations d'aménagement du domaine public routier national lorsqu'ils financent au moins la moitié du coût toutes taxes comprises de ces opérations.

Aucune indication n'a pu être fournie à votre rapporteur sur les implications financières d'une telle disposition.

Il est cependant probable que peu de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités territoriales, en dépit de leur importante participation à la rénovation du domaine public routier national, mise en évidence par la Cour des comptes dans son rapport de 2000, assurent individuellement, pour chaque opération, plus de la moitié du financement. En effet, les opérations d'aménagement du domaine public routier national mobilisent généralement un grand nombre d'intervenants, en particulier dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

Il serait injuste que les investissements réalisés par les collectivités territoriales pour l'amélioration du réseau routier soient pénalisés financièrement au motif qu'elles ne peuvent récupérer la TVA.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement ayant pour objet de supprimer l'exigence d'une participation majoritaire au financement d'une opération d'aménagement du domaine public routier national pour que les fonds de concours versés par les collectivités territoriales soient éligibles au FCTVA.

Cet amendement constitue bien évidemment une solution de repli pour le cas où ne pourrait être retenue la proposition consistant à rendre éligibles au FCTVA les dépenses exposées par les collectivités territoriales et leurs groupements pour le financement d'un équipement public destiné à être intégré au domaine public.

Au bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié.

Article 19
Confirmation des engagements financiers conclus
au titre du contrat de plan Etat-région

Le présent article tend à confirmer les engagements financiers conclus au titre des contrats de plan Etat-région.

Actuellement, le financement des opérations routières sur le domaine public routier national non concédé fait l'objet de stipulations dans les contrats de plan que l'Etat et les régions concluent périodiquement, en application des articles 11 et suivants de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.

Les plans conclus par l'Etat et les régions, actuellement en vigueur, sont applicables jusqu'à 2006. Ils comportent des stipulations relatives au financement des opérations routières sur la voirie nationale non concédée à hauteur de 13 milliards d'euros, pour la période 2000-2006.

Or, il importe que les investissements prévus par ces contrats de plan jusqu'à 2006 soient exécutés conformément à ces engagements, afin de ne pas bloquer la réalisation de travaux d'aménagements ou de construction essentiels pour assurer la desserte du territoire national.

Dans ce contexte, le présent article prévoirait le maintien des engagements pris au titre des contrats de plan Etat-région couvrant la période 2000-2006, dans les conditions fixées par ces derniers. Toutefois, ne seraient pas concernés les financements relatifs aux aménagements de sécurité des routes nationales transférées.

L'amendement proposé pour insérer un article additionnel avant le chapitre premier du titre II du présent projet de loi garantirait le maintien de ces engagements financiers, spécifiques aux opérations sur le domaine public routier, par une disposition plus générale aux termes de laquelle les engagements financiers concernant l'ensemble des opérations prévues aux contrats de plan Etat-région seraient maintenus.

En conséquence, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 19.

Article 20
(décrets impériaux des 12 avril 1856 et 23 juin 1866)
Abrogation des décrets impériaux
relatifs au financement de l'entretien de la voirie à Paris

Cet article tend à abroger les décrets impériaux des 12 avril 1856 et 23 juin 1866 relatifs à l'entretien de la voirie de Paris.

Le décret impérial du 12 avril 1856, suivi par le décret du 23 juin 1866, tous deux pris sous le Second Empire, fixent « le contingent de l'Etat dans les dépenses d'entretien des chaussées, des rues, quais, ponts, boulevards et places publiques de la ville de Paris ».

Toutefois, le décret du 12 avril 1856 a été abrogé par l'article 3 du décret précité du 23 juin 1866, qui fixe la participation financière de l'Etat et de la ville de Paris pour l'entretien de la voirie parisienne. Votre commission des Lois vous soumet, en conséquence, un amendement tendant à supprimer la mention du décret du 12 avril 1856.

Le système de répartition des charges de voirie repose sur un classement préalable des voies. Ainsi, l'Etat supporte les voies classées comme « traverses et annexes de traverses des routes impériales » par décret en Conseil d'Etat, tandis que les frais d'entretiens des autres voies relèvent de la responsabilité de la ville de Paris. Bien qu'un tel classement n'ait, en pratique, jamais été réalisé, les dispositions de ce décret ont été appliquées jusqu'à nos jours et constituent notamment le fondement juridique d'une convention du 22 août 1960 prévoyant le versement par l'Etat à la mairie d'une allocation annuelle matérialisant la prise en charge par l'Etat de l'entretien des routes nationales.

Le maintien d'un tel régime poserait deux difficultés.

La première proviendrait du fait que le maintien de ce système de classement juridique des voies parisiennes pourrait rentrer en contradiction avec les principes de classement de la voirie routière retenus par le présent projet de loi.

La seconde difficulté serait de nature financière. En effet, la contribution annuelle versée par l'Etat à la ville pour l'entretien de la voirie ne constitue pas une dotation globalisée et peut susciter certaines critiques quant au respect des règles régissant les finances locales. Toutefois, afin de ne pas pénaliser financièrement la commune de Paris, qui pourrait souffrir de la suppression de certaines ressources allouées sur la base des décrets impériaux précités, le présent article prévoit que celles-ci seraient compensées par la dotation générale de décentralisation.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié.

Article 21
Maîtrise d'ouvrage d'opérations routières
en cours lors du transfert de voirie

Cet article a pour objet de prévoir que la maîtrise d'ouvrage sur certaines opérations routière en cours d'exécution pourrait être conservée par l'Etat, pour une durée limitée, nonobstant le transfert de propriété intervenu.

En application du troisième paragraphe (III) de l'article 12 du présent projet de loi, le transfert d'une route appartenant au domaine routier national dans le domaine public routier départemental entraînerait le transfert corrélatif des droits et obligations de l'Etat. Parmi les droits en cause figure notamment la maîtrise d'ouvrage.

Le transfert de la maîtrise d'ouvrage en même temps que le transfert de propriété du bien routier se justifie par un souci de simplification des règles de compétence en matière de voirie routière. Cependant, lorsqu'une opération d'aménagement du domaine public routier est en cours d'exécution, le changement d'identité du maître d'ouvrage est susceptible de faire naître certaines difficultés. En conséquence, le premier alinéa de l'article 21 permettrait de différer le transfert de la maîtrise d'ouvrage d'opérations d'investissement en cours à une date postérieure au transfert de domanialité.

La possibilité pour l'Etat de conserver la maîtrise d'ouvrage sur la voirie transférée aux collectivités territoriales se ferait, aux termes du texte proposé :

- soit, en principe, en vertu d'une convention. Le texte ne précise cependant pas quelles en seraient les parties. Votre commission des Lois vous soumet, en conséquence, un amendement tendant à préciser que cette convention interviendrait entre l'Etat et les collectivités territoriales bénéficiaires du transfert ;

- soit, à défaut d'accord entre les parties, par arrêté du représentant de l'Etat dans le département.

En tout état de cause, la dissociation entre propriété de la voie et maîtrise d'ouvrage n'aurait qu'un caractère temporaire.

Le transfert de la maîtrise d'ouvrage à la collectivité nouvellement propriétaire s'effectuerait en effet :

- soit lors de la mise en service des aménagements concernés ;

- soit, au plus tard, le 1er janvier 2007.

Au 1er janvier 2007, les collectivités territoriales propriétaires des voies nationales transférées auraient donc la maîtrise d'ouvrage sur l'ensemble du domaine routier transféré.

Le second alinéa de l'article 21 du présent projet de loi renverrait à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser les modalités d'application du présent article et les opérations concernées. Ainsi, le pouvoir réglementaire pourra notamment définir le délai au terme duquel, faute d'accord entre l'Etat et les collectivités intéressées, un arrêté préfectoral doit être pris afin de dissocier transfert de propriété et transfert de maîtrise d'ouvrage.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié.

CHAPITRE II
LES GRANDS ÉQUIPEMENTS

Les grands équipements dont les dispositions du présent chapitre organiseraient le transfert peuvent constituer des facteurs de dynamisme économique pour les collectivités territoriales. Le maintien de la compétence de l'Etat en ce domaine ne s'avère plus justifiée à l'heure où il convient de gérer au plus près du terrain les infrastructures.

Dans ce contexte, les articles 22 à 28 du présent projet de loi tendraient à transférer aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des compétences pour les aérodromes (articles 22 et 23), les ports maritimes (articles 24 et 25), les voies et ports fluviaux (article 26), certaines voies ferrées (article 27), ainsi que les équipements concédés par l'Etat aux sociétés d'aménagement régional (article 27).

Article 22
(art. 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002
relative à la démocratie de proximité)
Transfert des aérodromes et hélistations civils

Cet article prévoit le transfert des aérodromes et hélistations civils appartenant actuellement à l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

1. Le droit en vigueur

La création d'un aérodrome peut être entreprise, en vertu de l'article L. 221-1 du code de l'aviation civile, tant par des personnes privées que par des personnes publiques, sous réserve qu'une convention soit signée avec le ministre chargé de l'aviation civile.

Dans ce cadre juridique, de nombreuses collectivités territoriales ont créé des aérodromes. Ainsi, parmi les quelque 560 aérodromes implantés sur le territoire national, plus de 300 ont été créés par les régions27(*), les départements28(*) ou les communes29(*).

Toutefois, une partie des aérodromes répartis sur le territoire national appartient à l'Etat, qui les gère en régie directe ou par le biais d'un établissement public30(*), ou qui, dans la majeure partie des cas, fait appel à un concessionnaire. Ce dernier est, le plus souvent une chambre de commerce et d'industrie31(*), bien que des personnes privées puissent également se voir concéder l'exploitation d'aérodromes.

Or, de nombreux aéroports appartenant à l'Etat ont, pour l'essentiel, une vocation locale, illustrée notamment par un faible trafic de passagers ou de fret. De plus, la part d'investissement de l'Etat dans les aérodromes nationaux est plus en plus faible, s'élevant depuis une quinzaine d'années à seulement 10 % de l'investissement total.

Il semble donc plus cohérent, en termes de gestion des infrastructures aéroportuaires sur le territoire, de donner aux collectivités territoriales la responsabilité de ces aérodromes.

Dans cette logique, l'article 15 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, insérant un article L. 4424-23 dans le code général des collectivités territoriales, a transféré à la collectivité territoriale de Corse la domanialité et la gestion des aéroports d'Ajaccio, Bastia, Calvi et Figari.

L'article 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a, par ailleurs, permis d'engager une expérimentation afin de renforcer le rôle des collectivités territoriales dans le développement des aérodromes.

Jusqu'au 31 décembre 2006, les collectivités territoriales sont autorisées à bénéficier d'une expérimentation leur permettant de conclure avec l'Etat des conventions déterminant les aérodromes civils donnant lieu à un transfert de compétences en matière d'aménagement, d'entretien et d'exploitation. Toutefois, aucune expérimentation n'a, à ce jour, été mise en oeuvre sur le fondement de cette disposition.

Par le présent projet de loi, le Gouvernement va plus loin dans le transfert de compétences en matière aéroportuaire aux collectivités territoriales puisque ce dernier aurait, en principe, un caractère définitif.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

a) Principe du transfert de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des aérodromes et hélistations civils aux collectivités territoriales

Le premier paragraphe (I) de l'article 22 poserait le principe du transfert aux collectivités territoriales ou à leurs groupements de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des aérodromes civils appartenant à l'Etat.

Ces aérodromes seraient, aux termes du présent paragraphe, transférés au plus tard le 1er janvier 2007.

La personne bénéficiaire du transfert pourrait être toute collectivité territoriale intéressée (région, département, commune) ou tout groupement de collectivités dont les compétences pourraient comprendre l'aménagement, la gestion et l'entretien de ces aérodromes et hélistations. La formulation large de « groupements de collectivités » permettrait à des syndicats mixtes de solliciter un transfert de compétence en la matière.

Toutefois, seules les collectivités ou groupements dans le ressort géographique desquels sont situées ces infrastructures pourraient bénéficier de ce transfert.

En définitive, selon les informations recueillies par votre rapporteur, le présent transfert pourrait concerner 140 aéroports relevant aujourd'hui de la responsabilité de l'Etat, représentant 97 % du trafic commercial français.

Cependant, deux catégories d'aérodromes seraient exclues de ce transfert.

D'une part, le transfert ne porterait pas sur les aérodromes présentant un caractère national ou international. La décentralisation en matière aéroportuaire ne se justifie en effet que si une gestion de proximité s'avère nécessaire. Or, si une telle gestion est hautement souhaitable dans le cadre d'infrastructures d'intérêt local, elle ne se justifie pas pour des structures à caractère national voire international.

D'autre part, seraient également exclus de ce transfert les aérodromes qui seraient nécessaires à l'exercice des missions de l'Etat. Il s'agirait d'aérodromes non militaires qui sont actuellement réservés à l'usage des administrations de l'Etat et dont la liste a été publiée au journal officiel, sur la base de l'article D. 231-1 du code de l'aviation civile32(*).

En tout état de cause, ce transfert n'interviendrait que pour les aérodromes appartenant, à la date de la publication de la loi, à l'Etat.

La liste des aérodromes exclus du transfert serait fixée par décret en Conseil d'Etat. Elle pourrait inclure les Aéroports de Paris33(*). En outre, elle pourrait inclure les aérodromes de Bâle-Mulhouse, Bodeaux-Mérignac, Cayenne-Rochambeau, Fort-de-France-Le Lamentin, Lyon-Saint-Exupéry, Marseille-Provence, Montpellier-Méditerranée, Nantes-Atlantique, Nice-Côte d'Azur, Point-à-Pitre-Le Raizet, Saint-Denis-Gillot, Strasbourg-Entzheim et Toulouse-Blagnac.

En définitive, le transfert porterait sur environ 108 aérodromes représentant 8 millions de passagers. Dans cette catégorie, les situations sont cependant très contrastées, seule une quinzaine d'aéroports assurant un trafic supérieur à 100.000 passagers et deux aéroports -Clermont-Ferrand et Lille- recevant chacun plus d'un million de passagers par an.

b) Procédure et effets du transfert de compétence au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements

? Le deuxième paragraphe (II) du présent article définirait la procédure de transfert de compétence.

- Le transfert de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion d'un ou de plusieurs aérodromes déterminés à une collectivité ou un groupement de collectivités se ferait, en principe, à sa demande, cette dernière devant intervenir au plus tard le 31 août 2006.

Cette demande texte vise actuellement « toute collectivité visée au I ». Votre commission des Lois vous soumet un amendement afin d'inclure les groupements de collectivités territoriales qui peuvent également solliciter un transfert.

Elle devrait être notifiée à l'Etat ainsi qu'aux autres collectivités intéressées. Il s'agirait des collectivités dans le ressort desquelles sont situées les infrastructures des aérodromes susceptibles de transfert.

Le texte proposé par l'article 22 distingue trois situations, selon qu'il existe une ou plusieurs demandes de transfert ou qu'aucune demande n'a été formulée.

Dans l'hypothèse d'une demande unique, ou à tout le moins, si dans un délai de trois mois à compter du dépôt de la demande de transfert pour une infrastructure donnée, aucune autre demande n'a été notifiée, la collectivité ou le groupement pétitionnaire se verrait automatiquement transférer la compétence en matière aéroportuaire.

En cas de pluralité de candidatures pour un même aérodrome, le texte instituerait une procédure de concertation. Cette concertation serait conduite sous la responsabilité du représentant de l'Etat dans la région dans laquelle est implanté l'aérodrome concerné. L'objet de cette concertation est d'aboutir à une demande unique de transfert pour l'aérodrome concerné. La durée de cette concertation serait fixée discrétionnairement par le préfet.

A l'issue de cette concertation, le bénéficiaire du transfert serait désigné par le représentant de l'Etat. Lorsque la concertation permettrait d'aboutir à un accord entre les pétitionnaires, il serait pris acte de cet accord et le préfet désignerait, en conséquence, la collectivité ou le groupement attributaire de l'aérodrome.

En l'absence d'accord au terme de la concertation, il reviendrait au préfet de région de désigner la collectivité ou le groupement affectataire de la compétence. Pour ce faire, il prendrait en compte deux éléments :

- les « caractéristiques de l'aérodrome ». Parmi celles-ci figureraient le trafic et la « zone d'attraction » de l'infrastructure. Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à substituer à cette dernière expression celle de « zone de chalandise » ;

- les enjeux économiques et d'aménagement du territoire.

De fait, en fonction de l'intérêt variable d'un aérodrome à l'autre, le préfet pourra décider, en fonction des critères susmentionnés, de conférer la compétence à la région, au département, voire à la commune ou à tout groupement ayant compétence en cette matière.

Toutefois, si la région s'est portée candidate, elle serait « prioritaire ». Cette précision implique que malgré un jugement contraire, en termes d'aménagement du territoire ou d'enjeux économiques, le préfet serait tenu de la désigner comme bénéficiaire du transfert.

En l'absence de candidature au transfert de compétence avant la date du 31 août 2006, la collectivité ou le groupement attributaire serait désigné de façon unilatérale par le représentant de l'Etat dans la région. Son choix ne serait cependant pas discrétionnaire et se fonderait sur les caractéristiques de l'aérodrome et les enjeux économiques et d'aménagement du territoire.

Votre commission des Lois vous soumet divers amendements tendant à inclure à chaque fois les groupements de collectivités dans le cadre de la procédure prévue par le présent article.

En outre, elle vous présente un amendement tendant à prévoir que le préfet de département communique à leur demande, aux collectivités du groupement ayant sollicité le transfert, les éléments d'information leur permettant de se prononcer en connaissance de cause, en ayant à leur disposition des informations de nature économique, sociale et financières sur l'aérodrome concerné.

? Le troisième paragraphe (III) du présent article définirait les effets juridiques du transfert de compétence ainsi opéré.

Les modalités et la date d'entrée en vigueur de ce transfert seraient déterminées par une convention conclue entre l'Etat et la collectivité ou le groupement attributaire du transfert. Cette convention interviendrait dans les conditions prévues à l'article L. 221-1, ce qui veut dire que le signataire de cette convention au nom de l'Etat serait le ministre chargé de l'aviation civile.

A défaut, c'est-à-dire, en pratique, lorsque le bénéficiaire du transfert de compétences aura été unilatéralement désigné par le représentant de l'Etat dans la région, ces modalités seraient définies par arrêté du ministre de l'équipement.

Le transfert emporterait :

- d'une part, subrogation, dans le chef de la collectivité ou du groupement de collectivité concernée par le transfert, de l'ensemble des droits et obligations de l'Etat à l'égard des tiers. En conséquence, la survenance du transfert ne permettrait pas de remettre en cause, de ce seul fait, les conventions de délégation de service public liant l'Etat à des délégataires personnes publiques ou privées ;

- d'autre part, transfert de la propriété des biens de l'aérodrome, ce transfert ayant lieu à titre gratuit. Toutefois, ne seraient pas concernés les biens présents sur l'aérodrome qui ne seraient pas la propriété de l'Etat, ainsi que les emprises et installations permettant à l'Etat d'assurer ses missions de défense nationale, de sécurité de la circulation aérienne, de météorologie et de sécurité civile.

Le texte proposé précise en outre que, lorsque des installations ou des aménagements sont nécessaires au fonctionnement des services chargés de la police, de la sécurité et de la météorologie, ceux-ci seraient mis gracieusement à la disposition de l'Etat, dans des conditions fixées par la convention ou l'arrêté déterminant les modalités du transfert.

c) Transfert de compétence à titre expérimental

Le quatrième paragraphe (IV) de l'article 22 prévoit que le transfert de compétences en matière aéroportuaire pourrait faire l'objet d'une expérimentation, à la demande des collectivités territoriales.

Par souci de précision, et en cohérence avec les amendements qu'elle vous a déjà soumis, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à offrir cette faculté également aux groupements de collectivités territoriales.

A l'instar de ce que prévoit, à l'heure actuelle, l'article 105 de la loi précitée du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité, l'échéance de cette expérimentation serait fixée au 31 décembre 2006.

Il paraît nécessaire de fixer un délai pendant lequel les collectivités et leurs groupements peuvent solliciter le bénéfice de cette expérimentation. Un tel délai s'impose puisqu'au 31 décembre 2006, le transfert à titre expérimental aurait, en principe, un caractère définitif. Or, l'expérimentation, pour être viable, doit pouvoir s'effectuer sur une certaine durée.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement tendant à prévoir que la demande au titre de l'expérimentation doit intervenir dans un délai de six mois suivant la publication de la présente loi.

Le transfert de compétence à titre expérimental n'entraînerait alors pas de transfert de propriété des biens aéroportuaires appartenant à l'Etat, mais une simple mise à disposition de ceux-ci à la collectivité ou au groupement affectataire.

A l'échéance fixée pour l'expérimentation, le transfert de compétences à la collectivité ou au groupement de collectivités attributaire deviendrait définitif, dans les conditions de procédures fixées par le deuxième paragraphe (II) de cet article et avec les effets juridiques définis en son troisième paragraphe (III).

Toutefois, le bénéficiaire de la compétence à titre expérimental aurait la faculté de s'opposer au transfert définitif, la seule exigence posée par la présente disposition étant de prendre une délibération en ce sens, six mois avant l'échéance de l'expérimentation, c'est-à-dire le 30 juin 2006 au plus tard.

En cas d'opposition au transfert à la collectivité bénéficiaire de l'expérimentation, le transfert interviendrait malgré tout, en application de la procédure prévue au II de l'article 22 et avec les effets juridiques définis par le III du même article.

Votre commission des Lois, outre un amendement de nature rédactionnelle, vous propose un amendement tendant à supprimer la précision selon laquelle les « avec les mêmes exceptions » pour les biens mis à disposition, cette mention étant superfétatoire.

d) Transfert de propriété des biens mis par voie conventionnelle à disposition des collectivités ou de leurs groupements

Le cinquième paragraphe (V) du présent article règle la question du transfert des biens appartenant à l'Etat qui auraient fait l'objet une mise à disposition conventionnelle au profit d'une collectivité, avant la publication de la présente loi.

Avant même le présent projet de loi, l'Etat a, dans certains aérodromes, mis certains des biens dont il est propriétaire à la disposition de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités.

Dans une quarantaine d'aérodromes, des conventions de mise à disposition ont été conclues. Elles définissent généralement la consistance des biens mis à disposition, les rôles respectifs de l'Etat et de la collectivité affectataire, le régime des travaux effectués sur l'aérodrome, les obligations en matière d'assurance ou de traitement des passagers.

Le texte proposé prévoit que la propriété des biens en question serait transférée définitivement à la collectivité ou au groupement bénéficiant de la convention de mise à disposition, dans les conditions prévues au III du présent article. En conséquence, de ce renvoi, ce transfert serait fait à titre gratuit et ne donnerait lieu à aucune indemnité, droit, taxe, honoraire ou salaire. En outre, il serait nécessaire qu'une convention constatant ce transfert intervienne entre l'Etat et la collectivité ou le groupement concerné ou, à défaut, qu'un arrêté ministériel soit pris aux mêmes fins.

Ce transfert interviendrait à tout moment sur la demande de la collectivité ou du groupement bénéficiaire de la mise à disposition, et au plus tard le 31 décembre 2006. A cette date, le transfert se ferait donc, en principe, à cette collectivité.

Le présent paragraphe réserve toutefois le cas d'une résiliation de la convention de mise en disposition par la collectivité territoriale concernée, avant la date du 30 juin 2006. Dans cette hypothèse, le transfert ne pourrait intervenir.

Dans l'hypothèse où la convention de mise à disposition serait résiliée à la demande de la collectivité ou du groupement avant la date du 30 juin 2006, une telle résiliation entraînerait renoncement au bénéfice du transfert de compétence et de propriété pour l'aéroport concerné.

Dès lors, le transfert s'effectuerait dans les conditions visées aux paragraphes II et III du présent article. Il s'opérerait, en tout état de cause, au plus tard, le 31 décembre 2006.

e) Prorogation, à titre transitoire, des contrats de délégation de service public

Le sixième paragraphe (VI) de l'article 22 énoncerait que les délégations de service public accordées par l'Etat et portant sur les aérodromes transférés seraient prorogées.

Cette disposition a pour objet d'assurer la continuité de l'exécution des services publics aéroportuaires, lorsque ces derniers font l'objet d'une délégation. En particulier, le présent paragraphe permettrait le maintien des contrats liant l'Etat à l'exploitant des infrastructures. Tel serait, par exemple, le cas des contrats de concession conclus avec les chambres de commerce et d'industrie.

Le texte proposé distinguerait deux situations :

- pour les délégations venant à échéance avant le transfert définitif de l'aérodrome concerné : il y aurait prorogation tacite et de plein droit de ces délégations par périodes de douze mois. En outre, cette prorogation s'étendrait jusqu'à la première date anniversaire du transfert de compétence. Toutefois, dans chaque cas, le délégataire aurait la faculté de s'opposer à ces prorogations, ce qui est conforme au principe contractuel ;

- pour les délégations arrivant à échéance dans l'année suivant le transfert définitif de l'aérodrome concerné, une prorogation tacite et de plein droit serait prévue jusqu'à la première date anniversaire de ce transfert.

Les modalités d'exercice du droit d'opposition n'étant pas prévues par la présente loi et ressortissant du domaine réglementaire, un décret s'avèrerait sans doute alors nécessaire.

f) Application des présentes dispositions aux hélistations civiles

Le septième paragraphe (VII) tendrait à appliquer aux hélistations civiles les dispositions des paragraphes I à VI.

En conséquence, les règles juridiques définies pour les aérodromes civils s'appliqueraient, sans aucun aménagement, à ces infrastructures.

g) Abrogation des dispositions de l'article 105 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

Le huitième et dernier paragraphe (VIII) de l'article 22 abrogerait l'article 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002.

Les dispositions du présent article, qui ne peuvent plus désormais être mises en oeuvre, compte tenu des délais stricts qui y étaient imposés pour bénéficier d'une expérimentation en matière d'aérodrome, n'ont en effet plus lieu d'être.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié.

Article 23
Habilitation à actualiser et adapter par ordonnance
les dispositions du code de l'aviation civile relatives à la sûreté des vols
et à la sécurité de l'exploitation des aérodromes

Cet article autoriserait le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures tendant à actualiser et modifier le livre II du code de l'aviation civile.

Compte tenu des modifications apportées aux conditions d'exploitation des aérodromes, les dispositions du livre II du code de l'aviation civile, qui déterminent les règles applicables aux aérodromes, devront faire l'objet d'une adaptation.

Le présent article permettrait au Gouvernement de procéder lui-même aux modifications nécessaires, après avoir obtenu du Parlement l'autorisation d'intervenir par ordonnance dans le domaine de la loi.

Rappelons que le régime applicable aux ordonnances, prises sur la base de l'article 38 de la Constitution, est strictement encadré par la jurisprudence constitutionnelle34(*) qui exige :

- que le Gouvernement indique avec précision au Parlement l'objet et la finalité des mesures qu'il se propose de prendre, sans pour autant être tenu de faire connaître la teneur des ordonnances ;

- que soit précisément indiqué, d'une part, le délai au terme duquel l'ordonnance doit être prise et, d'autre part, le délai au terme duquel un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement.

La présente habilitation répond parfaitement aux exigences constitutionnelles.

D'une part, l'objet de l'habilitation est strictement encadré, seules pouvant être modifiées les dispositions du livre II du code de l'aviation civile relatives :

- à la « sûreté des vols ». Cette expression inclut l'ensemble des mesures visant les passagers et les bagages transportés par les aéronefs.

- à la « sécurité de l'exploitation des aérodromes ».

La finalité de l'habilitation est précisément définie, le texte proposé limitant l'intervention du Gouvernement à l'actualisation et l'adaptation des dispositions précitées.

D'autre part, un délai d'habilitation d'un an est prévu pour l'adoption des ordonnances tandis que le dépôt du projet de loi ratifiant l'ordonnance devrait intervenir dans les six mois de sa publication.

Votre commission des Lois estime que le délai de six mois prévu pour le dépôt du projet de loi de ratification n'est pas justifié et qu'il convient de limiter ce délai à trois mois, ce qui paraît raisonnable. Elle vous propose un amendement en ce sens.

Sur le fondement de la présente habilitation, et selon les informations recueillies par votre rapporteur, des ordonnances pourraient venir :

définir un régime de certification des exploitants d'aéroports en matière de sécurité. L'institution d'un tel régime est désormais une obligation internationale imposée par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI).

En effet, l'annexe 14 de la convention de Chicago du 7 décembre 1944 instituant l'Organisation de l'aviation civile internationale impose aux Etats membres de certifier, à compter du 27 novembre 2003, « les aérodromes utilisés pour les vols internationaux en tenant compte des spécifications de la présente annexe et des autres spécifications pertinentes de l'OACI, et au moyen d'un cadre réglementaire approprié » 35(*).

fixer les compétences respectives de l'Etat et de l'exploitant d'aérodrome en matière de contrôle des passagers et des bagages. L'idée serait de mettre à la charge de l'exploitant l'exercice de ce contrôle, l'Etat étant chargé de veiller à son application correcte par l'exploitant ;

redéfinir le régime des servitudes aéronautiques. Ces servitudes se répartissent en servitudes de « balisage », permettant à l'administration d'imposer le balisage de certains obstacles dangereux pour la sécurité de la navigation aérienne, et en servitudes de « dégagement » qui limitent le droit à construire autour des aérodromes dans le but de garantir la sécurité de la circulation aérienne. Ces servitudes, aujourd'hui prévues par la partie réglementaire du code de l'aviation civile36(*), doivent en effet bénéficier d'une base législative qui pourra leur être donnée grâce aux ordonnances envisagées.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié.

Article 24
(art. L. 101-1, L. 601-1 à L. 601-3 nouveaux du code des ports maritimes)
Transfert des ports maritimes non autonomes de l'Etat
aux collectivités territoriales

Cet article tend à opérer le transfert de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des ports non autonomes de l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

1. Le droit en vigueur

Les ports maritimes français se répartissent, à l'heure actuelle, en deux catégories : d'une part, les ports relevant de l'Etat, et d'autre part, les ports dits « décentralisés » relevant des départements et des communes.

Cet état des lieux découle de transferts de compétence opérés par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, et par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, modifiée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, complétant ce dernier texte.

Sur ce fondement, les départements sont compétents pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes de commerce et de pêche, l'Etat restant compétent à l'égard des ports maritimes autonomes, des ports maritimes d'intérêt national et des ports maritimes contigus aux ports militaires. Les communes ont également une compétence en matière de création, d'exploitation et d'aménagement des ports autres que ceux susvisés et dont l'activité dominante est la plaisance.

Ce premier transfert a permis aux départements de prendre en charge 304 ports maritimes de commerce et de pêche et aux communes de prendre la responsabilité de 228 ports affectés de manière dominante aux activités de plaisance. Toutefois, ce transfert n'a porté que sur 3 à 4 % du trafic maritime français.

La volonté récente du législateur a été d'amplifier les transferts au profit des collectivités territoriales et les dispositions du présent projet de loi s'inscrivent dans cette perspective.

Ainsi, l'article 15 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a transféré à la collectivité territoriale de Corse la compétence en matière portuaire pour les ports de pêche et de commerce non encore transférés aux départements, c'est-à-dire les ports autonomes, les ports d'intérêt national et les ports contigus aux ports militaires.

En outre, l'article 104 de la loi précitée du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a autorisé les régions, à titre expérimental et jusqu'au 31 décembre 2006, à prendre en charge, à leur demande, l'aménagement, l'entretien et l'exploitation des ports d'intérêt national ainsi que des ports de commerce et de pêche. Aucune expérimentation n'a cependant été entreprise sur cette base.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

a) Transfert de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des ports autonomes aux collectivités territoriales ou à leurs groupements

Le premier paragraphe (I) de l'article 24 définirait la consistance du transfert de compétences en matière de ports maritimes aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

- Le transfert envisagé ne concernerait que les ports non autonomes de l'Etat.

La catégorie des ports autonomes, définie par l'article L. 111-1 du code des ports maritimes, regroupe les ports maritimes de commerce « dont l'importance le justifie » et pour lesquelles l'administration est confiée, par un décret en Conseil d'Etat, à un établissement public de l'Etat. Le choix de laisser à l'Etat la compétence à l'égard de ces ports tient à leur importance économique et à leur caractère national.

De manière résiduelle, seraient donc concernés par le transfert de compétence exclusivement les ports d'intérêt national et les ports maritimes contigus aux ports militaires. Leur liste est fixée par l'article R. 121-7 du code des ports maritimes et comprend : en métropole, les ports de Calais, Boulogne-sur-Mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brets, Le Fret, Roscancel, Concarneau, Lorient, La Rochelle, La Pallice et Chef de Baie, Les Minimes, Bayonne, Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon, Nice, Ajaccio, Bastia ; et outre-mer, les ports de Fort-de-France, Degrad-des-Cannes, Larivot, Saint-Pierre-et-Miquelon et Port-Réunion.

- Le transfert de compétence concernerait tant la propriété des biens portuaires que l'entretien, l'aménagement et la gestion des ports concernés.

Il s'agirait donc d'un transfert de propriété de l'ensemble des biens situés dans l'enceinte des ports concernés, qui s'accompagne d'un transfert des compétences relatives à l'entretien, l'aménagement et la gestion de ces ports.

Toutes les catégories de collectivités territoriales seraient susceptibles de bénéficier de ce transfert, qui pourrait également profiter aux groupements de collectivités territoriales.

En conséquence, les communes pourraient notamment acquérir la propriété de ports de commerce et de pêche et les gérer, ce qui accroîtrait leurs compétences en la matière qui reste, à l'heure actuelle, limitée aux ports « dont l'activité dominante est la plaisance »37(*). De même, la notion de groupement de collectivités pourrait permettre à des syndicats mixtes de bénéficier d'un transfert de compétence en matière portuaire.

b) Procédure et effets du transfert de compétence en matière portuaire

? Le deuxième paragraphe (II) décrirait les modalités du transfert de compétence en matière portuaire.

Le transfert de compétence se ferait, en principe, sur demande d'une collectivité ou d'un groupement de collectivités territoriales, cette demande devant intervenir au plus tard le 31 août 2005. Le choix d'un calendrier différent de celui proposé en matière d'aérodromes s'explique par le nombre relativement modeste d'infrastructures susceptibles de faire l'objet d'un transfert, par opposition à la centaine d'infrastructures aéroportuaires transférables.

Cette demande ne pourrait concerner que les ports situés dans le ressort géographique de la collectivité sollicitant le transfert. En revanche, elle pourrait se limiter, le cas échéant, à une partie d'un port, à la condition que celle-ci soit :

- d'une part, individualisable. Cette notion doit s'entendre au sens matériel du terme, la nature et la destination des infrastructures sur une partie donnée du port maritime devant présenter une unité distincte et susceptible d'être exploitée de manière autonome ;

- d'autre part, d'un seul tenant et sans enclave. Cette condition tend à assurer que le « dépeçage » d'un port ne conduira pas à des délimitations impraticables entre les parties relevant des compétences d'une collectivité ou d'un groupement ou d'une autre.

Cette demande serait notifiée à l'Etat ainsi, selon le texte, qu'aux « collectivités intéressées ». Par cohérence avec l'amendement qu'elle vous a présenté à l'article 22, votre commission des Lois vous propose de préciser, par amendement, qu'il s'agit des collectivités ou groupements sur le territoire duquel est implanté le port concerné.

Les alinéas suivants du paragraphe envisagent trois hypothèses distinctes.

Lorsqu'une demande du transfert aurait été présentée qui n'aurait été suivie d'aucune autre dans un délai de six mois, le transfert serait opéré au profit du pétitionnaire.

Dans l'hypothèse où plusieurs demandes interviendraient pour le transfert du même port ou de la même partie d'un port, une concertation serait organisée par le représentant de l'Etat dans la région afin qu'une demande unique de transfert soit présentée. Le texte prévoit que la durée de la concertation serait fixée par le préfet de région.

Lorsque la concertation aboutit, la collectivité ou le groupement dont la candidature est maintenue deviendrait bénéficiaire du transfert.

En l'absence d'accord à l'issue de la concertation ou en l'absence de candidature pour un port déterminé avant le 31 août 2005, le représentant de l'Etat désignerait unilatéralement la collectivité affectataire, la loi fixant autoritairement la collectivité au profit de laquelle doit s'opérer le transfert :

- pour les ports dont l'activité dominante est le commerce ou les parties individualisables d'un seul tenant et sans enclaves de ports, affectées au commerce, la région serait bénéficiaire ;

pour les ports dont l'activité dominante est la pêche ou les parties individualisables d'un seul tenant et sans enclaves de ports affectées à la pêche, le département serait désigné affectataire.

Ce critère de partition est conforme au schéma actuel de répartition des compétences, tel qu'il est organisé par la loi précitée des 7 janvier et 22 juillet 1983.

Votre commission des Lois vous présente des amendements de nature rédactionnelle tendant à préciser que les groupements de collectivités territoriales peuvent également se porter candidats, participer à la concertation et être désignés bénéficiaires du transfert de compétence.

Elle vous soumet, en outre, un amendement prévoyant que le représentant de l'Etat dans le département communique aux collectivités ou groupements qui se sont portés candidats au transfert d'un port ou d'une partie de port l'ensemble des informations leurs permettant de solliciter ce transfert en toute connaissance de cause..

? Le troisième paragraphe (III) du présent article définirait les effets juridiques résultant du transfert de compétence opéré, dans des termes quasi-identiques à ceux utilisés dans l'article 22.

Les modalités et la date d'entrée en vigueur du transfert de compétence d'un port ou d'une partie de port de l'Etat vers la collectivité ou le groupement de collectivités attributaire seraient définies par une convention ou, le cas échéant, par un arrêté du ministre chargé des ports maritimes.

Le transfert emporterait succession de la collectivité ou du groupement attributaire dans les droits et obligations de l'Etat à l'égard des tiers. En particulier, cette précision aurait pour effet d'empêcher la nouvelle autorité concédante de remettre en cause, du seul fait du transfert, les conventions de délégation de service public en cours.

Du point de vue domanial, le transfert aurait également pour conséquence de transmettre dans le chef de la collectivité bénéficiaire les dépendances du domaine public portuaire. Ainsi, serait notamment transférée la propriété des quais et terre-pleins, des ouvrages d'accès ainsi que des zones industrialo-portuaires si elles existent.

La rédaction retenue aurait également pour conséquence de transférer les plans d'eau et bassins des ports maritimes. Un tel choix irait en contradiction avec les dispositions de l'article L. 4424-22 du code général des collectivités territoriales, issues de l'article 15 de la loi n°2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse qui a expressément exclu les plans d'eau des ports maritimes du transfert à la collectivité territoriale de Corse. Cette dernière peut seulement y disposer d'une convention de mise à disposition consentie par l'Etat.

Votre commission souscrit au choix retenu par le présent projet de loi, qui présente l'avantage de la simplicité. En revanche elle estime qu'il convient d'harmoniser le régime applicable aux ports maritimes transférés à la collectivité territoriale de Corse avec le régime défini par le présent projet de loi. Elle vous soumet donc un amendement à l'article L. 4424-22 du code général des collectivités territoriales, tendant à opérer également le transfert à la collectivité territoriale des plans d'eau des ports transférés en application de la loi précitée du 22 janvier 2002.

Ce transfert de propriété interviendrait à titre gratuit, aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire ne pouvant être demandé de ce simple fait.

La collectivité ou le groupement affectataire aurait l'obligation de mettre gratuitement à disposition de l'Etat les installations et aménagements compris dans le périmètre portuaire nécessaires au fonctionnement des services chargés de la police et de la sécurité. En effet, le transfert de compétences ne porterait pas sur ces matières, qui demeureraient de la seule responsabilité de l'Etat. Les conditions de cette mise à disposition seraient précisées par la convention ou, à défaut, l'arrêté ministériel susmentionnés.

c) Prorogation des conventions de service public venant à échéance

Le quatrième paragraphe (IV) de l'article 24 règlerait la question des éventuelles délégations de service public qui viendraient à échéance avant le transfert de compétence ou dans l'année suivant ce transfert.

Afin d'assurer la continuité du service public portuaire, et dans des conditions identiques à celles prévues à l'article 22 du présent projet de loi :

-  les délégations de service public qui arriveraient à échéance avant la date du transfert de compétences seraient prorogées tacitement, par périodes successives de douze mois, le titulaire de la délégation conservant toutefois la possibilité de s'opposer à cette prorogation.

- une fois le transfert de compétence opéré, les délégations venant à expiration dans l'année suivant le transfert seraient prorogées jusqu'à la première date anniversaire de ce transfert.

d) Transfert aux régions des compétences détenues par les départements

Le cinquième paragraphe (V) autoriserait le transfert des compétences en matière de ports maritimes départementaux aux régions.

Les départements, qui ont la charge des ports maritimes de commerce et de pêche autres que ceux relevant de l'Etat, en application de l'article 6 de la loi précitée du 22 juillet 1983, pourraient solliciter des régions la prise en charge de cette compétence. La collectivité territoriale de Corse, qui constitue une collectivité territoriale à statut dérogatoire mais proche de la région, pourrait également accepter la compétence des ports relevant de la compétence de la Haute-Corse et de la Corse du sud.

Cette possibilité est déjà prévue, à titre expérimental, par le III de l'article 104 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, mais n'a reçu, à ce jour, aucune application concrète.

Le texte proposé ne définirait pas la consistance du transfert ainsi opéré. Par souci de précision, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à spécifier que ce transfert concernerait la propriété, l'aménagement, l'entretien et l'exploitation des ports maritimes départementaux.

Ce transfert ne pourrait s'effectuer qu'avec l'accord de la région et ne concernerait que les ports maritimes existant au 1er janvier 2003. Votre commission estime que le choix de cette date n'obéit à aucune justification particulière. Elle vous propose un amendement tendant à prévoir que tous les ports existant à la date d'entrée en vigueur de la présente loi seraient concernés par ce transfert.

