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C. L'AVENIR DU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE AGRICOLE APRÈS 2004

1. Le fonctionnement du nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles à compter du 1er janvier 2005

L'article 23 du présent projet de loi de finances, portant création d'un Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles appelé à se substituer au BAPSA, précise que ce nouvel établissement public ne prendra entièrement la relève du budget annexe qu'à compter du 1er janvier 2005, au plus tard.

Ainsi, d'après les dispositions de l'article 23 précité, les droits et obligations de l'Etat au titre du BAPSA sont transférés au plus tard le 31 décembre 2004 à cet établissement public, qui est chargé des opérations de liquidation du budget annexe.

Comme le BAPSA, le Fonds assurera le financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, lesquelles continueront à être gérées par les caisses de la Mutualité sociale agricole, toujours chargées du recouvrement des cotisations.

a) Les principales caractéristiques du nouvel établissement public

D'après les dispositions du nouvel article L. 731-1 du code rural, le nouvel établissement public administratif créé pour se substituer au BAPSA a pour mission d'assurer le financement des prestations sociales des non-salariés agricoles. La gestion de ces prestations et le recouvrement des cotisations correspondantes sont assurés par les caisses de mutualité sociale agricoles.

En outre, d'après les dispositions du nouvel article L. 731-2 du code rural, le conseil d'administration de l'établissement est constitué de représentants de l'Etat. Il est assisté d'un comité de surveillance composé notamment de membres du Parlement, de représentants des organisations professionnelles agricoles représentatives ainsi que de représentants de la mutualité sociale agricole.

La composition du conseil d'administration et du comité de surveillance ainsi que les règles et conditions de fonctionnement et de gestion de l'établissement seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le rôle de comité de surveillance du nouveau Fonds de financement devrait être confié à l'actuel Conseil supérieur des prestations sociales agricoles (CSPSA).

D'après les dispositions du nouvel article L. 731-7 du code rural, le Fonds est organisé en quatre sections : assurance maladie, maternité et invalidité, prestations familiales, assurance vieillesse et veuvage, charges de gestion du fonds.

Enfin, d'après les dispositions du nouvel article L. 731-9 du code rural, les relations financières entre l'établissement et les organismes de sécurité sociale d'une part, et entre l'établissement et l'Etat d'autre part, font l'objet de conventions destinées notamment à garantir la neutralité en trésorerie des flux financiers pour les organismes de sécurité sociale.

b) La définition des recettes du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles

Au titre des recettes techniques, le nouveau Fonds est affectataire des mêmes recettes dont disposait le BAPSA, à savoir, les divers impôts, taxes et amendes qui lui sont affectés, les cotisations dues par les assujettis, les subventions du FSI et la contribution du FSV, le versement des soldes de compensation démographique, le versement de l'Etat au titre de l'AAH, les dons et legs, les prélèvements sur le fonds de réserve, enfin une dotation budgétaire de l'Etat, destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds.

Les taxes actuellement affectées au BAPSA et définies comme telles par le code général des impôts seront affectées au Fonds à compter du 1er janvier 2005, sous réserve des dispositions spécifiques de l'article 25 du présent projet de loi de finances supprimant l'affectation au BAPSA dès cette année d'une part du produit de la TVA et du prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools.

Au titre des produits de gestion du fonds, le Fonds sera affectataire des produits financiers et d'une manière générale, de toutes les recettes autorisées par les lois et règlements.

Enfin, le nouvel article L. 731-6 du code rural dispose que le fonds peut recourir à des ressources non permanentes dans les conditions prévues par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Cette possibilité supprime l'obligation d'équilibre entre recettes permanentes et dépenses et doit permettre d'éviter les reports de charges. En revanche, elle pourrait être à l'origine d'un endettement indésirable du régime. C'est toutefois ce nouvel article L. 731-6 qui pose les bases juridiques de la possibilité pour le nouveau Fonds de financement de contracter l'emprunt actuellement contracté par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole pour assurer les besoins de trésorerie des régimes obligatoires de base.

c) La liste des dépenses prises en charge par le Fonds

Le nouvel article L. 731-5 du code rural définit l'ensemble des dépenses prises en charge par le nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

Au titre de ses dépenses techniques, le Fonds prendra en charge les dépenses jusqu'ici financées par le BAPSA, les prestations relatives aux accidents du travail et celles relatives à la retraite complémentaire obligatoire restant toujours versées par des budgets extérieurs, exception faite de la participation financière de l'Etat au régime de retraite complémentaire obligatoire prévue à l'article L. 732-58 du code rural, traditionnellement inscrite au BAPSA.