Au titre des effets juridiques de ce transfert, la région ou, le cas échéant, la collectivité de Corse, succèderait au département dans ses droits et obligations, tant en ce qui concerne le domaine que les biens faisant l'objet du transfert. Cette substitution ne pourrait donc permettre de remettre en cause ou porter atteinte aux droits des délégataires de missions de services publics en cours.

Le second alinéa du cinquième paragraphe de cet article préciserait qu'une convention déterminerait les modalités de mise en oeuvre du transfert de compétence. Cette même convention règlerait la question de la mise à disposition des moyens jusqu'alors consacrés par le département à l'exploitation et à la gestion du port - ce qui inclurait notamment les personnels de la collectivité départementale.

La convention définirait également les modalités financières du transfert qui prendraient la forme du reversement à la région bénéficiaire du transfert, par le département concerné, d'une partie du concours créé au sein de la dotation générale de fonctionnement (DGF) au titre des ports maritimes de commerce et de pêche.

En effet, l'article L. 1614-8 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, précitée, dispose que les crédits précédemment ouverts au budget de l'Etat pour les investissements exécutés ou subventionnés par l'Etat au titre des ports maritimes de commerce et de pêche font l'objet d'un concours particulier au sein de la DGF38(*), ces crédits faisant l'objet d'une répartition entre les départements réalisant des travaux d'investissement ou participant au financement de ces derniers dans le cadre de l'aménagement des ports dont la compétence leur a été transférée.

En pratique, les départements resteraient destinataires des fonds du concours, à charge pour eux d'en reverser une part, déterminée par la convention, à la région.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à préciser que la convention en cause est conclue entre le département et la région ou la collectivité territoriale de Corse.

e) Modification du code des ports maritimes destinée à clarifier les compétences respectives de l'Etat et des collectivités territoriales en matière de ports maritimes

Les sixième (VI) et septième (VII) paragraphes de cet article modifieraient les dispositions du code des ports maritimes afin de prendre en compte les nouvelles compétences des régions, départements et communes ou de leurs groupements.

? Aux termes du sixième paragraphe (VI), un titre préliminaire serait, en premier lieu, créé dans le livre Ier (« création, organisation et aménagement des ports maritimes ») dudit code, intitulé « organisation portuaire » et composé d'un article unique, numéroté L. 101-1.

Article L. 101-1 du code des ports maritimes
Catégories de ports maritimes de commerce et de pêche

Cet article tirerait les conséquences de la poursuite du transfert de compétences aux collectivités territoriales en matière de ports maritimes de commerce et de pêche qui se répartiraient désormais en trois catégories :

- les ports maritimes autonomes, qui relèvent de l'Etat ;

- les ports maritimes décentralisés, qui relèvent de la compétence du département ou, le cas échéant, de la région ;

- les ports maritimes de Saint-Pierre-et-Miquelon, relevant de l'Etat. Le nouveau statut de « collectivité d'outre-mer », donné par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 23 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, à Saint-Pierre-et-Miquelon justifie le maintien en l'état du régime existant, dans l'attente du choix opéré par le législateur organique lors de l'adoption de la loi organique fixant le statut de cette collectivité.

Cette disposition n'aurait, en définitive, qu'un objet « pédagogique » afin d'exposer de façon claire les différentes catégories de ports. Ainsi, notamment, la catégorie actuelle des ports d'intérêt national disparaîtrait.

? Aux termes du septième paragraphe (VII), un titre préliminaire serait créé dans le livre VI du même code.

Votre commission des Lois relève qu'un tel livre est pour le moment absent de la partie législative du code des ports maritimes. Elle vous propose donc un amendement tendant à créer ce livre et à l'intituler : « Ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements ».

Le titre préliminaire de ce livre serait intitulé « compétences et dispositions générales », composé de deux articles, numérotés L. 601-1 à L. 601-2.

Article L. 601-1 du code des ports maritimes
Répartition des compétences entre collectivités territoriales

Cet article présenterait, de manière synthétique, les compétences de chaque niveau de collectivité territoriale en matière d'aménagement et d'exploitation des ports maritimes, telles qu'elles résulteraient du présent projet de loi.

Aux termes du premier paragraphe (I) du texte proposé pour cet article, la région serait compétente :

- pour créer tout port maritime de commerce. Par souci de précision, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à préciser que le fait de créer le port entraînerait la compétence pour l'aménager et l'exploiter ;

- pour aménager et exploiter les ports de commerce et de pêche qui lui ont été transférés en application des dispositions du présent projet de loi.

Ces compétences s'étendraient également à la collectivité territoriale de Corse.

Selon le deuxième paragraphe (II) de cet article, le département serait compétent :

- pour créer les ports maritimes de pêche. Par cohérence avec l'amendement précédemment soumis, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à préciser que le département aurait également, dans cette hypothèse, compétence pour aménager et exploiter ces ports.;

- pour aménager et exploiter les ports maritimes et de pêche qui lui ont été transférés tant par la présente loi que par l'article 6 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, précitée.

Les communes seraient compétentes, aux termes du troisième paragraphe (III) de l'article L. 601-1 du code des ports maritimes, pour :

- créer, aménager et exploiter les ports maritimes dont l'activité principale est la plaisance ;

- aménager et exploiter les ports de commerce et de pêche qui lui auront été transférés par le présent projet de loi.

Ces compétences pourraient néanmoins être exercées, le cas échéant, par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : communauté de communes, communauté d'agglomération ou communauté urbaine.

Le quatrième paragraphe (IV) de cet article prévoirait que, par dérogation, l'organisme chargé du parc naturel de Port-Cros serait compétent pour aménager, entretenir et gérer les installations portuaires de Port-Cros, dans le respect des missions assignées au parc.

Le décret n° 63-1235 du 14 décembre 1963 créant le parc national de Port-Cros a en effet confié à un établissement public national à caractère administratif ayant son siège dans l'arrondissement de Toulon « l'aménagement, la gestion et la réglementation » de ce parc afin d'assurer la protection de cet espace naturel39(*).

Il paraît souhaitable de ne pas soustraire à cet organisme la compétence en matière portuaire, dans la mesure où la gestion et l'exploitation des infrastructures portuaires doivent s'effectuer en conformité avec l'objectif de préservation qui s'applique à l'ensemble du parc.

Article L. 601-2 du code des ports maritimes
Contrats d'objectifs entre l'Etat et la collectivité territoriale compétente

Cet article offrirait la faculté de conclure entre l'Etat et la collectivité ou le groupement de collectivités compétents des contrats d'objectifs. Ces contrats pourraient utilement encadrer la collaboration des services de l'Etat et des collectivités territoriales propriétaires des ports maritimes.

Ces contrats pourraient concerner, en particulier : le financement d'infrastructures, la sûreté et la sécurité portuaires.

f) Abrogation de dispositions législatives devenues sans objet

Les huitième (VIII) et neuvième (IX) paragraphes de l'article 24 abrogeraient certaines dispositions devenues sans objet en raison des dispositions contenues dans le présent projet de loi.

En premier lieu, l'article 6 ainsi que le dernier alinéa de l'article 9 de la loi précitée du 22 juillet 1983 seraient abrogés. Ces abrogations permettront d'assurer la lisibilité du nouveau dispositif institué par le présent projet de loi.

L'article 6 de la loi n'aura en effet plus d'objet, le nouvel article L. 601-2 du code des ports maritimes définissant les catégories de ports maritimes et les collectivités ou groupements de collectivités territoriales compétentes à leur endroit. Le dernier alinéa de l'article 9 de la loi susvisée n'aurait également plus lieu d'être, dans la mesure où les paragraphes III et IV du présent article définiraient désormais les effets juridiques résultant du transfert de compétences.

En second lieu, seraient également abrogés les paragraphes I à IV de l'article 104 de la loi précitée du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Ces dispositions, organisant une expérimentation pour l'aménagement, la gestion et l'exploitation des ports maritimes, n'auront plus vocation à s'appliquer compte tenu des dispositions du présent article.

g) Transfert des dépendances du domaine public portuaire des ports ayant fait l'objet d'un transfert de compétence antérieurement au présent projet de loi

Le dixième paragraphe (X) de cet article prévoirait la possibilité de procéder au transfert des dépendances du domaine public portuaire des ports ayant fait l'objet d'un transfert antérieurement à la présente loi aux collectivités concernées.

Le transfert en matière portuaire, auquel a procédé la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 n'a concerné que la compétence relative à l'aménagement ou l'exploitation des ports maritimes existants. Il n'a pas conduit à un transfert de propriété. Or, le présent projet de loi opèrerait, quant à lui, un tel transfert pour les ports maritimes non autonomes de l'Etat.

Afin d'uniformiser les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales exerceront leurs compétences en matière portuaire, le présent paragraphe permettrait à la collectivité territoriale bénéficiaire d'un transfert en vertu d'un texte antérieur au présent projet de loi -c'est-à-dire, pour l'essentiel, en vertu de la loi du 22 juillet 1983- de demander à se voir transférer le domaine portuaire correspondant.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié.

Article 25
Habilitation à prendre par ordonnance
les mesures nécessaires à l'actualisation et l'adaptation
de certaines dispositions du code des ports maritimes

Cet article ouvrirait une habilitation au Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures destinées à modifier les dispositions régissant actuellement certains aspects des ports maritimes.

Cette habilitation répondrait aux exigences posées par l'article 38 de la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans la mesure où l'objet et la finalité des mesures susceptibles d'être prises par voie d'ordonnances seraient précisément définis par le texte proposé40(*).

L'habilitation permettrait au Gouvernement d'intervenir dans le domaine de loi aux fins :

- d'actualiser et d'adapter les dispositions du livre III du code des ports maritimes relatif à la police des ports maritimes. Ce livre comporte actuellement trois titres traitant des personnels chargés d'assurer la police dans les ports maritimes, de la police de la conservation et de l'exploitation des ports, ainsi que de la police du balisage et des matières dangereuses ou infectes. Une modification du droit en vigueur s'avère nécessaire afin de prendre en compte le transfert de compétence opéré par le présent projet de loi.

Sur la base de cette habilitation, le Gouvernement définirait les missions relevant de l'Etat en matière de sécurité et de sûreté du transport maritime et des opérations de police portuaire exercée par l'Etat dans les ports dont l'activité dominante est le commerce ou qui accueillent des matières dangereuses. En outre, le Gouvernement définirait les règles du domaine législatif concernant la police du plan d'eau portuaire, les conditions d'accueil des navires en difficulté, ainsi que les statut des agents de l'Etat exerçant ces différentes missions.

De plus, les ordonnances définiraient les missions de police relevant « d'autres autorités ». Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à remplacer cette vague formulation par une formulation plus précise faisant clairement apparaître que ces autorités sont les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents pour les ports concernés. Le statut des personnels chargés d'exercer ces missions serait également défini par voie d'ordonnances ;

- de transposer en droit interne les dispositions communautaires relatives aux ports décentralisés ainsi que les dispositions applicables aux délégations de service public concernant les ports. Pour ces dernières, les ordonnances à prendre détermineraient leur durée maximale et leur objet, le texte proposé précisant que celui-ci pourra comprendre une ou plusieurs activités portuaires, telles que le commerce, la pêche, la réparation navale ou les zones d'activités portuaires.

Le choix de la technique des ordonnances pour se conformer aux obligations communautaires est devenu courant dans notre législation41(*). La transposition de textes communautaires à contenu technique justifie en l'espèce le recours à la procédure de l'article 38 de la Constitution ;

- d'actualiser des dispositions relatives aux voies ferrées portuaires. Le régime juridique applicable aux voies ferrées portuaires est actuellement défini par les articles L. 411-1 et L. 411-2, L. 421-1 et L. 441-1 du code des ports maritimes.

Ces voies ferrées obéissent à un régime juridique particulier, dans la mesure où elles ne font pas partie du réseau ferré national géré par la SNCF42(*). Le financement de ces voies obéit, en particulier, à des règles particulières, l'autorité portuaire participant au financement et à l'entretien des voies ferrées des quais. L'habilitation donnée au Gouvernement pourrait permettre l'amélioration de la législation actuelle, afin que soit notamment favorisé la desserte, par voies de chemin de fer, des ports maritimes, la desserte portuaire constituant un enjeu économique majeur, comme le soulignait dans son avis budgétaire, notre excellent collègue Charles Revet43(*).

Aux termes du texte proposé par le présent paragraphe, les ordonnances prises sur son fondement devraient intervenir dans le délai d'un an à compter de la publication de la loi et un projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication des ordonnances.

Si votre commission des Lois estime que le délai d'un an prévu pour l'élaboration des ordonnances est justifié, elle juge le délai de six mois pour le dépôt du projet de loi trop long. Elle vous soumet, en conséquence, un amendement tendant à fixer ce délai à trois mois.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié.

Article 26
(art. 1er, 1er-1 bis nouveau, 1er-4, 1er-5 et 35
du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure
et art. 5 et 7 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983)
Transfert des voies navigables fluviales et ports intérieurs

Cet article tend à renforcer la décentralisation des voies navigables et ports intérieurs, en complétant les dispositions en vigueur du code du domaine fluvial et de la navigation intérieure, notamment modifiées par la loi n° 2003-6999 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

1. Le droit en vigueur

- La loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les régions, les départements, les communes et l'Etat a autorisé le transfert de l'aménagement et de l'exploitation de ports intérieurs et de voies d'eau intérieures aux collectivités territoriales, à leur demande.

Ainsi, en vertu de l'article 5 de cette loi, la région est devenue compétente pour créer des canaux et des ports fluviaux, ainsi que pour aménager et exploiter les voies navigables et les ports fluviaux qui y sont situés, à l'exception des ports fluviaux d'intérêt national qui demeurent de la compétence de l'Etat. Le département est quant à lui devenu compétent pour aménager, entretenir et exploiter les cours d'eau, lacs et plans d'eau domaniaux non navigables.

Ce transfert de compétence n'a pas entraîné de mutation de propriété pour les voies et ports donnés à la compétence des collectivités susvisées. En outre, l'Etat est resté compétent pour exercer la police de la conservation du domaine public fluvial dans son ensemble, la police de la navigation, la police des eaux ainsi que pour définir les règles de sécurité qui s'y appliquent44(*).

Sur ce fondement juridique, trois régions ont accepté de bénéficier du transfert de compétences proposé : la région Pays-de-Loire, la Bretagne et la Picardie. Elles ont néanmoins, dans la majorité des cas, concédé l'exploitation des voies et ports fluviaux concernés aux départements.

- La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a, plus récemment, accru les compétences des collectivités territoriales à l'égard des voies et ports fluviaux.

Elle a, d'une part, autorisé pour la première fois la constitution d'un domaine public fluvial propre aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, constitué de cours d'eau, de canaux, de lacs et de plans d'eau dont ils sont ou deviennent propriétaires, le transfert de domanialité des biens concernés s'opérant en priorité au bénéfice de la région45(*). Elle a, d'autre part, permis la mise en place d'une expérimentation, pour une durée maximale de six ans, tendant à permettre à une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités d'assurer l'aménagement et l'exploitation d'une partie du domaine public fluvial, la propriété ne lui étant transférée qu'à l'issue de la période d'expérimentation, sauf opposition de la collectivité ou du groupement concerné.

Les dispositions du présent projet de loi complèteraient le dispositif actuel en généralisant le transfert de propriété des voies et ports fluviaux aux collectivités territoriales.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

L'article 26 du présent projet de loi comprendrait six paragraphes, numérotés I à VI.

a) Consistance du domaine public fluvial

Le premier paragraphe (I) de l'article 26 modifierait, en premier lieu les dispositions de l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation fluviale afin de substituer la notion, nouvellement introduite par le projet de loi, de « ports intérieurs » à celle de « ports publics situés sur les voies navigables » et d'ajouter les ports intérieurs parmi les éléments constituant le domaine public fluvial des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Il tendrait à tirer les conséquences de la création de la notion de « port intérieur » qui serait destinée à recouvrir l'ensemble des ports fluviaux, ressortissant de la compétence des collectivités territoriales ou de l'Etat.

En second lieu, un nouvel alinéa serait ajouté à l'article 1er du code susvisé, précisant qu'en cas de transfert de la compétence, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités bénéficiaire succèderait à la « personne gestionnaire du domaine » dans l'ensemble des droits et obligations à l'égard des tiers.

Votre commission des Lois, si elle approuve l'affirmation expresse de la continuité des engagements à l'égard des tiers en cas de transfert, estime que la présente disposition ne devrait pas figurer dans l'article 1er du code du domaine public fluvial. En effet, cet article a pour seul objet de définir la consistance du domaine public fluvial et ne règle pas la question de son transfert aux collectivités.

Elle vous soumet, en conséquence, un amendement tendant à insérer cette disposition à la fin du texte de l'article 1er-1 du code du domaine public fluvial.

b) Transfert de la propriété des cours d'eau et canaux ayant fait l'objet d'un transfert de compétence antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi

Le deuxième paragraphe (II) de l'article 26 insérerait un article 1er-1 bis après l'article 1er-1 du code du domaine public fluvial et de la navigation fluviale afin de prévoir le transfert de propriété des cours d'eau et canaux ayant déjà fait l'objet d'un transfert de compétence en application de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983.

Article 1er -1 bis
du code du domaine public fluvial et de la navigation fluviale
Transfert de propriété des cours d'eau et canaux
ayant fait l'objet d'un transfert de compétence avant la présente loi

Le transfert de propriété envisagé par cet article concernerait les cours d'eau et canaux ayant fait l'objet d'un transfert avant l'entrée en vigueur du présent article.

Ce transfert serait automatique, le texte précisant qu'il interviendrait « de plein droit », à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Votre commission s'interroge sur l'opportunité d'un transfert automatique de propriété aux collectivités bénéficiaires d'un transfert de compétence au titre de l'article 5 de la loi précitée du 22 juillet 1983. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, ce transfert s'inscrirait dans « la logique » de l'article 56 de la loi précitée du 30 juillet 2003 sur la prévention des risques technologiques et naturels et la réparation des dommages dans la mesure où ce transfert permettrait de donner corps au domaine public fluvial des collectivités territoriales.

Cependant, le caractère automatique du transfert de propriété des biens domaniaux concernés semble contredire les dispositions de l'article 1-2 du code du domaine public fluvial qui institue un mécanisme d'option, après expérimentation, pour le transfert définitif de la propriété des cours d'eau et des canaux.

En outre, ce dispositif s'avère en contradiction avec les propos tenus par Mme Tokia Saïfi, secrétaire d'Etat au développement durable, le 15 mai 2003 devant le Sénat, selon laquelle les trois régions ayant déjà accepté le transfert de compétences « pourront demander un transfert de propriété » selon les modalités prévues par la loi du 30 juillet 2003.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement tendant à soumettre le transfert de propriété des biens pour lesquels des compétences d'aménagement et d'exploitation ont été transférées à une demande expresse par la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert de compétences en vertu de l'article 5 de la loi du 22 juillet 1983.

En tout état de cause, ce transfert de propriété interviendrait à titre gratuit, sans qu'aucun paiement, de quelque nature que ce soit puisse être exigé à cette occasion.

c) Compétence des collectivités territoriales et de leurs groupements à l'égard des ports intérieurs

Le quatrième paragraphe (IV) insérerait un nouvel article 1er-5 dans le code du domaine public fluvial pour déterminer les conditions du transfert de compétences à l'égard des ports intérieurs.

Article 1er -5 nouveau
du code du domaine public fluvial et de la navigation fluviale)
Transfert de compétences à l'égard des ports intérieurs

Aux termes premier alinéa du texte proposé par cet article, les collectivités territoriales ou leurs groupements se verraient conférer la compétence pour créer, aménager et exploiter les ports intérieurs dont ils ont la propriété.

Cette compétence s'étendrait également aux ports dont la propriété aurait été acquise par ces collectivités dans les conditions prévues par les articles 1-1 à 1-4 du même code. Il s'agirait donc du domaine formé soit par acquisition amiable ou expropriation, soit par transfert de propriété du domaine public de l'Etat ou d'une autre personne publique, soit à la suite d'une création ex-nihilo.

Votre commission vous propose cependant un amendement tendant à supprimer la référence à l'article 1-4 du code de la navigation intérieure, dans la mesure où cette disposition ne renvoie pas aux conditions d'acquisition de la propriété des voies d'eau et des ports intérieurs, mais à l'exercice des pouvoirs de police sur ces biens. En toute logique juridique, cette disposition n'a donc pas à être visée dans le texte proposé.

Toutefois, seraient exclus du champ de cette compétence, les ports d'intérêt national, dont la liste serait fixée par décret en Conseil d'Etat. Ces ports doivent s'entendre comme ceux qui, en raison de leur importance économique ou pour l'aménagement du territoire, devraient rester la propriété de l'Etat. Il pourrait notamment s'agir des ports autonomes de Paris46(*) et de Strasbourg, ainsi que des ports situés dans le périmètre de la concession donnée à la Compagnie nationale du Rhône.

En tout état de cause, la création d'un port intérieur par une collectivité ou un groupement de collectivités serait soumise à l'accord du propriétaire de la voie ou du lac concerné. Un port intérieur est, en pratique, difficilement dissociable de la voie d'eau sur laquelle il est implanté, et il semble légitime de prévoir un accord entre les personnes publiques propriétaires concernées.

Le second alinéa du texte proposé déterminerait les modalités de classement et de déclassement des ports intérieurs dans le domaine public. Celles-ci s'effectueraient, selon le texte, conformément aux dispositions applicables à l'ensemble des biens actuellement compris dans le domaine public fluvial de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leur groupement.

d) Dispositions de coordination

Les troisième (III) et cinquième (V) paragraphes du présent article modifieraient de façon mineure les dispositions des articles 1-4 et 35 du code du domaine public fluvial et de la navigation fluviale afin de prendre en compte le transfert de compétence ainsi opéré.

? L'article 1-4 du même code serait modifié pour étendre les pouvoirs de l'Etat à l'égard du domaine public fluvial d'une collectivité territoriale ou d'un groupement à la police de la navigation dans son ensemble.

En effet, en l'état actuel, ce texte évoque seulement la « réglementation générale » de la navigation. Cette notion fait référence au seul règlement général de la navigation intérieure qui énonce, au niveau national les règles applicables à la navigation fluviale. Or, en pratique, ce règlement national est précisé par des règlements particuliers au niveau local. En outre, l'Etat est compétent pour assurer le contrôle de l'application des règlements qu'il prescrit.

Compte tenu de la décentralisation des compétences opérée par l'article 26 du présent projet de loi, le maintien de la compétence de l'Etat pour la seule réglementation générale pourrait être source d'ambiguïté sur la répartition des compétences entre l'Etat et la collectivité ou le groupement propriétaire de la voie fluviale. La présente disposition y mettrait donc fin.

? Les modifications qui seraient apportées à l'article 35 du code tendraient à soumettre les titulaires d'autorisations de prise d'eau sur les ports intérieurs au paiement de la même redevance que celle d'ores et déjà exigée pour les prises d'eau sur les cours d'eau domaniaux et les canaux de navigation.

e) Abrogation de dispositions devenues sans objet

Le sixième et dernier paragraphe (VI) de cet article abrogerait certaines dispositions devenues sans objet de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983.

L'article 5 de la loi susvisée, permettant le transfert de gestion des canaux, cours d'eau, lacs, plans domaniaux et ports fluviaux serait abrogé, dans la mesure où son maintien deviendrait sans objet compte tenu des nouvelles règles de compétences qui seraient définies par les dispositions modifiées du code du domaine public fluvial et de la navigation fluviale.

De même, le premier alinéa de l'article 7 de la même loi serait abrogé pour tenir compte du fait que l'affirmation de la compétence de l'Etat en matière de police figurerait désormais à l'article 1-4 du code du domaine public fluvial.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 26 ainsi modifié.

Article 27
(art. 18-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982
d'orientation des transports intérieurs)
Compétences du département à l'égard des infrastructures
de transports ferrés ou guidés non urbains

Cet article donnerait aux départements une compétence pour créer et exploiter des infrastructures de transports ferrés ou guidés non urbains d'intérêt local. A cette fin, un article 18-1 serait inséré dans la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.

1. Le droit en vigueur

A l'heure actuelle, aucun texte ne donne compétence aux départements pour créer ou même exploiter eux même des réseaux ferrés, qu'il s'agisse de tramways ou de lignes ferroviaires.

La loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire a donné à cet établissement public national à caractère industriel et commercial « l'aménagement, le développement, la cohérence et la mise en valeur de l'infrastructure du réseau ferré national ». Toutefois, la gestion du trafic ainsi que l'entretien et le fonctionnement des installations techniques et de sécurité de ce réseau a été déléguée à la Société nationale des chemins de fer français.

Par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbain, les régions ont acquis une compétence en matière ferroviaire. Elles sont chargées, à compter du 1er janvier 2002, de l'organisation « des services ferroviaires régionaux de voyageurs, qui sont les services ferroviaires de voyageurs effectués sur le réseau ferré national, à l'exception des services d'intérêt national et des services internationaux. »47(*) L'exercice de cette compétence par la région se concrétise par la conclusion d'une convention entre cette dernière et la SNCF, fixant les conditions d'exploitation et de financement des services ferroviaires relevant de la compétence régionale48(*).

Aucune compétence spécifique n'a, à ce jour, été accordée aux départements. En l'absence de texte leur donnant expressément compétence, le Conseil d'Etat a estimé, dans un avis en date du 25 mars 2003, que les départements ne pouvaient exploiter ou créer de réseau ferroviaire49(*).

Certains départements -en nombre limité- ont souhaité pouvoir exercer des compétences en la matière. Le département du Rhône s'est ainsi déclaré intéressé par une telle compétence pour assurer la desserte de l'aéroport Lyon-Saint-Exupéry. L'objet du présent article est de leur en donner la possibilité.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

L'article 18-1, inséré dans la loi précitée du 30 décembre 1982, énoncerait expressément la compétence des départements pour créer et exploiter des infrastructures de transport ferrés ou guidés non urbains de personnes d'intérêt local.

La compétence serait donc triplement encadrée :

- d'une part, seules des infrastructures ferrées ou guidées non urbaines pourraient être créées et exploitées par les départements en vertu de cet article ;

- d'autre part, la compétence ne s'étendrait qu'aux transports de personnes ;

- enfin, elle ne concernerait que les infrastructures d'intérêt local. Cette dernière restriction s'explique par les limites territoriales traditionnelles de l'exercice de la compétence départementale.

Cette nouvelle compétence ne remettrait toutefois pas en cause l'application des dispositions de la loi précitée du 13 février 1997, Réseau ferré de France conservant l'intégralité des compétences et prérogatives qui lui ont été conférées par cette loi.

Afin d'éviter toute difficulté de coordination dans la gestion et l'exploitation de ce réseau ferré ou guidé avec les orientations définies par l'autorité en charge des transports urbains dans le cadre du périmètre des transports urbains, le présent article prévoit que les décisions de création ou de modification des dessertes locales des transports établis par les départements interviendraient en accord avec cette autorité.

Les conditions de création et de modification des dessertes de transports ferroviaires ou guidées seraient ainsi alignées sur celles applicables aux transports publics routiers non urbains. En effet, lorsqu'un périmètre de transports urbains, comprenant le territoire d'une commune ou le ressort territorial d'un établissement public, a été créé, les dessertes locales des transports publics routiers non urbains de personnes ne peuvent être créées ou modifiées qu'en accord avec l'autorité compétente pour l'organisation des transports publics urbains50(*).

Les dispositions du présent article ne seraient cependant pas applicables aux départements d'outre-mer et aux départements d'Ile-de-France. Ces deux exceptions se justifient par l'existence de régimes particuliers.

L'article 50 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer a en effet confié la compétence en la matière aux régions d'outre mer.51(*) Les transports publics en Ile-de-France sont eux soumis à un régime dérogatoire au droit commun, ce régime étant par ailleurs profondément modifié par les articles 29 à 33 du présent projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 sans modification.

Article 28
(art. L. 112-8 et L. 112-9 du code rural)
Transfert aux régions de la propriété des biens de l'Etat
concédés aux sociétés d'aménagement régional

Cet article tend à transférer aux régions la propriété des biens de l'Etat concédés aux sociétés d'aménagement régional pour l'exercice de leurs compétences.

1. Le droit en vigueur

L'article 9 de la loi n° 51-592 du 24 mai 1951 relative aux comptes spéciaux du Trésor pour l'exercice 1951, aujourd'hui repris aux articles L. 112-8 et L. 112-9 du code rural, a autorisé la constitution de sociétés d'économie mixte chargées d'assurer l'étude, l'exécution et l'exploitation d'ouvrages intéressant plusieurs départements ministériels et mettant en oeuvre diverses sources de financement, en vue de la mise en valeur des régions. Ces sociétés sont qualifiées de sociétés d'aménagement régional.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 112-9 du code rural permet d'associer les départements et les régions, à leur demande, à la définition des missions de ces sociétés, auxquelles ils peuvent confier des missions, pour l'exercice de leurs compétences.

Sur cette base juridique, plusieurs sociétés ont été créées, principalement pour la réalisation de grands travaux d'aménagement hydrauliques dans les régions du sud de la France. L'étude, l'exécution et l'exploitation de ces ouvrages ont été confiées à ces sociétés par la voie de concessions consenties par décret en conseil des ministres.

Trois sociétés d'aménagement régional ont été constituées : la Société du canal de Provence et d'aménagement de la région provençale (SCP), la Compagnie nationale d'aménagement de la région Bas-Rhône et du Languedoc (BRL) et la Compagnie d'aménagement des coteaux de Gascogne (CACG). La construction des grands ouvrages d'infrastructure hydrauliques est désormais achevée.

Afin de mieux impliquer et responsabiliser les régions dans la gestion des ouvrages ainsi construits, le présent article tend à transférer la propriété de ces derniers de l'Etat aux régions dans lesquelles ils sont implantés.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

? Aux termes du premier paragraphe (I) de cet article, la propriété des biens de l'Etat concédés aux sociétés d'aménagement régional serait transférée aux régions, sur demande de leur assemblée délibérante.

Le texte proposé ne précise pas que seule la région sur le territoire de laquelle sont situés ces biens devrait pouvoir bénéficier de ce transfert de propriété. Votre commission des Lois vous soumet un amendement en ce sens.

Le transfert de propriété entraînerait la prise en charge par la région de l'aménagement, de l'entretien, de la gestion et, éventuellement, de l'extension des biens concernés.

Le troisième alinéa du premier paragraphe du présent article préciserait que ce transfert n'aurait aucune incidence sur l'exécution des contrats de concession en cours, qui se poursuivraient dans les conditions prévalant antérieurement au transfert. Toutefois, d'un commun accord, la région et le concessionnaire pourraient remettre en cause le contrat de concession, soit en prévoyant qu'il y sera mis fin, soit en modifiant ses stipulations.

Le transfert de propriété se ferait à titre gratuit, sans qu'aucun frais, droit, ou taxe puisse être exigé à cette occasion. A l'instar des autres transferts de propriété prévus par le présent projet de loi, il ne donnerait lieu, en conséquence, au versement d'aucune indemnité, droit, salaire, taxe, honoraire ou salaire.

Les modalités juridiques du transfert seraient déterminées, en principe, au moyen d'une convention conclue entre l'Etat et la région. A défaut, un arrêté du ministre de l'agriculture les fixerait. Cette convention ou l'arrêté établiraient donc, en particulier, la consistance et l'état des biens conférés, ainsi que la date à laquelle le transfert serait réalisé.

A l'instar de ce qu'elle vous a proposé pour les transferts aux collectivités des aérodromes et des ports maritimes, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à prévoir que le représentant de l'Etat dans la région transmettra à la collectivité intéressée les informations lui permettant de demander, en toute connaissance de cause, le transfert des biens dont l'exploitation est concédée aux sociétés d'aménagement rural.

? Par coordination avec le transfert de propriété ainsi opéré, le deuxième paragraphe (II) de cet article modifierait les dispositions de l'article L. 112-8 du code rural afin d'autoriser le conseil régional à consentir, par délibération, une concession, au profit d'un établissement public doté de l'autonomie financière, à une société d'économie mixte ou à une autre forme d'organisme groupant personnes publiques et privées et dont le capital serait majoritairement détenu par l'Etat, des biens qui lui auraient été transférés à sa demande en vertu du paragraphe I.

Cette modification apportée à l'article L. 112-8 permettrait, en outre, d'alléger la procédure de concession lorsque l'Etat reste propriétaire des biens, puisqu'un décret en Conseil d'Etat viendrait désormais remplacer le décret en Conseil des ministres actuellement exigé par cette disposition.

? Le troisième et dernier paragraphe (III) de cet article aurait pour objet de remplacer les dispositions de l'actuel article 112-9 du code rural.

Cette substitution aurait pour effet d'abroger les dispositions de l'actuel article L. 112-9 du code rural qui permet d'associer les départements et les régions, à leur demande, à la définition des missions de ces sociétés, auxquelles ils peuvent confier des missions, pour l'exercice de leurs compétences.

Ainsi, les régions seraient-elles mises en face d'une option dont les conséquences seraient claires :

- soit opter pour le transfert de propriété des infrastructures situées sur leur territoire et en assumer seules la responsabilité juridique et financière ;

- soit laisser ces équipements rester la propriété de l'Etat, mais dans cette hypothèse, elles ne pourraient plus définir les missions des sociétés d'aménagement régional qui les gèrent et ne pourraient plus leur confier de missions.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 28 ainsi modifié.

CHAPITRE III
LES TRANSPORTS DANS LA RÉGION ILE-DE-FRANCE

En 1997, la part des déplacements en transports en commun en Ile-de-France était évaluée à 28 % des déplacements en par modes mécanisés52(*), soit environ 6,83 millions de déplacements. Selon une enquête conduite par la Régie autonome des transports en commun (RATP), la part des transports en commun avoisinerait désormais les 30 %.

Le réseau des transports en commun y est très développé et multimodal. Il comporte le réseau du métro, desservant la partie centrale de l'agglomération parisienne (211 km de lignes), un réseau de chemin de fer -incluant le réseau RER- (1.366 km de lignes), des lignes de tramway (20 km) et près de 1.200 lignes d'autobus ou autocars.

L'organisation des transports publics de voyageurs en Ile-de-France est assurée par un syndicat dénommé Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, ce syndicat, doté de la personnalité morale, regroupe l'ensemble des collectivités territoriales la région Ile-de-France, les départements situés sur le territoire régional, la ville de Paris, ainsi que l'Etat. Ce dernier est fortement impliqué dans cet organisme, puisqu'il est représenté, dans son conseil d'administration, par un nombre de représentants égal à celui des représentants des collectivités territoriales qui en sont membres.

Cette organisation apparaît particulièrement singulière aujourd'hui, dans la mesure où, sur le reste du territoire française, l'organisation du transport régional de personnes, qui inclut notamment le transports scolaires, est du ressort exclusif des collectivités territoriales. Les caractéristiques administratives de la région parisienne ne semblent plus justifier un régime aussi spécifique pour l'organisation des transports publics de voyageurs en Ile-de-France.

Le chapitre III du titre II tend, dès lors, à modifier l'organisation des transports en région Ile-de-France afin de développer les compétences des collectivités territoriales franciliennes.

A cette fin, le statut et les conditions de fonctionnement du Syndicat des transports d'Ile-de-France seraient fortement modifiés (articles 29 et 30). De nouvelles compétences lui seraient octroyées, notamment pour l'élaboration du plan de déplacements urbains en Ile-de-France (article 31) et l'organisation des transports scolaires (article 32).

Article 29
(art. 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France)
Organisation et compétences du Syndicat des transports
d'Ile-de-France

Cet article tend à réécrire l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France afin de substituer à l'actuel syndicat doté de la personnalité morale associant l'Etat aux collectivités territoriales un établissement public territorial bénéficiant de nouvelles compétences.

1. Le droit en vigueur

L'organisation des transports publics de voyageurs en Ile-de-France est confiée, par l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs dans la région Ile-de-France au Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbain, le syndicat des transports d'Ile-de-France regroupe l'Etat, la région Ile-de-France, la ville de Paris, ainsi que les départements des Hauts de Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines, du Val d'Oise et de la Seine-et-Marne.

La gestion et la responsabilité des transports en Ile-de-France est donc aujourd'hui seulement partiellement décentralisée, l'Etat étant représenté dans le conseil d'administration du syndicat par un nombre de représentants égal aux représentants des collectivités territoriales membres.

Afin d'harmoniser les conditions d'exercice des transports publics en Ile-de-France avec celles existant sur le reste du territoire métropolitain, le présent article modifierait les dispositions de l'article 1er de l'ordonnance précitée. Le Conseil constitutionnel ayant, par une décision en date du 31 mai 1999, prise sur la base de l'article 37, deuxième alinéa, de la Constitution, jugé que ces dispositions avaient un caractère législatif, le recours à la loi était indispensable53(*).

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le texte proposé par le présent article pour remplacer les dispositions de l'article 1er de l'ordonnance précitée du 7 janvier 1959 comprendrait sept paragraphes, numérotés I à VII.

a) Statut juridique du Syndicat des transports d'Ile-de-France

Aux termes du premier paragraphe (I) du texte proposé pour cet article, un établissement public territorial se substituerait, avec la même dénomination, au Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Cette substitution s'opérerait à la date prévue à l'article 34 du présent projet de loi, lequel énoncerait que l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux transports en Ile-de-France ne pourrait s'opérer qu'après l'intervention de décrets en Conseil d'Etat.

L'Etat ne ferait plus partie des collectivités constituant cet établissement public, à l'inverse de la situation prévalant dans le Syndicat. Et, en conséquence, le préfet de la région Ile-de-France ne présiderait plus le syndicat.

L'objet de cette personne publique soumise au principe de spécialité fonctionnelle resterait à l'identique : le Syndicat serait chargé de l'organisation des transports publics de personnes en Ile-de-France.

Ce nouvel établissement public se substituerait au syndicat préexistant dans l'ensemble de ses biens, droits et obligations. En outre, il serait engagé par « toutes les délibérations et tous les actes » du syndicat à la date de la transformation. Il y aurait donc continuité totale d'action entre cette nouvelle structure et celle résultant de la loi précitée du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbain.

Les transferts susmentionnés interviendraient à titre gratuit, aucun versement, salaire, honoraire, indemnité ou perception de droit ou taxe ne pouvant être exigés du seul fait de ce transfert.

b) Compétences du Syndicat des transports d'Ile-de-France

Le deuxième paragraphe (II) du texte proposé pour l'article 1er de l'ordonnance étendrait les compétences du Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Les compétences conservées

A l'instar de la situation actuelle, le nouvel établissement public fixerait les relations à desservir, désignerait les exploitants des services de transport, définirait les modalités techniques d'exécution et les conditions générales d'exploitation.

L'exploitation des services de transport en Ile-de-France est aujourd'hui assurée, dans le cadre de contrats conclus avec le Syndicat54(*), par :

- la Régie autonome des transports parisiens (RATP), établissement public national à caractère industriel et commercial qui a transporté près de 2,61 milliards de voyageurs en 2001 ;

- la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), dont la Direction des services régionaux de voyageurs en Ile-de-France a assuré le transport de 545 millions de voyageurs55(*) ;

- l'OPTILE, association professionnelle regroupant une centaine d'entreprises de transporteurs privés, qui assure le transport d'environ 230 millions de voyageurs, essentiellement dans la grande couronne de l'Ile-de-France.

Outre la définition de la politique tarifaire, le Syndicat déterminerait également les conditions de financement des services.

Le syndicat poursuivrait son action visant à favoriser le transport des personnes à mobilité réduite, ce qui doit constituer un objectif prioritaire afin de limiter l'exclusion de ces personnes des possibilités de déplacements en transports publics. De fait, de 1992 à 2002, le syndicat a consacré 100 millions € à renforcer l'accessibilité des réseaux franciliens56(*).

Il lui serait également possible d'organiser des services à la demande.

Les compétences nouvelles

 Aux termes du deuxième alinéa de ce paragraphe, le Syndicat se verrait octroyer une compétence en matière d'organisation de transports scolaires.

Cette compétence est actuellement exercée par l'Etat et ce, de façon dérogatoire au droit commun, la région Ile-de-France étant restée à l'écart du transfert de compétences en la matière opérée par la loi précitée du 22 juillet 1983.

Le Syndicat serait désormais responsable de l'organisation et du fonctionnement de ce type de transports. La compétence en matière d'organisation du transport scolaire serait ainsi désormais unifiée, alors qu'elle est actuellement répartie entre plusieurs acteurs différents (le syndicat, les directions de l'équipement, les inspections d'académie ainsi que les collectivités territoriales). Il est cohérent que l'autorité chargée de coordonner et de financer l'ensemble de l'offre de transports publics en région Ile-de-France soit également responsable du transport des élèves, que ce dernier s'effectue sur des services réguliers ou qu'il se fasse par le biais de services spécialisés.

Dans ce cadre, il serait tenu de consulter, au moins une fois par an, le conseil interacadémique d'Ile-de-France57(*). Ce conseil comprend des représentants du conseil régional, des conseils généraux, des conseils municipaux d'Ile-de-France, des personnels de l'Etat exerçant leurs fonctions dans les services administratifs et les établissements publics d'enseignement et de formation, des parents d'élèves et des étudiants58(*).

 De même, le Syndicat bénéficierait d'une compétence d'organisation du transport public fluvial régulier de personnes. Actuellement, en Ile-de-France, aucun texte ne reconnaît la compétence d'une personne publique particulière pour ce type de mission. Le présent article comblerait ainsi une lacune et permettrait au Syndicat des transports d'Ile-de-France d'exercer ses compétences de coordinateur et d'organisateur pour l'ensemble des modes de transports publics de personnes.

Cette compétence ne s'exercerait cependant que sous réserve des pouvoirs reconnus à l'Etat pour exercer la police de la navigation, l'article 1-4 du code du domaine public fluvial et de la navigation fluviale prévoyant en effet la compétence générale de l'Etat en cette matière.

Le sixième alinéa du texte proposé permettrait désormais au Syndicat d'assurer la réalisation d'infrastructures ou d'équipements destinés au transport de voyageurs. Le syndicat acquerrait ainsi la maîtrise d'ouvrage en la matière, ce qui complètera utilement ses compétences en matière d'organisation des transports.

Afin d'éviter tout chevauchement de compétences avec celles déjà détenues par l'établissement public Réseau ferré de France, la maîtrise d'ouvrage serait accordée sous réserves de celles de cet établissement. En effet, Réseau ferré de France disposant, en vertu de la l'article 5 de la loi du 13 février 199759(*), des biens constitutifs de l'infrastructure appartenant à l'Etat et jusqu'alors gérés par la Société nationale des chemins de fer français, reste maître d'ouvrage pour une partie des réseaux ferroviaires d'Ile-de-France.

Les conditions d'exercice des compétences dévolues au Syndicat

Le Syndicat serait tenu d'exercer lui-même les compétences relatives à la fixation des relations à desservir, à la désignation des exploitants, ainsi qu'à la définition des modalités techniques d'exécution et des conditions générales d'exploitation et de financement des services.

En revanche, le texte préciserait que l'exécution des services de transports scolaires, les services à la demande, les transports de personnes à mobilité réduite ainsi que les transports fluviaux réguliers de personnes seraient assurés :

- soit en régie par une personne publique ;

- soit par une entreprise ou une association ayant passé à cet effet une convention à durée déterminée avec l'autorité compétente. Cette précision permet d'autoriser la « contractualisation » de l'exécution du transport public de personnes en Ile-de-France, qui se pratique d'ores et déjà, depuis 2000.

En outre, le Syndicat pourrait déléguer tout ou partie de ses attributions aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

Ainsi, l'organisation des transports scolaires s'effectuerait, en pratique, par des « autorités organisatrices de second rang » qui pourraient ainsi être les départements, les communes ou des établissements publics de coopération intercommunale.

Une telle possibilité figure déjà dans le texte actuel de l'ordonnance. Le champ de cette délégation serait plus étendu que celui actuellement autorisé par l'article 1er de l'ordonnance, dans la mesure où elle pourrait concerner des services situés à Paris, dans les communes limitrophes ou desservies par le métropolitain. La délégation dans ces espaces géographiques est en effet actuellement interdite.

Cette délégation n'en serait pas moins encadrée.

D'une part, la politique tarifaire ne pourrait pas faire l'objet de délégation.

D'autre part, la délégation serait soumise au commun accord du Syndicat et des collectivités et groupements concernés tant sur le périmètre ou les services faisant l'objet de la délégation que sur les conditions de participation au financement de ces services et les aménagements tarifaires applicables. Ces deux derniers points devraient être fixés par une convention entre le Syndicat et la collectivité ou le groupement concerné.

c) Répartition des charges liées au fonctionnement du Syndicat

Le troisième paragraphe (III) déterminerait la clef de répartition des charges liées à l'exécution par le Syndicat de ses missions.

Les charges relatives à l'exploitation des services de transports « compris » en Ile-de-France feraient l'objet d'une répartition entre les différents membres du syndicat, dans des conditions fixées par le statut de l'établissement public.

Toutefois, cette répartition pourrait faire l'objet d'une modification « dans les conditions fixées au paragraphe V », c'est-à-dire sur décision du Syndicat acquise à la majorité des deux-tiers des membres présents ou représentés de son conseil d'administration.

Ces charges et la contribution corrélative des collectivités territoriales ou de leurs groupements auraient le caractère de dépenses obligatoires. Elles devraient, en conséquence, être obligatoirement inscrites au budget de l'établissement public. A défaut, ces dépenses pourraient faire l'objet d'une inscription obligatoire par le préfet de région dans le budget de l'établissement public, après mise en demeure restée infructueuse, adressée par la chambre régionale des comptes à l'établissement60(*).

Les frais de transport individuel des élèves et étudiants handicapés, engendrés par leur handicap, seraient supportés par le Syndicat.

d) Organisation et fonctionnement du Syndicat

Le quatrième paragraphe (IV) du texte proposé pour l'article 1er de l'ordonnance définirait les modalités d'organisation et la composition des organes du Syndicat.

Le syndicat serait administré par un conseil composé exclusivement des représentants des collectivités territoriales membres de l'établissement public, à savoir : la région Ile-de-France, la Ville de Paris, les départements des Hauts de Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines, du Val d'Oise et de la Seine-et-Marne.

Toutefois, la répartition des sièges ne serait pas égalitaire entre les membres, la région disposant, aux termes du texte proposé, de la majorité absolue. En outre, la présidence du Syndicat serait assurée par l'un des représentants élu du Conseil régional d'Ile-de-France.

Cette prééminence de la région Ile-de-France s'explique logiquement par son rôle prépondérant dans l'organisation de transports dépassant les limites territoriales d'un seul département.

Le texte proposé préciserait les conditions de majorité applicables à certaines décisions importantes du Syndicat. Ainsi, une majorité des deux tiers des membres présents ou représentés serait exigée pour :

- les décisions relatives aux délégations d'attributions relevant du Syndicat ;

- les modifications de répartition des contributions des membres du Syndicat.

Le choix de cette majorité qualifiée peut s'expliquer par le souci de ne pas laisser une seule collectivité membre du Syndicat pouvoir décider seule en ces matières essentielles. De fait, les décisions en cause devront obtenir nécessairement l'adhésion de plusieurs collectivités territoriales.

? Pour les autres décisions, aucune règle de majorité n'étant prévue, les décisions devraient être prises à la majorité absolue des membres présents ou représentés. Il reviendra cependant aux statuts du Syndicat -qui seraient définis par décret en Conseil d'Etat, en application du septième paragraphe (VII) du texte proposé par cet article- de fixer les règles en la matière.

Le représentant de l'Etat dans la région Ile-de-France serait entendu, à sa demande, par le conseil d'administration du syndicat. Ainsi, l'absence de représentant de l'Etat au sein même des organes du Syndicat n'empêcherait pas que l'Etat, par le biais du préfet de la région Ile-de-France, puisse faire connaître aux membres du Syndicat les orientations de l'Etat concernant l'organisation des transports dans la région.

e) Contrôle administratif exercé sur le Syndicat

Le cinquième paragraphe (V) du texte proposé déterminerait les conditions d'exercice du contrôle administratif sur le syndicat.

Le représentant de l'Etat dans la région aurait la responsabilité d'assurer :

- le contrôle de légalité sur les actes du syndicat, notamment par le biais du déféré préfectoral ;

- le contrôle budgétaire, permettant notamment de sanctionner le respect du principe de l'équilibre réel du budget de l'établissement public.

Le syndicat serait soumis à la première partie du livre II du code des juridictions financières, ce qui implique que la chambre régionale des comptes aura compétence pour assurer le contrôle budgétaire des actes du syndicat.

? Aux termes du sixième paragraphe (VI) de cet article, le Syndicat serait doté d'un comptable public, nommé par le ministre chargé du budget.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 29 sans modification.

Article 30
(art. 1-1, 1-3 et 2 de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, art. L. 2531-4, L. 2531-5 et L. 4413-3 du code général des collectivités territoriales)
Modalités de financement du Syndicat des transports d'Ile-de-France
et de la Régie des transports parisiens

Cet article modifierait trois dispositions de l'ordonnance précitée du 7 janvier 1959 et trois dispositions du code général des collectivités territoriales, afin de permettre au Syndicat des transports d'Ile-de-France de bénéficier de nouvelles catégories de ressources destinées à compenser la perte du concours financier que l'Etat lui apporte actuellement en qualité de membre.

En 2002, le budget du Syndicat s'est élevé à 3,5 milliards €.

a) Ressources statutaires du Syndicat

Le premier paragraphe (I) de cet article modifierait les dispositions de l'article 1-1 de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959, afin de prévoir que le Syndicat pourrait désormais financer son action grâce à neuf catégories de ressources.

Les six catégories de ressources précédemment acquises au Syndicat seraient conservées :

- les concours financiers apportés par les membres du syndicat, désormais limités aux collectivités territoriales. Cette catégorie avait été ajoutée par l'article 116 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Cette contribution s'est élevée en 2002 à 1,12 milliards €, dont 51,4 % ont été versés par l'Etat. Ce concours serait donc amputé de plus de la moitié de son montant à la suite du retrait de l'Etat du Syndicat ;

- le produit du versement destiné aux transports en commun perçu à l'intérieur de la région Ile-de-France. Les sommes recueillies par le Syndicat à ce titre se sont élevées à 2,29 milliards €, représentant près de 66 % de ses recettes61(*) ;

- la part du produit des amendes de police relatives à la circulation routière, ce dernier étant réparti par le comité des finances locales conformément à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales. La somme versée à ce titre au Syndicat a atteint 80 millions € en 200262(*) ;

- les autres contributions, subventions ou avances apportées par les collectivités publiques ou par tout organisme public ou privé notamment pour la mise en oeuvre de politiques d'aide à l'usage des transports collectifs au bénéfice de certaines catégories d'usagers. Désormais, une partie de ces contributions proviendrait également de l'Etat ;

- les produits du domaine du Syndicat ;

- les redevances pour services rendus et produits divers.

Trois nouvelles catégories de ressources seraient attribuées au Syndicat, pour compenser notamment l'absence de contribution de l'Etat au titre de membre du Syndicat :

- une dotation forfaitaire de l'Etat. Cette dotation serait assise sur les dépenses effectuées par l'Etat dans l'année précédant la transformation du Syndicat au titre : du transport scolaire, des bourses de fréquentation scolaire, du financement des frais de premier établissement des services de transports réservés aux élèves, de transport des élèves en maternelle dans les zones rurales, de transport des élèves et étudiants gravement handicapés, ainsi que des tarifications consenties aux élèves et étudiants ;

- le produit des emprunts ;

- les versements au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

b) Principe de compensation des charges nouvelles

Le deuxième paragraphe (II) introduirait un nouvel article 1-3 dans l'ordonnance du 7 janvier 1959, précisant que les charges nouvelles ainsi assumées seraient compensées par l'Etat.

Cet article préciserait que les charges nouvelles découlant de l'application de l'article 1er tel que modifié par le présent projet de loi, seraient compensées par l'Etat chaque année.

En effet, l'octroi d'une nouvelle compétence aux collectivités territoriales ou à leur groupement -ce qui serait le cas du Syndicat, qui deviendrait aux termes du présent projet de loi un établissement public territorial- rend nécessaire, en vertu du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, la compensation des charges en découlant.

Le présent paragraphe ne détermine pas les modalités selon lesquelles cette compensation interviendrait, un décret en Conseil d'Etat devant intervenir sur ce point.

c) Concours financier de l'Etat à la RATP

Selon le troisième paragraphe (III) de l'article 30, l'article 2 de l'ordonnance du 7 janvier 1959 serait complété afin d'instituer un concours financier de l'Etat destiné à prendre en charge les coûts liés à la retraite des employés de la régie autonome des transports parisiens (RATP).

Institué par une loi du 21 mars 1948, cet établissement public à caractère industriel et commercial assure l'exploitation de réseaux et de lignes de transport en commun situés dans la région Ile-de-France. L'article 2 de l'ordonnance précitée détermine les ressources mises à la disposition de la régie.

La RATP exerce, à l'égard de ses agents, une mission d'assureur et verse ainsi au titre des prestations vieillesse, 674 millions € par an pour payer les pensions d'environ 38.500 ayant droits. Le financement de ces prestations ne peut s'effectuer uniquement grâce aux cotisations salariales et patronales et, chaque année, la contribution du Syndicat à la RATP couvre le besoin de financement de la régie, à hauteur de 414 millions €.

En pratique, compte tenu du mode de financement actuel du Syndicat, l'Etat prend en charge, par sa contribution annuelle au Syndicat, environ 51 % du déficit de financement, les 49 % restants étant répartis entre la région Ile-de-France et la ville de Paris, pour 18,6 % chacune, et les départements de la région francilienne.

Le présent paragraphe aurait donc pour objet de permettre le financement de ces charges par une aide financière apportée directement par l'Etat. Ainsi, serait accordé un concours financier spécifique qui s'ajouterait aux autres ressources dont dispose cet établissement public pour exercer ses missions. Les conditions de versement et le montant de ce concours seraient définis par décret.

d) Décentralisation de la fixation du taux de versement de transport

Le quatrième paragraphe (IV) du présent article modifierait le premier alinéa de l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales afin de décentraliser la fixation du taux de versement de transport en région-Ile-de-France.

Aux termes de l'article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales, un « versement de transport » est exigé de toute personne physique ou morale employant plus de neuf salariés. Certaines exceptions sont cependant prévues, notamment s'agissant des associations et fondations reconnues d'intérêt public, à but non lucratif, et dont l'activité est de caractère social. L'assiette du versement est constituée par le montant des salaires payés.63(*)

Actuellement, le taux de versement, exprimé en pourcentage des salaires payés, est fixé par décret. Il s'est traduit par le versement par les entreprises franciliennes de 2,07 milliards € en 2000 et de 2,15 milliards € en 2001.

Compte tenu du désengagement de l'Etat dans la gestion des transports en Ile-de-France, il était légitime de donner compétence en matière de fixation de ce taux aux collectivités concernées.

Le Syndicat des transports d'Ile-de-France exercerait dorénavant, en conséquence, cette compétence. Les limites fixées par l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales resteraient cependant applicables64(*).

e) Eligibilité des actions d'amélioration de l'intermodalité dans les transports en commun au financement à partir du versement de transport

L'article L. 2531-5 du code général des collectivités territoriales serait complété par les dispositions du cinquième paragraphe (V) de l'article 25 afin d'étendre les possibilités de financement à partir du versement de transport aux action d'amélioration de l'intermodalité dans les transports en commun.

L'article L. 2531-5 précité détermine en effet l'affectation des sommes recueillies au titre du versement de transport, affectation qui s'exerce sous le contrôle du juge administratif65(*).

Actuellement, ce versement est en priorité affecté aux dépenses d'investissement et de fonctionnement des transports réguliers de personnes en Ile-de-France. Depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, le versement peut aussi contribuer à financer :

- des mesures à caractère tarifaire ;

- des dépenses d'exploitation d'ouvrages et d'équipements affectés au transport et mentionnés par le plan de déplacement urbain, cette contribution ne pouvant qu'avoir un caractère accessoire.

A cette liste s'ajouterait désormais le financement des opérations visant à améliorer l'intermodalité transports en commun-bicyclette.

Cette mesure serait de nature à favoriser l'usage combiné de la bicyclette et des transports en commun.

f) Suppression de la compétence de la région pour définir la politique régionale de circulation et de transport en Ile-de-France

Le sixième paragraphe (VI) de l'article 30 abrogerait l'article L. 4413-3 du code général des collectivités territoriales donnant à la région Ile-de-France compétence pour définir la politique régionale de circulation et de transport de voyageurs et pour assurer sa mise en oeuvre.

Le maintien de la présente disposition du code général des collectivités territoriales irait, d'un point de vue formel, à l'encontre de la nouvelle répartition des compétences telle qu'elle serait issue de l'article 29 du présent projet de loi.

En revanche, dans la pratique, la région Ile-de-France gardera de facto la maîtrise de la définition de la politique régionale de transports de voyageurs, compte tenu de sa prééminence au sein du conseil d'administration du Syndicat des transports en Ile-de-France telle qu'elle résulte du IV de l'article 29 du présent projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 30 sans modification.

Article 31
(art. 28-3 et 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation
des transports intérieurs)
Plan de déplacements urbains et plans locaux de déplacements
en région Ile-de-France

Cet article tend à modifier les articles 28-3 et 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs afin de décentraliser l'élaboration et la révision des plans de déplacements urbains dans la région Ile-de-France et de donner à la ville de Paris la possibilité d'entamer l'élaboration d'un plan local de déplacements.

1. Le plan de déplacements urbains en Ile-de-France

Les plans de déplacements urbains définissent les principes de l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le périmètre de transports urbains défini par l'article 27 de la loi précitée du 30 décembre 1982.66(*) Il s'agit d'actes faisant grief, susceptibles de recours en excès de pouvoir devant le juge administratif.67(*)

L'article 28-3 de la loi précitée du 30 décembre 1982 institue un régime dérogatoire pour l'élaboration et la révision de ce plan en Ile-de-France. En effet, l'Etat a actuellement seul compétence pour procéder à l'élaboration et la révision du plan de déplacements urbains. Ce dernier est arrêté par l'autorité administrative, après que le Syndicat des transports d'Ile-de-France, le conseil régional d'Ile-de-France, le conseil de Paris, le préfet de police et les préfets de départements concernés ont été associés à son élaboration.

a) Procédure d'élaboration et de révision du plan

Le premier paragraphe (I) de l'article 31 du projet de loi réécrirait l'article 28-3 de la loi précitée afin de confier au Syndicat des transports d'Ile-de-France la compétence en matière d'élaboration et de révision du plan de déplacements urbains.

Aux termes du premier alinéa du texte proposé pour cet article, le plan serait désormais élaboré ou révisé à l'initiative du Syndicat des transports d'Ile-de-France et ce, « pour le compte des collectivités qui le constituent ». Les services de l'Etat seraient seulement associés à son élaboration.

L'obligation de compatibilité des prescriptions du plan de déplacements urbains avec le schéma directeur de la région Ile-de-France68(*) serait affirmé, à l'instar de ce que prévoit le droit en vigueur. A l'inverse, et conformément au droit actuel, le texte proposé préciserait que ce plan s'imposerait, dans une relation de compatibilité similaire, aux schémas de cohérence territoriale69(*), schémas de secteur et plans locaux d'urbanisme70(*).

Le deuxième alinéa du texte proposé pour rédiger l'article 28-3 de la loi précitée prévoirait la consultation par le Syndicat et à leur demande :

- des représentants des professions et des usagers des transports ;

- des chambres de commerce et d'industrie. La participation des acteurs économiques, par la voix de leurs représentants, aux orientations de la politique de déplacements urbains est nécessaire et déjà prévue par les textes en vigueur. En revanche, aux seules chambres de commerce et d'industrie la possibilité d'être consultées sur le projet de plan paraît trop restrictif. En conséquence, votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que l'ensemble des chambres consulaires pourra participer à cette consultation ;

- les associations agréées de protection de l'environnement71(*).

A l'issue des consultations, le Syndicat des transports d'Ile-de-France proposerait au conseil régional d'arrêter, par délibération, le projet de plan de déplacements urbains.

Ce projet serait ensuite soumis à l'avis des conseils municipaux et généraux d'Ile-de-France. Il s'agirait d'un avis simple. Afin d'éviter que d'éventuels vices de procédure puissent être allégués au contentieux, l'absence d'avis au terme d'un délai de six mois à compter de la transmission de l'avis serait sans incidence, l'avis étant alors réputé émis.

Le projet de plan serait alors soumis à enquête publique, à l'initiative du conseil régional, dans les conditions prévues par les articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement. Ainsi, l'information du public pourrait être assurée, tandis que le conseil régional pourra recueillir ses suggestions, appréciations et éventuelles contre-propositions.

Après que l'enquête publique aura été menée, le projet de plan, modifié le cas échéant pour prendre en compte les résultats de cette enquête, ferait l'objet d'une adoption définitive. Deux procédures seraient prévues à cet égard.

Selon la procédure normale, le plan serait approuvé par le conseil régional, après qu'il aura recueilli l'avis du préfet de la région Ile-de-France ainsi que celui du préfet de police de Paris.

Cependant, par exception, aux termes du texte proposé, le plan serait adopté par décret en Conseil d'Etat :

- lorsque l'Etat et le conseil régional d'Ile-de-France ne seraient pas « parvenus à un accord sur le projet de plan » et ce, dans un délai de six mois à compter de la clôture de l'enquête publique ;

- dans les cas où la mise en oeuvre du plan « serait de nature à compromettre gravement » la réalisation ou l'exploitation d'une infrastructure de transport d'intérêt national ou la réalisation d'une opération d'intérêt national. Ce type d'opération d'aménagement et d'urbanisme, mentionné à l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme, englobe les travaux pour lesquels existe un régime particulier de délivrance des autorisations d'occupation des sols et qui sont limitativement énumérées par l'article R. 490-5 du code de l'urbanisme72(*).

Votre commission des Lois estime qu'une intervention -exceptionnelle- de l'Etat à ce stade de la procédure serait justifiée et permettrait de s'assurer que des considérations purement locales ne compromettront pas la réalisation de projets d'aménagement dont l'importance dépasse la seule région. Elle estime cependant que la rédaction du présent projet de loi est toutefois ambiguë et ne permet pas de savoir si les deux cas susmentionnés ont un caractère cumulatif ou alternatif.

Afin de lever cette équivoque, votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que le plan de déplacements urbains est arrêté par décret en conseil d'Etat dans les deux hypothèses susvisées, qui présenteraient ainsi un caractère alternatif.

Conformément à l'état actuel du droit, le texte préciserait que les décisions administratives en matière de voirie ou de circulation (notamment les mesures relatives à la police) qui auraient des effets sur les déplacements dans le périmètre des transports urbains devraient être compatibles ou rendues compatibles avec le plan.

A l'instar du texte actuel, l'article 28-3, tel que modifié par le présent projet de loi, prévoirait que le plan ferait l'objet d'une évaluation au terme d'une période de cinq ans et, le cas échéant, d'une révision. Une telle évaluation permettrait en effet d'examiner si les objectifs et orientations fixés par le plan de déplacements urbains ont été réalisés ou restent réalisables compte tenu de l'évolution réelle des transports en Ile-de-France. Sur la base de cette évaluation, une révision pourrait ainsi être engagée.

Votre commission des Lois, par souci de précision, vous soumet un amendement tendant à prévoir que la période de cinq ans précitée commence à compter de l'entrée en vigueur du plan de déplacement urbain.

b) Procédure de révision particulière destinée à assurer la compatibilité du plan avec d'autres documents

Le dernier alinéa du premier paragraphe (I) du présent article permettrait de prescrire la révision du plan de déplacements urbains de la région Ile-de-France par décret en Conseil d'Etat afin d'assurer sa conformité avec les dispositions des articles 28, 28-1 et 28-2 de la loi précitée du 30 décembre 1982, ainsi que sa compatibilité avec les orientations du schéma directeur de la région Ile-de-France.

Des obligations de conformité et de compatibilité particulières s'imposent aux plans de déplacements urbains, quelle que soit la région concernée.

Aux termes de l'article 28 de la loi précitée, ces plans doivent, en premier lieu, être compatibles avec trois documents d'urbanisme : les schémas de cohérence territoriale73(*), les schémas de secteur74(*) ainsi que les directives territoriales d'aménagement75(*). En outre, ils doivent être compatibles avec les plans régionaux pour la qualité de l'air, qui fixent des orientations permettant de réduire ou de prévenir la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets76(*).

En deuxième lieu, les plans de déplacements urbains ont un contenu obligatoire, défini par l'article 28-1 de la loi du 30 décembre 1982. Ils doivent ainsi comporter huit types de prescriptions, allant de celles destinées à l'amélioration de la sécurité des déplacements à celles visant à encourager les entreprises et collectivités publiques à établir un plan de mobilité et à favoriser le transport de leur personnel.

En troisième lieu, l'article 28-3 de la même loi exige que les plans de déplacements urbains soient mis en conformité avec les dispositions de la loi précitée du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 sur l'urbanisme et l'habitat.

En dernier lieu, le plan doit être compatible avec les orientations du schéma directeur de la région Ile-de-France

Afin d'assurer le respect de ces prescriptions, le texte proposé prévoit que la procédure de révision pourra, six mois après que le représentant que l'Etat dans la région a « consulté » le Syndicat des transports en Ile-de-France, être ouverte par un décret en Conseil d'Etat qui détermine l'objet de la révision.

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à substituer à la notion de « consultation du syndicat par le représentant de l'Etat » celle de « mise en demeure » d'entamer la révision de ce plan.

2. Les plans locaux de déplacements

L'article 28-4 de la loi précitée du 30 décembre 1982 prévoit que, en région Ile-de-France, le plan de déplacements urbains peut être complété, en certaines de ses parties, par des plans locaux de déplacements qui en détaillent et en précisent le contenu. Ces plans locaux sont élaborés à l'initiative d'un établissement de coopération intercommunale et arrêtés par lui après enquête publique, les conseils régionaux et généraux intéressés, les services de l'Etat et le Syndicat des transports d'Ile-de-France étant obligatoirement associés à leur élaboration.

Le deuxième paragraphe (II) de l'article 31 du présent projet de loi modifierait les dispositions de l'article 28-3 susvisé afin :

- de prendre en compte l'existence, depuis la loi précitée du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains, des plans locaux d'urbanisme, définis aux articles L. 123-1 et suivants du code de l'urbanisme, qui ont vocation à se substituer aux actuels plans d'occupation des sols. Ces plans locaux d'urbanisme devraient désormais être compatibles avec le plan de déplacements urbains en Ile-de-France et les plans locaux de déplacements ;

- de prévoir, par exception à la règle selon laquelle les plans locaux de déplacements sont élaborés par des établissements publics de coopération intercommunale, la possibilité pour la ville de Paris d'élaborer seule un tel plan couvrant l'ensemble de son territoire. Cette élaboration s'effectuerait dans les mêmes conditions de forme et de procédure que celles applicables aux autres plans locaux de déplacements. Ce plan serait approuvé par le conseil de Paris après enquête publique.

Afin d'assurer la cohérence rédactionnelle des dispositions de l'article 28-4 avec la nouvelle rédaction proposée pour l'article 28-3 de la loi du 30 décembre 1982, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à prendre en compte la codification des dispositions relatives aux enquêtes publiques prévues par la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 dans le code de l'environnement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 31 ainsi modifié.

Article 32
(art. L. 213-13, L. 213-14 et L. 821-5 nouveau du code de l'éducation)
Organisation des transports scolaires en région Ile-de-France

Cet article tend à octroyer au Syndicat des transports d'Ile-de-France la compétence en matière de transports scolaires, en lieu et place de l'Etat. A cet effet, certaines dispositions du code de l'éducation seraient modifiées.

1. Le droit en vigueur

La loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat a transféré de l'Etat au département l'organisation et l'exécution du fonctionnement des transports scolaires à compter du 1er septembre 1984.

Toutefois, lorsqu'un périmètre de transports urbains existait au 1er septembre 1984, la responsabilité des transports scolaires à l'intérieur de ce périmètre est exercée par « l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains »77(*). Cette autorité est la communauté d'agglomérations ou la communauté urbaine dans l'hypothèse où le périmètre de ces structures intercommunales est identique à un périmètre de transports urbains existant à la date susmentionnée78(*).

En outre, aux termes de l'article L. 213-12 du code de l'éducation, le conseil général ou l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains a la possibilité de déléguer tout ou partie de l'organisation des transports scolaires à des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des établissements d'enseignement, des associations de parents d'élèves ou des associations familiales.

Cependant, cette répartition des compétences n'est pas applicable en région Ile-de-France où l'organisation des transports scolaires continue de relever de l'Etat, la législation particulière prévue par l'article 31 -désormais abrogé- de la loi du 22 juillet 1982 n'étant pas intervenue. L'article L. 213-13 du code de l'éducation dispose seulement qu'une loi particulière adaptera les dispositions des articles L. 213-11 et L. 213-12 à la région Ile-de-France.

Les compétences en la matière en région Ile-de-France restent donc toujours régies par le décret n° 69-520 du 31 mai 1969 relatif au financement du transport des élèves de l'enseignement primaire et des enseignements généraux, agricoles et professionnels79(*), ainsi que le décret n° 73-462 du 4 mai 1973 relatif à l'organisation des services spéciaux de transports publics réguliers destinés aux élèves.

De fait, le fonctionnement actuel des transports scolaires en Ile-de-France repose sur une multiplicité d'intervenants, avec une répartition des compétences particulièrement complexe.

L'autorisation de création des services de transports scolaires relève de la compétence du Syndicat des transports d'Ile-de-France. Les directions départementales de l'équipement et les inspections d'académie sont compétentes pour le lancement des appels d'offres relatifs à l'organisation des services spéciaux. Enfin, le financement est effectué à titre principal par l'Etat, le ministère de l'Education nationale assurant le financement de 65 % des dépenses en la matière, et les communes et conseils généraux assurant le financement restant.

Afin de mettre un terme à cette complexité, et d'accompagner le mouvement de décentralisation de l'organisation des transports en Ile-de-France ainsi que le changement de nature juridique du Syndicat des transports d'Ile-de-France, ce dernier se verrait reconnaître compétence en la matière.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le premier paragraphe (I) du présent article réécrirait à cette fin deux dispositions du code de l'éducation et y insèrerait un nouvel article.

Article L. 213-13 du code de l'éducation
Inapplicabilité du droit commun des transports scolaires
en région Ile-de-France

Le texte proposé pour cet article remplacerait le texte actuel de l'article L. 213-13 du code de l'éducation qui prévoit que les dispositions des articles L. 213-11 et L. 213-12 du même code font l'objet d'une « adaptation » en Ile-de-France par le biais d'une législation spéciale.

Il prévoirait l'inapplicabilité, en région Ile-de-France, des articles L. 213-11 et L. 213-12 précités.

Il s'agit, en réalité, d'une disposition de coordination avec les dispositions de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports en Ile-de-France qui, à la suite des modifications apportées par l'article 29 du présent projet de loi, donnerait compétence en la matière au Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Article L. 213-14 du code de l'éducation
Prise en charge des frais de transports des élèves handicapés
en région Ile-de-France

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 213-14 du code de l'éducation dispose que l'Etat participe au financement des transports scolaires à hauteur de 65 % des dépenses subventionnées dans les départements où les transports scolaires étaient gratuits à la date du 30 juin 1983.

Cet article serait réécrit par le texte proposé afin de prévoir que les frais de transport individuel des élèves handicapés vers les établissements scolaires rendus nécessaires du fait de leur handicap seraient supportés en Ile-de-France par le Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Il s'agit de la reprise, dans le code de l'éducation, des dispositions du b) du III du texte proposé par l'article 29 du présent projet de loi pour l'article 1er de l'ordonnance précitée du 7 janvier 1959.

Article L. 821-5 nouveau du code de l'éducation
Prise en charge des frais de transports des étudiants handicapés
en région Ile-de-France

Un article L. 821-5 serait inséré dans le code de l'éducation afin de prévoir que les frais de transport individuel des étudiants handicapés vers les établissements universitaires rendus nécessaires du fait de leur handicap seraient supportés en Ile-de-France par le Syndicat des transports d'Ile-de-France.

Il s'agit également de la reprise, dans le code de l'éducation, des dispositions du b) du III du texte proposé par l'article 29 du projet de loi pour l'article 1er de l'ordonnance du 7 janvier 1959.

? Le second paragraphe (II) du présent article organiserait un régime transitoire d'une durée de trois ans, à compter de la transformation du Syndicat des transports en Ile-de-France, pour l'exercice des nouvelles compétences transférées au Syndicat.

Pendant cette période, le texte proposé offrirait au Syndicat la possibilité de continuer à faire assurer par les personnes morales de droit public ou de droit privé qui exercent actuellement la responsabilité des transports scolaires en Ile-de-France l'organisation de ces derniers.

Selon les données recueillies par votre rapporteur, les services spéciaux de transports scolaires s'élèvent à une vingtaine dans les départements de la petite couronne, l'essentiel des déplacements des élèves s'effectuant en réalité sur des lignes régulières de transports publics de voyageurs. En revanche, pour les départements de la grande couronne, plus de 1.200 services de transports scolaires spéciaux peuvent être recensés80(*). Ces conventions seraient donc maintenues, nonobstant le transfert de compétence opéré par le présent projet de loi.

Dans ce contexte, des contrats de transports scolaires en circuits spéciaux ont été conclus avec des entreprises de transport par autocar, des entrepreneurs de taxis ou des régies communales.

Toutefois, selon le texte proposé, le Syndicat pourrait, durant ces trois années, décider de déléguer l'organisation des transports scolaires à des collectivités territoriales ou à leurs groupements, conformément aux dispositions du cinquième alinéa du II de l'article 1er de l'ordonnance précitée du 7 janvier 1959, tel qu'il résulterait des modifications apportées par le présent projet de loi.

A défaut de convention de délégation dans ce délai de trois ans, le Syndicat assurerait de plein droit la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires. Il serait alors subrogé dans les droits et obligations de l'organisateur pour l'exécution des contrats en cours.

En tout état de cause, en l'absence de convention de délégation pendant le délai précité, le Syndicat serait tenu de reverser aux personnes morales assurant l'organisation des transports scolaires des ressources d'un montant au moins égal au montant des ressources versées par l'Etat au titre des responsabilités exercées par celles-ci en matière de transports scolaires, l'année précédant la transformation du Syndicat. Il est en effet nécessaire d'assurer le financement de ces services dans les mêmes conditions que celles prévalant au jour du transfert de compétences, afin d'assurer la continuité du service public de transports scolaires.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 32 sans modification.

Article 33
Entrée en vigueur des dispositions du projet de loi relatives
aux transports dans la région Ile-de-France

Le présent article a pour objet de prévoir l'entrée en vigueur différée des articles 29 à 32 du présent projet de loi.

L'entrée en vigueur de ces dispositions, relatives à l'organisation des transports en Ile-de-France, n'interviendrait qu'au 1er janvier de l'année qui suit la publication du décret déterminant les modalités de la compensation par l'Etat des charges nouvelles résultant de l'application de la loi.

La détermination des conditions financières du transfert de compétences doit en effet être un préalable à leur mise en oeuvre. Votre commission des Lois ne peut qu'approuver, en conséquence, cette entrée en vigueur différée.

Cependant, le texte prévoit malgré tout que ces dispositions entreraient, en tout état de cause, en vigueur le 1er janvier 2006.

Elle vous propose d'adopter l'article 33 sans modification.

Article 34
Décrets en Conseil d'Etat

Cet article précise que les modalités d'application du chapitre III du présent projet de loi, relatif aux transports en Ile-de-France, seront précisées, en tant que de besoin, par des décrets en Conseil d'Etat.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE IV
LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS

Le traité de Rome du 25 mars 1957, instituant les Communautés européennes, mentionne dans son préambule l'objectif de développement harmonieux et de réduction des écarts entre les différentes régions.

En pratique, l'Union européenne n'a développé une véritable politique structurelle régionale régie par un ensemble de textes communautaires transposés en droit français qu'à partir de 1988.

L'évolution récente de ces textes est marquée par la volonté d'améliorer l'accès des collectivités locales aux programmes communautaires grâce à la mise en oeuvre d'un plan de simplification de la gestion des fonds structurels européens pour la programmation 2000-2006.

La politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne représente 35 % du budget communautaire, soit 213 milliards d'euros pour la période 2000-2006.

Elle est divisée en trois branches, très inégalement dotées en crédits : les programmes d'initiative nationale (94 % des crédits) ; les programmes d'initiative communautaire (5,35 %) et les actions innovatrices (0,65 %).

Sur la période couverte par la programmation 2000-2006, la France devait bénéficier de 14,62 milliards d'euros 1999 au titre des premiers programmes ; de 1,046 milliard d'euros au titre des seconds et de quelques dizaines de millions d'euros au titre des actions innovatrices, soit un total de 16 milliards d'euros.

La politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne est financée, outre le Fonds de cohésion auquel la France n'est pas éligible, par quatre fonds structurels :

- le Fonds européen de développement régional (FEDER) participe au développement des régions les plus défavorisées en facilitant leur ajustement structurel, notamment par le cofinancement d'infrastructures ou d'investissements ;

- le Fonds social européen (FSE) a pour mission d'améliorer les possibilités d'emploi en particulier dans les zones ayant un retard de développement ;

- le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section orientation (FEOGA-orientation) participe au cofinancement de régimes nationaux d'aide à l'agriculture et facilite le développement et la diversification économique des zones rurales ;

- l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) qui existe depuis 1993, apporte un soutien à l'adaptation de l'industrie de la pêche à la politique communautaire de la pêche.

La programmation d'initiative nationale donne la liberté aux Etats membres de déterminer leurs priorités de développement, dans un cadre défini par l'Union européenne. Les interventions des fonds structurels sont concentrées sur trois objectifs prioritaires, territorialisés (objectifs 1 et 2) ou non (objectif 3) :

- l'objectif 1 est consacré au développement et à l'ajustement structurel des régions en retard de développement, c'est-à-dire des régions dont le niveau de vie est inférieur à 75 % du niveau de vie moyen de l'Union européenne. Il ne concerne, en France, que les départements d'outre-mer. La dotation attribuée, d'un montant de 3,254 milliards d'euros, est substantielle puisque que 70 % des crédits de la politique régionale communautaire seront jusqu'en 2006 destinés aux seules régions de l'objectif 1 ;

- l'objectif 2 a pour objet la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. Il correspond aux anciens objectifs 2 et 5 b de la période de programmation 1994-1999. Du fait de la réorientation de la politique régionale européenne, la population française éligible à cet objectif est moins importante qu'auparavant. Cet objectif 2 fait l'objet d'un zonage régionalisé. Les zones retenues se voient attribuer une dotation totale de 5,437 milliards d'euros (soit 35,5 milliards de francs environ).

- l'objectif 3, non régionalisé, concerne l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes nationaux d'éducation, de formation et d'emploi. Il tient compte de la stratégie européenne pour l'emploi et sert de cadre de référence pour l'ensemble des actions en faveur des ressources humaines. Son financement repose exclusivement sur le FSE, soit 4,5 milliards d'euros (29,6 milliards de francs environ) pour la France au titre de la période 2000-2006.

Les objectifs 1 et 3 sont exclusifs l'un de l'autre pour une même région.

La procédure dite d'initiative communautaire permet à la Commission de mener des actions qui contribuent à résoudre des problèmes ayant une incidence particulière au niveau européen. Cette procédure se distingue de la procédure d'initiative nationale par le fait que la Commission définit elle-même les axes d'actions prioritaires que doivent respecter les Etats membres dans leurs documents de programmation appelés Programmes opérationnels ou Programmes d'initiative communautaire (PIC).

Ces programmes ne représentent qu'une petite partie des fonds structurels programmés de 2000 à 2006 (5,35 % au niveau européen, 6,68 % pour la France). Ils sont au nombre de quatre :

LEADER + porte sur le développement local en milieu rural ; le montant des crédits dont bénéficie la France est de 252 millions d'euros ;

INTERREG III est consacré à la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale ; le montant des crédits dont bénéficie la France est de 397 millions d'euros ;

EQUAL finance la lutte contre les discriminations et les inégalités en relation avec le marché du travail ; le montant des crédits dont bénéficie la France est de 301 millions d'euros ;

URBAN II a pour objet réhabilitation économique et sociale des villes et des quartiers en crise afin de promouvoir le développement urbain durable ; le montant des crédits dont bénéficie la France est de 96 millions d'euros ;

Pour un solde minime, les fonds structurels (la FEDER, le FSE et l'IFOP) financent des actions dites « innovatrices » à côté des initiatives nationales et communautaires. Ces actions sont décidées et gérées par la Commission.

Les actions innovatrices sont destinées, notamment, à explorer des voies nouvelles en matière de développement économique et social et à permettre ainsi à la Commission de tester, à petite échelle, les futures actions de la politique régionale communautaire. Il s'agit d'études ou de projets pilotes.

La Commission européenne a approuvé 58 programmes d'actions innovatrices pour 12 Etats membres, qui bénéficieront d'une contribution communautaire d'environ 150 millions d'euros pour 2002-2006. Pour la France, cette contribution s'élève à 12,5 millions d'euros répartis entre les régions Aquitaine, Lorraine, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et la Réunion.

Le présent chapitre, composé d'un article 35, a pour objet d'améliorer l'efficacité de la gestion des fonds structurels.

Article 35
Transfert, à titre expérimental, des fonctions d'autorité de gestion
et d'autorité de paiement des fonds structurels européens
aux collectivités territoriales, à leurs groupements
ou à des groupements d'intérêt public

Cet article a pour objet d'autoriser le transfert, à titre expérimental, des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels européens aux collectivités territoriales, à leurs groupements ou à des groupements d'intérêt public.

1. Une sous-consommation des crédits européens

Les règles communautaires

Pour la mise en oeuvre des projets financés par les fonds structurels, le règlement général n° CE 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les fonds structurels a distingué deux autorités : une autorité de gestion et une autorité de paiement.

Cette distinction a pour objet une séparation des tâches dans un objectif de meilleur contrôle entre les fonctions liées à la mise en oeuvre du programme (gestion, suivi et contrôle) et celles concernant la stricte gestion financière.

L'autorité de gestion est responsable de l'efficacité et de la régularité de la gestion ainsi que de la mise oeuvre des opérations financées par les fonds structurels. A ce titre, elle est notamment chargée de collecter les données statistiques pour l'évaluation des opérations financées, de présenter le rapport annuel d'exécution à la Commission et de mettre en oeuvre des mesures de contrôle interne.

Quant à l'autorité de paiement, le coeur de sa fonction réside dans la certification des états de dépenses réalisées par les maîtres d'ouvrage, ces états devant être adressés à la Commission. L'autorité de paiement est également chargée de recevoir les crédits communautaires et, si l'autorité de gestion le décide, de payer les maîtres d'ouvrage après contrôle du service fait.

Les modalités d'exécution du règlement du 21 juin 1999 sont définies par le règlement CE/1685/2000 de la Commission du 28 juillet 2000, en ce qui concerne l'éligibilité des dépenses dans le cadre des opérations cofinancées par les fonds structurels.