Toutefois, il faut souligner que les dépenses liées à la prise en charge de cotisations destinée à aider les agriculteurs en difficulté ne figurent pas au sein des dépenses techniques du nouveau Fonds.

Contrairement au BAPSA qui ne prenait à sa charge que des dépenses techniques, le Fonds de financement devra financer, au titre des charges et moyens de gestion du fonds, les frais de fonctionnement du conseil d'administration et de l'agence comptable, jusqu'ici couverts par les crédits du ministère de l'agriculture.

Enfin, le nouvel article L. 731-8 du code rural précise que les frais d'assiette et de recouvrement des divers impôts, taxes et amendes mentionnés à l'article L. 731-4 du même code sont à la charge du fonds en proportion du produit qui lui est directement affecté. Leur montant est fixé directement par arrêté du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture, dans la limite de 0,5 % de ce produit. D'après les informations fournies à votre rapporteur spécial, le régime pourrait avoir à payer jusqu'à 27 millions d'euros de frais d'assiette et de recouvrement.

2. Des principes fondateurs à respecter

a) Le maintien de la spécificité du régime social agricole

L'actuel mode de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles est caractérisé par une gestion mutualiste et de proximité. Votre rapporteur spécial estime que ces deux principes fondateurs doivent demeurer à la base du fonctionnement du nouveau Fonds de financement.

Les dispositions de l'article 23 du présent projet de loi de finances ne semblent pas remettre en cause ces principes puisqu'ils ne modifient pas les dispositions législatives relatives au fonctionnement des caisses de mutualité sociale agricole.

Ainsi, le principe de démocratie locale et la gestion par les caisses départementales du régime social des agriculteurs ne sont pas menacés par le nouveau mode de financement des prestations sociales agricoles.

En outre, le rôle de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole est conservé et le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles sera maintenu, voire renforcé si lui est confié le rôle du comité de surveillance du nouvel établissement public.

Enfin, le rôle du ministre chargé de l'agriculture devrait également être maintenu, puisque ce dernier est responsable de l'élaboration de la politique sociale agricole du régime des salariés et des non-salariés, d'après les dispositions de l'article L. 721-1 du code rural.

b) La nécessité du maintien d'un débat parlementaire

Avec la disparition du budget annexe des prestations sociales agricoles, le risque de voir disparaître le débat parlementaire relatif au régime de protection sociale des non-salariés agricoles existe. Votre rapporteur spécial estime que tel ne doit pas être le cas.

Plusieurs vecteurs peuvent être envisagés pour permettre au débat parlementaire de s'exprimer sur cette question.

D'abord, le vote d'une dotation budgétaire de l'Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds, devrait permettre au débat parlementaire de se développer au sein de la discussion budgétaire.

Ensuite, il faut noter que, à compter de 2006 et en application des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le ministère de l'agriculture envisage la constitution d'un programme consacré à la protection sociale agricole.

Enfin, il est possible d'envisager qu'au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale par le Parlement, un débat spécifique au financement de la protection sociale agricole soit organisé.

c) Le besoin de ressources pérennes et fiables

L'article 24 du présent projet de loi de finances combiné à son article 25 modifie profondément la structure de financement du régime de protection sociale agricole, d'une part, en supprimant l'affectation d'une fraction du produit de la TVA à ce régime, d'autre part en faisant des recettes issues des droits tabacs (taxe sur les tabacs fabriqués et droit de consommation sur les tabacs) une des principales sources de financement du régime.

Si votre rapporteur spécial reconnaît que ces dispositions participent à la nécessaire clarification des relations financières entre l'Etat et les régimes de sécurité sociale, il craint qu'elles ne contribuent à fragiliser le financement de la protection sociale agricole.

La recette issue de la TVA constituait en effet une recette stable, ayant une évolution régulière. En revanche, les recettes issues des droits tabacs pourraient à l'avenir poser un problème de fiabilité et de rendement, dans la mesure où le produit attendu des hausses successives de ces droits est aléatoire, compte tenu notamment de l'objectif de santé publique de baisse de la consommation qui lui est associé, et du développement manifeste d'un marché parallèle des cigarettes en France.

Toutefois, il convient de souligner que les modifications des articles 24 et 25 du présent projet de loi de finances intervenues lors de la première lecture au Sénat permettent, par le biais d'une modification de la structure de la fiscalité du tabac, de limiter la hausse des prix attendue au 1er janvier 2004, ce qui est de nature à stabiliser et le marché et les recettes issues du droit sur les tabacs.

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