Depuis 1994, les Etats membres peuvent présenter leurs programmes éligibles aux fonds structurels sous forme d'un document unique de programmation (DOCUP).

Le DOCUP comprend le plan de développement découpé en axes prioritaires décrivant les interventions souhaitées, une description résumée des mesures envisagées pour mettre en oeuvre les axes prioritaires, un plan de financement correspondant à ces propositions et les dispositions de mise en oeuvre du programme (désignation d'une autorité de gestion, description des modalités de gestion, de suivi et d'évaluation, description des flux financiers, modalités de contrôle du programme).

Les DOCUP élaborés par chaque Etat membre sont transmis à la Commission européenne pour adoption et décision d'allocation de fonds structurels par type d'objectifs.

L'option de présentation sous forme de DOCUP est celle qui a été retenue par la France pour la période 2000-2006. Les DOCUP français 2000-2006 ont été adoptés par la Commission durant les mois de novembre et décembre 2000 pour l'objectif 1, et le 22 mars 2001 pour les objectifs 2 et 3.

Le choix français d'une gestion déconcentrée

La France a fait le choix d'une gestion déconcentrée des fonds structurels européens, en confiant aux préfets de région la double fonction d'autorité de gestion et d'autorité de paiement.

L'article 5 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation pour l'administration territoriale de la République a complété l'article 21-1 de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions, afin de prévoir que le préfet de région « met en oeuvre les politiques nationale et communautaire concernant le développement économique et social et l'aménagement du territoire. »

Le bilan effectué après deux années de mise en oeuvre des programmes 2000-2006 en France a fait état d'un niveau d'avancement préoccupant, que ce soit en termes de programmation (15 % au lieu de 30 %) ou de réalisation (6 %).

La synthèse réalisée par la DATAR au 1er septembre 2003 montre que la consommation des crédits reste insuffisante.

Etat d'avancement des programmes européens au 1er septembre 2003

Programmes régionaux objectif 1 et objectif 2

Programmation : La programmation continue de progresser favorablement. Le niveau atteint (41,5% en crédits communautaires) est supérieur au niveau optimal (39,3%).

Réalisation : Les taux de réalisation (20,5% en coût total et 11,2% en crédits communautaires payés) demeurent insuffisants.

Situation au regard du dégagement d'office81(*) fin 2003 : La situation est très différente suivant les régions et les fonds. Sur le FEDER, on constate une augmentation globale de 5% du taux de justification. On note que trois régions Objectif 2 et une région Objectif 1 ont un taux de justification inférieur à 60%. La situation du FSE est délicate en raison des retards persistants de saisie. Six régions Objectif 2 sont à un taux de justification inférieur à 50% et deux régions Objectif 1 sont à un taux inférieur à 30%. Elle a fortement évolué pour la Guyane et la Réunion (avec des taux supérieurs à 60 %).

Subventions globales : Le niveau de programmation (37,8% en crédits communautaires) est toujours en retrait sur l'ensemble des programmes mais la situation est très différenciée suivant les régions.

Programmes régionaux objectif 3

Programmation : Le niveau de conventionnement des tranches 2000-2001 (67,4%) est satisfaisant au regard de l'objectif de 85% fixé par la Directive Nationale d'Orientation (DNO). Au 1er janvier 2003, ce taux s'établissait à 50,8 %.

Réalisation : Malgré sa progression de près de six points depuis janvier 2003, le taux de réalisation des crédits FSE demeure inférieur à un taux optimal (20,6 % contre 33,3 %).

URBAN - Le rythme d'avancement est toujours aussi préoccupant puisqu'il a peu évolué en soulignant néanmoins qu'il est très différencié selon les programmes. Les sites de Bordeaux et de Grigny / Viry-Chatillon présentent des situations sensiblement plus satisfaisantes.

LEADER + - La situation a très peu évolué.

EQUAL - Le taux de conventionnement de 15,8% de la maquette est préoccupant, d'autant plus qu'il masque des disparités importantes entre les axes. Ainsi, l'axe 3 affiche un bon taux de conventionnement (23,9%) tandis que l'axe 5 demeure à un niveau critique (5,3%). Plus globalement, les montants réalisés sont particulièrement faibles (4,7% en moyenne).

Source : DATAR

Dans ce contexte, la règle de dégagement d'office pourrait se traduire par des pertes importantes de crédits communautaires dès l'application des premières échéances de dégagement d'office. Bien plus, si la France ne consommait pas les crédits de la génération 2000-2006, elle pourrait se voir refuser les fonds de la prochaine génération.

Les causes de ce retard sont multiples. Elles tiennent à l'adoption tardive des documents uniques de programmation par la Commission européenne, en mars 2001 au lieu de 2000, à la complexité des procédures, aux rigidités des documents uniques de programmation, au manque de moyens des préfectures et aux critères de sélection des projets parfois trop rigoureux, mais également parfois au manque de coordination entre les différents co-financeurs. Paradoxalement, les financements croisés entre collectivités territoriales sont parfois trop élevés, minorant mécaniquement le montant de l'aide européenne.

Devant ces difficultés, plusieurs mesures de simplification ont été annoncées par le Gouvernement à la suite du Conseil des ministres du 31 juillet 2002.

Dans le cadre de la procédure dite de « subvention globale », les collectivités peuvent dorénavant assumer, dans leur domaine de compétences, la gestion déléguée d'une partie du programme de leur région, au-delà du seuil de 25 % de son montant total qui était fixé jusqu'à présent (lettre du Premier ministre aux préfets de région du 7 août 2002). Toutefois, la gestion du programme reste exercée sous la responsabilité du préfet de région, qui conserve les fonctions d'autorité de gestion et de paiement.

Parallèlement au développement de la subvention globale, le Gouvernement a décidé d'expérimenter le transfert des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels aux collectivités territoriales ou à diverses organismes.

Le préfet de région et le conseil régional d'Alsace ont ainsi signé, le 6 septembre 2002, un protocole confiant l'autorité de gestion et l'autorité de paiement à la région. Depuis le 1er janvier 2003, la région Alsace bénéficie de la maîtrise directe des fonds structurels européens et en assume la responsabilité financière devant la Commission européenne, en lieu et place des services de l'Etat.

Pour répondre au besoin exprimé d'un appui accru aux préfectures de région pour l'exercice des fonctions d'autorité de paiement, le Gouvernement a donné la possibilité aux autorités de gestion de confier les fonctions d'autorité de paiement au Trésor public ou à un autre organisme.

La mise en oeuvre de ces dispositions nécessite non seulement l'accord de la Commission européenne pour la révision du DOCUP, qui devrait être obtenu avant la fin de l'année, mais également une base légale. Tel est l'objet du présent article.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

L'expérimentation aurait pour objet le transfert des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des programmes relevant, pour la période 2000-2006, de la politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne.

Les bénéficiaires en seraient :

- en priorité les régions ou la collectivité territoriale de Corse ;

- en l'absence de candidature d'une région, les autres collectivités territoriales situées sur son territoire, leurs groupements ou même un groupement d'intérêt public.

L'expérimentation serait conduite dans le cadre d'une convention précisant :

- le programme mis en oeuvre ;

- les conditions dans lesquelles l'autorité retenue devrait satisfaire aux obligations de l'Etat résultant des règlements communautaires.

Il est précisé que la personne publique chargée de l'expérimentation supporterait la charge -  cette charge constituant une dépense obligatoire -des corrections et sanctions financières décidées à la suite des contrôles nationaux et communautaires ou par des arrêts de la Cour de justice des Communautés européenne, pour l'ensemble des actions entrant dans le champ de l'expérimentation, et quel que soit le mode d'exercice choisi pour la conduire et qu'elle conserverait, bien entendu, la possibilité d'intenter une action à l'encontre des personnes dont les actes auraient été à l'origine de la procédure.

Enfin, une évaluation de l'expérimentation est prévue : la personne publique chargée de l'expérimentation devrait adresser au préfet de région le bilan de l'expérimentation, établi au 31 décembre 2005. Le Gouvernement adresserait ensuite, au cours du premier semestre 2006, un rapport au Parlement portant sur l'ensemble des expérimentations mises en oeuvre au titre du présent article

3. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois observe en premier lieu que les conditions de validité exigées par le Conseil constitutionnel et, désormais, par l'article 37-1 de la Constitution, sont respectées : l'expérimentation aurait un objet et une durée limités ; elle ferait l'objet d'une évaluation avant son terme.

Elle s'interroge toutefois sur l'utilité de recourir à une telle procédure. En effet, les règlements communautaires laissent les Etats membres libres d'exercer eux-mêmes les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels ou de les confier à des tiers, en particulier des collectivités territoriales.

Sur ce fondement, des régions comme la Haute-Normandie, l'Aquitaine ou l'Alsace, des départements comme le Bas-Rhin, des établissements publics de coopération intercommunale comme la communauté urbaine de Strasbourg et même des établissements comme le CNASEA se sont vu confier la fonction d'autorité de gestion des programmes INTERREG, URBAN ou LEADER.

Toutefois, si elle est pleinement conforme au droit communautaire, cette pratique ancienne s'avère peut-être en contradiction avec les dispositions de la loi du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions qui confie au représentant de l'Etat dans la région la mise en oeuvre des les politiques nationale et communautaire concernant le développement économique et social et l'aménagement du territoire.

L'article 35 du présent projet de loi a donc pour objet de donner une base légale à ces pratiques. Cependant, sa rédaction garantit la sécurité juridique des décisions à venir mais pas celle des décisions passées.

En conséquence, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet d'opérer la validation législative des décisions passées. Il s'agit d'une simple mesure de précaution dans la mesure où, d'une part, aucun contentieux n'est recensé à ce jour, d'autre part, il n'est pas certain que la loi de 1972 confie un monopole au préfet de région pour la mise en oeuvre des fonds structurels.

Rappelons que la jurisprudence du Conseil constitutionnel soumet les lois de validation à deux conditions essentielles :

- le respect de l'autorité de la chose jugée, conformément au principe de la séparation des pouvoirs - et une loi de validation ne peut revenir sur une décision de justice devenue définitive car « il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions82(*) » ;

- et la justification de la validation par un motif d'intérêt général.

Ces conditions sont, en l'espèce, pleinement satisfaites.

Pour que les expérimentations aient un sens, il convient qu'elles puissent commencer le plus rapidement possible. Telle est la raison pour laquelle, votre commission vous soumet un second amendement prévoyant l'entrée en vigueur des dispositions du présent article à compter de la date de publication de la présente loi.

La nouvelle rédaction de ce texte proposée par l'article 94 du projet de loi, relatif au rôle des préfets de région, permettra d'ailleurs, à l'avenir, de confier aux collectivités territoriales en toute sécurité juridique les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement de la prochaine génération de fonds structurels.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 35 ainsi modifié.

CHAPITRE V
LES PLANS DÉPARTEMENTAUX
D'ÉLIMINATION DES DÉCHETS

Le code de l'environnement prévoit trois catégories de plans de gestion de déchets : des plans nationaux, prévus à l'article L. 541-11, pour certaines catégories de déchets définis par décret ; des plans régionaux, prévus à l'article L. 541-13, pour les déchets industriels spéciaux ; des plans départementaux, prévus à l'article L. 541-14, pour les déchets ménagers et assimilés.

S'agissant des plans nationaux, seuls les déchets contenant ou contaminés par des PCB (polychlorobiphényls) font l'objet d'un tel plan. Celui-ci a été approuvé par arrêté ministériel du 26 février 2003.

L'article 109 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a transféré aux conseils régionaux la responsabilité de l'élaboration des plans régionaux d'élimination des déchets industriels spéciaux (PREDIS). Un transfert similaire avait été effectué peu de temps auparavant au profit de la collectivité territoriale de Corse, par la loi n° 2002-92 du 20 janvier 2002 relative à la Corse, l'Etat devant toutefois achever le PREDIS. Les plans régionaux d'élimination des déchets industriels spéciaux ont été approuvés dans toutes les régions, à l'exception de la Corse, de la Guadeloupe et de la Guyane. Par ailleurs, le PREDIS de la région Aquitaine a été annulé.

Les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés sont élaborés à l'initiative et sous la responsabilité de l'Etat sauf si un département demande à exercer cette compétence. Le conseil général a pris la compétence dans 14 départements : l'Aisne, les Bouches-du-Rhône, la Creuse, la Lozère, la Haute-Marne, la Mayenne, la Meuse, le Morbihan, le Haut-Rhin, la Somme, le Tarn-et-Garonne, l'Essonne, la Réunion et le Val d'Oise. 99 plans sur 100 ont été approuvés, dont un plan interdépartemental entre la Drôme et l'Ardèche, dont 4 ont été annulés en septembre 2003, ceux des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, de la Gironde et du Var. 27 plans seraient en cours d'élaboration ou de révision.

Le 2 mai 2002, la France a été condamnée aux dépens par la Cour de justice des communautés européennes pour des manquements divers relatifs aux plans de gestion des déchets, en particulier l'absence de couverture de l'ensemble du territoire national par des plans de gestion des déchets, la non prise en compte de certains types de déchets (polychlorobyphényls, déchets d'activité de soin pour certaines régions, déchets ménagers spéciaux pour quelques départements) mais également l'absence de dispositions relatives aux emballages dans les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de supprimer le mot : « départementaux » dans l'intitulé de ce chapitre, par coordination avec la compétence reconnue au conseil régional d'Ile-de-France par l'article 36 du présent projet de loi.

Article 36
(art. L. 541-14 du code de l'environnement)
Transfert aux départements et, en Ile-de-France, à la région
de l'élaboration des plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 541-14 du code de l'environnement afin de transférer aux départements et, en Ile-de-France, à la région l'élaboration des plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés.

Les compétences des collectivités territoriales en matière d'élimination des déchets par la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975.

Les plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés ont été institués par la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées, conformément à l'obligation d'établir des plans de gestion des déchets imposée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991 modifiant la directive 75/442 du 15 juillet 1975 relative aux déchets.

Leur régime a été modifié par la loi n° 95-810 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite « loi Barnier », avant d'être codifié aux articles L. 541-14 et L. 541-15 du code de l'environnement.

1. L'objet des plans

Aux termes du deuxième paragraphe (II) de l'article L. 541-14 du code de l'environnement, ces plans ont pour objet :

- de dresser l'inventaire des types, des quantités et des origines des déchets à éliminer, y compris par valorisation, et des installations existantes appropriées ;

- de recenser les documents d'orientation et les programmes des personnes morales de droit public et de leurs concessionnaires dans le domaine des déchets ;

- d'énoncer les priorités à retenir, compte tenu notamment des évolutions démographiques et économiques prévisibles, non seulement pour la création d'installations nouvelles - à cette fin il peut indiquer les secteurs géographiques qui paraissent les mieux adaptés à cet effet - mais également pour la collecte, le tri et le traitement des déchets.

Les troisième (III) et quatrième (IV) paragraphes leur imposent respectivement, d'une part, de tenir compte des besoins et des capacités des zones voisines hors de leur périmètre d'application et des propositions de coopération intercommunale, d'autre part, de prévoir obligatoirement, parmi les priorités qu'ils retiennent, des centres de stockage de déchets ultimes issus du traitement des déchets ménagers et assimilés.

Ces dispositions resteraient inchangées.

2. L'élaboration des plans

Aux termes du premier paragraphe (I) de l'article L. 541-14 du code de l'environnement, chaque département doit être couvert par un plan départemental ou interdépartemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés.

? Le du présent article tend à prévoir que l'Ile-de-France est couverte par un plan régional. Cette dérogation semble justifiée au regard des spécificités de la région Ile-de-France. En effet, l'extrême difficulté d'installer à Paris une installation d'élimination de traitement de déchets (incinérateur, décharge, installation de compostage) et d'implanter dans les départements de la petite couronne des centres de stockage de déchets, impose de prévoir des flux de déchets entre la zone centre et la zone périphérique de la région Ile-de-France.

Plus généralement, certains de nos collègues se sont interrogés sur l'opportunité de substituer des plans régionaux aux plans départementaux. Il est vrai, d'une part, que les plans d'élimination des déchets industriels et spéciaux, à l'instar des plans pour la qualité de l'air, sont élaborés au niveau régional ou interrégional, d'autre part, que le territoire départemental est parfois trop étroit pour permettre d'organiser efficacement l'élimination des déchets ménagers. La possibilité d'élaborer des plans interdépartementaux en témoigne.

L'article L. 4424-37 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, dispose d'ailleurs que le plan d'élimination des déchets ménagers et assimilés et le plan d'élimination des déchets industriels spéciaux sont approuvés par l'Assemblée de Corse et peuvent faire l'objet d'un document unique.

La question mérite donc d'être posée. Les représentants des conseils régionaux reçus par votre rapporteur n'ont cependant demandé aucun transfert de compétences en ce domaine.

De surcroît, un tel transfert de compétences impliquerait d'élaborer de nouveaux documents alors que le respect de l'obligation communautaire d'une couverture de l'ensemble du territoire national par des plans de gestion des déchets n'a été assuré que très récemment.

Enfin, le ministère de l'écologie et du développement durable a fait valoir que : « Des différents échelons possibles pour réaliser la planification, le département semble le plus adapté, sauf dans le cas de la région Ile-de-France. En effet, l'expérience montre qu'en matière de traitement, les collectivités se structurent par bassin de vie. Un département comprend en règle générale plusieurs bassins de vie. De ce fait, cet échelon semble le plus adapté pour la planification. Il est en particulier important que l'échelon de planification reste proche de l'échelon de mise en oeuvre des investissements. »

Telles sont les raisons pour lesquelles votre rapporteur ne vous propose pas de remettre en cause le choix de l'échelon départemental effectué en 1992 et maintenu par le présent article.

L'élaboration des plans relève de la compétence de l'Etat. Toutefois, depuis la loi « Barnier » cette compétence est transférée aux conseils généraux qui en font la demande.

La procédure a pour objet d'associer tous les acteurs de la politique d'élimination des déchets :

- le projet de plan doit être établi en concertation avec une commission consultative composée de représentants des communes et de leurs groupements, du conseil général, de l'Etat, des organismes publics intéressés, des professionnels concernés et des associations agréées de protection de l'environnement ;

- il doit être ensuite soumis, pour avis au conseil général, au conseil départemental d'hygiène ainsi qu'aux conseils généraux des départements limitrophes ; il peut être modifié pour tenir compte de ces avis ;

- enfin, le projet de plan doit être soumis à enquête publique avant d'être approuvé par l'autorité compétente, soit le département si la compétence lui a été transférée, soit l'Etat.

? Le du présent article a pour objet de confier l'initiative et la responsabilité de l'élaboration du projet de plan au président du conseil général et, s'agissant de la région Ile-de-France, au président du conseil régional.

Aujourd'hui optionnel, ce transfert de compétence deviendrait donc systématique.

Le dossier établi à la suite de la communication présentée au Conseil des ministres le 4 juin 2003 par Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, sur la politique des déchets ménagers et assimilés, explique que :

« Le retour d'expérience des années passées a montré des difficultés à réaliser les équipements prévus dans ces plans, pour une large part en raison du manque d'implication des collectivités concernées : en effet, aujourd'hui seuls une dizaine de départements a choisi de prendre en charge la compétence de l'élaboration des plans. Trop souvent, les collectivités locales se sentent modérément tenues de réaliser les équipements prévus par le plan élaboré par le représentant de l'Etat.

« Un tel transfert de compétence permettra une meilleure implication des collectivités. Il sera également le signe d'une répartition des compétences plus claire entre l'Etat et les collectivités. S'il appartient à l'Etat d'assurer la police des installations de traitement de déchets quand il s'agit, ce qui est le cas dans la plupart des cas, d'installations classées et de veiller au respect des grands objectifs et engagements pris par la France au niveau européen, c'est clairement aux collectivités de définir les orientations en matière de gestion de déchets les plus adaptées au contexte local. »

? Par coordination avec le transfert au conseil régional d'Ile-de-France de la compétence pour élaborer le plan d'élimination des déchets ménagers et assimilés, le du présent article tend à prévoir que, dans cette région, la commission associée à l'élaboration de ce document devrait également comprendre des représentants du conseil régional.

? Aux termes du du présent article, le projet de plan devrait être soumis pour avis non seulement au conseil départemental d'hygiène et aux conseils généraux des départements limitrophes plus au conseil général mais également au représentant de l'Etat dans le département et, dans la région d'Ile-de-France, aux conseils généraux.

Si un conseil général ou le conseil d'Ile-de-France venait à manquer à son obligation d'élaborer le plan d'élimination des déchets ménagers, rendant ainsi nécessaire l'exercice du pouvoir de substitution reconnu au préfet par l'article 37 du présent projet de loi, le représentant de l'Etat serait tenu de le consulter avant d'adopter le plan.

Afin de ne pas paralyser la procédure, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que les avis requis avant l'adoption du plan seraient réputés positifs s'ils n'étaient pas formulés dans un délai de trois mois à compter de la réception du projet. Il tend par ailleurs à préciser qu'en Ile-de-France, le projet de plan est soumis pour avis au représentant de l'Etat dans la région ainsi qu'aux conseils généraux et aux comités départementaux d'hygiène des départements situés sur son territoire.

? Enfin, le tend logiquement à prévoir que le projet de plan serait approuvé par délibération du conseil général et, en Ile-de-France, du conseil régional.

3. La portée des plans et du transfert de compétences

Les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés constituent un cadre de référence pour les différents acteurs de la gestion des déchets, ils définissent une stratégie en matière de gestion des déchets et présentent les réalisations nécessaires pour obtenir les résultats souhaités.

Ils revêtent une certaine valeur juridique dans la mesure où l'article L. 541-15 du code de l'environnement dispose que les décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de l'élimination des déchets doivent être compatibles avec leurs dispositions.

L'article L. 2224-15 du code général des collectivités territoriales précise en outre que l'étendue des prestations afférentes aux services d'éliminations des déchets ménagers et assimilés est fixée par les communes ou leurs groupements « dans le cadre des plans d'élimination des déchets ménagers ».

En réponse à votre rapporteur, le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué : « La notion de compatibilité a été explicitée par l'administration dans la circulaire du 27 décembre 1995 qui souligne la distinction à faire entre compatibilité et conformité. Alors que cette dernière interdit toute différence entre la norme supérieure et la norme inférieure, l'obligation de compatibilité est plus souple et se suffit de la non contrariété entre ces normes. L'exigence de compatibilité des décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires avec le plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés soulève le plus souvent des interrogations sur les deux volets suivants :

« - les autorisations administratives prises au titre de la réglementation des installations classées. Les arrêtés préfectoraux d'autorisation de création de nouvelles installations ou de modification d'une installation existante ne doivent pas méconnaître les dispositions du plan qui peuvent donner des indications relatives au choix des filières de traitement, des installations qu'il sera nécessaire de créer et du dimensionnement de celles-ci. Il appartient au pétitionnaire d'expliciter dans sa demande, au titre de l'article 2-6° du décret du 21 septembre 1977 modifié, la manière dont le projet est compatible avec le plan. Dans certains cas, il apparaît que les dispositions du plan sont manifestement obsolètes (sous-estimation des quantités de déchets à traiter), la notion de compatibilité en devient encore moins contraignante.

« - les décisions de gestion prises par les collectivités ou les établissements publics de coopération intercommunale qui peuvent soulever un problème de compatibilité avec le plan. En effet, dans de rares cas, la rédaction du plan est maladroite, allant bien au-delà des dispositions contenues dans la loi et le décret d'application et précisant explicitement que les déchets de telle collectivité doivent être traités dans telle installation. Une telle rédaction pose la question de la possibilité pour la collectivité de choisir une autre installation, notamment s'il s'agit d'une décharge entièrement privée. Il a été rappelé à plusieurs reprises que l'application du plan ne pouvait faire obstacle aux dispositions du code des marchés publics relatives à la mise en concurrence. »

Les départements acquièrent ainsi une compétence de planification et d'animation.

Aux termes de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, il revient en effet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale d'assurer, éventuellement en liaison avec eux, l'élimination des déchets des ménages.

Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence d'élimination et de valorisation des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent.

A la demande des communes et des établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitent, le département peut se voir confier la responsabilité du traitement, de la mise en décharge des déchets ultimes et des opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent.

Les départements ont toutefois surtout recours aux incitations financières pour assurer la cohérence et la coordination des interventions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

Aussi le ministère de l'écologie et du développement durable étudie-t-il la possibilité de confier en parallèle aux conseils généraux la faculté de lever une taxe sur les déchets mis en décharge ou incinérés afin de financer les investissements réalisés par les collectivités territoriales en matière de déchets.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 36 ainsi modifié.

Article 37
(art. L. 541-15 du code de l'environnement)
Compétences de l'Etat
à l'égard des plans d'élimination des déchets ménagers

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 541-15 du code de l'environnement afin de déterminer les pouvoirs du représentant de l'Etat en cas de manquement d'un conseil général ou du conseil régional d'Ile-de-France à l'obligation d'élaborer un plan d'élimination des déchets.

L'article L. 541-15 impose aux décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de l'élimination des déchets d'être compatibles avec les trois catégories de plans précitées.

Il prévoit, dans un deuxième alinéa, que les prescriptions applicables aux installations existantes doivent être rendues compatibles avec ces plans dans un délai de cinq ans après leur publication s'agissant des plans visées à l'article L. 541-11, et de trois ans s'agissant des plans visés aux articles L. 541-13 et L. 541-14.

? Le du présent article tend à supprimer cette disposition afin, d'une part, de distinguer les fonctions de planification du rôle de police des installations que l'Etat assure pour les déchets ménagers et assimilés, d'autre part, d'éviter que le plan n'impose des prescriptions particulières à des installations existantes alors qu'il doit plutôt définir des orientations pour l'avenir.

Un plan vise avant tout à donner des orientations pour la gestion future des déchets sur la zone considérée (prévision de la production de déchets, stratégie retenue pour leur traitement, prise en compte des installations existantes et des projets en cours et, le cas échéant, nouvelles installations à créer). De ce fait, le plan a peu d'impact pour les installations existantes.

En particulier, il serait tout à fait anormal que le plan puisse ordonner l'arrêt de telle ou telle installation. La plupart des installations de traitement de déchets relèvent de la nomenclature des installations classées et dans ce cas, la fermeture ne peut se faire que par décret en Conseil d'Etat, pris après avis du Conseil supérieur des installations classées (article L514-7 du code de l'environnement). Le législateur a voulu une procédure lourde afin de garantir le respect des droits du titulaire de l'installation. Le plan, dont l'élaboration n'offre pas les mêmes garanties, ne peut se substituer à cette procédure.

La restriction de l'origine géographique des déchets admissibles dans une installation constitue une seconde dérive possible. En effet, certains plans prévoient une limitation progressive de l'apport de déchets en provenance d'autres départements. Le deuxième alinéa de l'article L. 541-15 pourrait être alors interprété comme autorisant, de ce fait, à limiter l'origine géographique des déchets admis dans une installation donnée. Cela peut mettre en péril l'équilibre économique de son fonctionnement, alors que la procédure d'élaboration du plan ne prévoit pas de garanties suffisantes pour respecter les droits de l'exploitant d'une telle installation. En outre de telles restrictions peuvent amener à des situations de blocage en cas de crises au cours desquelles il serait indispensable d'admettre des déchets de ayant une autre provenance.

La plupart des installations de traitement de déchets, notamment celles traitant des déchets ménagers et assimilés et des déchets industriels, figurent dans le décret de la nomenclature des installations classées et sont de ce fait régies par les dispositions du titre I du livre V du code de l'environnement. En raison de l'impact qu'elles sont susceptibles d'avoir sur l'environnement et la santé ou des risques qu'elles peuvent représenter, leur exploitation est soumise à autorisation préfectorale ou, éventuellement, à déclaration dans le cas d'installations de faibles capacité. La police de telles installations (respect de la réglementation des installations classées et des dispositions de l'arrêté préfectoral) est assurée par l'inspection des installations classées, placée sous l'autorité du préfet. Les installations de traitement de déchets industriels spéciaux sont aussi pour la plupart des installations classées, ce qui justifie la proposition faite.

L'article L. 541-15 du code de l'environnement, dans ses deux derniers alinéas, dispose par ailleurs que les plans nationaux, régionaux et départementaux sont élaborés et publiés selon des procédures définies par décret en Conseil d'Etat, les modalités de révision d'un plan devant être identiques à celles de son élaboration.

Actuellement, ce décret doit notamment fixer :

- d'une part, les modalités de la consultation du public, les mesures de publicité à prendre lors de l'élaboration des plans et après leur adoption et la procédure simplifiée de révision des plans applicable dès lors que les modifications projetées n'en remettent pas en cause l'économie générale ;

- d'autre part, les conditions dans lesquelles l'Etat élabore le plan régional d'élimination des déchets industriels spéciaux lorsque, après avoir été invité à y procéder, le président du conseil régional n'a pas adopté ce plan dans un délai de dix-huit mois.

? Supprimant cette dernière disposition, le du présent article tend à prévoir que le décret en Conseil d'Etat fixerait désormais les conditions dans lesquelles le préfet pourrait :

- d'une part, et en conséquence du transfert de compétence prévu par l'article 36 du présent projet de loi, exercer un pouvoir de substitution et élaborer non seulement les plans d'élimination des déchets industriels spéciaux mais également les plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés ;

- d'autre part, demander préalablement au conseil général ou, dans la région Ile-de-France, au conseil régional une nouvelle délibération sur le projet de plan d'élimination des déchets ménagers et assimilés ;

Comme le souligne l'exposé des motifs, de telles dispositions s'avèrent indispensables pour assurer le respect des engagements européens de la France, et pour garantir par ailleurs la bonne articulation des différents plans.

Votre commission des Lois, afin d'assurer le parallélisme des procédures, vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que le préfet pourrait demander au président du conseil régional une nouvelle délibération ou la mise en révision de son PREDIS. Il n'est en effet pas souhaitable que, pour cette catégorie de plan, il ne dispose que d'un pouvoir de substitution, sans possibilité de dialogue préalable. En outre, cet amendement prévoit l'hypothèse selon laquelle, après une annulation, l'élaboration d'un nouveau projet de plan devrait être entreprise. En cas de défaillance de l'autorité compétente, l'Etat, au nom de ses responsabilités au niveau communautaire, doit pouvoir exercer son pouvoir de substitution

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 37 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 37
(art. L. 541-13 du code de l'environnement)
Pouvoir de substitution du préfet pour l'élaboration des plans régionaux d'élimination des déchets industriels spéciaux

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de compléter l'article L 541-13 du code de l'environnement afin d'imposer au représentant de l'Etat de recueillir l'avis du conseil régional lorsqu'il exerce son pouvoir de substitution pour l'élaboration du plan régional d'élimination des déchets industriels spéciaux.

L'article 37 du projet de loi prévoit que l'Etat doit recueillir l'avis du conseil général - en Ile-de-France du conseil régional - s'il élabore lui-même le plan d'élimination des déchets ménagers. Il convient de prévoir une disposition semblable pour l'élaboration du plan régional des déchets industriels spéciaux.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 37.

Article 38
Dispositions transitoires

Cet article a pour objet de prévoir des dispositions transitoires en faveur des plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés déjà adoptés ou en cours d'élaboration ou de révision.

Les plans en cours d'élaboration ou de révision à la date d'entrée en vigueur de la loi, fixée au 1er janvier 2005 par l'article 126, devraient être approuvés dans les conditions actuelles, c'est-à-dire par le préfet ou, si la compétence a été transférée, par le conseil général.

A l'instar des plans déjà approuvés, ils resteraient applicables jusqu'à ce qu'ils soient révisés selon la nouvelle procédure fixée aux articles L. 541-14 et L. 541-15 du code de l'environnement.

Ces dispositions transitoires répondent à un objectif légitime de sécurité juridique.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 38 sans modification.

TITRE III
DE LA SOLIDARITÉ ET DE LA SANTÉ
CHAPITRE PREMIER
L'ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE

Les lois de décentralisation ont conféré une compétence de droit commun au département en matière d'aide sociale, l'Etat ne conservant que des compétences d'exception limitativement énumérées par la loi. Il constitue en effet un échelon suffisamment proche des besoins locaux mais cependant assez vaste pour assurer une certaine cohérence territoriale.

La loi du 22 juillet 1983 a ainsi confié au département la responsabilité de l'aide médicale jusqu'au 1er janvier 2000, date à laquelle cette compétence a été à nouveau transférée soit aux organismes d'assurance maladie, soit à l'Etat dans le cadre de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 relative à la couverture maladie universelle (CMU) ; de l'aide sociale à l'enfance, qui recouvre notamment les dépenses relatives aux placements d'enfants en établissement ou en milieu ouvert ; de l'aide aux personnes handicapées adultes, qui recouvre l'aide à domicile, les frais d'hébergement en établissement ou dans une famille d'accueil et les dépenses liées à l'allocation compensatrice pour tierce personne ; de l'aide aux personnes âgées comprenant la prise en charge des frais d'hébergement en maison de retraite, en unité de long séjour ou en logement-foyer ou chez un particulier, l'aide ménagère ou l'allocation représentative de services ménagers, ainsi que la prise en charge des repas servis dans les foyers restaurants.

Par la suite, la loi du 1e janvier 1998 instituant le revenu minimum d'insertion, modifié en 1992, a fait obligation aux départements de consacrer à l'insertion une somme au moins égale à 20 % (aujourd'hui à 17 %) du montant des allocations versées l'année précédente dans le département au titre du revenu minimum d'insertion. Les lois du 31 mai 1990 et du 29 juillet 1992 ont respectivement institués les fonds de solidarité pour le logement et les fonds d'aide aux jeunes, gérés à parité avec l'Etat. Depuis la loi du 20 juillet 2001, enfin, les départements sont chargés du versement de l'allocation personnalisée d'autonomie, dont on sait qu'elle pèse lourdement sur leurs budgets.

La compétence de droit reconnue au département dans le domaine social et médico-social ne signifie pas que celui-ci détienne une autorité juridique sur un système hiérarchique uniformisé : le conseil général joue, en réalité d'abord, un rôle d'impulsion et de coordination auprès de multiples intervenants dont il assure le financement.

Pour des raisons historiques, l'action sociale a souvent reposé sur les initiatives louables prises à titre privé par des institutions caritatives ou des associations de parents d'enfants handicapés. Utilisant comme support juridique le statut d'association, de fondation, les institutions privées sont aujourd'hui ainsi près de 90.000 à intervenir en matière d'action sanitaire et sociale selon le Centre national de la vie associative.

Un autre élément historique tient à la place de la commune qui a joué la première un rôle en matière de prise en charge des indigents ou de gestion des hospices. Avec les lois de 1982, les communes n'ont reçu aucune attribution nouvelle mais ont continué à exercer leurs compétences traditionnelles à travers des établissements publics ad hoc mais aussi les centres communaux d'action sociale (CCAS) : ces derniers ont pour vocation d'assurer une mission globale de prévention et de développement social, d'instruire les demandes d'aide sociale et d'exercer éventuellement les compétences déléguées à la commune par le département. Au demeurant, les communes se sont naturellement impliquées dans le développement social urbain et l'insertion des personnes au chômage en recourant aux formules de contrats aidés par l'Etat (contrats emploi-solidarité ou contrats emplois consolidés).

Le transfert de compétences au département ne porte que sur l'aide sociale légale. Il ne concerne pas les prestations d'action sociale facultative que peuvent créer les communes et les départements, ni les interventions des régimes de sécurité sociale, ni les subventions de l'Etat au titre de ses programmes d'action sociale.

Il convient en effet de distinguer les notions d'aide sociale et d'action sociale. L'aide sociale légale concerne l'ensemble des prestations dont les conditions d'attribution sont fixées par la loi pour l'ensemble des résidents. L'action sociale publique, entendue au sens large, recouvre l'aide sociale légale mais aussi l'action sociale facultative qui relève de la libre initiative des collectivités locales mais aussi de l'Etat, des organismes de sécurité sociale ou encore des institutions privées.

La compétence résiduelle de l'Etat est définie par l'article 35 de la loi du 22 juillet 1983. Cet article dispose que demeurent à la charge de l'Etat au titre de l'aide sociale : les cotisations d'assurance maladie des adultes handicapés ; l'allocation aux familles dont les soutiens indispensables accomplissent le service national ; l'allocation simple aux personnes âgées ; les frais afférents à l'interruption volontaire de grossesse ; l'allocation différentielle aux adultes handicapés ; les frais d'hébergement, d'entretien et de formation professionnelle des personnes handicapées dans les établissements de rééducation professionnelle mentionnés à l'article 168 du code de la famille et de l'aide sociale ; les frais de fonctionnement des centres d'aide par le travail (CAT) ; les dépenses d'aide sociale engagées en faveur des personnes sans domicile de secours ; les mesures d'aide sociale - pour les personnes accueillies en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) -, en matière de logement, d'hébergement et de réadaptation sociale.

L'exposé des motifs de la loi du 22 juillet 1983 expliquait cette énumération en soulignant que l'Etat devait conserver un nombre limité de prestations : celles qui relèvent de la solidarité nationale, celles dont les bénéficiaires ne peuvent être rattachés avec certitude à une collectivité territoriale et enfin celles dont le montant est lié automatiquement à des prestations de sécurité sociale.

Dès le départ, la compétence de l'Etat dans le domaine de l'aide sociale, bien que résiduelle en droit, était loin d'être résiduelle en fait ; assise sur des critères empiriques, elle a justifié le maintien de services extérieurs de l'Etat étoffés. Ceci explique notamment qu'une répartition des compétences apparemment simple ait ouvert la voie à des « incidents de frontière ».

Le présent chapitre a pour objet de confier au département un véritable rôle de « chef de file », au sens de l'article 72 de la Constitution, dans le domaine de l'action sociale.

Article 39
(art. L. 121-1, chapitre V du titre IV du livre premier
et art. L. 145-1 à L. 145-4 du code de l'action sociale et des familles)
Affirmation du rôle de coordination du département
en matière d'action sociale et d'insertion

Cet article a pour objet d'affirmer le rôle du département dans la conduite et la coordination des politiques d'action sociale, d'insertion et de lutte contre les exclusions.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le premier paragraphe (I) tend à modifier l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles, aux termes duquel le département a la charge des prestations légales d'aide sociale, afin de poser à titre liminaire le principe selon lequel il :

- définit et met en oeuvre la politique d'action sociale, sous réserve des compétences confiées par la loi à l'Etat, aux autres collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale ;

- assure la coordination des dispositifs et services qui concourent à l'insertion et à la lutte contre l'exclusion ;

- s'assure à cet effet de la participation de l'ensemble des personnes ou organismes intéressés.

En conséquence, le second paragraphe (II) tend à abroger le chapitre V (« Coordination des interventions ») du titre IV (« Institutions ») du livre premier (« Dispositions générales ») du code de l'action sociale et des familles, ainsi que les articles L. 145-1 à L. 145-4 qui le composent, afin de supprimer les commissions de l'action sociale d'urgence et les comités départementaux de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions, créées par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions.

L'article L. 145-1 prévoit que la commission de l'action sociale d'urgence, mise en place par convention entre le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général, est « chargée d'assurer la coordination des dispositifs susceptibles d'allouer des aides, notamment financières, aux personnes et aux familles rencontrant de graves difficultés. »

L'article L. 145-2 prévoit pour sa part que le comité départemental de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions, présidé par le représentant de l'Etat dans le département, comprend également le président du conseil général, des représentants des collectivités territoriales, des représentants des administrations ainsi que des représentants des autres catégories de membres siégeant dans diverses instances. Ce comité est censé se réunir au moins deux fois par an.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, sur un échantillon représentatif de six départements (Loiret, Bouches-du-Rhône, Seine-Saint-Denis, Haute-Garonne et Lozère, aucun n'aurait mis en place ce comité.

Dans son rapport au nom de votre commission des Affaires sociales sur la loi d'orientation relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions, notre collègue Bernard Seillier avait, de façon prémonitoire, annoncé que « le nouveau comité départemental risque donc rapidement de s'avérer comme étant une nouvelle structure inutile qui compliquera l'activité des intervenants au lieu de la faciliter. »

L'article L. 145-3 dispose que la coordination des interventions de tous les acteurs engagés dans la prévention et la lutte contre les exclusions est assurée par la conclusion de conventions entre les collectivités territoriales et organismes dont ils relèvent. L'article L. 145-4 confie à un décret en Conseil d'Etat83(*) le soin de préciser les modalités de conclusion de ces conventions. Leur abrogation ne devrait soulever aucune difficulté dans la mesure où ils étaient dépourvus de portée normative.

2.  La position de la commission des Lois

Le présent article tend ainsi à ériger le département en collectivité chef de file, au sens de l'article 72 de la Constitution, dans le domaine de l'action sociale. Il lui appartiendra de mettre lui même en place les instruments de la coordination des intervenants, le cas échéant en utilisant les structures existantes, telles les CASU dont le bilan avait fait l'objet d'une évaluation positive par l'inspection générale des Affaires sociales et la Commission pour l'avenir de la décentralisation.

Les autres instances consultatives ou de coordinations n'ont pas fait la preuve de leur utilité, loin s'en faut. Le rapport d'évaluation de la loi du 29 juillet de 1998 soulignait ainsi que « la loi de 1998 a ajouté à la liste sans rationaliser cette architecture. La « réunionite » aiguë qui en résulte produit des effets pervers : très faible participation effective des élus, sauf dans les CLI et les CASU, difficultés croissantes des administrations à suivre et à animer le dispositif de concertation, difficultés pour certains services - notamment les DDASS - à s'adapter à un pilotage territorialisé des politiques sociales. Mais le plus pernicieux de ces effets est certainement le scepticisme croissant de la part des pouvoirs publics et des collectivités, fonctionnaires ou élus, par rapport à l'intérêt des formules institutionnalisées de participation et de partenariat. Les associatifs et les opérateurs de terrain se laissent aussi gagner par cette lassitude84(*). » Votre rapporteur ne saurait mieux dire.

Une grande partie de ces structures devrait être supprimée par ordonnance, en application du 3° de l'article 2 la loi n° 2003-597 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de mieux affirmer le rôle de coordination du département dans le domaine de l'action sociale, dans son acception la plus large, qui englobe à la fois les prestations obligatoires d'aide sociale et les actions d'insertion et de lutte contre les exclusions.

Elle vous propose d'adopter l'article 39 ainsi modifié.

Article 40
(art. L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles)
Procédure d'élaboration des schémas départementaux
d'organisation sociale et médico-sociale

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles afin de confier au seul président du conseil général le soin d'élaborer et d'arrêter le schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale.

1. Le droit en vigueur

Mis en place à partir de 1986, les schémas d'organisation sociale et médico-sociale ont été sensiblement réformés par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

Établis pour une période maximale de cinq ans, ils ont pour objet, aux termes de l'article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles, d'apprécier la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population, de dresser le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante, de déterminer les perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale et médico-sociale, de préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux, enfin de définir les critères d'évaluation des actions mises en oeuvre dans leur cadre. Ils peuvent être assortis, sans que cette disposition revête un caractère obligatoire, d'une annexe précisant la programmation pluriannuelle des établissements et services à créer, transformer ou supprimer.

Les autorisations de création, de transformation ou d'extension d'établissements et de services doivent être compatibles avec les objectifs du schéma d'organisation dont elles relèvent. Le décret relatif à la procédure d'autorisation n'a pas encore été publié.

L'article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles prévoit dorénavant l'élaboration de trois types de schémas.

Des schémas nationaux sont arrêtés par le ministre chargé des affaires sociales, après avis du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale, pour les établissements ou services accueillant des catégories de personnes, dont la liste est fixée par décret, pour lesquelles les besoins ne peuvent être appréciés qu'à ce niveau.

Des schémas départementaux, arrêtés conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et par le président du conseil général après avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale et d'une commission départementale consultative comprenant notamment des représentants des collectivités territoriales, des professions sanitaires et sociales, des institutions sociales et médico-sociales et des personnes accueillies par ces institutions ou susceptibles de l'être, constituent le cadre de droit commun pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant de la compétence de l'Etat ou du département. En cas de désaccord, le préfet et le président du conseil général arrêtent, chacun séparément, un schéma départemental pour les établissements qui les concernent ou dont les prestations sont prises en charge au titre de leur compétence. Enfin, si les éléments du schéma n'étaient pas été arrêtés soit dans un délai de deux ans après la publication de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 précitée, soit dans un délai d'un an après la date d'expiration du schéma précédent, le représentant de l'Etat dans le département disposerait de trois mois pour arrêter le schéma.

Des schémas régionaux, « fixés » par le représentant de l'Etat dans la région après avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale et transmis pour information aux présidents des conseils généraux concernés établissent la synthèse des éléments des schémas départementaux relatifs aux seuls établissements ou services relevant de la compétence de l'Etat. Ils intègrent par ailleurs les schémas concernant, d'une part les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie, arrêtés par le représentant de l'Etat dans la région après avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale, d'autre part les centres de rééducation professionnelle, également arrêtés par le représentant de l'Etat dans la région après avis non seulement du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale mais également du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle et du conseil régional.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article tend à remplacer les cinquième à neuvième alinéas de l'article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles par trois nouveaux alinéas afin de simplifier la procédure d'élaboration des schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale.

Ces schémas seraient élaborés et arrêtés par le seul président du conseil général, en concertation et non plus conjointement avec le représentant de l'Etat dans le département.

L'avis préalable du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale resterait requis. Des représentants des autres collectivités territoriales, des professions sanitaires et sociales, des institutions sociales et médico-sociales et des personnes accueillies par ces institutions ou susceptibles de l'être devraient toujours être associés à leur élaboration, dans des conditions définies par délibération du conseil général et non plus par décret.

Le représentant de l'Etat dans le département « ferait connaître » au président du conseil général les orientations devant être prises en compte pour les établissements et services socio et médico-sociaux pris en charge par l'Etat ou l'assurance maladie.

Le délai d'élaboration des nouveaux schémas serait prorogé d'un an, jusqu'au 4 janvier 2005, le délai prévu pour l'adoption d'un nouveau schéma à l'expiration du document précédent restant fixé à un an. Passé ces délais, le représentant de l'Etat dans le département disposerait d'un pouvoir de substitution, d'une part, si aucun schéma n'était arrêté, d'autre part, en cas de méconnaissance de la procédure, enfin, dans l'hypothèse où le schéma arrêté par le président du conseil général ne prendrait pas en compte les orientations définies pour les établissements et services socio et médico-sociaux pris en charge par l'Etat ou l'assurance maladie.

Serait ainsi supprimée la possibilité ouverte au préfet et au président du conseil général d'arrêter chacun séparément, en cas de désaccord, un schéma départemental pour les établissements qui les concernent ou dont les prestations sont prises en charge au titre de leur compétence : l'organisation des établissements et services socio et médico-sociaux au niveau du département serait régie par un document unique arrêté soit par le président du conseil général, à condition de prendre en compte les orientations de l'Etat, soit par le préfet s'il exerçait son pouvoir de substitution.

3. La position de la commission des Lois

En mettant fin au mécanisme de co-décision qui préside à l'élaboration des schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale, le présent article fait oeuvre de simplification, de clarification et de cohérence.

Il contribue à l'affirmation du rôle de chef de file du département dans le domaine de l'action sociale sans remettre en cause les prérogatives de l'Etat et de l'assurance maladie.

Au premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles, votre commission des Lois vous soumet un premier amendement ayant un double objet.

Il prévoit en premier lieu que le schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale sera adopté par le conseil général alors que le projet de loi dispose qu'il est arrêté par son président. Il semble en effet qu'un document de programmation engageant le département pour plusieurs années relève de la compétence de l'assemblée délibérante, sur proposition du président du conseil général.

En second lieu, il supprime l'obligation faite au conseil général d'associer à la définition du schéma des représentants des autres collectivités territoriales, des professions sanitaires et sociales, des institutions sociales et médico-sociales et des personnes accueillies par ces institutions ou susceptibles de l'être. En effet, une telle obligation n'existe pas actuellement. Son manque de précision comporte un risque d'insécurité juridique pour le conseil général. Le projet de schéma doit déjà être soumis à l'avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale. Enfin, on n'imagine pas que le conseil général, chargé d'élaborer ce projet de schéma ne procède pas aux consultations nécessaires.

A l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles, votre commission des Lois vous soumet un deuxième amendement ayant pour objet de permettre au conseil général de disposer d'un délai de six mois à compter de la transmission par le préfet des orientations de l'Etat. Il serait en effet anormal que le département soit sanctionné en cas de transmission tardive de ces orientations.

Enfin, au dernier alinéa, elle vous soumet un amendement rédactionnel.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 40 ainsi modifié.

Article 41
(art. L. 263-15, L. 263-16 et L. 263-17
du code de l'action sociale et des familles)
Transfert aux départements des fonds d'aide aux jeunes en difficulté

Cet article a pour objet de confier aux départements l'entière responsabilité des fonds d'aides aux jeunes en difficulté.

1. Le droit en vigueur

Institués par la loi du 19 décembre 1989, ces fonds ont été rendus obligatoires à l'ensemble des départements par la loi du 29 juillet 1992 relative au revenu minimum d'insertion. Il s'agit d'aides financières accordées aux jeunes de 18 à 25 ans, français ou étrangers en situation régulière, qui connaissent des difficultés d'insertion professionnelle ou sociale mais ne peuvent, en raison de leur âge, prétendre au revenu minimum d'insertion.

Chaque fond départemental est financé à parité par l'Etat et le conseil général - aux termes de l'article L. 263-17 du code de l'action sociale et des familles, la participation du département doit être au moins égale à celle de l'Etat. Il peut être abondé par la région, les communes ou les organismes de protection sociale.

Les aides peuvent prendre trois formes : un secours temporaire pour faire face aux besoins minimaux et urgents du jeune ; une aide financière pour aider à la réalisation d'un projet d'insertion qui a fait l'objet d'un engagement de la part du bénéficiaire ; des actions d'accompagnement du jeune dans sa démarche ou son projet d'insertion, notamment pour lui permettre de bénéficier des différentes mesures d'aide à l'insertion sociale ou professionnelle.

Elles sont attribuées sur décision conjointe du préfet et du président du conseil général après avis d'un comité local d'attribution.

L'article L. 263-16 du code de l'action sociale et des familles ouvre la possibilité de déléguer l'attribution des aides à des fonds locaux créés, dans le ressort du département, par convention entre l'Etat, le département et une ou plusieurs communes.

En 2002, 163.000 demandes auprès du Fonds d'aide aux jeunes (FAJ) ont été enregistrées contre 168.000 en 2001. Parallèlement, le nombre de jeunes de 18 à 25 ans aidés est passé de 107.000 en 2001 à 103.000 en 2002. Les caractéristiques des jeunes demandeurs restent inchangées, âgés en moyenne de 21 ans avec toujours une légère majorité de femmes (53 %). La plupart de ces jeunes sont sortis du système scolaire et la moitié d'entre eux se retrouve au chômage. Les commissions d'attribution acceptent 90 % des demandes des jeunes qui cumulent généralement plusieurs handicaps sociaux.

Ces jeunes bénéficient en outre plus souvent en 2002 du programme TRACE (Trajet d'accès à l'emploi), dispositif d'accompagnement pour un accès à l'emploi. C'est notamment le cas de 40 % de ceux qui renouvellent une demande auprès du FAJ. Le recours au FAJ reste toutefois contrasté suivant les départements et le montant des aides accordées très variable.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le premier paragraphe (I) du présent article tend à réécrire l'article L. 263-15 du code de l'action sociale et des familles, afin d'affirmer la compétence du département pour attribuer les aides aux jeunes en difficulté âgés de dix-huit à vingt-cinq ans.

Ces aides conserveraient une double finalité : d'une part, favoriser l'insertion sociale et professionnelle des jeunes, d'autre part, leur apporter, le cas échéant, des secours temporaires de nature à faire face à des besoins urgents.

Elles seraient versées au moyen d'un fonds départemental d'aide aux jeunes, placé sous la seule autorité du président du conseil général et substitué au fond départemental actuel.

Il reviendrait non plus à un décret mais au règlement intérieur de chaque fonds, adopté après avis du conseil départemental d'insertion85(*), de déterminer les conditions et les modalités d'attribution des aides et les conditions de mise en oeuvre des mesures d'accompagnement. L'obligation de recueillir l'avis d'un comité local d'attribution sur les demandes d'aides financières et les mesures d'accompagnement serait ainsi supprimée.

Les bénéficiaires du fonds disposeraient d'un certain nombre de garanties :

- tout jeune bénéficiaire d'une aide du fonds devrait faire l'objet d'un suivi dans sa démarche d'insertion, ainsi que le prévoit déjà l'article 6 du décret n° 93-671 du 27 mars 1993 précité, aux termes duquel ce suivi doit être assuré par une « personne qualifiée » ;

- aucune durée minimale de résidence dans le département ne pourrait être exigée pour pouvoir bénéficier des aides du fonds, cette interdiction étant actuellement posée par le décret n° 93-671 du 27 mars 1993précité ;

- enfin, les aides du fonds devraient être attribuées sans qu'il soit tenu compte de la participation pouvant être demandée aux personnes tenues à l'obligation alimentaire à l'égard des intéressés, le département conservant la possibilité de récupérer par la suite les sommes avancées en cas de retour à une meilleure fortune ou même sur les éventuels bénéficiaires de succession.

Seraient supprimées les dispositions selon lesquelles les aides financières ont une durée limitée, actuellement fixée à trois mois par le décret n° 93-671 du 27 mars 1993 relatif aux fonds d'aide aux jeunes en difficulté, renouvelables sous condition de réexamen de la situation du bénéficiaire, sont accordées en supplément des autres dispositifs mis en oeuvre pour l'insertion des jeunes, et revêtent un caractère subsidiaire. Cette suppression n'interdit pas pour autant aux départements d'instituer des règles analogues. Elle ne fait pas non plus obstacle à l'institution de nouvelles aides par la loi, comme c'est déjà le cas des programmes TRACE et CIVIS.

Le deuxième paragraphe (II) tend à réécrire l'article L. 263-16 du code de l'action sociale et des familles afin de conserver la possibilité, d'une part, de mettre en place une gestion locale des fonds, d'autre part, d'associer à leur financement les autres collectivités territoriales et les organismes de protection sociale.

En premier lieu, le président du conseil général pourrait confier tout ou partie de la gestion du fonds à une ou plusieurs collectivités territoriales ou à leurs groupements.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 213-6 du code de l'action sociale et des familles ouvre la possibilité de créer des fonds locaux d'aide aux jeunes sur le territoire du département, par convention entre l'Etat, le département et une ou plusieurs communes.

Une étude monographique réalisée dans cinq départements par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère des Affaires sociales, du travail et de la solidarité et publiée en février 200386(*) fait apparaître une importante diversité dans l'organisation des fonds d'aide aux jeunes et de leurs conditions de mise en oeuvre. Elle observe que les interactions entre État, départements et initiatives communales sont déterminantes pour expliquer le système d'organisation retenu.

Le président du conseil général pourrait en outre déléguer la gestion financière et comptable du fonds départemental, sous sa responsabilité et son contrôle, à un organisme de sécurité sociale, une association ou un groupement d'intérêt public.

Le décret n° 93-671 du 27 mars 1993 précité prévoit actuellement que la convention de gestion du fonds départemental désigne la personne morale chargée, avec son accord, de la gestion financière et comptable du fonds, celle-ci devant être soit une caisse d'allocations familiales (et non pas tout organisme de sécurité sociale), soit une association, soit un groupement d'intérêt public.

A la différence du droit actuel, tous les organismes de sécurité sociale, en particulier les caisses de la mutualité sociale agricole, pourraient donc bénéficier de la délégation.

En second lieu, le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 263-16 du code de l'action sociale et des familles dispose que la région, les communes et les organismes de protection sociale pourraient également participer au financement du fonds.

On observera, d'une part, que la notion d'organisme de protection sociale est plus large que celle d'organismes de sécurité sociale, ce qui signifie que les mutuelles pourraient participer au financement du fonds mais non s'en voir déléguer la gestion financière, d'autre part et à l'inverse, que les groupements de collectivités territoriales pourraient se voir déléguer la gestion de tout ou partie d'un fonds d'aide aux jeunes mais ne pourraient participer à son financement.

Cette rédaction constitue la reprise exacte des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 213-17 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit en outre, d'une part, que le financement du fonds départemental est assuré par l'Etat et le département, la participation du département devant être au moins égale à celle de l'Etat, d'autre part, que la participation des communes peut être affectée à des fonds locaux.

Privé d'objet, cet article L. 213-17 du code de l'action sociale et des familles serait abrogé par le troisième paragraphe (III) du présent article.

3. La position de la commission des Lois

Le transfert aux départements des fonds d'aide aux jeunes et celui des fonds de solidarité pour le logement, prévu par l'article 50 du présent projet de loi, leur permettront de disposer de moyens supplémentaires pour assumer pleinement leur rôle de chef de file en matière d'action sociale.

D'aucuns pourraient craindre une diminution des crédits et le développement d'inégalités entre départements. Le bilan de la décentralisation dans le domaine social réalisé par l'ODAS, rappelé dans l'exposé général, montre que cette crainte est infondée. Au contraire, la suppression des mécanismes de co-décision permettra d'accélérer les procédures et une plus grande implication des départements.

Votre commission des Lois vous soumet :

deux amendements rédactionnels ou de précision ;

un amendement ayant pour objet de permettre aux groupements de collectivités territoriales de participer au financement des fonds d'aide aux jeunes ;

- un amendement ayant pour objet de préciser que le règlement intérieur du fonds d'aide aux jeunes est adopté par le conseil général.

Elle rappelle par ailleurs que l'affirmation de la compétence du département devrait emporter, en application de l'article 77 du présent projet de loi, le transfert des personnels affectés à la gestion des fonds d'aide aux jeunes.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 41 ainsi modifié.

Article 42
(art. L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles)
Intégration des formations sociales dans le droit commun
des diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'Etat

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles afin d'intégrer les formations sociales dans le droit commun des diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'Etat.

Au 1er janvier 2001, on recensait 34 400 étudiants en travail social dont 22 000 en formation initiale, 15 certifications dont 7 ouvertes à la formation initiale, 305 centres de formation agréés par l'Etat dont plus d'une centaine financés au titre des formations initiales.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

Aux termes du premier alinéa, la finalité des formations sociales consisterait dorénavant à préparer « les travailleurs sociaux à la pratique de l'accompagnement social, socio-éducatif ou d'intégration sociale à destination des personnes en situation de difficulté sociale, économique, de perte d'autonomie ou de maltraitance. »

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 451-1 dispose que les formations sociales « assurent à la fois une approche globale et transversale et une connaissance concrète des situations d'exclusion et de leurs causes. Elles préparent les travailleurs sociaux à la pratique du partenariat avec les personnes et les familles mentionnées par l'action sociale. » La modification semble donc d'ordre sémantique.

En application du deuxième alinéa, la création et l'organisation des diplômes et titres du travail social délivrés par l'Etat relèveraient désormais des dispositions de l'article L. 335-6 du code de l'éducation. Celles-ci prévoient que les diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'Etat sont créés par décret et organisés par arrêté des ministres compétents.

La création et l'organisation des diplômes et titres du travail social délivrés par l'Etat devraient « s'appuyer » sur des orientations définies par le ministre chargé des affaires sociales après avis du Conseil supérieur du travail social.

Actuellement, les établissements publics ou privés dispensant des formations sociales, initiales, permanentes et supérieures doivent exercer leurs missions suivant les orientations d'un schéma national des formations sociales arrêté par le ministre chargé des affaires sociales après avis du Conseil supérieur du travail social. Ce schéma s'attache également à coordonner les différentes filières de formation des travailleurs sociaux, notamment avec l'enseignement supérieur, et favorise le développement de la recherche en travail social.

L'obligation d'élaborer un tel schéma serait donc supprimée, en cohérence avec la mise en place d'une programmation au niveau régional des formations sociales. Celles-ci seraient en effet intégrées dans le schéma prévisionnel des formations établi par la région.

Le troisième alinéa du texte proposé pour l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles tend à confirmer que les établissements publics ou privés dispensant des formations sociales, initiales, permanentes et supérieures participent au service public de l'enseignement.

Ils seraient soumis à une double obligation :

- de déclaration préalable auprès du représentant de l'Etat dans la région, ce dernier étant chargé de contrôler le respect des programmes et la qualité des formations préparant aux diplômes et titres du travail social délivrés par l'Etat ;

- et, en application du texte proposé par l'article 42 du présent projet de loi pour l'article L. 451-2 du code de l'action sociale et des familles, d'agrément par la région. Actuellement, cet agrément est délivré par le ou les représentants des ministres compétents dans la région et, le cas échéant, dans l'académie.

En revanche, les établissements ne seraient plus tenus de s'engager à recruter des personnels directeurs et formateurs inscrits sur une liste d'aptitude nationale ni, comme on l'a vu, à exercer leurs missions suivant les orientations du schéma national des formations sociales, puisque celui-ci serait supprimé.

Enfin, serait supprimée la disposition selon laquelle l'Etat garantit aux établissements le financement des dépenses de fonctionnement afférentes à ces formations.

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles renvoie à un décret le soin de fixer les modalités d'application de ces nouvelles dispositions.

2. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de soumettre les établissements dispensant des formations sociales à l'ensemble des obligations prévues par l'article L. 920-4 du code du travail :

- effectuer une déclaration d'activité auprès du préfet de région ;

- justifier des titres et qualités des personnels d'enseignement et d'encadrement qu'elles emploient, et de la relation entre ces titres et qualités et les prestations réalisées dans le champ de la formation professionnelle

- ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation pénale à raison de faits constituant des manquements à la probité, aux bonnes moeurs et à l'honneur.

Elle vous propose d'adopter l'article 42 ainsi modifié.

Article 43
(art. L. 451-2 du code de l'action sociale et des familles)
Transfert aux régions de la responsabilité de la politique de formation des travailleurs sociaux - Possibilité de déléguer aux départements l'agrément des établissements dispensant des formations initiales

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 451-2 du code de l'action sociale et des familles, afin de transférer aux régions la responsabilité de la politique de formation des travailleurs sociaux, tout en leur laissant la possibilité de déléguer aux départements l'agrément des établissements dispensant des formations initiales.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

Pour l'exercice de cette responsabilité, la région devrait tout d'abord, aux termes du premier alinéa, définir les besoins en formation, dans le cadre du schéma prévisionnel des formations, après avoir recensé les besoins nécessaires à la conduite de l'action sociale et médico-sociale, en avoir assuré la synthèse et indiqué comment elle comptait y répondre.

En deuxième lieu, la région serait chargée, dans des conditions définies cette fois par décret, d'agréer les établissements publics ou privés dispensant des formations sociales, initiales, permanentes et supérieures, alors que l'agrément est actuellement délivré par le ou les représentants des ministres compétents dans la région et, le cas échéant, dans l'académie. Comme on l'a vu à l'article précédent, ces établissements seraient en outre soumis, en application de l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles, à une obligation de déclaration préalable auprès du représentant de l'Etat dans la région, à laquelle votre commission des Lois vous propose de substituer une simple déclaration d'activité.

Enfin, les régions seraient chargées d'assurer le financement de ces établissements, dans des conditions définies à l'article L. 451-2-1 que l'article 44 du présent projet de loi tend à insérer dans le code de l'action sociale et des familles. Telle est la raison pour laquelle seraient supprimés le dernier alinéa de l'article L. 451-1, aux termes duquel l'Etat garantit aux établissements publics ou privés dispensant des formations sociales, initiales, permanentes et supérieures le financement des dépenses de fonctionnement afférentes à ces formations (article 42 du présent projet de loi) ainsi que l'ensemble des dispositions de l'actuel article L. 451-2 précisant les conditions de ce financement (article 43).

La région aurait la faculté de confier la mise en oeuvre de la compétence d'agrément à un ou plusieurs départements, sur leur demande, dans des conditions définies par voie de convention. Reposant sur le volontariat et le contrat, cette délégation de compétence ne devrait donc pas se traduire par la mise en place d'une tutelle de la région sur le département, proscrite par le quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

2. La position de la commission des Lois

Le transfert à la région de la responsabilité de la politique de formation des travailleurs sociaux est cohérent avec sa compétence en matière de formation professionnelle. De surcroît, le niveau régional apparaît pertinent pour apprécier les besoins et structurer une offre de formation adaptée.

La possibilité d'une délégation de la compétence d'agrément des établissements de formation au département introduit un élément de souplesse afin de tenir compte du fait que ce dernier constitue le principal employeur de travailleurs sociaux et semble le mieux à même d'apprécier la qualité des formations dispensées.

Outre un amendement rédactionnel, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que les départements seront associés par les régions, dans le cadre de l'élaboration du schéma prévisionnel des formations, au recensement des besoins en formation des travailleurs sociaux. Il semble légitime que les conseils généraux puissent faire valoir leurs attentes

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié.

Article 44
(art. L. 451-2-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles)
Relations financières entre les régions
et les établissements dispensant des formations sociales

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 451-2-1 dans le code de l'action sociale et des familles afin de déterminer les conditions dans lesquelles les régions financeraient les établissements dispensant des formations sociales.

1. Le droit en vigueur

Comme on l'a vu, l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles dispose actuellement que l'Etat garantit aux établissements dispensant des formations sociales le financement des dépenses de fonctionnement afférentes à ces formations.

L'article L. 451-2 définit les conditions de ce financement. L'organisme responsable de l'établissement doit conclure un contrat avec l'Etat définissant des objectifs de formation dans un cadre pluriannuel. Il peut alors bénéficier d'une aide financière constituée par une subvention couvrant, d'une part, les dépenses liées à l'emploi des formateurs nécessaires à la mise en oeuvre quantitative et qualitative des formations définies par le contrat, d'autre part, les dépenses d'ordre administratif et pédagogique sur la base d'un forfait national par étudiant.

Les établissements sous contrat perçoivent de la part des étudiants des droits d'inscription. En supplément, ils peuvent prélever des frais de scolarité. Ils peuvent également bénéficier des rémunérations de services, participations des employeurs ou subventions des collectivités publiques. Le montant maximum des droits d'inscription et des frais de scolarité est fixé chaque année par le ministre chargé des affaires sociales.

Selon les renseignements recueillis par votre rapporteur, sur les 304 établissements de formation de travailleurs sociaux préparant à l'ensemble des certificats et diplômes d'Etat de niveaux V à II, environ 130 préparent aux formations dites initiales (assistant de service social, éducateur spécialisé, éducateur de jeunes enfants, éducateur technique spécialisé, conseiller en économie sociale et familiale, moniteur éducateur, technicien de l'intervention sociale et familiale et auxiliaire de vie sociale).

L'Etat finançait principalement les dépenses de fonctionnement liées à la formation initiale pour 102 de ces 130 centres au titre de l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles en 2001. Ce nombre a augmenté à la rentrée scolaire de 2002 en conséquence de l'ouverture à la formation initiale du diplôme d'Etat d'auxiliaire de vie sociale. Ces crédits font l'objet d'une gestion déconcentrée au niveau régional.

La loi de finances initiale pour 2003 a consacré 121,57 millions d'euros aux formations des professions sociales sur le chapitre 43-33, article 20, répartis de la manière suivante :

- 119,413 millions d'euros pour les formations initiales des travailleurs sociaux c'est-à-dire les formations préparant aux diplômes et certificats en travail social.

- 1,94 millions d'euros pour les formations professionnelles en travail social dans le cadre de la promotion sociale.

S'agissant des dépenses d'investissement, les crédits de l'article 50 du chapitre 66-20 (écoles de formation des travailleurs sociaux) ont été proposés à la contractualisation dans le cadre du XIIème Plan 2000/2006. Jusqu'en 2003, ils sont intégralement consacrés à l'exécution du XIIème Plan. En loi de finances pour 2003, 1,5 millions d'euros d'autorisations de programme ont été inscrits sur cet article afin de financer les travaux de restructuration et de mise aux normes de sécurité des bâtiments concernant l'Institut de Formation aux Carrières Administratives, Sanitaires et Sociales (IFCASS) de Dieppe.

Au titre de 2003, les mesures de régulation budgétaire, appliquées à l'ensemble du chapitre 66-20, ont eu des conséquences sur les délégations d'autorisations de programme. En effet, l'annulation (6,5 M€) et le gel des reports de crédits de paiement (16,08 M€) ont réduit leur volume. De fait, aucune délégation n'est intervenue en 2003, qu'il s'agisse des autorisations de programme provenant des reports ou des autorisations de programme inscrites en loi de finances 2003. Cette situation conduit à une sous-exécution des contrats de plan Etat/Région, la programmation pour l'article 50 étant actuellement couverte à hauteur de 55,82 %.

Comme on l'a vu, dans le cadre du transfert aux régions de la responsabilité de la politique de formation des travailleurs sociaux, l'article 43 du présent projet de loi leur donne compétence pour agréer et financer les établissements dispensant ces formations.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Aux termes du premier alinéa du texte proposé par le présent article pour insérer un article L. 451-2-1 dans le code de l'action sociale et des familles, les organismes et établissements agréés par la région devraient souscrire avec elle une convention pour bénéficier d'une aide financière.

Le deuxième alinéa précise que cette aide serait constituée par une subvention annuelle couvrant :

- d'une part, les dépenses d'investissement, d'entretien et de fonctionnement des locaux ;

- d'autre part, les dépenses administratives et pédagogiques (ce qui inclut la rémunération des enseignants) nécessaires à la mise en oeuvre des formations dispensées.

Aux termes du troisième alinéa, aucune condition de résidence ne pourrait être opposée aux étudiants qui bénéficieraient de la gratuité des études hors frais d'inscription.

Conjuguée avec la suppression des dispositions relatives aux autres sources de financement des établissements dispensant des formations (frais de scolarité des étudiants, rémunérations de services, participations des employeurs ou subventions des collectivités publiques), cette rédaction fait supporter aux régions le financement intégral de ces établissements.

3. La position de la commission des Lois

Au premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 451-2-1, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de supprimer la référence à des « organismes » de formation. L'article 43 du projet de loi confie à la région le soin d'agréer les établissements dispensant des formations sociales. On ne voit donc guère l'utilité de faire référence, s'agissant cette fois de leur financement, à des organismes dispensant des formations sociales, dont les contours ne sont absolument pas définis. Bien plus, le second alinéa de l'article 44 ne fait référence qu'aux établissements.

Afin de diminuer les charges pesant sur les régions, votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que la subvention qu'elles devront verser aux établissements dispensant des formations sociales sera diminuée des rémunérations de services, participations des employeurs ou subventions des collectivités publiques que peuvent percevoir ces établissements.

Elle vous propose d'adopter l'article 44 ainsi modifié.

Article 45
(art. L. 451-3 du code de l'action sociale et des familles)
Transfert aux régions de la gestion des aides aux étudiants inscrits dans les établissements dispensant des formations sociales

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 451-3 du code de l'action sociale et des familles, afin de transférer aux régions l'attribution des aides aux étudiants inscrits dans les établissements dispensant des formations sociales.

La nature et le niveau des aides seraient fixés par délibération du conseil régional. Afin d'assurer une égalité sur l'ensemble du territoire, des règles minimales de taux et de barème seraient toutefois fixées par décret. Les conseils régionaux n'en seraient pas moins libres de définir des règles plus favorables.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 451-3 dispose que les étudiants inscrits dans les établissements dispensant des formations sociales peuvent, pour l'accomplissement de leur scolarité, prétendre à l'attribution d'aides financières de l'Etat, dont la nature, le taux et les conditions d'attribution sont fixés par décret.

Le décret n° 2002-1342 du 12 novembre 2002 réserve l'attribution de ces aides, appelées bourses, pour les études suivies en formation initiale par des étudiants de nationalité française ou bénéficiaires d'un titre de séjour régulier, préparant aux diplômes et certificats en travail social.

Les demandes sont instruites par le directeur régional des affaires sanitaires et sociales de la région d'implantation de l'établissement de formation dans lequel est régulièrement inscrit l'étudiant. Le préfet de région fixe la liste des étudiants admis au bénéfice d'une bourse, après avis d'une commission composée de membres de droit, de représentants des centres de formation et des étudiants de ces centres et de personnes qualifiées.

Les bourses sont attribuées aux étudiants selon un barème comportant cinq échelons correspondant à des plafonds de ressources pondérés par des points de charges qui se réfèrent au handicap dont l'étudiant peut être atteint, à ses propres charges familiales ou à celles de sa famille, aux mesures de protection particulière dont il peut bénéficier ainsi qu'à la distance qui sépare son domicile du centre de formation.

Le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004 s'élève à 19,29 millions d'euros, contre 18,15 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003 (chapitre 43-33 article 30).

Au titre de l'année scolaire 2002-2003, 5.838 étudiants ont pu bénéficier d'une bourse d'Etat.

Par ailleurs, l'article L. 451-3 dispose, d'une part, que les étudiants inscrits dans les établissements dispensant des formations sociales disposent de la liberté d'information et d'expression à l'égard des problèmes politiques, économiques, sociaux et culturels, d'autre part, qu'ils l'exercent, à titre individuel ou collectif, dans des conditions qui ne portent pas atteinte aux activités d'enseignement et de recherche et ne troublent pas l'ordre public. Cette mention serait supprimée, dans la mesure où ces droits sont déjà protégés par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et diverses conventions internationales.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que le conseil régional fixe non seulement la nature et le montant des aides aux étudiants inscrits dans les établissements dispensant des formations sociales mais également leurs conditions d'attribution.

Elle vous propose d'adopter l'article 45 ainsi modifié.

Article 46
(art. L. 113-2 et L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles)
Affirmation de la compétence du département dans la conduite et la coordination de l'action en faveur des personnes âgées

Cet article a pour objet de reconnaître au département une compétence générale dans la conduite et la coordination de l'action sociale en faveur des personnes âgées.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le premier paragraphe (I) tend à modifier l'article L. 113-2 du code de l'action sociale et des familles afin d'affirmer la compétence du département pour :

- définir et mettre en oeuvre l'action sociale en faveur des personnes âgées.

- coordonner les actions menées par les différents intervenants, dans le cadre du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale dont l'article 40 du présent projet de loi tend à confier l'élaboration au seul président du conseil général ;

- définir des territoires de coordination de l'action gérontologique de proximité et établir les modalités d'information du public et de coordination des prestataires, en s'appuyant notamment sur des commissions locales d'information et de coordination (CLIC).

Ces deux dernières dispositions figuraient déjà à l'article L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles mais dans le cadre plus restreint du chapitre II, consacré à l'allocation personnalisée d'autonomie, du titre III (« Personnes âgées ») du livre II (« Différentes formes d'aide et d'action sociale »). Désormais, les compétences du département seraient affirmées au chapitre III du titre I du livre Ier portant dispositions générales consacrées aux personnes âgées.

En conséquence, le second paragraphe II tend à supprimer les deux derniers alinéas de l'article L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles.

2. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de simplification rédactionnelle.

Votre commission des Affaires sociale, saisie pour avis, présentera un amendement ayant pour objet de confier aux départements la responsabilité des centres locaux d'information et de coordination.

Créées en 2000 à titre expérimental, ces centres disposent d'une base législative depuis la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie. Outre leur rôle d'information du public et de coordination de l'action gérontologique, elles peuvent participer, aux côtés des départements, à la mise en oeuvre du plan d'aide des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale les classe dans la nomenclature des établissements et services sociaux et médico-sociaux. 272 commissions « labellisées » étaient recensées en décembre 2002.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 46 ainsi modifié.

Article 47
(chapitre IX nouveau du titre IV du livre Ier
et art. L. 149-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles)
Octroi d'une base légale
aux comités départementaux des retraités et personnes âgées

Cet article a pour objet de donner une base légale aux comités départementaux des retraités et personnes âgées institués par le décret n° 82-697 du 4 août 1982.

A cette fin, il tend à insérer dans le titre IV (« institutions ») du livre Ier (« Dispositions générales ») du code de l'action sociale et des familles un chapitre IX, intitulé « Comités départementaux des retraités et personnes âgées », composé d'un article L. 149-1 unique.

Le Comité national des retraités et des personnes âgées disposait déjà d'une base légale. L'article L. 113-2 du code de l'action sociale et des familles, issu de la loi du relative à l'allocation personnalisée d'autonomie, lui confie le suivi de la mise en oeuvre et, le cas échéant, d'une fonction de médiation pour la conclusion des conventions entre les départements et les organismes de sécurité sociale destinées à favoriser la coordination des prestations servies aux personnes âgées dépendantes, d'accomplir les tâches d'instruction et de suivi de ces prestations et de préciser les modalités de gestion de cette coordination.

Le décret n° 82-697 du 4 août 1982 dispose actuellement que le comité peut être consulté par le ministre chargé des personnes âgées sur tout projet, programme ou étude intéressant les retraités et personnes âgées. Il peut également examiner de sa propre initiative toute autre question relative à la politique sociale ou médico-sociale concernant les retraités et les personnes âgées. Il remet au ministre chargé des personnes âgées, avant le 1er octobre de chaque année, un rapport sur l'application de la politique relative aux prestations de services et aux équipements sociaux et médico-sociaux intéressant les retraités et personnes âgées pendant l'année écoulée.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, le comité national se réunirait plusieurs fois par an alors que l'activité des comités départementaux serait variable d'un département à l'autre.

Aux termes de l'article L. 149-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles, le comité départemental des retraités et personnes âgées constituerait une instance consultative placée auprès du président du conseil général qui en déterminerait, par arrêté, la composition et les modalités de fonctionnement.

Celles-ci sont actuellement déterminées par le décret du 4 août 1982, qui confie la présidence des comités au préfet. Il s'agit donc d'une mesure de décentralisation cohérente avec l'affirmation, à l'article 46 du présent projet de loi, de la compétence du département dans la conduite et la coordination de l'action en faveur des personnes âgées.

Dès lors que le principe de libre administration des collectivités territoriales est en cause, une disposition législative était nécessaire pour confirmer l'existence de ces comités.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 47 sans modification.

CHAPITRE II
LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE

Article 48
Extension, à titre expérimental, des compétences des départements
pour la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative
dans le cadre de la protection judiciaire de la jeunesse

Cet article a pour objet de mettre en place une expérimentation prévoyant l'extension de la compétence des départements dans la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative décidées par le juge des enfants.

1. Le droit en vigueur : des relations parfois conflictuelles entre les départements et l'autorité judiciaire

La protection de l'enfance en danger est assurée à la fois par les départements et l'autorité judiciaire. Leur rôle est complémentaire mais leurs relations sont parfois conflictuelles.

Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles, les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) des conseils généraux sont investis d'une quintuple mission :

« 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs, à leur famille, aux mineurs émancipés et aux majeurs âgés de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés sociales susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ;

« 2° Organiser, dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, des actions collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale (...) ;

« 3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs (...) ;

« 4° Pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation, en collaboration avec leur famille ou leur représentant légal ;

« 5° Mener, notamment à l'occasion de l'ensemble de ces interventions, des actions de prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et, sans préjudice des compétences de l'autorité judiciaire, organiser le recueil des informations relatives aux mineurs maltraités et participer à la protection de ceux-ci. »

Pour remplir cette mission, les services de l'aide sociale à l'enfance peuvent fournir aux familles des aides à domicile, leur verser des aides financières ou effectuer des placements, le cas échéant en faisant appel à des organismes publics ou privés habilités ou à des personnes physiques. Leur intervention, à vocation principalement préventive, est toutefois subordonnée à l'accord des parents.

Seul le juge des enfants peut imposer des mesures d'assistance éducative si, aux termes de l'article 375 du code civil, « la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises ».

Dans le cadre de l'assistance éducative, le juge des enfants peut ordonner à l'égard des mineurs des mesures d'investigation, des mesures d'action éducative en milieu ouvert (AEMO) ainsi que des mesures de placement. Ces mesures sont à la charge du département mais le président du conseil général a compétence liée pour mettre en oeuvre les décisions d'admission prises par le juge qui :

- désigne la personne qualifiée ou le service d'observation, d'éducation ou de rééducation en milieu ouvert auquel il a confié la mission d'apporter aide et conseil à la famille du mineur, lorsque ce dernier peut être maintenu dans son « milieu actuel » c'est-à-dire, en principe, son milieu familial naturel (article 375-2 du code civil) ;

- choisit la personne physique ou morale auquel le mineur sera confié s'il est nécessaire de le retirer de son milieu actuel (article 375-3). Son choix peut porter sur l'un des deux parents, un autre membre de la famille ou un tiers digne de confiance ; un service ou un établissement sanitaire ou d'éducation, ordinaire ou spécialisé, ou le service départemental de l'aide sociale à l'enfance.

En cas d'actes de délinquance, le juge tranche au pénal. Sur le fondement de l'ordonnance du 2 février 1945, il peut prendre deux types de mesures :

- soit des mesures « éducatives » - de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation - qui sont sensiblement les mêmes que celles prévues au titre de l'assistance éducative, et qui sont assurées et financées en pratique par le service départemental de l'ASE ;

- soit des mesures de placement du mineur délinquant dans un établissement ou une structure appropriée financée alors par le budget de l'Etat au titre de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Enfin, il convient de rappeler que le financement de l'accueil des enfants admis en qualité de pupilles de la Nation et du service des tutelles d'Etat sur les mineurs est à la charge du département.

Le rapport de notre collègue Jean-Claude Carle au nom de la commission d'enquête, présidée par votre rapporteur, sur la délinquance des mineurs a relevé une judiciarisation des interventions de l'aide sociale à l'enfance qu'elle a jugé nuisible pour la protection administrative : « L'autorité judiciaire considère aujourd'hui que les départements recourent de manière trop systématique à la justice pour obtenir le placement d'un enfant sous le régime de l'assistance éducative, afin de se défausser des cas lourds et d'éviter le plus possible le recours aux mesures d'assistance éducative en milieu ouvert. Les parquets, placés pourtant en position de modérateur, n'ont pas les moyens de jouer ce rôle. »

Si l'aide sociale à l'enfance se voit reprocher une saisine trop systématique de l'autorité judiciaire, celle-ci doit elle aussi faire face à des critiques concernant sa tendance à recourir aux procédures de l'assistance éducative à l'égard des mineurs délinquants.

En principe, les mesures d'assistance éducative, dont le régime est fixé par les articles 375 à 379 du code civil, sont réservées aux mineurs en danger tandis que les mineurs délinquants doivent faire l'objet d'un accompagnement dans le cadre de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

En pratique, comme l'a relevé le rapport de notre collègue Jean-Claude Carle au nom de la commission d'enquête, présidée par votre rapporteur, sur la délinquance des mineurs, « il est fréquent que les juges des enfants recourent aux règles du code civil pour placer certains mineurs délinquants. Cette attitude n'est pas sans conséquence, dès lors que la quasi-totalité des mesures prises au titre de l'assistance éducative sont financées par les conseils généraux tandis que les mesures prises au titre de l'ordonnance de 1945 sont financées par le ministère de la justice. »

L'examen des populations accueillies en établissement, ou bénéficiant d'une mesure d'AEMO, montre la part croissante des décisions d'origine judiciaire. Au début des années 80, le nombre de placement en établissement d'origine judiciaire s'élevait à 60 % ; ce taux passe à 71 %, voire 75 % dans certaines départements, dans les années 90. Il est observé une tendance à la baisse des placements décidés directement par les services de l'ASE (de 50.000 par an en moyenne dans les années 80 à 34.000 par an dans les années 90) en raison notamment de la diminution du nombre de pupilles de l'Etat due aux progrès de la contraception et au développement des aides aux familles monoparentales. Dans le même temps, les placements d'origine judiciaire se maintiennent continûment à niveau élevé, de l'ordre de 72.000 par an. Parallèlement, sur les mesures d'AEMO en cours, le taux de mesures décidées par le juge passe de 66 % en 1982 à plus de 70 % dix ans plus tard :

Les mesures décidées par le juge (mesures d'AEMO ou de placement) le sont pour une durée sensiblement plus longue que celles décidées par l'ASE.

La part croissante prise par les populations relevant d'une décision judiciaire traduit en fait, selon les services de conseils généraux, une tendance des juges à renvoyer vers l'ASE des jeunes qui relèveraient plus de l'éducation surveillée que de l'assistance éducative. De fait, l'évolution des missions et du fonctionnement des services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) gérés par l'Etat est préoccupante.

Malgré l'effort récent de planification, de renforcement et de redéploiement engagé par le ministère de la justice, les départements constatent que leurs services sont de plus en plus sollicités, en l'absence d'autres réponses pertinentes, pour accueillir des jeunes ayant, par ailleurs, commis des actes de délinquance.

Les efforts annoncés avec la création notamment des unités éducatives renforcées, sont loin de pouvoir satisfaire le besoin croissant de prise en charge éducative lourde de mineurs délinquants : cela conduit les magistrats dans un certain nombre de situations à pallier le manque de places en institutions de la PJJ par des prises en charge au titre de l'assistance éducative.

Ce phénomène de « judiciarisation » de la protection de l'enfance préoccupe légitimement les responsables des départements car il est moins le reflet d'une évolution des situations des familles en difficulté que d'une dérive des pratiques professionnelles. En effet, « la judiciarisation » ne semble pas correspondre à une aggravation effective de la situation des jeunes concernés mais à une dérive dans les pratiques de certains acteurs du système de protection de l'enfance, préoccupés de « se protéger » contre toute erreur d'évaluation du risque encouru par un mineur et des conséquences pénales qui en découlent.

L'insuffisance de la prévention administrative et le manque de concertation dans les décisions de placement contribuent à restreindre l'autonomie des départements.

Ils conduisent à affaiblir la responsabilité des parents, à restreindre les libertés individuelles et à réduire le champ des actions de prévention, tout en alourdissant les charges qui pèsent sur les budgets départementaux.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

L'expérimentation proposée par le présent article a pour objet de confier aux départements, et non plus au juge des enfants lui-même, le soin d'assurer la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative décidées par ce dernier, à l'exception :

- de celles confiées aux personnes physiques, qu'il s'agisse de la désignation de la personne qualifiée chargée d'apporter aide et conseil à la famille du mineur ou du placement de ce dernier auprès de l'un des deux parents, d'un autre membre de la famille ou d'un tiers digne de confiance ;

- des placements dans des établissements recevant des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux.

Les services de l'aide sociale à l'enfance pourraient soit assurer eux-mêmes la mise en oeuvre de ces mesures, soit les confier à des organismes publics ou privés ou à des personnes physiques habilités, non plus par le représentant de l'Etat dans le département, mais par le président du conseil général. Ce dernier serait toutefois tenu d'obtenir l'accord des procureurs de la République et des présidents des tribunaux de grande instance situés dans le département.

Les services et établissements ainsi habilités (pas les personnes physqiues) demeureraient toutefois soumis aux contrôles de l'autorité judiciaire et des services relevant de l'autorité du garde des sceaux, prévus par le deuxième alinéa de l'article L. 321-20 du code de l'action sociale et des familles.

L'expérimentation s'appliquerait aux mesures d'assistance éducative prononcées à compter de l'entrée en vigueur de l'expérimentation et non aux mesures en cours à cette date.

Ces dernières resteraient mises en oeuvre, jusqu'à leur terme, par la personne physique ou morale (« le service de l'Etat ou l'association ») qui en était initialement chargée. Bien plus, si la mesure devait être renouvelée, sa mise en oeuvre pourrait être confiée à cette même personne, à la double condition qu'il s'agisse d'un service de l'Etat et que l'intérêt du mineur le justifie et selon des modalités déterminées par voie de convention entre l'Etat et le département.

L'expérimentation serait réalisée pour une durée de quatre ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi. Les départements disposeraient d'un délai de six mois pour présenter leur candidature. Le garde des sceaux, ministre de la justice, se verrait reconnaître un pouvoir discrétionnaire pour arrêter, dans un délai de quatre mois à compter du dépôt des candidatures, la liste des collectivités participant à l'expérimentation.

Les modalités de mise en oeuvre de l'expérimentation, considérée comme une extension des compétences du département, seraient déterminées par convention entre l'Etat et le département. Cette convention devrait définir notamment :

- les modalités selon lesquelles l'avis conforme des procureurs de la République et des présidents des tribunaux de grande instance situés dans le département devrait être recueilli par le président du conseil général pour habiliter les organismes chargés de la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative ;

- les moyens transférés de l'Etat au département ;

- les conditions dans lesquelles, la mise en oeuvre d'une mesure confiée à un service de l'Etat avant le début de l'expérimentation et renouvelée en cours d'expérimentation pourrait continuer à être assurée par ce service.

Enfin, l'expérimentation serait soumise à une évaluation qui ferait l'objet d'un rapport du Gouvernement au Parlement, assorti des observations des départements concernés, dans un délai de trois mois avant le terme de l'expérimentation.

3. La position de la commission des Lois

L'expérimentation proposée présente un grand intérêt mais suscite un certain nombre d'interrogations.

En réponse à votre rapporteur, il a été indiqué que le juge des enfants ne pourrait plus, ni placer un mineur dans un établissement situé hors du département, ni choisir l'établissement dans lequel serait exécuté le placement. Sans ces restrictions au pouvoir de décision du juge, l'expérimentation perdrait, il est vrai, de son intérêt pour les départements.

Votre rapporteur s'interroge également sur les conditions dans lesquelles le juge des enfants pourrait remettre en cause les mesures qu'il aurait décidées. La logique voudrait qu'il puisse imposer à l'ASE de changer le mineur d'établissement mais non désigner lui-même le nouveau lieu de placement.

Actuellement, le juge ne peut prononcer une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert lorsqu'un mineur est placé auprès du service d'aide sociale à l'enfance. En revanche, il peut cumuler un placement dans un établissement qu'il désigne et une AEMO. On peut s'interroger sur le point de savoir si le cumul sera toujours interdit lorsque le service d'aide social à l'enfance disposera du monopole de la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative.

Ces interrogations devraient être levées dans le cadre des conventions car, en tout état de cause, la réussite de l'expérimentation dépendra de la bonne volonté des parties. A cet égard, votre rapporteur n'ignore pas les inquiétudes des juges des enfants. Il a pu en prendre la mesure lors de ses auditions. Il souhaite cependant insister sur la nécessité de surmonter ces réticences afin d'améliorer la protection de l'enfance en danger.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose quatre amendements, dont un de précision, ayant pour objet :

- de porter de six mois à un an le délai de présentation des candidatures des départements, la durée de l'expérimentation étant ensuite fixée à quatre ans ;

- de prévoir que le Gouvernement remettra au Parlement un rapport d'évaluation des résultats de l'expérimentation dans un délai de six mois avant son terme, contre trois dans la rédaction du présent article.

Elle vous propose d'adopter l'article 48 ainsi modifié.

CHAPITRE III
LE LOGEMENT SOCIAL ET LA CONSTRUCTION

En l'état actuel du droit, le logement relève essentiellement de la compétence de l'Etat, pour des raisons de solidarité nationale et de lutte contre les exclusions, mais la mise en oeuvre de cette politique repose sur de nombreux acteurs.

L'Etat définit les principes fondamentaux de la politique du logement. Il est le principal financeur de la politique du logement social. Les produits d'aide à la pierre sont définis au niveau national, de même que les barèmes des aides personnelles.

La région joue un rôle de conceptualisation et de financement des opérations. Dans le cadre de ses compétences en matière de développement économique et social et d'aménagement du territoire, elle « définit des priorités en matière d'habitat », après consultation des départements et au vu des programmes locaux de l'habitat qui lui sont adressés par les communes. Elle peut compléter l'aide de l'Etat par des subventions, des prêts, des bonifications d'intérêts ou des garanties d'emprunt. Elle peut également accorder des subventions à l'acquisition et à l'aménagement de terrains à bâtir. Enfin, il lui est également possible d'engager, seule ou par voie contractuelle, un programme d'aides destinées à améliorer la qualité de l'habitat des quartiers et des logements existants, l'équipement des terrains à bâtir, l'innovation, les économies d'énergie et l'utilisation des énergies renouvelables.

Le département définit ses priorités. Il est consulté par la région lorsque celle-ci définit ses propres priorités et par le préfet de région lorsque celui-ci répartit les crédits de l'Etat affectés au département. Il peut compléter l'aide de l'Etat par des subventions, des garanties d'emprunt ou des avances.

La commune définit également ses priorités en matière d'habitat. Elle établit un programme local de l'habitat qui détermine les opérations prioritaires et notamment les actions en faveur des personnes mal logées ou défavorisées. Seules les communes comprenant une ou plusieurs zones sensibles ont obligation d'établir un programme local de l'habitat et de créer une conférence du logement. Cette compétence peut être transférée à un établissement public de coopération intercommunale.

L'état du droit actuel se caractérise donc par une pluralité d'acteurs dans la politique du logement social. Ceux-ci interviennent de façon concurrente dans l'attribution des logements sociaux. Le dispositif multiplie également les financements croisés et les consultations des différents niveaux de collectivités.

Il en résulte un dispositif complexe où l'Etat garde un rôle prééminent mais dans lequel les départements et les structures intercommunales occupent une place croissante.

Une clarification des compétences et le rapprochement de la politique du logement de l'usager devraient favoriser l'adéquation entre les besoins locaux et les financements.

L'exposé des motifs du projet de loi indique ainsi que « La politique du logement menée par l'Etat apparaît aujourd'hui comme excessivement centralisée dans sa mise en oeuvre et particulièrement complexe dans ses procédures. Afin de mieux tenir compte de la diversité des besoins en logement sur le territoire national, il convient de donner aux collectivités territoriales les plus proches des bassins d'habitat la possibilité d'exercer dans un cadre conventionnel la responsabilité de la conduite des politiques de l'habitat. »

Article additionnel avant l'article 49
(art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation)
Transfert aux maires et aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale du contingent préfectoral
de logements sociaux

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation afin de transférer au maire ou, par délégation du maire, au président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement, le contingent préfectoral de réservation de logements au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées.

Ce contingent est actuellement fixé, par l'article R. 441-5 du code de la construction et de l'habitation à 30 % au plus des logements locatifs d'organismes d'habitation à loyer modéré, dont 5 % au bénéfice des fonctionnaires.

Le total des logements réservés aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux chambres de commerce et d'industrie en contrepartie de l'octroi de la garantie financière des emprunts ne représente généralement pas plus de 20 % des logements de chaque programme. La réservation donne lieu à une convention avec l'organisme d'habitations à loyer modéré. En contrepartie d'un apport de terrain ou d'un financement, ce dernier peut consentir des réservations supplémentaires.

Comme le soulignait la Commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par notre collègue Pierre Mauroy, « le droit au logement doit être mis en oeuvre au plus près des réalités. » La proposition n° 47 de son rapport consistait ainsi à transférer les contingents de logements sociaux des préfets aux intercommunalités87(*).

Bien évidemment, le maire devra attribuer les logements sociaux au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées. Simplement, il semble mieux placé que le préfet pour connaître les vacances de logement et les besoins de la population.

En réponse à une question de notre collègue Emmanuel Hamel, qui souhaitait connaître les suites susceptibles d'être réservées à cette proposition, le précédent Gouvernement mettait en exergue le fait que « Le contingent préfectoral est la contrepartie directe du rôle général de l'Etat à l'égard du logement social et notamment de l'aide financière dont il fait bénéficier les organismes de logement à caractère social. Les communes se voient elles aussi réserver un contingent de logements sociaux en contrepartie de l'octroi de la garantie financière des emprunts. Toutefois, le contingent communal n'est pas réservé aux personnes prioritaires, ou du moins pas exclusivement. En revanche, le contingent préfectoral est en priorité destiné aux ménages ne parvenant pas à accéder au logement social par les circuits classiques d'attribution, et notamment par les autres contingents. Pour ces raisons, le transfert général des contingents préfectoraux à des structures intercommunales n'est pas envisagé. Toutefois, rien n'interdit au préfet de décider localement, en commun accord avec les maires des communes concernées, d'une gestion conjointe des contingents préfectoraux et communaux confiée à un établissement public de coopération intercommunale, le représentant de l'Etat dans le département devant néanmoins conserver un droit de regard sur l'utilisation conforme à son objet du contingent, c'est-à-dire au profit des personnes prioritaires. Cette démarche peut s'inscrire le cas échéant dans le cadre des conférences et des chartes intercommunales du logement prévues par la loi de lutte contre les exclusions88(*). »

Les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale, élus au suffrage universel direct pour les premiers et au suffrage universel indirect pour les seconds, semblent au contraire mieux à mêmes que les préfets de prendre en compte les besoins des personnes défavorisées et de leur attribuer des logements sociaux en disposant du contingent de réservation actuellement réservé au représentant de l'Etat.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'insérer un article additionnel avant l'article 49.

Article 49
(art. L. 301-3, L. 301-5-1 à L. 301-5-3 nouveaux, L. 302-1, L. 302-4 et L. 302-4-1, section 3 du chapitre II du titre préliminaire du livre III, art. L. 303-1, chapitre II du titre Ier du livre III et section 2 de ce chapitre, art. L. 312-2-1 nouveau, L. 321-1-1 nouveau, chapitre IV du titre VI du livre III du code de la construction et de l'habitation, art. 79 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983)
Délégation de l'attribution des aides à la pierre
aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux départements - Programmes locaux de l'habitat -
Création d'un comité régional de l'habitat

Cet article a pour objet, d'une part, de définir les conditions dans lesquelles l'Etat pourrait déléguer ses compétences en matière d'attribution des aides à la pierre et de réservation de logements sociaux, à leur demande, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux départements, d'autre part, d'élargir les possibilités d'aides au logement reconnues à l'ensemble des collectivités territoriales.

1. La délégation de l'attribution des aides à la pierre

· Les conditions de la délégation de compétence

Le premier paragraphe (I) a pour objet de réécrire l'article L. 301-3 du code de la construction et de l'habitation afin de permettre la délégation à certains établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux départements, à leur demande, de l'attribution des aides à la pierre et de leur notification aux bénéficiaires.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 301-3 dispose que les aides de l'Etat en faveur de l'habitat sont réparties par la loi de finances entre les actions d'intérêt national et les interventions locales.

Dans chaque région, le préfet répartit les crédits entre les départements en prenant en considération les priorités du conseil régional en matière d'habitat et après l'avoir consulté.

Le représentant de l'Etat dans le département répartit ensuite, après avis du conseil général, les crédits qui lui sont affectés, en tenant compte des priorités définies dans les programmes locaux de l'habitat élaborés par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale et en veillant au respect des objectifs nationaux, notamment pour le logement des personnes mal logées ou défavorisées.

Les aides susceptibles d'être déléguées seraient :

- les aides publiques en faveur de la construction, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux ;

- les aides publiques en faveur de la rénovation de l'habitat privé,

- les aides publiques destinées à la création de places d'hébergement,

- dans les seuls départements et régions d'outre-mer, les aides directes en faveur de l'accession sociale à la propriété.

Les possibilités de délégation plus large accordées aux départements et régions d'outre-mer tiennent au fait qu'une ligne budgétaire unique y finance du locatif et des aides directes à l'accession (les « logements évolutifs sociaux »), alors qu'en métropole les aides à l'accession, constituées du prêt à taux zéro et des garanties accordées pour le prêt d'accession sociale, sont distribuées par le circuit bancaire.

L'exposé des motifs du projet de loi précise que les aides affectées à la rénovation urbaine dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ne pourraient faire l'objet d'une délégation de compétences.

En effet, la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a prévu la création d'une Agence nationale pour la rénovation urbaine chargée de collecter les crédits nationaux destinés à restructurer les quartiers classés en zone urbaine sensible.

Cette centralisation avait pour but de constituer un guichet unique pour la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine. On observera toutefois que le présent article assigne pour objet aux programmes locaux de l'habitat de favoriser le renouvellement urbain.

Estimation des DO + AP « logement » susceptibles d'être déléguées aux collectivités locales

 

PLF 2004

Insalubrité et saturnisme
37-40/10

13.000,000

Qualité de service
ex-65-48/02

362.000,000

PLAI-PLUS-PALULOS logement d'urgence
65-48/10

Surcharge foncière IDF
ex-65-48/20

Etudes, suivi-animation et MOUS
ex-65-48/50

Démolition
ex-65-48/60

RHI
65-48/70

7.000,000

ANAH
65-48/90

392.000,000

Total des aides à la pierre
65.48

761.000,000

Total des crédits « délégables »

774.000,000

Source - Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Le bénéfice de la délégation de compétence serait réservé :

en priorité, aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomération, aux syndicats d'agglomération nouvelles, ainsi qu'aux communautés de communes remplissant les conditions démographiques requises pour se transformer en communauté d'agglomération, c'est-à-dire regrouper plus de 50.000 habitants et compter au moins une commune de plus de 15.000 habitants ;

à titre subsidiaire et pour le reste du territoire, aux départements.

Il serait subordonné à la conclusion d'une convention avec l'Etat définissant précisément les objectifs à atteindre et, s'agissant des établissements publics de coopération intercommunale, à l'élaboration ou la prescription préalable d'un programme local de l'habitat dont le présent article prévoit d'étoffer le contenu.

Le douzième paragraphe (XII) offre toutefois aux établissements publics de coopération intercommunale ne disposant pas de programme local de l'habitat ou dont le programme ne serait pas conforme aux nouvelle dispositions prévues par le présent article la faculté de bénéficier d'une délégation de compétences en signant, avant le 31 décembre 2006, une convention d'une durée de trois ans non renouvelable.

Le représentant de l'Etat resterait libre de signer ou non la convention, la délégation de compétence ne constituant en effet qu'une faculté et non une obligation.

Les modalités de répartition des crédits seraient les suivantes :

- le montant total des aides à la pierre serait réparti entre les régions en fonction notamment des données sociales et démographiques, de l'état du patrimoine de logements ainsi que de la situation du marché locatif ;

- la dotation régionale serait ensuite répartie par le représentant de l'Etat dans la région, après avoir recueilli l'avis d'un comité régional de l'habitat que le projet de loi tend à instituer ou dans les régions d'outre-mer du comité départemental de l'habitat, entre les établissements publics de coopération intercommunale et les départements ayant souscrit une convention de délégation de compétence. L'avis du conseil régional ne serait plus sollicité.

En l'absence de convention avec un département, les aides à la pierre resteraient attribuées par le préfet de département ou l'agence nationale d'amélioration de l'habitat, en fonction des crédits qui leur seraient affectés par le préfet de région, pour les parties du territoire qui ne seraient pas couvertes par un établissement public de coopération intercommunale bénéficiant d'une délégation de compétence. Le représentant de l'Etat et l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat devraient alors tenir compte du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et des programmes locaux de l'habitat.

Le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, rendu obligatoire par la loi « Besson » n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, est arrêté conjointement par le préfet et le président du conseil général ou, à défaut d'accord, par décision conjointe des ministres chargés des collectivités territoriales, du logement et des affaires sociales. Il constitue à la fois un instrument de gestion du logement social, par la définition qu'il opère des catégories prioritaires, pour une période de trois ans, et un instrument de programmation.

· Les modalités de la délégation de compétence

Le deuxième paragraphe du présent article (II) tend à insérer trois nouveaux articles L. 301-5-1, L. 301-5-2 et L. 301-5-3 dans le code de la construction et de l'habitation afin de déterminer les modalités de la délégation de compétence en matière d'attribution des aides à la pierre entre l'Etat et, respectivement, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements et les départements et régions d'outre mer.

La durée des conventions serait de six ans renouvelable, le troisième paragraphe (III) du présent article portant en conséquence de cinq à six ans la durée des programmes locaux de l'habitat. Cette durée serait réduite à trois ans, non renouvelable, pour les établissements publics de coopération intercommunale ne disposant pas d'un programme local de l'habitat ou d'un programme qui ne serait pas conforme aux dispositions du présent article.

S'agissant des établissements publics de coopération intercommunale, elle devrait s'assigner pour objectifs la mise en oeuvre du programme local de l'habitat.

En ce qui concerne les départements, elle devrait :

- définir les conditions de mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat ;

- préciser, en application du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et en tenant compte des programmes locaux de l'habitat, les objectifs poursuivis et les actions à mettre en oeuvre en matière de réalisation, de réhabilitation et démolition de logements locatifs sociaux et de places d'hébergement, ainsi qu'en matière de rénovation de l'habitat privé, notamment dans le cadre d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat dont elle arrêterait la liste ;

- définir des objectifs en matière de suppression des taudis et arrêter, le cas échéant, la liste des opérations de résorption de l'habitat insalubre à réaliser.

Ces objectifs et actions devraient être détaillés par zones géographiques.

La convention fixerait par ailleurs les modalités financières de la délégation de compétence :

- le montant prévisionnel des droits à engagement alloués par l'Etat au délégataire, en distinguant ceux qui donneraient lieu à paiement par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat en application des décisions du délégataire, dans le cadre d'une convention prévue par le huitième paragraphe (VIII) du présent article, de ceux dont la gestion comptable serait assurée directement par celui-ci ;

- les modalités de versement des crédits de paiement, définies en fonction de la nature et de la durée prévisionnelle de réalisation des opérations à programmer, étant précisé que le montant des crédits de paiement serait fixé chaque année en fonction des engagements constatés les années précédentes et des engagements prévisionnels de l'année considérée ;

- les modalités du retrait éventuel des droits à engagement, ainsi que les conditions de reversement des crédits de paiement non consommés ;

- le montant des crédits que le délégataire affecterait sur son propre budget à la réalisation des objectifs de la convention ;

- les modalités de versement des crédits que la Caisse des dépôts et consignations affecterait à la réalisation des opérations visées dans la convention ;

· Les possibilités offertes par la délégation de compétence

En sus de se voir confier l'attribution et la notification des aides à la pierre, les établissements publics de coopération intercommunale et les départements auraient la faculté, dans le cadre de la convention :

- d'adapter, dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, les conditions d'octroi des aides de l'Etat, selon les secteurs géographiques et en raison des particularités locales, sociales et démographiques et de la situation du marché du logement ;

- de bénéficier d'une délégation de tout ou partie du contingent préfectoral de réservation de logements locatifs d'organismes d'habitation à loyer modéré ;

- de signer au nom de l'Etat, en la personne de l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale et du président du conseil général, les conventions avec les bailleurs de logement sociaux permettant à un logement d'ouvrir droit à l'aide personnalisée au logement.

Le texte proposé pour insérer un article L. 301-5-3 dans le code de la construction et de l'habitation prévoit que cette dernière disposition ne serait pas applicable aux départements et régions d'outre-mer.

Rappelons que la signature des conventions ouvrant droit à l'aide personnelle au logement, qui permet de fixer les loyers maximaux des logements concernés et leurs conditions d'occupation sociale, est indispensable pour qu'un logement soit reconnu comme logement social et bénéficie de l'aide à la pierre et de la TVA à taux réduit.

Le texte proposé pour insérer un article L. 301-5-2 dans le code de la construction et de l'habitation envisage utilement l'hypothèse où un établissement public de coopération intercommunale signerait une convention de délégation de compétences avec l'Etat postérieurement à la conclusion d'une convention de ce type avec le département dans lequel il se situe. Dans ce cas, la convention entre l'Etat et le département devrait faire l'objet d'un avenant afin de retrancher, à compter du 1er janvier de l'année suivante, le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale du champ de compétence du conseil général.

2. Des programmes locaux de l'habitat plus opérationnels

Le troisième paragraphe (III) du présent article tend à modifier l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation afin d'accroître la portée des programmes locaux de l'habitat.

Le programme local de l'habitat vise à répondre aux besoins en logements et à assurer une répartition équilibrée de l'offre de logements non seulement entre les quartiers mais aussi entre les communes.

Instauré par l'article 78 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, le dispositif a fait l'objet d'aménagements successifs dont ceux découlant de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville modifiée par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, de la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat et de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

Le programme local de l'habitat est élaboré, pour une durée de cinq ans au moins, par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), ou en cas d'impossibilité, par une commune, en vue d'assurer l'équilibre social de l'habitat sur le territoire concerné. Il doit obligatoirement être pris en compte dans le plan local d'urbanisme. L'application du programme donne lieu à une convention entre le préfet et le représentant de l'établissement public de coopération intercommunale concerné. Cet acte, conclu d'abord pour une durée de trois ans, puis pour la durée restant à courir du programme local d'habitat, fixe l'aide financière que l'Etat apportera en matière d'habitat et d'action foncière.

Le présent article a pour premier objet d'imposer que le programme local de l'habitat couvre l'ensemble du périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cette obligation, justifiée au regard de l'objet de ce document, est actuellement prévue par l'article R. 302-2 du code de la construction et de l'habitation, en violation de l'article L 302-1 selon lequel « le programme local de l'habitat est établi par un établissement public de coopération intercommunale pour tout ou partie d'une agglomération ou pour un ensemble de communes qui entendent par leur coopération répondre à des objectifs communs en matière d'habitat. »

En deuxième lieu, la durée minimale du programme local de l'habitat serait portée à six ans, contre cinq actuellement. Elle coïnciderait ainsi, d'une part, avec la durée du mandat des conseillers municipaux et des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, d'autre part, avec celle des conventions conclues avec l'Etat en vue de la délégation de ses compétences en matière d'attribution des aides à la pierre.

En troisième lieu, le programme local de l'habitat se verrait assigner pour objet, outre de répondre aux besoins en logements et de favoriser la mixité sociale, de répondre aux besoins en hébergement et de favoriser le renouvellement urbain.

En dernier lieu, seraient érigées en dispositions à valeur législative, sous réserve de différences rédactionnelles, les dispositions des articles R. 302-1, R. 302-1-1, R. 302-1-2 du code de la construction et de l'habitation relatives au contenu du programme local de l'habitat et imposant l'élaboration d'un diagnostic, l'énoncé d'objectifs et de principes ainsi que l'établissement d'un programme détaillé d'actions. Ce programme d'actions devrait désormais être décliné par secteurs géographiques.

Le quatrième (IV) et cinquième paragraphe (V) tendent à abroger les dispositions relatives à :

- la conclusion d'une convention entre l'Etat et l'établissement public de coopération intercommunale ayant élaboré un programme local de l'habitat définissant les conditions de versement d'une aide financière du premier au second, notamment en vue de permettre aux communes membres de se doter d'au moins 20 % de logements sociaux (article L. 302-4 du code de la construction et de l'habitation) ;

- la possibilité pour une commune d'élaborer seule une programme local de l'habitat, en coopération avec le préfet, en l'absence de programme intercommunal (article L. 302-4-1 du même code).

l'obligation, pour les communes comprenant sur leur territoire tout ou partie d'une zone urbaine sensible d'être dotées d'un programme local de l'habitat dans un délai de deux ans à compter de la création de la zone (section III du chapitre II du titre préliminaire du livre III et article L. 302-10 du code de la construction et de l'habitation).

Le sixième paragraphe (VI) tend à compléter l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation afin de confier au président du département ou de l'établissement public de coopération intercommunale ayant bénéficié d'une délégation de compétences en matière d'attribution des aides à la pierre le soin de signer, en lieu et place du préfet mais toujours au nom de l'Etat, les conventions relatives aux opérations programmées d'amélioration de l'habitat.

Créées en 1977, les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ont constitué au cours de ces vingt-cinq dernières années la démarche principale autour de laquelle se sont mises en oeuvre les procédures de réhabilitation de centres urbains et bourgs ruraux dans notre pays.

Aux termes de l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation, elles ont pour objet : «  la réhabilitation du parc immobilier bâti. Elles tendent à améliorer l'offre de logements, en particulier locatifs, ainsi qu'à maintenir ou à développer les services de voisinage. »

Chaque opération fait l'objet d'une convention entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat, l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et l'Etat.

Etablie pour une durée de trois ans, l'OPAH peut être prorogée d'une ou deux années. Elle doit s'inscrire dans les objectifs des programmes locaux de l'habitat.

Dans son rapport spécial établi au nom de votre commission des finances lors de l'examen de la loi de finances pour 2003, notre collègue Paul Girod soulignait la pertinence du partenariat entre les collectivités territoriales l'Etat et l'ANAH, en particulier grâce aux opération programmées d'amélioration de l'habitat, pour déclencher chez les acteurs privés des dynamiques d'investissement. Voter rapporteur forme lui aussi le voeu que la réduction du nombre des OPAH, passé de 5.000 en 1997 à 3.000 en 2001, ne soit que temporaire.

4. L'assouplissement des conditions d'octroi des aides des collectivités territoriales au logement

Le septième paragraphe (VII) tend, en premier lieu, à modifier les intitulés du chapitre II du titre premier du livre III du code de la construction et de l'habitation et celui de la section 2 de ce chapitre afin de faire référence à l'action des collectivités territoriales et non à l'action des collectivités territoriales et des régions, puisque ces dernières constituent des collectivités territoriales. Il s'agit ainsi de corriger deux erreurs matérielles.

Ce paragraphe a surtout pour principal objet l'insertion d'un article L. 312-2-1 dans le code de la construction et de l'habitation afin de permettre à l'ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale de verser des aides au logement.

Les conditions d'octroi de ces aides seraient extrêmement libres :

- elles pourraient intervenir en complément ou indépendamment des aides de l'Etat ;

- elles pourraient être destinées aussi bien à la réalisation, à la réhabilitation ou à la démolition de logements locatifs et de places d'hébergement, qu'à des opérations de rénovation urbaine, à des propriétaires occupants pour l'amélioration de l'habitat, à des accédants à la propriété - à la condition de prévoir une condition de ressources -, ou encore consister en des compléments aux aides personnelles au logement ;

- les collectivités territoriales et leurs groupements auraient la faculté de conclure à cet effet des conventions avec l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, afin de lui confier la gestion de ces aides.

Ce dispositif ouvert à l'ensemble des collectivités territoriales introduirait une dérogation aux dispositions des articles L. 1511-1 à L. 1511-7 du code général des collectivités territoriales, réécrites par l'article premier du présent projet de loi, qui confient à la région un rôle de chef de file dans le domaine des interventions économiques des collectivités locales.

5. La possibilité de créer des commissions locales de l'habitat et la gestion par l'ANAH des aides destinées aux propriétaires privés

Le huitième paragraphe (VIII) tend à insérer un article L. 321-1-1 dans le code de la construction et de l'habitation afin d'autoriser la création de commissions locales d'amélioration de l'habitat chargées de décider de l'attribution des aides ayant fait l'objet d'une délégation de compétence de l'Etat à des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements.

La création de ces commissions, spécifiques ou communes à ces collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale et présidées par un de leurs représentant, constituerait une simple faculté et non une obligation.

Ainsi qu'il l'a été indiqué, le département ou l'établissement public de coopération intercommunale délégataire de l'attribution des aides à la pierre serait en revanche tenu de conclure une convention avec l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat afin de déterminer les conditions de gestion, par l'agence des aides destinées aux propriétaires privés.

Un décret en Conseil d'Etat fixerait les conditions dans lesquelles les règles d'octroi des aides gérées par l'ANAH pourraient faire l'objet d'adaptations locales.

6. La substitution d'un comité régional au comité départemental de l'habitat

Le neuvième paragraphe (IX) tend à réécrire le chapitre IV du titre VI (« organismes consultatifs et organismes concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement ») du livre III (aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat - aide personnalisée au logement ») et l'article L. 364-1 du code de la construction et de l'habitation afin de substituer un comité régional à l'actuel conseil départemental de l'habitat, sauf dans les départements et régions d'outre-mer.

La principale fonction du comité départemental de l'habitat était de donner un avis sur la programmation des crédits d'Etat. Dans la mesure où cette programmation serait désormais réalisée par le préfet de région, cette substitution semble logique.

Le comité régional serait présidé par le préfet de région. Dans les départements et régions d'outre-mer, le conseil départemental serait présidé par le président du conseil général.

La composition et les modalités de fonctionnement de ces comités seraient fixées par décret en Conseil d'Etat. Il serait souhaitable que ce décret prévoit la présence du président du conseil régional, des présidents de chaque conseil général de la région, des présidents des établissements publics de coopération intercommunale ayant obtenu délégation de l'attribution des aides à la pierre et d'autres membres ou de leurs représentants.

En conséquence, le dixième paragraphe (X) du présent article a pour objet de prévoir le remplacement de la mention du conseil départemental de l'habitat par celle du comité régional de l'habitat dans tous les textes de nature législative prévoyant son intervention dans les départements de la métropole.

Le onzième paragraphe (XI) tend quant à lui à abroger l'article 79 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, instituant un conseil départemental de l'habitat en remplacement de l'ensemble des commissions, comités et conseils départementaux en matière de logement.

Comme on l'a vu, le douzième et dernier paragraphe (XII) a pour objet de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale n'ayant pas de programme local de l'habitat ou dont le programme local de l'habitat n'est pas conforme aux dispositions du présent article de demander à conclure une convention avec l'Etat en vue de la délégation de l'attribution des aides à la pierre.

Les établissements publics de coopération intercommunale concernés disposeraient d'un an, du 1er janvier au 31 décembre 2005, pour signer la convention de délégation de compétence, d'une durée maximale de trois ans. Au terme de cette période, la convention ne pourrait être renouvelée en l'absence d'adoption ou d'actualisation du programme local de l'habitat.

La convention aurait les mêmes objectifs que celle devant être conclu entre les départements et l'Etat. Elle devrait :

- fixer les conditions de mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat ;

- préciser, en application du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, les objectifs poursuivis et les actions à mettre en oeuvre en matière de réalisation, de réhabilitation et démolition de logements locatifs sociaux et de places d'hébergement, ainsi qu'en matière de rénovation de l'habitat privé, notamment dans le cadre d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat ;

- définir les objectifs en matière de suppression des taudis et arrêter, le cas échéant, la liste des opérations de résorption de l'habitat insalubre à réaliser.

Ces objectifs et actions seraient détaillés par zones géographiques.

7. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois approuve le principe d'une délégation plutôt que d'un transfert de compétence, dans la mesure où le droit au logement constitue un objectif de valeur constitutionnel qui implique une intervention de l'Etat pour assurer la solidarité nationale.

Outre huit amendements rédactionnels, de précision ou de coordination, elle vous soumet un premier amendement ayant pour objet de supprimer les conditions de seuil démographique exigées des communautés de communes pour pouvoir solliciter une délégation de compétences en matière d'attribution d'aides à la pierre.

Tout seuil est en effet source d'arbitraire et d'injustice. Le préfet appréciera localement si le degré d'intégration, les moyens financiers, le nombre de logements sociaux dont dispose la communauté de communes rendent pertinente une telle délégation.

Le principe de subsidiarité, l'exigence de proximité confèrent tout naturellement aux communes et à leurs groupements un rôle de premier plan dans le domaine du logement.

Les départements n'ont rien à craindre d'une telle délégation. Ils pourront contribuer financièrement aux opérations et les offices départementaux d'habitations à loyer modéré ou d'aménagement et de construction resteront des opérateurs incontournables du logement social.

Votre commission des Lois vous soumet également deux amendements ayant pour objet de supprimer les dispositions permettant au préfet de déléguer la réservation du contingent de réservation de logements sociaux dont il dispose aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale et aux présidents de conseil général bénéficiant d'une délégation de compétence en matière d'aides à la pierre.

Cette faculté entre en effet en contradiction avec les dispositions de l'article additionnel qu'il vous a été proposé d'insérer avant l'article 49 du présent projet de loi afin de transférer le contingent préfectoral, à titre définitif, au maire ou, par délégation du maire, au président de l'établissement public de coopération intercommunale intercommunale.

Votre commission vous soumet par ailleurs un amendement ayant pour objet de supprimer les dispositions donnant à l'établissement public de coopération intercommunale ou au département la possibilité de créer des commissions locales d'amélioration de l'habitat. Puisqu'il s'agit d'une simple faculté, il n'est pas nécessaire d'en faire mention dans la loi.

Enfin, elle vous soumet un amendement ayant pour objet de mettre en cohérence les dispositions de la loi du 1er août 2003 relative à la rénovation urbaine et celles contenues dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales.

Il est en effet regrettable que rien ne soit prévu pour harmoniser les systèmes d'attribution des crédits de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine et celui de la délégation des aides à la pierre aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale.

L'amendement proposé tend à compléter l'article 11 de la loi du 1er août 2003 afin de permettre, en complément des conventions de délégation prévues au présent article, un conventionnement ad hoc entre l'agence, d'une part, et les établissements publics et départements délégataires, d'autre part. Par cette convention, l'agence leur délèguerait la gestion des concours financiers et fixerait le montant des crédits qu'elle affecterait aux opérations de rénovation urbaine. Le préfet de département, délégué territorial de l'agence, signerait les conventions au nom de cette dernière et assurerait le suivi local de l'exécution de ces conventions.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 49 ainsi modifié.

Article 50
(art. 1er, 2, 4, 6 à 8 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990,
art. L. 115-3 et L. 261-4 du code de l'action sociale et des familles,
art. 2 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Transfert aux départements des fonds de solidarité pour le logement

Cet article a pour objet, d'une part, de transférer aux départements la gestion des fonds de solidarité pour le logement, d'autre part, d'étendre le champ de ces fonds aux aides pour les impayés d'eau, d'énergie et de téléphone.

Le premier paragraphe (I) tend à compléter le deuxième alinéa de l'article premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, afin de consacrer le droit de toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, à une aide de la collectivité, non seulement, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir mais également pour y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.

En conséquence, le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées devrait prévoir des mesures permettant de garantir ce droit (article 2 de la loi du 31 mai 1990).

Ce plan resterait élaboré et mis en oeuvre, pour une durée minimale de trois ans, par l'Etat et le département, en association avec les communes ou leurs groupements, ainsi que les personnes morales y ayant vocation (article 3 de la loi du 31 mai 1990).

Cette expression pour le moins ambiguë désigne notamment les associations, les caisses d'allocations familiales, les bailleurs publics ou privés et les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Serait donc supprimée l'obligation, sans doute très formelle, d'associer les régions à l'élaboration et à la mise en oeuvre du plan.

Il serait également mis fin au pouvoir actuellement dévolu aux ministres chargés des collectivités territoriales, du logement et des affaires sociales d'arrêter le plan, par décision conjointe, en cas de désaccord entre le représentant de l'Etat et le président du conseil général dans le délai de six mois après l'expiration du plan précédent.

Cette suppression est la bienvenue, dans la mesure où elle est plus conforme à l'esprit de la décentralisation. On pourrait craindre qu'elle devienne source de blocage en cas de désaccord persistant entre le président du conseil général et le préfet. Toutefois, jamais l'arbitrage des ministres n'a été sollicité.

Le président du conseil général serait tenu de rendre compte, chaque année, au comité responsable de la mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, qu'il coprésiderait avec le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général, du bilan d'activité du fonds de solidarité pour le logement (article 4 de la loi du 31 mai 1990).

Le fonds de solidarité pour le logement serait en partie déconnecté du plan départemental pour d'action pour le logement des personnes défavorisées, dont il constituait le principal instrument.

Les conditions d'octroi des aides financées par le fonds, ainsi que ses modalités de fonctionnement et de gestion, seraient en effet définies par son règlement intérieur, et non plus par le plan départemental, élaboré et adopté par le conseil général (article 6-1 de la loi du 31 mai 1990).

Le pouvoir du conseil général serait toutefois encadré :

- les conditions d'octroi des aides devraient être conformes aux priorités définies dans le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ;

- elles ne pourraient reposer sur d'autres éléments que le niveau de ressources des personnes et l'importance et la nature des difficultés qu'elles rencontrent, la nature des ressources prises en compte étant définie par un décret en Conseil d'Etat ;

- les aides accordées par le fonds ne pourraient être soumises à aucune condition de résidence préalable dans le département ;

- l'octroi d'une aide ne pourrait être subordonné ni à une contribution financière au fonds ou à une participation aux frais de dossier ou d'instruction de la part d'une collectivité territoriale, ni à une contribution financière au fonds ou à un abandon de créance ou à une participation aux frais de dossier ou d'instruction de la part du bailleur, du distributeur d'eau ou d'énergie ou de l'opérateur de services téléphoniques, ni à une participation aux frais de dossier ou d'instruction de la part des personnes ou familles.

Des modalités d'urgence devraient être prévues pour l'octroi et le paiement des aides, dès lors qu'elles conditionnent la signature d'un bail, qu'elles évitent des coupures d'eau, d'énergie ou de services téléphoniques ou qu'elles concernent des personnes et familles assignées aux fins de résiliation de bail.

Aux termes des modifications proposées pour l'article 6 , les aides versées par les fonds départementaux de solidarité pour le logement, soit directement aux bénéficiaires soit par l'intermédiaire de fonds locaux de solidarité pour le logement ou d'associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement de personnes défavorisées, prendraient la forme :

- de cautions, prêts, garanties ou subventions à des personnes remplissant les conditions de l'article 1er de la loi du 31 mai 1990 précitée et qui entreraient dans un logement locatif ou qui, étant locataires, sous-locataires ou résidents de logements-foyers, se trouveraient dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer, des charges et des frais d'assurance locative ou qui, occupant régulièrement leur logement se trouveraient dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement des fournitures d'eau, d'énergie et de services téléphoniques ;

- d'une prise en charge des dettes au titre des impayés de loyer et de facture d'énergie, d'eau et de téléphone, si leur apurement conditionnait l'accès à un nouveau logement ;

- des aides à des personnes propriétaires occupantes remplissant les conditions de l'article 1er de la loi du 31 mai 1990 et se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives soit au paiement de leurs charges collectives, si le logement dont ils ont la propriété ou la jouissance est situé dans un groupe d'immeubles bâtis ou un ensemble immobilier faisant l'objet d'un plan de sauvegarde, soit au remboursement d'emprunts contractés pour l'acquisition de leur logement, soit au paiement de leurs charges collectives, ou aux remboursements d'emprunts contractés pour l'acquisition du logement dont ils ont la propriété ou la jouissance si celui-ci est situé dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat, limitée à un groupe d'immeubles bâtis en sociétés d'attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l'attribution d'un lot ou soumis au régime de la copropriété ;

- de mesures d'accompagnement social individuelles ou collectives lorsqu'elles sont nécessaires à l'installation ou au maintien dans un logement des personnes et des familles bénéficiant du plan départemental, qu'elles soient locataires, sous-locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d'un logement ;

- de garanties financières aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er ou qui leur accordent une garantie ;

- enfin, d'une aide destinée à financer les suppléments de dépense de gestion aux associations, aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, aux autres organismes à but non lucratif et aux unions d'économie sociale qui sous-louent des logements à des personnes défavorisées ou qui en assurent la gestion immobilière pour le compte de propriétaires.

Cette dernière aide qui pourrait aussi être accordée, selon des critères financiers et sociaux définis par le règlement intérieur du fonds de solidarité, aux organismes précités et aux bailleurs sociaux qui louent directement des logements à des personnes défavorisées. Elle ne pourrait porter sur les logements bénéficiant de l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.

Les instances locales auxquelles le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées confie l'identification des besoins et, le cas échéant, la mise en oeuvre de tout ou partie des actions du plan, en particulier les conférences intercommunales, pourraient continuer à assurer la mise en oeuvre des actions engagées par le fonds de solidarité.

Enfin, serait maintenue la disposition selon laquelle les mesures d'accompagnement social donnent lieu à des conventions entre l'Etat et le département avec les organismes ou associations qui les exécutent.

Le texte proposé pour l'article 8 a pour objet de déterminer les conditions de saisine du fonds. Les demandes d'aides pourraient être présentées par :

- toute personne ou famille en difficulté et, sous réserve de son accord, toute personne ou organisme y ayant intérêt ou vocation ;

- la commission départementale, présidée par le préfet, compétente pour décider du maintien de l'aide personnalisée au logement lorsque son bénéficiaire ne règle pas la part de dépense de logement restant à sa charge (cette commission devrait être recréée puisque ses tâches sont actuellement confiées à la section des aides publiques au logement du conseil départemental de l'habitat que l'article 49 du présent projet de loi tend à supprimer) ;

- l'organisme payeur de l'aide au logement ;

- le représentant de l'Etat dans le département.

Toute décision de refus devrait être motivée.

Le texte proposé pour l'article 6-3 tend à préciser les modalités de financement du fonds. Il serait désormais à la charge du seul département, alors que celui-ci y contribue actuellement à parité avec l'Etat. En revanche, le département déterminerait librement les ressources du fonds.

Pourraient en outre participer au financement du fonds de solidarité pour le logement, s'ils le souhaitaient : les autres collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que toute personne publique ou privée y ayant vocation (Électricité de France et les distributeurs d'électricité, Gaz de France et les distributeurs de gaz, France Télécom et les opérateurs de services téléphoniques, les distributeurs d'eau et les collectivités et organismes ayant été associées à l'élaboration du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées...).

En application du texte proposé pour l'article 6-4, le département aurait la faculté de confier, par convention, la gestion financière et comptable du fonds de solidarité pour le logement à une caisse d'allocations familiales, à une caisse de mutualité sociale agricole ou à une association agréée à cet effet.

Actuellement, la gestion financière et comptable des fonds est assurée soit par le groupement d'intérêt public constitué à cet effet, soit par une caisse d'allocations familiales, soit par une association agréée par le représentant de l'Etat dans le département.

Par coordination avec les dispositions prévues par l'article 41 du présent projet de loi pour la gestion des fonds d'aide aux jeunes, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de permettre au département de confier par convention, sous sa responsabilité et son contrôle, la gestion financière et comptable du fonds de solidarité pour le logement à un organisme de sécurité sociale, une association agrée à cet effet ou un groupement d'intérêt public.

Le texte proposé pour l'article 7 tend à permettre au conseil général, par convention avec une ou plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales, de créer des fonds locaux habilités à octroyer tout ou partie des aides du fonds de solidarité pour le logement. Cette possibilité était déjà prévue à l'article 6 de la loi du 31 mai 1990.

Sur ce point, votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision.

La création d'un fonds de solidarité intercommunal serait de droit lorsque la demande émanerait d'un établissement public de coopération intercommunale ayant conclu une convention avec l'Etat pour attribuer les aides à la pierre, en application du dispositif prévu à l'article 49 du présent projet de loi.

Enfin, le texte proposé pour l'article 8 de la loi du 31 mai 1990 renverrait à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du Conseil national de l'habitat, les modalités d'application de ces nouvelles dispositions.

Le deuxième paragraphe (II) du présent article tend à réécrire l'article L. 115-3 et à abroger L. 261-4 du code de l'action sociale et des familles afin de tirer la conséquence de l'extension du champ des fonds de solidarité pour le logement aux aides pour les impayés d'eau, d'énergie et de téléphone.

Le troisième paragraphe (III) tend à opérer une coordination analogue à l'article 2 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Le quatrième paragraphe (IV) tend à prévoir que le transfert des droits et obligations des fonds de solidarité pour le logement ainsi que des fonds et dispositifs d'aide aux impayés d'énergie, d'eau et de téléphone, existant à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, c'est-à-dire au 1er janvier 2005.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 50 ainsi modifié.

Article 51
(art. L. 822-1 et L. 822-2 du code de l'éducation)
Transfert aux communes et à leurs groupements de la responsabilité
des locaux destinés au logement des étudiants

Cet article a pour objet de transférer aux communes et à leurs groupements la responsabilité des locaux destinés au logement des étudiants.

1. Le droit en vigueur

Le rapport de notre collègue Jean-Léonce Dupont au nom de votre commission des Affaires culturelles a dressé un bilan précis et préoccupant de l'état du patrimoine immobilier universitaire89(*).

Le parc immobilier affecté au logement étudiant se compose de 150.000 chambres universitaires (541 résidences dans 159 villes, 95.686 chambres de 9m2 en cités universitaires, 46.160 studios de 18 à 23m2, 3.985 réservations d'habitations à loyer modéré, 1.284 lits en foyers agréés) ventilées entre deux catégories : 100.000 chambres construites au cours des années 60 et 50.000 chambres plus récentes construites depuis le début des années 80 avec le concours des organismes d'habitation à loyer modéré, l'Etat s'étant révélé incapable à lui seul de mener à bien un effort massif de construction de logements universitaires, pourtant rendu nécessaire par la démocratisation de l'enseignement supérieur.

La gestion en est confiée au réseau des oeuvres universitaires et scolaires, composé d'un centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), de 28 centres régionaux (CROUS), 16 centres locaux (CLOUS) et de plus de 40 antennes. L'ensemble de ces établissements regroupe 12.000 personnes. Le budget annuel des oeuvres universitaires est de 750 millions d'euros, dont 61% de ressources propres. Le centre national et les centres régionaux sont des établissements publics administratifs dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

L'état de ce patrimoine est extrêmement préoccupant en raison de sa vétusté et de son insuffisance, particulièrement à Paris et en Ile-de-France :

- nombre de ces logements doivent faire l'objet d'importants travaux de réhabilitation, dont le coût est estimé à environ 1,4 milliard d'euros à raison de 13.000 euros par chambre ;

- 20.000 logements devraient être construits au cours des vingt prochaines années afin de répondre à l'augmentation du nombre des étudiants, 15.000 en Ile-de-France et 5.000 en province.

L'Etat étant incapable de faire face à ces besoins, le présent article propose de les confier aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale.

2. Le dispositif proposé

Le premier paragraphe (I) a pour objet de réécrire l'article L. 822-1 du code de l'éducation afin :

- de consacrer le principe selon lequel le réseau des oeuvres universitaires assure une mission d'aide sociale envers les étudiants et répond aux besoins de leurs études, en favorisant notamment leur mobilité ;

- de confier aux centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires les décisions d'admission des étudiants bénéficiaires des oeuvres universitaires ;

- de confier aux communes ou à leurs groupements la charge de la construction, de la reconstruction, de l'extension, des grosses réparations et de l'équipement des locaux destinés au logement des étudiants mais non de leur fonctionnement ;

- de prévoir, en conséquence, le transfert à la commune ou, le cas échéant, au groupement de communes, par arrêté préfectoral, des biens appartenant à l'Etat et affectés aux logements sociaux étudiants.

Il reviendrait donc au représentant de l'Etat dans le département d'apprécier si tel ou tel bâtiment devrait être transféré à une commune ou à un établissement public de coopération intercommunale.

La gestion de ces logements, en particulier leur attribution, resterait assurée par un centre régional des oeuvres universitaires et scolaires. Ce dernier serait toutefois tenu de signer, avec la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale propriétaire du bâtiment, une convention déterminant, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, les objectifs de gestion qui lui seraient assignés.

Il est prévu que l'exécution des conventions conclues avant la date d'entrée en vigueur de la présente loi entre des organismes publics d'habitations à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte, l'Etat et un centre régional des oeuvres universitaires et scolaires pour la construction ou la réhabilitation de logements sociaux étudiants se poursuivrait jusqu'au terme de celles-ci. A compter de cette date, les communes ou leurs groupements seraient substitués à l'Etat dans les droits et obligations résultant de ces conventions. Ils pourraient y mettre fin à condition d'en supporter les conséquences financières.

Compte tenu des spécificités de cette région, la politique de logement des étudiants en Ile-de-France ferait l'objet d'un schéma élaboré par le conseil régional. Selon le rapport précité de votre commission des Affaires culturelles « Paris dispose en effet d'environ 2.000 chambres CROUS pour une population de 300 000 étudiants tandis que la région enregistre un fort déficit en résidence universitaire : la plupart des étudiants des universités parisiennes sont ainsi logés hors de la capitale et astreints à de lourdes contraintes de transport. »

Les autres régions auraient la faculté de signer des conventions avec les autres collectivités territoriales et leurs groupements.

Le second paragraphe (II) a pour objet de réécrire l'article L. 822-2 du code de l'éducation afin d'y faire figurer, en sus de ses dispositions actuelles, celles de l'article L. 822-1 et, surtout, de prévoir la présence de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, dans des conditions fixées par décret, dans les conseils d'administration du centre national et des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires.

3. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois constate que ces dispositions s'inspirent des propositions de votre commission des Affaires culturelles. Le rapport précité de notre collègue Jean-Léonce Dupont indiquait ainsi que « les agglomérations auraient sans doute vocation à étendre leurs compétences en matière de logement étudiant, et que celles-ci pourraient être appelées à jouer en ce domaine un rôle de chef de file, en mobilisant les financements de toutes les collectivités. »

Elle vous soumet cinq amendements :

- le premier est d'ordre rédactionnel ;

- le second, prenant en compte les coûts considérables induits par le transfert de la responsabilité des logements étudiants, tend à le réserver aux communes et établissements publics de coopération intercommunale qui en feraient la demande ;

- le troisième a pour objet de préciser que le transfert de propriété serait réalisé à titre gratuit et ne donnerait lieu au versement d'aucun droit, taxe ou honoraire ;

- le quatrième propose la suppression d'une disposition redondante ;

- le dernier a pour objet de préciser que la convention conclue entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale et le CROUS devra dresser un diagnostic de l'état des logements sociaux étudiants et établir un programme de travaux.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 51 ainsi modifié.

Article 52
(art. L. 421-2-6 du code de l'urbanisme)
Instruction des demandes de permis de construire

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 421-2-6 du code de l'urbanisme, afin de limiter aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant moins de 10.000 habitants la faculté offerte au maire ou au président de l'organe délibérant de confier l'instruction des demandes de permis de construire.

Dans les communes dotées d'une carte communale ou d'un plan local d'urbanisme, les permis de construire et, plus généralement, les autorisations d'utilisation des sols (certificats d'urbanisme, déclarations de travaux, permis de démolir, autorisations de lotir) sont délivrés par le maire au nom de la commune90(*). Cette compétence peut être déléguée au président d'un établissement public de coopération intercommunale qui l'exerce alors au nom de l'établissement. Dans les communes dépourvues de ces documents d'urbanisme, le permis de construire est instruit et délivré au nom de l'Etat qui assume les charges financières afférentes à l'exercice de cette compétence.

Le transfert de responsabilité entraînant un transfert de risque, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme reçoivent, conformément à l'article 17 de la loi du 17 janvier 1983, une compensation financière de l'Etat s'ils choisissent de s'assurer contre les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations d'utilisation des sols. La dotation à répartir en 2003 s'est élevée à 4,7 millions d'euros.

Document d'urbanisme

Nombre de communes

Nombre d'habitants

%

RNU

16.529

4.373.273

7,53  %

PLU en élaboration

1.655

1.575.203

2,72 %

POS - PLU approuvés

dont

15.698

50.941.162

87,73 %

POS - PLU en révision

5.610

28.794.821

49,6 %

CC approuvées

342

162.209

0,28 %

CC en élaboration

2.454

10.08.738

1,74 %

       

Totaux :

36.678

58.060.585

 

L'article L. 421-2-6 du code de l'urbanisme ouvre aux maires et aux présidents d'établissement public de coopération intercommunale, même lorsqu'ils sont chargés de délivrer les permis de construire au nom de la commune ou de l'établissement, la faculté de « disposer gratuitement, et en tant que de besoin, des services déconcentrés de l'Etat pour effectuer l'étude technique de celles des demandes de permis de construire sur lesquelles il a compétence pour l'instruction et la décision et qui lui paraissent justifier l'assistance technique de ces services. »

Il ajoute que « pendant la durée de cette mise à disposition, les services et les personnels agissent en concertation permanente avec le maire ou le président de l'établissement public qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qu'il leur confie. »

Selon les indications fournies à votre rapporteur, l'instruction des demandes de permis de construire par les services de l'Etat, à la différence des prestations d'ingénierie, ne relèverait pas du code des marchés publics et d'ue obligation de mise en concurrence : « cette mise à disposition est gratuite, alors que les prestations de services de la loi portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier sont rémunérées. Elle est exercée dans des conditions définies par convention et les personnels de l'Etat agissent sous l'autorité du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, alors que l'Etat prestataire agit dans le cadre de son contrat mais de façon indépendante. »

En réponse à une question écrite de M. Claude Gaillard, député, le précédent Gouvernement précisait que : « dans ce cadre, les différents courriers adressés par les services instructeurs, à destination notamment des services consultés, des usagers ou des communes ou établissements publics compétents, sont à la charge des services instructeurs conformément aux dispositions précitées.

« En revanche, les frais d'affranchissement des courriers adressés par la commune ou l'établissement public compétent aux services de l'Etat ou aux usagers sont assumés par la collectivité compétente pour statuer. La transmission des demandes au service instructeur ou au contrôle de légalité ainsi que la notification des actes aux usagers par exemple ne relèvent pas des tâches d'instruction confiées au service de la DDE. »

Cette tâche reste très conséquente. Selon les indication communiquées à votre rapporteur, les directions départementales de l'équipement instruisent les permis de construire de :

- 95 % des communes de moins de 2.000 habitants, soit 30.462 communes sur 31.942, près des deux tiers de ces communes n'étant pas dotées d'un document d'urbanisme ;

- 91 % de 2.000 à 5.000 habitants des communes de 2.453 communes sur 2.705, 2.282 de ces communes étant dotées d'un plan d'occupation des sols ;

- 83 % des communes de 5.000 à 10.000 habitants, soit 781 communes sur 943, dont 745 dotées d'un plan d'occupation des sols ;

- de 53 % des communes de 10.000 à 50.000 habitants, soit 388 communes sur 753, dont 376 dotées d'un document d'urbanisme ;

- 11 % communes de plus de 50.000 habitants, soit 13 sur 116, soit 11 %, ces 13 communes étant toutes dotées d'un document d'urbanisme ;

- de 8 établissements publics de coopération intercommunale représentant 104 communes dont 48 disposant d'un document d'urbanisme.

 

2.000

2.000 à 5.000

5.000 à 10.000

10.000 à 50.000

50.000

% de communes dont les actes d'urbanisme sont instruits par la DDE

95 %

91 %

83 %

52 %

11 %

Dont % disposant d'un document d'urbanisme

37 %

93 %

95 %

97 %

100 %

Source : Direction générale de l'urbanisme de l'habitat et de la construction - juin 2003

Nombre de nos collègues ont attiré l'attention du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer sur les retards enregistrés par les directions départementales de l'équipement dans l'examen des permis de construire.

Les explications fournies à notre collègue Marcel Vidal sont les suivantes : « de façon générale, les délais apportés dans l'instruction des permis de construire trouvent parfois leur origine dans l'augmentation de la charge d'instruction consécutive à une brusque poussée de l'urbanisation. Dans d'autres cas, certains services sont confrontés à une vacance de postes importante, compte tenu du caractère spécialisé des compétences correspondantes. Afin d'améliorer globalement la situation, un plan national de résorption de la vacance a été mis en oeuvre avec un objectif de recrutement supplémentaire de 1.200 agents en 2002 et de 750 en 2003. Par ailleurs, des démarches de redéploiement ou de regroupement de moyens sont engagées localement pour optimiser les capacités de production. Enfin, des processus qualité visant à mieux réguler le service apporté et les moyens qui y sont consacrés ont été mis en place, de plus en plus souvent, dans les directions départementales de l'équipement91(*). »

En réponse à M. Laurent de Hénart, député, le ministère de l'équipement jugeait nécessaire de modifier cette situation en indiquant que : « les communes les plus importantes se sont dotées, le plus souvent, de leurs propres services instructeurs, ce qui entraîne parfois une double instruction des permis de construire (à la fois par les DDE et par les services communaux). Cet état de fait n'est pas satisfaisant, ni pour le contribuable, ni pour l'usager. C'est la raison pour laquelle les directeurs départementaux de l'équipement recherchent parfois une meilleure organisation des moyens limités disponibles, avec l'accord du préfet, en demandant aux communes concernées les plus importantes de reprendre définitivement l'instruction des actes d'ADS. Ce point est d'autant plus nécessaire que les tâches d'instruction deviennent de plus en plus complexes et que les demandes en matière de construction se sont accrues, imposant en conséquence des moyens plus nombreux pour les communes qui n'en bénéficient pas en propre92(*). »

Le dispositif proposé par le premier paragraphe (I) du présent article consiste à n'autoriser que le maire d'une commune de moins de 10.000 habitants et le président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme et comprenant moins de 10.000 habitants conserveraient la faculté de « disposer gratuitement, et en tant que de besoin, des services déconcentrés de l'Etat pour effectuer l'étude technique de celles des demandes de permis de construire sur lesquelles il a compétence pour l'instruction et la décision et qui lui paraissent justifier l'assistance technique de ces services. »

Les services de l'Etat auraient la possibilité d'apporter, gratuitement, une assistance juridique et technique ponctuelle aux autres communes et établissements publics de coopération intercommunale.

En réponse à votre rapporteur, il a été indiqué que : « l'assistance dans l'instruction des permis de construire pour les communes concernées se traduirait par un principe d'accompagnement : assistance à la formation des instructeurs, diffusion de l'information juridique et technique, aides ponctuelles à la demande sur des dossiers compliqués,...Cette assistance resterait gratuite comme elle l'est aujourd'hui. »

Aux termes du second paragraphe (II), l'entrée en vigueur de ces dispositions serait reportée au 1er janvier 2006, afin de donner aux communes le temps nécessaire à la constitution de services capables d'instruire les demandes de permis de construire.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 52 sans modification.

CHAPITRE IV
LA SANTÉ

La loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat a fixé les compétences confiées aux collectivités territoriales en matière de santé. Ces dispositions se trouvent codifiées aux articles L. 1422-1, L. 1423-1 et suivants, L. 2111-2 et suivants et L. 3112-3 du code la santé publique.

L'évolution de la répartition des compétences en matière sanitaire et hospitalière a été peu favorable aux collectivités territoriales, alors que de larges responsabilités leur sont reconnues en matière sociale.

En matière hospitalière, si les établissements publics de santé sont bien des établissements publics locaux, ce rattachement historique à une collectivité territoriale se limite pratiquement à la présidence du conseil d'administration, l'administration, la gestion et le pilotage du système hospitalier échappant largement aux collectivités locales au profit de l'Etat et des organismes de sécurité sociale.

En matière sanitaire, l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales donne simplement compétence au conseil régional pour promouvoir le développement sanitaire de la région.

Le département, pour sa part, s'est vu reconnaître par les lois de décentralisation des compétences en matière de prévention sanitaire. Sont ainsi à sa charge les actions de protection sanitaire de la famille et de l'enfance ainsi que les actions de lutte contre la tuberculose, le cancer, la lèpre et les maladies vénériennes. A cet effet, il assure l'organisation et le financement du service de protection maternelle et infantile, des services de vaccination par le vaccin antituberculeux BCG, des dispensaires antituberculeux et antivénériens. Les services départementaux de vaccination sont également organisés et financés par le département.

Les maires exercent quant à eux, au titre de leur compétence de police générale, une mission de protection de la santé publique et de prévention des risques sanitaires. Les communes peuvent également créer des services communaux d'hygiène et de santé, dont certains exercent des compétences en matière d'hygiène, en lieu et place de l'Etat.

Article 53
(art. L. 6115-7 du code de la santé publique)
Participation de représentants des régions, avec voix consultative,
dans les commissions exécutives des agences régionales de l'hospitalisation

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 6115-7 du code de la santé publique, afin de prévoir la participation, avec voix consultative, de deux représentants de la région désignés par le conseil régional au sein de la commission exécutive de chaque agence régionale de l'hospitalisation.

Si la région a été progressivement consacrée comme l'échelon pertinent de régulation de l'offre de soins, les réformes se sont jusqu'à présent davantage traduites par une déconcentration que par une décentralisation des compétences.

Les agences régionales de l'hospitalisation ont été créées par l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, afin de remédier à la dispersion des responsabilités entre les préfets et l'assurance maladie.

Constituées sous la forme juridique d'un groupement d'intérêt public entre l'Etat et l'assurance-maladie, elles ont pour mission de « définir et de mettre en oeuvre la politique régionale d'offre de soins hospitaliers, d'analyser et de coordonner l'activité des établissements de santé publics et privés et de déterminer leurs ressources ».

A cette fin, elles fixent les limites des secteurs sanitaires et psychiatriques, arrêtent les schémas régionaux d'organisation sanitaire et se prononcent sur les demandes d'autorisation relatives aux établissements de santé publics et privés ainsi que sur les retraits d'autorisation. Par ailleurs, elles concluent avec les établissements de santé, publics ou privés, des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens.

Placées sous la tutelle des ministres chargées de la santé et de la sécurité sociale, elles sont dirigées par un directeur, nommé par décret, et administrées par une commission exécutive, qui associe de manière paritaire l'Etat et l'assurance-maladie. La commission exécutive est présidée par le directeur qui dispose d'une voix prépondérante. Suivant leur nature, les décisions sont prises par le directeur ou la commission.

Le bilan du fonctionnement des agences régionales de l'hospitalisation ouvre la perspective de leur transformation en agences régionales de la santé.

Dans son rapport pour avis sur les crédits de la santé pour 2003 au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale M. Jean-Luc Préel dresse un bilan doublement positif du fonctionnement des agences régionales de l'hospitalisation : « D'abord, les agences portent une certaine forme de modernisation administrative, améliorant la coopération entre les services de l'Etat et ceux de l'assurance-maladie. Ensuite, les ARH ont posé les jalons d'une authentique planification hospitalière93(*). »

Il note que le recours à la formule du groupement d'intérêt public a favorisé le décloisonnement des administrations, amélioré la coopération entre les services de l'Etat et ceux de l'assurance-maladie et conféré une grande souplesse de fonctionnement aux agences.

Celles-ci ont effectué un important travail de planification hospitalière. Les schémas régionaux d'organisation sanitaire de la deuxième génération, arrêtés par leurs directeurs après avis de leurs commission exécutive au terme d'une large concertation, sont devenus des « documents de référence, non seulement pour les professionnels de la santé (médecine hospitalière et ambulatoire), mais aussi pour les élus et les associations de patients. »

En revanche, les agences régionales de l'hospitalisation ont largement échoué à mettre en oeuvre les restructurations de l'offre de soins qui demeure marquée par un important excédent de lits (29.000 en 2001) associé à de fortes inégalités territoriales.

En outre, leurs compétences restent enchevêtrées avec celles des préfets et de l'assurance maladie. Pour assurer plus de cohérence au système, l'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 a transféré aux directeurs des agences régionales de l'hospitalisation certaines des compétences résiduelles détenues par le préfet en matière hospitalière, en particulier la suspension, en cas d'urgence et de danger grave, du droit d'exercer des médecins exerçant dans un établissement de santé. Elle a conféré aux agences un pouvoir de contrôle sur le fonctionnement des établissements de santé, sans préjudice des pouvoirs de police générale des préfets, en cas de crise notamment.

Surtout, la limitation du champ des compétences des agences régionales au seul secteur de l'hospitalisation publique et privée ne leur permet pas d'assurer la coordination des interventions autour de la prise en charge d'un patient. MM. Christophe Pascal et David Piovesan relèvent ainsi que : « La multiplication des alternatives à l'hospitalisation classique (hospitalisation ambulatoire, hospitalisation à domicile), le développement des pathologies chroniques liées au vieillissement et aux situations de dépendance, la médicalisation sans cesse croissante de la prise en charge du handicap rendent chaque jour plus artificiels les cloisonnements sectoriels de l'appareil administratif et financier établis entre l'hôpital, la médecine de ville et le secteur médico-social94(*). »

D'aucuns, à l'instar de M. Jean-Luc Préel, préconisent donc la création d'agences régionales de santé sous la forme d'établissements publics regroupant les compétences en matière de gestion du système hospitalier régional privé et public, de médecine exercée en secteur ambulatoire et de prévention. M. Préel, dans son rapport précité écrit que :

« Le rôle d'une éventuelle agence régionale de santé serait de surmonter les cloisonnements actuels en appliquant une véritable politique de santé régionale, sur la base d'un objectif régional de dépenses d'assurance-maladie (ORDAM). Cet ORDAM serait une fraction régionale de l'ONDAM national voté par le Parlement et réparti sur des critères objectifs (mortalité, morbidité...), fraction éventuellement abondée par le conseil régional sur ses ressources propres.

« La création des ARS doit se conformer aux impératifs de la démocratie : cet exécutif sanitaire serait donc responsable devant une instance régionale, le « conseil régional de santé ». Ce conseil serait composé de représentants des acteurs de la santé, des patients et des anciens malades, ainsi que de professionnels médicaux et paramédicaux, tous élus par collèges. Le conseil régional de santé estimerait les besoins à partir des travaux des observatoires régionaux de santé (offre de soins, démographie, formation, prévention... ) veillerait à l'adéquation des moyens à engager et contrôlerait l'ARS en élisant les membres de son conseil d'administration. Ce conseil d'administration comprendrait des représentants du conseil régional.

« Par la suite, l'intérêt croissant des conseillers régionaux pour les problèmes de santé conduirait probablement le directeur de l'ARS à rendre des comptes devant le conseil régional et à devenir l'un des services de la région. A titre d'exemple, l'implication des élus locaux a ainsi été la clef du succès de la démarche de régionalisation sanitaire en Espagne.

« La création de l'ARS supposerait un renforcement des échelons régionaux de ses interlocuteurs : unions régionales des caisses d'assurance-maladie, unions régionales des professions de santé, échelons régionaux des ordres médicaux et paramédicaux. »

Cette question excède le champ de compétences de votre commission des Lois. Elle constate toutefois que, compétentes en matière de développement économique et d'aménagement du territoire, les régions ne peuvent se désintéresser de l'organisation hospitalière.

22 millions de personnes sont en effet hospitalisées chaque année et 10 millions admises aux urgences. L'enjeu financier est considérable, puisque les hôpitaux consomment près de 45 % des dépenses de soins et biens médicaux. Les enjeux sociaux et politiques ne doivent pas non plus être négligés : les hôpitaux comptent en effet plus d'un million de salariés et constituent souvent les premiers employeurs de la commune dans laquelle ils sont implantés.

Le rôle actuel des conseils régionaux semble bien modeste au regard de ces enjeux.

Certains de leurs représentants siègent au sein des conseils régionaux de la santé, institués par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades, qui sont consultés par les agences régionales de l'hospitalisation lors de l'élaboration des schémas d'organisation sanitaire. Certains conseils régionaux participent financièrement, dans le cadre des contrats de plan, à des actions dans le domaine de la santé.

La participation de représentants des régions, avec voix consultative, au sein des commissions exécutives des agences régionales d'hospitalisation présenterait un double intérêt :

- d'une part, elle leur permettrait d'être informées de la recomposition de l'offre de soins et de faire entendre leurs préoccupations en matière de développement sanitaire et d'aménagement du territoire régional ;

- d'autre part, elle associerait des élus au fonctionnement d'une commission souvent décriée comme un organe technocratique.

La question d'une participation active des régions au financement des équipements sanitaires et aux décisions des agences régionales de l'hospitalisation, prévue à titre expérimental par l'article suivant du présent projet de loi, recouvre des enjeux bien plus importants.

Le présent article précise d'ailleurs que les deux représentants du conseil régional cesseraient de siéger au sein de la commission exécutive de l'agence régionale d'hospitalisation si la région participait à cette expérimentation. Dans ce cas en effet, la composition de cette commission deviendrait tripartite et les conseillers régionaux y siègeraient avec voix délibérative.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 53 sans modification.

Article 54
Possibilité pour les régions de participer, à titre expérimental,
au financement d'équipements sanitaires et de siéger,
avec voix délibérative, au sein des commissions exécutives
des agences régionales d'hospitalisation

Cet article a pour objet de donner aux régions la faculté de participer, à titre expérimental, au financement d'équipements sanitaires et de siéger, avec voix délibérative, au sein des commissions exécutives des agences régionales d'hospitalisation.

1. Le dispositif proposé par le projet de loi

La durée de l'expérimentation serait fixée à cinq ans.

Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale fixerait la liste des agences autorisées à conclure une convention avec la région dans laquelle elles exercent leur mission. La rédaction proposée implique que les directeurs d'agences ne seraient pas tenus de participer à l'expérimentation.

Cette convention, d'une durée obligatoirement comprise entre trois et cinq ans, fixerait les modalités de la participation « volontaire » de la région au financement d'équipements sanitaires ainsi que sa contribution au fonctionnement de l'agence régionale d'hospitalisation. Elle serait signée par le président du conseil régional et par le directeur de l'agence, qui serait tenu de recueillir l'avis préalable de la commission exécutive. Les régions ne seraient donc bien évidemment pas non plus tenues de participer à l'expérimentation ; en revanche, dès lors qu'elles s'y seraient engagées, elles seraient tenues de contribuer au fonctionnement des agences en lui allouant des moyens financiers, humains ou une aide technique.

La signature de la convention entraînerait la modification de la composition de la commission exécutive de l'agence régionale d'hospitalisation. Celle-ci ne comprendrait plus pour moitié des représentants de l'Etat et de l'assurance maladie mais un tiers de représentants de l'Etat, un tiers de représentants des organismes d'assurance-maladie et un tiers de représentants de la région, désignés par le conseil régional dans les mêmes conditions que les membres de la commission permanente, c'est-à-dire en son sein, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. Chacun des membres de la commission exécutive prendrait part aux décisions. En conséquence, les deux représentants de la région disposant d'une voix consultative, institués par l'article 53 du présent projet, ne siègeraient pas.

Les modalités de mise en oeuvre de l'expérimentation seraient précisées par décret en Conseil d'Etat.

Aucune évaluation n'est prévue, en contradiction aussi bien avec la jurisprudence du conseil Constitutionnel qu'avec les dispositions de la loi organique relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales, rappelées dans l'exposé général du présent rapport.

2. La position de la commission des Lois

« Reconnaître la compétences des régions pour réaliser des investissements en matière d'équipement sanitaire dans le cadre de l'aménagement du territoire et conformément au schéma d'organisation sanitaire et sociale » constitue la proposition n° 36 du rapport de la Commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par notre collègue Pierre Mauroy.

Comme on l'a vu, les équipements sanitaires répondent en effet incontestablement à une préoccupation d'aménagement du territoire.

Toutefois, votre rapporteur a pu se rendre compte, au cours de ses auditions, que la perspective d'une décentralisation du système de santé au niveau régional ne rencontrait pas l'adhésion de l'ensemble des conseils régionaux, loin s'en faut.

Nombre de régions hésitent à s'engager faute d'expérience et de savoir-faire indiscutable dans ce domaine, tandis que d'autres souhaitent se cantonner aux champs de la prévention et des programmes de santé publique. Les réticences des régions tiennent surtout aux transferts de charges considérables qu'impliquerait leur participation au financement des équipements hospitaliers, compte tenu, d'une part, de l'état de vétusté des bâtiments, d'autre part, des investissements croissants que nécessitera, dans les années à venir, le recours de la médecine à des technologies de plus en plus sophistiquées.

L'expérimentation prévue par le présent article présente l'intérêt de permettre aux régions, en contrepartie de leur implication financière, de participer aux décisions des agences régionales de l'hospitalisation, en particulier à la définition des schémas d'organisation sanitaire.

Il importe également, compte tenu de l'ampleur des charges auxquelles les régions devraient faire face, de rappeler que tout transfert, toute extension de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales doit faire l'objet d'une compensation financière, ainsi que le prévoit désormais l'article 72-2 de la Constitution.

D'aucuns craignent à l'inverse que la politique d'investissement des régions, par son incidence sur les dépenses de fonctionnement des hôpitaux, ne fasse peser de lourdes charges sur l'assurance maladie, d'une part, et n'entrave les restructurations prévues par les schémas d'organisation sanitaire, d'autre part.

La double obligation faite, par les articles L. 6122-1 et L. 6122-2 du code de la santé publique, aux projets d'investissements relatifs aux établissements de santé public ou privé d'être compatibles avec les schémas d'organisation sanitaire et d'obtenir une autorisation de l'agence régionale d'hospitalisation devrait dissiper ces craintes. Avant l'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003, certaines autorisations étaient délivrées par le ministre chargé de la santé ; désormais il ne dispose plus que d'un pouvoir hiérarchique.

Enfin, si l'intervention des conseils régionaux semble pleinement justifiée, en particulier à l'égard des centres hospitaliers universitaires puisqu'elles disposent d'une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle, la question de la participation d'autres collectivités territoriales au financement des hôpitaux locaux mérite d'être posée. Dans la mesure où nombre d'entre eux prennent en charge des personnes âgées, l'intervention des conseils généraux ne serait pas non plus dénuée de logique.

Votre commission des Lois ne peut donc que souscrire à la méthode proposée et au recours à l'expérimentation. Elle vous soumet un amendement de réécriture globale ayant pour objet :

- de fixer à quatre ans la durée de l'expérimentation ;

- d'instaurer un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi pour la présentation par les régions de leur candidature à l'expérimentation ;

- de prévoir la publication par décret de la liste des régions dont la candidature a été retenue ;

- de préciser que le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation est tenu de signer une convention avec les régions dont la candidature a été retenue, tout en maintenant l'avis de la commission exécutive de l'agence ;

- d'imposer une évaluation des résultats de l'expérimentation, communiquée au Parlement, avant son terme.

Signalons qu'afin d'accélérer les investissements immobiliers des établissements de santé prévus par le « plan Hôpital 2007 », l'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation, prise en application de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit :

- permet aux collectivités territoriales de réaliser des opérations immobilières pour le compte des hôpitaux, y compris sur leur domaine public par le biais d'un bail emphytéotique ;

- autorise les établissements de santé à passer des marchés globaux de conception, réalisation et maintenance, pour les investissements immobiliers et d'équipements ;

- ouvre aux sociétés d'économie mixtes locales les sociétés d'économie mixte locales, aux offices publics d'aménagement et de construction et aux sociétés anonymes d'habitations à loyer modérés la possibilité de réaliser des opérations de conception, réalisation, entretien ou maintenance ainsi que, le cas échéant, de financement d'équipements hospitaliers ou médico-sociaux pour les besoins d'un établissement public de santé.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 54 ainsi modifié.

Article 55
(art. L. 1424-1 du code de la santé publique)
Programmes régionaux de santé publique

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 1424-1 du code de la santé publique afin de reconnaître au conseil régional la faculté de définir des objectifs particuliers à la région en matière de santé, d'élaborer et de mettre en oeuvre les actions régionales correspondantes, sous réserve d'en tenir informé le représentant de l'Etat dans la région.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1424-1 énumère les compétences des régions en reproduisant les dispositions de l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales.

Aux termes de cet article, le conseil régional dispose d'une compétence générale pour régler, par ses délibérations, les affaires de la région.

Il a plus particulièrement compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l'aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des communes.

Les dispositions proposées figurent déjà à l'article 2 du projet de loi relatif à la politique de santé publique, adopté le 14 octobre 2003 par l'Assemblée nationale.

Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement de suppression de l'article 55.

Article 56
(art. L. 1423-1 à L. 1423-3, L. 2112-1, L. 2311-5, L. 3111-11, L. 3111-12 nouveau, intitulé du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la troisième partie, art. L. 3112-2 à L. 3112-5, intitulé du titre II du livre Ier de la troisième partie, art. L. 3121-1, L. 3121-3 nouveau du code de la santé publique)
Transfert à l'Etat de la responsabilité des campagnes
de prévention et de lutte contre les grandes maladies

Cet article a pour objet de confier à l'Etat l'entière responsabilité des campagnes de prévention et de lutte contre les grandes maladies.

1. Le droit en vigueur

La loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 a attribué au département la responsabilité de la protection sanitaire de la famille et de l'enfance de la famille, de la lutte contre les « fléaux sociaux » que sont la tuberculose et les maladies vénériennes, du dépistage précoce des affections cancéreuses et de la surveillance après traitement des anciens malades ainsi que des actions de lutte contre la lèpre. Les dispensaires antituberculeux antivénériens sont ainsi devenus des services départementaux.

Avant le 1er janvier 1984, toutes les communes de plus de 20.000 habitants avaient l'obligation de créer un bureau municipal d'hygiène. Cette obligation n'avait cependant guère été respectée. Depuis cette date, la création de services communaux d'hygiène et de santé est devenue facultative et deux types de structures coexistent :

- les services créés avant 1984, au nombre de 208, continuent, sous l'autorité du maire, d'exercer sur le territoire de la commune des attributions en matière de vaccination, de désinfection et de contrôle des règles d'hygiène ; ils bénéficient à ce titre de la dotation générale de décentralisation ;

- les services créés volontairement par les communes depuis le 1er janvier 1984, peu nombreux, ne bénéficient d'aucune prérogative particulière ni d'aucun concours financier de l'Etat.

Le partage des compétences instauré par la loi du 22 juillet 1983 ne favorise pas la cohérence des politiques de santé :

- s'agissant des « fléaux sociaux », la lutte contre le tabagisme, l'alcool et les toxicomanies demeure de la responsabilité de l'Etat alors que la lutte contre la tuberculose et les maladies vénériennes incombe au département ;

- si les centres de vaccination contre la tuberculose, la lutte contre la lèpre et les maladies vénériennes relèvent de la responsabilité du département, l'Etat en assure la surveillance épidémiologique et conduit la lutte contre les autres maladies transmissibles ;

- enfin, si le dépistage précoce du cancer et la surveillance des anciens malades incombent au département, le traitement de la maladie relève du système de soin de droit commun et la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a confié à l'Etat la mission de décider des programmes de dépistage organisé des maladies aux conséquences mortelles.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les départements et les communes exerceraient inégalement leur compétence. Sept départements n'auraient pas de lieu fixe de consultation antituberculeuse, douze disposeraient d'un nombre de lieux de consultation supérieur à 1 pour 100.000 habitants, alors que ce ratio serait inférieur à 0,5 dans 42 départements. Treize départements n'auraient créé aucun lieu de consultation en matière de lutte contre les maladies sexuellement transmissibles et vingt-cinq en seraient dépourvus s'agissant de la lutte contre le cancer.

Enfin, il est à noter que le transfert de compétences effectué en 1983 aurait mérité, parallèlement, une actualisation des dispositions du code de la santé publique encadrant leur exercice. En particulier, la conception cloisonnée du système de santé, organisé autour de certaines pathologies (tuberculose, maladies sexuellement transmissibles, cancer) avait déjà perdu, en 1983, sa pertinence. L'Etat a d'ailleurs été dans l'obligation, ultérieurement, de créer des dispositifs spécifiques pour faire face à l'émergence de nouvelles maladies comme le virus de l'immunodéficience humaine ou les hépatites.

Aussi le rapport de notre collègue Michel Mercier au nom de la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation, présidée par notre ancien collègue Jean-Paul Delevoye, proposait-il de « rétablir une unité d'action en matière de politique de santé en transférant à l'Etat les actions départementales de prévention sanitaire », ajoutant qu'« une telle mesure de recentralisation apportée sera[it] en réalité une opération de clarification et de simplification car la prévention sanitaire constitue un élément essentiel de la politique de santé qui ne saurait relever d'approches cloisonnées en fonction de compétences. »

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article tend donc à modifier de nombreux articles du code de la santé publique afin de transférer à l'Etat les compétences confiées au département dans les domaines :

- de la lutte contre la lèpre ;

- du dépistage précoce des affections cancéreuses et de la surveillance après traitement des anciens malades ;

- de la prophylaxie de la tuberculose et des maladies vénériennes (lutte contre les « fléaux sociaux »).

Le premier paragraphe (I) tend à réécrire les articles L. 1423-1 et L. 1423-2 afin, respectivement :

- de retirer ces compétences au département, à l'exception de la responsabilité de la protection sanitaire de la famille et de l'enfance.

- de lui donner la possibilité de participer à la mise en oeuvre des programmes de santé publique, notamment des programmes de dépistage des cancers, dans le cadre de conventions avec l'Etat.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1423-2 prévoit que les dispensaires antivénériens, destinés à assurer la prophylaxie et le traitement ambulatoire des maladies vénériennes dans le cadre du département, sont ouverts gratuitement à tous les consultants, ou spécialisés à certaines catégories de consultants.

En conséquence, le deuxième paragraphe (II) tend à abroger l'article L. 1423-3, aux termes duquel les dispensaires antivénériens sont des services du département.

Le troisième paragraphe (III) a pour objet de modifier l'article L. 2112-1, relatif au service départemental de protection maternelle et infantile, afin d'effectuer une coordination avec la réécriture de l'article L 1423-1 proposée par le I.

Le quatrième paragraphe (IV) tend à modifier l'article L. 2311-5 afin de préciser que les centres de planification ou d'éducation familiale peuvent, dans le cadre de leurs activités de prescription contraceptive et sous la responsabilité d'un médecin, assurer le dépistage et le traitement ambulatoire des infections sexuellement transmissibles, dont l'infection par le virus de l'immunodéficience humaine, alors qu'il est actuellement indiqué qu'ils peuvent assurer le dépistage et le traitement des maladies transmises par la voie sexuelle.

Le cinquième paragraphe (V) tend à réécrire l'article L. 3111-11, afin de mettre un terme à la compétence du conseil général à l'égard des services départementaux de vaccination, tout en ouvrant à l'ensemble des collectivités territoriales la possibilité d'exercer des activités en matière de prévention vaccinale, à la condition de signer une convention avec l'Etat.

Ces conventions devraient définir des objectifs, distinguer des catégories de bénéficiaires, énumérer les moyens mis en oeuvre, prévoir la transmission de données, mettre en place une évaluation des actions et assurer la coordination des différents intervenants.

Le sixième paragraphe (VI) tend à insérer un article L. 3111-12 dans le code de la santé publique visant à :

- confier au pouvoir réglementaire le soin de définir les conditions de mise en oeuvre des dispositions du code de la santé publique relatives à la vaccination ;

- imposer la gratuité des vaccinations réalisées par les établissements et organismes habilités par l'Etat ou chargés de la mise en oeuvre des conventions entre l'Etat et les collectivités locales.

? Le septième paragraphe (VII) tend à modifier l'intitulé du chapitre II du titre premier (« Lutte contre les épidémies et certaines maladies transmissibles ») du livre premier (« Lutte contre les maladies transmissibles ») de la troisième partie (« Lutte contre les maladies et dépendances ») du code de la santé publique afin de viser non seulement la lutte contre la tuberculose mais également la lutte contre la lèpre.

? Le huitième paragraphe (VIII) tend à réécrire l'article L. 3112-2 afin de poser le principe selon lequel la lutte contre la tuberculose et la lèpre relève de l'Etat, tout en ouvrant aux collectivités territoriales la faculté d'y concourir dans le cadre d'une convention avec l'Etat.

Cette convention devrait préciser les objectifs poursuivis, les catégories de bénéficiaires, les moyens mis en oeuvre, les données dont la transmission à l'Etat serait obligatoire, les modalités d'évaluation des actions entreprises ainsi que, le cas échéant, les relations avec les autres organismes intervenant dans le même domaine.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 3112-2 dispose que la vaccination dispensée dans les services de vaccination de la population civile par le vaccin antituberculeux BCG est gratuite, tout en laissant aux personnes soumises à la vaccination obligatoire la faculté de se faire vacciner dans des conditions tarifaires de droit commun en dehors de ces services.

? En conséquence, le neuvième paragraphe (IX) tend à réécrire l'article L. 3112-3, aux termes duquel les dispensaires antituberculeux et les services de vaccination de la population civile par le vaccin antituberculeux BCG sont des services du département, afin :

- de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de définir les conditions de mise en oeuvre de la lutte contre la tuberculose et la lèpre ;

- de prévoir la gratuité de la vaccination, du suivi médical et de la délivrance des médicaments lorsqu'ils sont assurés par un établissement ou un organisme habilité par l'Etat ou chargé de la mise en oeuvre des conventions entre l'Etat et les collectivités locales, étant précisé que la pris en charge des dépenses afférentes relèverait soit de l'assurance-maladie soit des départements au titre de l'aide médicale.

Par coordination avec la suppression de la compétence du département, le dixième paragraphe (X) tend à abroger les articles L. 3112-4 et L. 3112-5 du code de la santé publique, relatifs au fonctionnement des dispensaires antituberculeux et des services de vaccination de la population civile par le vaccin antituberculeux BCG.

? Le onzième paragraphe (XI) a pour objet de réécrire l'intitulé du titre II du livre premier (« Lutte contre les maladies transmissibles ») de la troisième partie (« Lutte contre les maladies et dépendances ») du code de la santé publique afin de faire référence non seulement à l'infection par le virus de l'immunodéficience humaine mais également aux infections sexuellement transmissibles.

? Il s'agit d'une mesure de coordination avec le douzième paragraphe (XII) qui tend à réécrire l'article L. 3121-1 du code de la santé publique, afin de poser le principe de la compétence de l'Etat pour définir les politiques de lutte non seulement contre le virus de l'immunodéficience humaine mais également contre les infections sexuellement transmissibles, tout en ouvrant aux collectivités territoriales la possibilité d'y concourir dans le cadre d'une convention signée avec l'Etat qui devrait comprendre les mêmes mentions que les conventions visées aux articles L. 3111-11 et L. 3112-2.

? Le treizième paragraphe (XIII) tend à insérer un article L. 3121-3 dans le même code ayant pour objet :

- de confier à un arrêté du ministre chargé de la santé le soin d'encadrer l'activité des structures chargées de la prévention, du dépistage, du diagnostic et du traitement ambulatoire des infections sexuellement transmissibles ;

- de garantir la gratuité des prestations fournies par ces structures et l'anonymat des personnes y ayant recours.

3. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois approuve le transfert à l'Etat les compétences confiées au département dans les domaines de la lutte contre la lèpre, du dépistage précoce des affections cancéreuses et de la surveillance après traitement des anciens malades et de la prophylaxie de la tuberculose et des maladies vénériennes.

Elle considère en revanche qu'il n'est pas souhaitable de permettre aux collectivités territoriales de continuer à exercer des activités dans ces domaines. La responsabilité de l'Etat étant clairement affirmée, il doit l'assumer pleinement. Les vingt dernières années sont riches d'exemples attestant de la tentation permanente de l'Etat de faire financer l'exercice de ses compétences par les collectivités territoriales.

En conséquence elle vous soumet six amendements tendant à supprimer toutes les dispositions du présent article ouvrant aux collectivités territoriales la faculté de participer aux missions de l'Etat par voie de convention.

Elle vous propose également un amendement de suppression du quatrième paragraphe du présent article dans la mesure où ses dispositions trouveraient davantage leur place dans le projet de loi relatif à la politique de santé publique que dans un texte consacré à la décentralisation.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 56 ainsi modifié.

Article 57
(art. L. 3114-5, L. 3114-6 du code de la santé publique,
art. 1er et 10-1 nouveau de la loi n° 64-1246 du 13 décembre 1964)
Lutte contre les insectes vecteurs de maladies

Cet article a pour objet de transférer aux départements la responsabilité de la lutte contre les insectes vecteurs de maladies.

1. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 3114-5 du code de la santé publique et de son décret d'application n°88-49 du 12 janvier 1988, les mesures de lutte contre les insectes vecteurs de maladies humaines relèvent actuellement de la compétence l'Etat et sont à sa charge.

En revanche, les mesures de lutte contre les moustiques sont déjà de la compétence et à la charge des conseils généraux et des communes, en application de la loi n° 64-1246 du 16 décembre 1964 relative à la lutte contre les moustiques et de l'article 65 de la loi de finances pour 1975 n° 74-1129 du 30 décembre 1974.

L'exposé des motifs fait valoir que : « S'il apparaît nécessaire de conserver une cohérence dans la lutte contre les maladies infectieuses, puisqu'il s'agit d'une mission de santé publique, cette même cohérence doit être recherchée dans la mise en oeuvre des mesures de lutte contre les insectes et moustiques dans la mesure où les compétences et les techniques à mobiliser sont identiques quel que soit l'objectif visé.

« L'administration de la santé se définit de plus en plus comme une administration de mission plutôt que comme une administration de gestion et la lutte contre les insectes vecteurs des maladies ne peut s'envisager sans un engagement fort des collectivités territoriales puisqu'en dehors de la destruction chimique des vecteurs de maladies, cette lutte passe par une réduction des gîtes et par des actions d'amélioration de la salubrité des zones habitées qui relèvent des collectivités territoriales. L'émergence de nouvelles pathologies à transmission vectorielle (West Nile Virus), non identifiées à ce jour, rend plus nécessaire encore cette cohérence, seule une démoustication généralisée dans les zones concernées s'avérant efficace. »

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le premier paragraphe (I) du présent article tend à réécrire l'article L. 3114-5 du code de la santé publique afin de :

- confirmer que la définition des mesures susceptibles d'être prises pour parer à la menace pour la santé de la population que représentent les insectes vecteurs de maladies humaines relève de la compétence de l'Etat ;

- prévoir que la nature de ces mesures est déterminée par un décret pris après avis du Conseil supérieur d'hygiène publique de France ;

- supprimer la disposition selon laquelle les dépenses correspondantes sont à la charge de l'Etat, sans pour autant prévoir qu'elles devraient désormais être assumées par les départements.

Le 3° de l'article L. 3114-6 exige actuellement que le décret déterminant les mesures susceptibles d'être prises pour parer à la menace pour la santé de la population que représentent les insectes vecteurs de maladies humaines soit pris en Conseil d'Etat mais ne prévoit pas l'avis du Conseil supérieur d'hygiène publique de France.

Aux termes des articles R. 1416-1 à R. 1416-15 du code de la santé publique, le Conseil supérieur d'hygiène publique de France est une instance consultative à caractère scientifique et technique, placée auprès du ministre chargé de la santé et compétente dans le domaine de la santé publique. Il est chargé d'émettre des avis ou recommandations et d'exercer des missions d'expertise, en particulier en matière de prévision, d'évaluation et de gestion des risques pour la santé de l'homme. Ce conseil comprend quatre sections : la section des eaux, celle des maladies transmissibles, celle des milieux de vie et la section de la radioprotection. Chaque section comprend huit membres désignés sur proposition des académies et conseils de l'ordre et quinze membres désignés en raison de leur compétence dans le champ d'intervention de la section. Ils sont nommés par arrêté du ministre chargé de la santé pour cinq ans.

? En conséquence, le deuxième paragraphe (II) tend à supprimer le 3° de l'article L. 3114-6.

? Le troisième paragraphe (III) a pour objet de réécrire l'article premier de la loi n° 64-1246 du 16 décembre 1964 relative à la lutte contre les moustiques afin de confirmer la compétence du représentant de l'Etat dans le département, d'une part, pour définir les zones de lute contre les moustiques, après avis du conseil départemental d'hygiène, d'autre part, pour habiliter les services et organismes de droit public autorisés à procéder d'office aux prospections, traitements, travaux et contrôles nécessaires à cette action.

Actuellement, les préfets ne peuvent exercer cette compétence que dans les départements énumérés par la loi et dans ceux qui en auraient fait la demande.

Désormais, il reviendrait au pouvoir réglementaire national de dresser la liste des départements concernés par la politique de lutte contre les moustiques soit d'office, soit à la demande d'un conseil général. Sont en effet visés :

- les départements où est constatée l'existence de conditions entraînant le développement de maladies humaines transmises par l'intermédiaire d'insectes et dont la liste est fixée par arrêté du ministre en charge de la santé ;

- les départements où les moustiques constituent une menace pour la santé de la population et dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre en charge de la santé et du ministre en charge de l'environnement ;

- en cas de besoin, les départements dont les conseils généraux le demanderaient.

? Le quatrième paragraphe (IV) tend à insérer un article 7-1 dans la loi n° 64-1246 du 16 décembre 1964 afin de permettre aux représentants de l'Etat, dans les départements où est constatée l'existence de conditions entraînant le développement de maladies humaines transmises par l'intermédiaire de moustiques et constituant une menace pour la santé de la population, de prescrire toutes mesures utiles à la lutte contre les insectes vecteurs de maladies.

Les préfets pourraient ainsi :

- délimiter les zones de lutte contre les moustiques, en application de l'article premier ;

- déterminer les obligations imposées aux propriétaires, locataires, exploitants ou occupants en vue de faire disparaître les gîtes à larves dans les zones de lutte contre les moustiques, en application de l'article 5 ;

- prendre les prescriptions relatives à la destruction des gîtes à larves de moustiques auxquelles les maîtres d'ouvrage, les maîtres d'oeuvre, les entrepreneurs de travaux publics et privés devront se conformer pour la conception des ouvrages, la conduite et la finition des chantiers aux prescriptions, en application de l'article 7.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 57 sans modification.

Article 58
(art. L. 4311-7, L. 4311-8, intitulé du titre VIII du livre III
de la quatrième partie, chapitre unique du titre VIII du livre III
de la quatrième partie, art. L. 4381-1, chapitre II nouveau du titre VIII
du livre III de la quatrième partie du code de la santé publique)
Gestion des écoles de formation des professions paramédicales

Cet article a pour objet de confier aux régions la responsabilité de la gestion des écoles de formation des professions paramédicales, l'Etat restant compétent pour délivrer les diplômes et fixer le numerus clausus d'étudiants.

1. Le droit en vigueur

Nées de la spécialisation toujours croissante de la médecine et de l'accroissement continu de la demande de soins, les professions paramédicales regroupent les infirmiers, les aides-soignants, les auxiliaires de puériculture, les pédicures et podologues, les masseurs kinésithérapeutes, les ergothérapeutes, les psychomotriciens, les orthophonistes, les orthoptistes, les diététiciens, les manipulateurs d'électroradiologie médicale, les techniciens de laboratoire, les opticiens lunetiers et les audioprothésistes.

Au total près de 720.000 professionnels de santé exercent soit en secteur salarié, dans les établissements de soins, médico-sociaux ou sociaux, dans des cabinets médicaux, dans des laboratoires, soit en secteur libéral, auquel la plupart d'entre eux peuvent avoir également accès.

Les formations conduisant à ces professions sont d'une durée comprise entre un an pour les plus courtes (aides-soignants, auxiliaires de puériculture) et quatre ans - en pratique-  pour la plus longue (orthophonistes). Les autres formations durent deux ans (opticiens lunetiers, audioprothésistes, diététiciens, techniciens de laboratoire) ou trois ans (infirmiers, masseurs kinésithérapeutes, pédicures podologues, psychomotriciens, ergothérapeutes, manipulateurs d'électroradiologie médicale, orthoptistes). La plupart des formations sont dispensées dans des écoles ou des instituts sous tutelle du ministère chargé de la santé, les autres sont dispensées en université ou dans des écoles relevant du ministère chargé de l'éducation nationale.

Des spécialisations sont possibles dans certaines disciplines notamment après des études d'infirmière : puéricultrice, infirmière anesthésiste ou infirmière de bloc opératoire.

Ces instituts ne fonctionnent pas dans le cadre des universités, même si plusieurs enseignants sont des fonctionnaires de l'éducation nationale, et leur financement est, pour l'essentiel, à la charge de l'assurance maladie. Pour certaines de ces professions, l'Etat fixe les quotas d'étudiants.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le premier paragraphe (I) tend à modifier l'article L. 4311-7 du code de la santé publique afin de prévoir que, pour l'obtention du diplôme d'Etat d'infirmier ou d'infirmière, les candidats ne peuvent être admis à subir les examens que s'ils ont accompli leur scolarité dans un institut de formation en soins infirmiers autorisé non plus par le ministre chargé de la santé mais par la région, dans les conditions prévues à l'article L. 4382-3 que le sixième paragraphe (VI) du présent article tend à insérer.

? Le deuxième paragraphe (II) tend à abroger l'article L. 4311-8 du même code, selon lequel la direction des instituts de formation en soins infirmiers préparant au diplôme d'Etat ne doit être confiée qu'à des personnes agréées par le ministre chargé de la santé, après avis de la commission des infirmiers et infirmières du Conseil supérieur des professions paramédicales, cet agrément pouvant être retiré dans les mêmes formes en cas d'incapacité ou de faute grave.

En effet, aux termes du texte proposé par le VI du présent article pour le deuxième alinéa de l'article L. 4382-3, les directeurs des instituts de formation seraient désormais agréés par le président du conseil régional, après avis du préfet de région.

? Le troisième paragraphe (III) a pour objet d'intituler : « Dispositions communes et compétences respectives de l'Etat et de la région » le titre VIII du livre III (« auxiliaires médicaux ») de la quatrième partie (« professions de santé ») du code de la santé publique, actuellement relatif aux dispositions communes.

? Le quatrième paragraphe (IV) tend à transformer le chapitre unique de ce titre en un chapitre premier et à l'intituler : « Dispositions communes ».

? Le cinquième paragraphe (V) vise à abroger l'article L. 4381-1 du code de la santé publique, aux termes duquel « le nombre des étudiants ou élèves admis à entreprendre des études en vue de la délivrance des diplômes, certificats ou titres exigés pour l'exercice des professions d'auxiliaires médicaux peut être fixé chaque année compte tenu des besoins de la population et de la nécessité de remédier aux inégalités géographiques, dans des conditions et selon des modalités déterminées pour chaque profession par décret en Conseil d'Etat, après consultation de la commission compétente du conseil supérieur des professions paramédicales. » Les dispositions relatives au numerus clausus des étudiants figureraient, modifiées, dans un article L. 4382-2 que le paragraphe suivant tend à créer.

? Le sixième paragraphe (VI) a en effet pour objet d'ajouter un chapitre II, intitulé « Compétences respectives de l'Etat et de la région » et composé des articles L. 4382-1 à L. 4382-6, dans le titre VIII du livre III de la quatrième partie du code de la santé publique.

Aux termes du texte proposé pour l'article L. 4382-1, les compétences de l'Etat consisteraient à :

- fixer les conditions d'accès aux formations, d'une part, des auxiliaires médicaux, c'est-à-dire des professions d'infirmier ou d'infirmière, de masseur-kinésithérapeute et de pédicure-podologue, d'ergothérapeute et de psychomotricien, d'orthophoniste et d'orthoptiste, de manipulateur d'électroradiologie médicale, d'audioprothésiste et d'opticien-lunetier, de diététicien, d'autre part, des aides-soignants, des auxiliaires de puériculture, des ambulanciers, et des techniciens de laboratoire d'analyses de biologie médicale ;

- déterminer les programmes de formation, l'organisation des études, les modalités d'évaluation des étudiants ou élèves ;

- délivrer les diplômes ;

- contrôler, par l'intermédiaire du représentant de l'Etat dans la région, le suivi des programmes et la qualité de la formation.

En outre le texte proposé pour l'article L. 4382-2, s'inspirant des dispositions de l'actuel article L. 4381-1 dont le paragraphe V prévoit l'abrogation, autorise l'Etat à fixer un numerus clausus pour l'accès aux formations permettant d'exercer chacune des professions d'auxiliaires médical, mais non pour les professions d'aide-soignant, d'auxiliaire de puériculture, d'ambulancier, et de technicien de laboratoire d'analyses de biologie médicale.

Le nombre des étudiants ou élèves admis à entreprendre des études en vue de la délivrance des diplômes, certificats ou titres exigés pour l'exercice de ces professions serait fixé de la manière suivante :

- il serait fixé par le ministre de la santé, au plan national et pour chaque région, de manière annuelle ou pluriannuelle, le ministre étant tenu de recueillir au préalable l'avis de chaque conseil régional mais sans être tenu de le suivre :

- ensuite, dans chaque région, il serait réparti entre les instituts ou écoles par le conseil régional.

Les articles L. 4382-3 et L. 4382-4 tendent à définir les autres compétences de la région, tout en confiant au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions de leur exercice.

Aux termes du texte proposé pour l'article L. 4382-3, il reviendrait à la région d'autoriser, après avis du préfet de région, la création des instituts ou écoles de formation aux professions d'auxiliaire médical, d'aide-soignant, d'auxiliaire de puériculture, d'ambulancier et de technicien de laboratoire d'analyse de biologie médicale.

Il appartiendrait au président du conseil régional, toujours après avis du préfet de région, d'agréer les directeurs de ces instituts ou écoles de formation.

Autorisations et agréments pourraient être retirés en cas de non-respect des dispositions législatives ou réglementaires régissant l'organisation des formations et d'incapacité ou de faute grave des dirigeants de ces instituts ou écoles.

Selon le texte proposé pour l'article L. 4382-4, la région serait compétente pour attribuer des aides aux élèves et étudiants inscrits dans les instituts et écoles de formation créés avec son autorisation. La nature et le niveau de ces aides seraient fixés par délibération du conseil régional mais les règles minimales de taux et de barème seraient imposées par décret.

Le texte proposé pour l'article L. 4382-5 lui impose de prendre en charge le fonctionnement et l'équipement des écoles et instituts publics créés avec son autorisation, et lui ouvre la possibilité de participer au financement des établissements privés. Ces derniers devraient donc trouver d'autres sources de financement, la participation de la région ne pouvant couvrir l'intégralité de leurs dépenses.

Conformément au principe d'annualité budgétaire, la subvention de fonctionnement et d'équipement devrait être versée annuellement aux organismes gestionnaires. En outre, les dépenses et les ressources de ces établissements devraient être identifiées dans un budget spécifique.

Les personnels des écoles et instituts relevant d'un établissement public de santé seraient recrutés, gérés et rémunérés par cet établissement selon les dispositions du titre IV du statut général des fonctionnaires, c'est-à-dire de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Il reviendrait aux écoles et instituts privés de recruter, gérer et rémunérer leurs personnels.

Enfin le texte proposé pour l'article L. 4382-6 tend à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de ce nouveau chapitre consacré aux compétences respectives de l'Etat et des régions.

? Le septième paragraphe (VII) a pour objet de modifier l'article L. 4151-7 du code de la santé publique afin, d'une part, de transférer de l'Etat à la région la compétence pour agréer les écoles de formation à la profession de sage-femme, d'autre part, de supprimer la disposition selon laquelle les conditions d'organisation et d'agrément de ces écoles sont fixées par voie réglementaire.

? Le huitième paragraphe (VIII) tend à insérer deux articles L. 4151-8 et L. 4151-9 afin de confier à la région la compétence pour attribuer des aides aux étudiants et participer au financement des écoles de formation à la profession de sage-femme, dans les mêmes conditions que les instituts et écoles de formation aux professions d'auxiliaire médical, d'aide-soignant, d'auxiliaire de puériculture, d'ambulancier et de technicien de laboratoire d'analyse de biologie médicale.

? Le neuvième paragraphe (IX) tend à transformer le chapitre II (« Dispositions pénales ») du titre IV (« profession de préparateur en pharmacie ») du livre II (« professions de la pharmacie ») de la quatrième partie (« professions de santé ») du code de la santé publique en un chapitre III, les articles L. 4242-1 et L. 4242-2 devenant les articles L. 4243-1 et L. 4243-2.

? Il permet ainsi au dixième paragraphe (X) de rétablir un chapitre II, relatif aux compétences respectives de l'Etat et de la région en matière de formation à la profession de préparateur en pharmacie et composé d'un article unique numéroté L. 4242-1.

Rappelons que les préparateurs en pharmacie sont seuls autorisés à seconder le titulaire de l'officine et les pharmaciens qui l'assistent dans la préparation et la délivrance au public des médicaments destinés à la médecine humaine et à la médecine vétérinaire. Ils assument leurs tâches sous la responsabilité et le contrôle effectif d'un pharmacien.

Aux termes du texte proposé pour l'article L. 4242-1, l'Etat serait compétent pour :

fixer les conditions d'accès à la formation des préparateurs en pharmacie hospitalière ;

déterminer le programme de formation, l'organisation des études, les modalités d'évaluation des apprentis ou élèves ;

délivrer le diplôme.

La région aurait la charge du fonctionnement et de l'équipement des centres de formation des préparateurs en pharmacie hospitalière dans les conditions prévues à l'article L. 4382-5 pour les instituts et écoles de formation aux professions d'auxiliaire médical, d'aide-soignant, d'auxiliaire de puériculture, d'ambulancier et de technicien de laboratoire d'analyse de biologie médicale.

Elle aurait ainsi l'obligation de prendre en charge le fonctionnement et l'équipement des centres publics et la faculté de participer au financement des centres privés.

Conformément au principe d'annualité budgétaire, la subvention de fonctionnement et d'équipement devrait être versée annuellement aux organismes gestionnaires de ces centres. En outre, les dépenses et les ressources de ces établissements devraient être identifiées dans un budget spécifique.

Enfin, les personnels des écoles et instituts relevant d'un établissement public de santé seraient recrutés, gérés et rémunérés par cet établissement selon les dispositions du titre IV du statut général des fonctionnaires, c'est-à-dire de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Il reviendrait aux centres privés de recruter, gérer et rémunérer leurs personnels.

Le déplacement du chapitre II actuel s'explique ainsi par le souci compréhensible de faire figurer les dispositions relatives aux compétences respectives de l'Etat et de la région entre celles consacrées à l'exercice de la profession et les dispositions pénales.

Votre rapporteur observe toutefois qu'il n'est pas de bonne pratique législative de déplacer des chapitres entiers d'un code car la renumérotation des articles qu'ils contiennent implique de procéder à de nombreuses coordinations, sans lesquelles la loi deviendrait inapplicable. Or, compte tenu de la pléthore de textes en vigueur, les risques d'oubli sont importants. Par ailleurs, les utilisateurs connaissent les dispositions déplacées sous leur numérotation d'origine et il n'est pas sain de leur attribuer, sans modification de fond, une nouvelle numérotation.

? Le onzième et dernier paragraphe (XI) a pour objet de prévoir la substitution de la région à l'Etat dans les droits et obligations relatifs au fonctionnement et à l'équipement des écoles de formation et instituts privés.

3. La position de la commission des Lois

Les formations aux professions paramédicales présentent, à l'instar des formations de travailleurs sociaux, la particularité d'être à la fois des formations initiales et des formations professionnelles.

Le transfert aux régions des autorisations et agréments des établissements de formation ainsi que leur financement semble cohérent. Il devrait permettre une meilleure correspondance entre les besoins et l'offre de formation.

Les modalités de al compensation financière de ce transfert seront, comme le prévoit l'article 89 du présent projet de loi, déterminées non seulement par la loi de finances mais également par la loi de financement de la sécurité sociale. En effet, nombre de ces établissements sont actuellement financés par l'assurance maladie.

Votre commission des Lois vous soumet cinq amendements ayant pour objet, outre des coordinations et des précisions, de confier à la région le soin de définir non seulement la nature et le niveau mais également les conditions d'attribution des aides aux élèves et étudiants inscrits dans les instituts et écoles de formation aux professions paramédicales, tout en prévoyant qu'aucune condition de résidence ne peut être exigée des élèves et étudiants.

Elle vous propose d'adopter l'article 58 ainsi modifié.

Article 59
Transfert aux communes, à titre expérimental, de la responsabilité
de la politique de résorption de l'insalubrité dans l'habitat

Cet article a pour objet de permettre aux communes de se voir confier, à titre expérimental, la responsabilité de la politique de résorption de l'insalubrité dans l'habitat et de lutte contre le saturnisme.

1. Le droit en vigueur

L'insalubrité est définie par la notion de danger, qui associe la dégradation de tout immeuble, bâti ou non, qu'il soit vacant ou occupé, à des effets négatifs sur la santé des occupants ou des voisins. En réponse à une question orale de Mme Françoise de Panafieu, députée, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports du logement, du tourisme et de la mer, estimait à 900.000 le nombre de logements insalubres95(*).

La lutte contre l'habitat insalubre constitue une politique régalienne de l'Etat au regard des enjeux fondamentaux qu'elle recouvre en matière de santé publique et de solidarité nationale. Elle relève, à ce titre, d'un pouvoir de police spéciale du préfet et est mise en oeuvre, après consultation des personnes concernées (propriétaires et occupants) et avis du conseil départemental d'hygiène, par un arrêté préfectoral portant déclaration d'insalubrité accompagnée d'une prescription de travaux nécessaires pour y remédier.

Les arrêtés d'insalubrité sont précédés d'une enquête d'insalubrité réalisée par les directions départements des affaires sanitaires et sociales. Ils doivent respecter une procédure précise décrite aux articles L. 1331-26 à L. 1331-31 du code de la santé publique.

En dépit de mesures d'unification et de simplification prises par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, cette procédure coexiste avec des dispositifs spécifiques aux périmètres insalubres, aux locaux impropres à l'habitation ou encore à la lutte contre le saturnisme.

L'article L. 1331-23 du code de la santé publique, consacré aux périmètres insalubres, donne ainsi au préfet la faculté « de déclarer l'insalubrité des locaux et installations utilisés aux fins d'habitation, mais impropres à cet objet pour des raisons d'hygiène, de salubrité ou de sécurité et situés à l'intérieur d'un périmètre qu'il définit. » Le préfet doit auparavant recueillir les avis du conseil départemental d'hygiène et du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement. L'arrêté vaut interdiction d'habiter et d'utiliser les immeubles qu'il désigne. Il doit être publié au recueil des actes administratifs du département, affiché à la mairie du lieu de situation des biens et notifié aux propriétaires et usufruitiers intéressés.

Cette procédure a normalement pour objectif opérationnel l'expropriation des terrains et immeubles concernés, dans le cadre d'une opération de résorption de l'habitat insalubre, mêmes si ces opérations peuvent également être engagées sur la base des arrêtés d'insalubrité irrémédiables pris en application des articles L. 1331-26 et suivants. Dénuée de tout caractère contradictoire et, à ce titre, soumise à de nombreux contentieux, cette procédure a beaucoup été utilisée dans les années 1970 pour résorber les bidonvilles, habitats précaires ou autres locaux manifestement impropres à l'habitation.

L'article L. 1331-24 du code de la santé publique permet au préfet, après avis du conseil départemental d'hygiène et du maire, de faire injonction à toute personne mettant à disposition des locaux ou installations qui, même en l'absence de déclaration d'insalubrité, présentent un danger pour la santé ou la sécurité de leurs occupants en raison de leur densité d'occupation ou de l'utilisation qui en est faite, d'avoir à rendre l'utilisation de ces locaux ou installations conformes aux prescriptions de son arrêté.

Quant aux procédures concernant la lutte contre le saturnisme, elles sont définies aux articles L. 1334-1 à L. 1334-6 du code de la santé publique. Issues de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, elles permettent aux préfets d'imposer aux propriétaires des travaux d'urgence, en cas d'accessibilité au plomb repérée à la suite d'un cas de saturnisme.

Elles leur permettent, en outre, de mettre en oeuvre ces mêmes dispositions à la suite du signalement d'une accessibilité au plomb et imposent aux propriétaires vendeurs d'un logement construit avant 1948 et situé dans une zone à risque délimitée par le préfet, la réalisation d'un état des risques d'accessibilité au plomb.

L'article L. 1336-interdit à l'habitation les caves, sous-sols, combles et pièces dépourvues d'ouverture sur l'extérieur qui seraient cependant utilisés à cette fin, que ce soit à titre gratuit ou onéreux. La jurisprudence a précisé que des combles, non aménagés en logement, bien que pourvus d'ouvertures sur l'extérieur, entraient dans les locaux inhabitables par nature. Toute personne qui aura mis à disposition d'habitation de tels lieux et qui n'aura pas déféré dans le délai d'un mois à la mise en demeure du préfet de mettre fin à cette situation sera passible de sanctions pénales. En pratique le préfet prend un arrêté d'interdiction définitive d'habiter.

La police spéciale du préfet en matière d'insalubrité doit être distinguée de la police de la salubrité des maires qui, relevant de son pouvoir de police général, est exercée sur le fondement de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Cette police, dont le champ est différent, porte essentiellement sur les divers désordres d'entretien des installations sanitaires et des équipements du logement. Elle s'exerce par des injonctions adressées aux propriétaires ou aux occupants et permet d'éviter l'aggravation de l'état des immeubles et leur basculement dans l'insalubrité.

La porosité des frontières entre ces deux polices a conduit certains de nos collègues, à l'instar de M. Philippe Leroy, à s'émouvoir du fait que « certaines directions départementales d'affaires sanitaires et sociales renvoient quasi systématiquement, sans se déplacer sur les lieux, les dossiers liés aux problèmes d'insalubrité auprès des maires qui ne peuvent prendre, en la matière, qu'un simple arrêté qu'ils auront, en pratique, toutes les peines du monde à faire appliquer. » Le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer estime quant à lui que « la DDASS est fondée, lorsqu'elle est saisie d'une plainte, à apprécier au regard de la situation, l'opportunité d'entamer une procédure d'insalubrité, ou de transmettre l'affaire au maire qui peut donner un premier avis pertinent ou la traiter au titre de son pouvoir de police de la salubrité96(*). »

Dans les communes dotées d'un service communal d'hygiène et de santé, celui-ci en application du 3° de l'article L. 1422-1 du code de la santé publique, exerce au nom de l'Etat des missions en matière d'hygiène de l'habitat. A cet effet il instruit les dossiers d'insalubrité. Par ailleurs, il suit les dossiers relevant de la police sanitaire du maire 

Dans ces communes, les services communaux d'hygiène et de santé ont donc une obligation de traiter les dossiers dont ils ont connaissance, quelle que soit leur source (plaintes d'occupants, renvoi des DDASS,...). Le manque de diligence du service est susceptible d'engager la responsabilité de la commune et, en cas d'inaction, le préfet peut mettre en demeure la commune de faire engager l'enquête d'insalubrité par le service communal d'hygiène et de santé.

La police de l'insalubrité se distingue également de la police des immeubles menaçant ruine, fondée sur la notion de péril, qui relève de la compétence des maires en application des articles L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation et de l'article L. 2213-24 du code général des collectivités territoriales. Tout immeuble menaçant ruine n'est en effet pas nécessairement un immeuble d'habitation et un immeuble d'habitation insalubre peut ne pas menacer ruine.

Signalons enfin que la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a donné aux maires le pouvoir de prescrire la remise en état ou le remplacement d'équipements communs d'immeubles collectifs à usage principal d'habitation, selon une procédure analogue à la procédure figurant aux article L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

Si elle a laissé coexister ces différentes polices, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, a en revanche unifié et amélioré les droits des occupants d'immeubles insalubres ou menaçant ruine.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le champ d'application de l'expérimentation serait restreint, puisqu'il ne concernerait que Paris et les communes :

- ayant créé un service communal d'hygiène et de santé avant le 1er janvier 1984 et éligibles, à ce titre, à la dotation générale de décentralisation en application du troisième alinéa de l'article L. 1422-1 du code de la santé publique ;

- et répondant à des conditions de fonctionnement précisées par décret.

208 communes disposaient d'un service communal d'hygiène et de santé au 1er janvier 1984. Sous réserve de remplir ces conditions, seules participeraient à l'expérimentation les collectivités volontaires.

L'expérimentation serait conduite pour une durée de trois ans.

Elle consisterait à confier aux communes retenues la mise en oeuvre, conjointement, des procédures relatives à la résorption de l'insalubrité et à la lutte contre la présence de plomb. Les communes devraient ainsi exercer cette double responsabilité sans pouvoir opter pour l'une ou l'autre compétence.

Chaque expérimentation ferait l'objet d'une convention entre la commune et l'Etat précisant obligatoirement mais non exclusivement :

- les objectifs prioritaires de lutte contre le saturnisme infantile et l'insalubrité dans la commune ;

- les engagements financiers provisionnels de la commune et de l'Etat, les dotations de l'Etat et de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat pouvant être versées dans le cadre des conventions conclues avec des établissements publics de coopération intercommunale pour déléguer à ces derniers l'attribution des aides à la pierre, conformément au dispositif prévu par l'article 49 du présent projet de loi ;

- les conditions de mise en place de dispositifs d'observation de l'habitat insalubre et de l'habitat exposé aux risques d'accessibilité au plomb ;

- les conditions dans lesquelles il serait rendu compte annuellement de son exécution et les conditions dans lesquelles une évaluation serait effectuée au terme de son application.

A Paris, dans l'hypothèse où cette collectivité souhaiterait participer à l'expérimentation, la convention conclue avec l'Etat devrait en outre préciser les conditions d'instruction des dossiers d'insalubrité et de lutte contre le saturnisme.

La signature de la convention aurait pour conséquences :

- le transfert au maire des pouvoirs de police spéciale dévolus au préfet, ce dernier devant toutefois être informé des arrêtés et mesures prises pour la mise en oeuvre des articles précités du code de la santé publique ;

- l'obligation pour la commune d'assurer l'hébergement ou le relogement des occupants d'un logement insalubre en cas de défaillance ce du propriétaire, en application des articles L. 1334-4 du code de la santé publique et L. 521-3 du code de la construction et de l'habitation.

3. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet trois amendements dont, un d'ordre formel, ayant pour objet d'encadrer l'expérimentation :

- en portant à quatre ans sa durée, afin qu'elle soit identique à celle des autres expérimentations prévues par le présent projet de loi

- en accordant aux communes un délai d'un an pour présenter leurs candidatures ;

- en prévoyant la remise au Parlement d'un rapport d'évaluation, établi par le Gouvernement dans un délai de trois mois au moins avant le terme de l'expérimentation et assorti des observations des collectivités territoriales y ayant participé.

Elle vous propose d'adopter l'article 59 ainsi modifié.

TITRE IV
L'ÉDUCATION ET LA CULTURE
CHAPITRE PREMIER
LES ENSEIGNEMENTS

Les lois de décentralisation de 1983 et 1986 ont défini, dans le domaine de l'éducation les domaines de compétences de chaque niveau de collectivité.

L'Etat conserve la responsabilité du service public de l'enseignement. A ce titre, il définit les objectifs de la politique de l'éducation, les orientations pédagogiques, le contenu des enseignements et des diplômes qui sanctionnent les formations dispensées. Il gère les questions relatives au recrutement, à l'affectation, à la formation et à la rémunération des personnels enseignants et non enseignants. Il prend également en charge certaines dépenses pédagogiques.

L'enseignement supérieur relève également de sa responsabilité. Les collectivités locales n'ont aucune compétence en la matière. La loi prévoit seulement que l'Etat fixe, après consultation des collectivités concernées, l'implantation et les aménagements des établissements d'enseignement supérieur sur leur territoire.

Les collectivités locales assurent la construction, la reconstruction, l'équipement et le fonctionnement des écoles (communes), des collèges (départements) et des lycées (régions).

Certaines compétences s'exercent toutefois de façon partagée.

Ainsi, la planification scolaire fait intervenir plusieurs acteurs dans un mécanisme complexe : le conseil régional établit, après accord des départements, le schéma prévisionnel des formations au niveau de la région. Ce schéma détermine les besoins en formation pour chaque niveau d'enseignement, en accord avec les orientations définies par le plan national. La région peut intervenir également pour définir les plans régionaux de développement des formations de l'enseignement supérieur et est consultée sur les aspects régionaux de la carte des formations supérieures et de la recherche. Le département établit le programme prévisionnel des investissements pour les collèges. Le conseil régional fait de même pour les lycées. Ces documents sont transmis au représentant de l'Etat qui dresse la liste annuelle des opérations de construction ou de reconstruction, la structure pédagogique de ces établissements et affecte le personnel enseignant nécessaire.

Un certain nombre de mécanismes conventionnels permettent de dépasser la répartition initiale des compétences. Ainsi, la procédure d'appel à responsabilité permet à une commune de se substituer au département et à la région pour des opérations de construction ou de reconstruction de collèges. De même, une compétence de maîtrise d'ouvrages de construction universitaire peut être confiée à la région par l'Etat.

Enfin, depuis la loi du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République, la compétence relative à la construction, l'entretien et le fonctionnement des écoles publiques peut être transférée à une communauté de communes.

Article 60
(art. L. 211-1 du code de l'éducation)
Compétences de l'Etat en matière d'éducation

Cet article tend à réécrire l'article L. 211-1 du code de l'éducation afin d'exposer de manière claire les compétences relevant de l'Etat au titre de l'éducation.

Cette disposition ne ferait que clarifier la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, mais ne modifierait pas, en elle-même, le droit en vigueur.

1. La compétence de droit commun de l'Etat

Aux termes du texte proposé par le présent article, l'Etat aurait une compétence de droit commun en matière d'éducation. Cette compétence concernerait l'organisation ainsi que le fonctionnement de l'éducation, qualifiée - comme en l'état actuel de l'article L. 211-1 - de service public à caractère national.

Cette compétence de droit commun, déjà affirmée par l'article L. 211-1, repose sur un fondement de nature constitutionnelle, le treizième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 disposant que « l'organisation de l'enseignement public gratuit et laïc à tous les degrés est un devoir de l'Etat ».

Malgré le caractère de droit commun de la compétence dévolue à l'Etat, le texte énum