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Projet de loi de finances pour 2004 : Sécurité

20 novembre 2003 : Budget 2004 - Sécurité ( rapport général - première lecture )
4. L'achèvement de la globalisation des crédits des préfectures

Commencée en 2000, la globalisation des moyens des préfectures vise à permettre aux préfets un meilleur emploi des crédits. Ils disposent ainsi d'une enveloppe globale et fongible incluant leurs crédits de fonctionnement et de personnel (cf. l'encadré ci-après).

En 2000, quatre préfectures étaient concernées : celles du Doubs, du Finistère, de l'Isère et de Seine-Maritime. En 2001, s'y sont adjointes celles du Territoire de Belfort, de l'Eure, de la Charente-Maritime, de l'Eure-et-Loir, du Maine-et-Loire, du Haut-Rhin, de la Somme, du Var, des Vosges et de la Seine-Saint-Denis. En 2002, les ont rejointes les préfectures du Calvados, de la Haute-Vienne, de l'Yonne et de l'Oise.

A ces 18 préfectures globalisées se sont ajoutées 11 préfectures supplémentaires en 2003 (Aisne, Alpes-Maritimes, Cher, Indre, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Loiret, Rhône, Saône-et-Loire, Seine-et-Marne, Martinique), ce qui a porté à 29 le nombre total de préfectures globalisées.

La globalisation des crédits des préfectures

Les principes de l'expérimentation reposent sur la fongibilité des crédits au sein d'un budget global et sur la possibilité offerte aux préfets de modifier la pyramide des emplois par rapport à leur dotation initiale, dans le cadre de différents plafonds (en crédits, en emplois et en masse indiciaire) qui encadrent la liberté d'action des préfectures. Ces dernières disposent ainsi de moyens accrus pour adapter leurs moyens aux missions qui sont les leurs et aux priorités dégagées dans le projet territorial de l'Etat que chaque préfet a arrêté, tout en continuant de s'inscrire dans une gestion des personnels conforme aux statuts en vigueur.

Concrètement, chaque dotation globale regroupe deux sous-ensembles de crédits. Les crédits de personnel et de charges sociales forment le premier sous-ensemble. Les crédits de fonctionnement (en provenance du chapitre 37-10, article 10 et d'une partie du chapitre 57-40 pour ce qui concerne les opérations importantes d'entretien immobilier) forment le second sous-ensemble.

En contrepartie, les dotations globales ne font l'objet d'aucun abondement complémentaire en dehors de certains cas bien précis : augmentation de la valeur du point fonction publique et autres mesures générales ou catégorielles de revalorisation des rémunérations et variation des taux de cotisations sociales à la charge des employeurs. Elles évoluent selon une norme fixée à 0,3 % d'une année sur l'autre jusqu'en 2003 et à 0,2 % par an en 2004-2005.

Les dotations sont garanties dans le cadre d'un contrat pluriannuel, elles ne peuvent donc pas être remises en cause et faire l'objet, en cours d'exercice, d'annulations. Les crédits qui n'auront pas été consommés en fin d'année sont automatiquement reportés sur l'exercice suivant. Les crédits sont délégués en totalité en début d'exercice.

La mise en place d'outils de contrôle de gestion au sein des préfectures globalisées constitue la contrepartie de la souplesse de gestion dont elles bénéficient dans le cadre de l'expérimentation.

Deux dispositifs complémentaires ont ainsi été mis en place dans les préfectures globalisées : un système de comptabilité analytique qui constitue le corollaire en matière d'analyse stratégique et comparée des coûts et un dispositif plus qualitatif de contrôle de gestion dénommé INDIGO (« Indicateurs de Gestion Optimisée »), outil de mesure de la performance globale de la préfecture sur ses champs d'activité.

Ils reposent tous les deux sur la division des activités d'une préfecture en sept missions tournées vers l'extérieur (communication et représentation de l'Etat, sécurité, accueil du public et délivrance des titres, réglementation générale et élections, relations avec les collectivités locales, animations des politiques interministérielles, action régionale), et six fonctions logistiques (immobilier des services et services techniques, garage et parc automobile, administration générale, informatique, formation, résidences du corps préfectoral), qui doivent rendre compte des prestations remplies en interne par les services de la préfecture pour lui permettre de fonctionner dans des conditions satisfaisantes.

Ils permettent tous les deux, d'opérer au niveau local un pilotage des principales missions des préfectures, d'instaurer un dialogue de gestion entre les préfectures et l'administration centrale, de fournir aux préfectures un outil de comparaison avec les autres préfectures.

Le principe général du dispositif de comptabilité analytique est celui du calcul des coûts directs relatifs à chaque mission ou fonction logistique. En pratique, cela signifie que chaque dépense de fonctionnement et de rémunération directement imputable à celle-ci doit lui être rattachée. La comptabilité analytique permet ainsi aux préfectures globalisées de disposer d'un outil synthétique de suivi de l'évolution du coût des différentes missions de la préfecture, d'un outil de pilotage interne de la politique d'allocation des moyens et d'arbitrage entre les priorités (par exemple, examen des avantages et inconvénients d'une éventuelle externalisation de certaines prestations), d'un outil de comparaison de la structure des coûts avec des préfectures de taille équivalente).

Par ailleurs, le dispositif INDIGO est basé sur des objectifs répondant eux-mêmes à des grands enjeux identifiés sur les missions et fonctions logistiques et appuyés sur des indicateurs chiffrés. Ces indicateurs portent exclusivement sur le champ d'activité sur lequel la préfecture a un pouvoir d'orientation et d'inflexion. Pour certains de ces indicateurs, une norme nationale sera fixée, pour d'autres, c'est une norme adaptée aux enjeux locaux qui sera établie par l'administration centrale après un dialogue de gestion avec chacune des préfectures concernées.

L'ensemble de ces éléments, ainsi que certains des ratios de gestion établis annuellement par l'administration centrale sur la base des informations transmises par les préfectures, portant uniquement sur la partie « fonctionnement » des préfectures globalisées, fournit d'ailleurs la matière aux indicateurs contenus dans l'agrégat « Administration territoriale ».

Les dispositifs d'indicateurs du contrôle de gestion (BALISE, INDIGO, PTE), dans sa dimension de pilotage qualitatif des missions, ont été rassemblés au sein d'un infocentre territorial, véritable base de données de pilotage local et national, et étendus à l'ensemble des préfectures.

Enfin, cette déconcentration et cette responsabilisation accrues imposent également un renouvellement du dialogue social local, notamment au sein des comités techniques paritaires de chaque préfecture.

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

L'extension de la globalisation à 68 préfectures en 2004, soit la totalité des préfectures métropolitaines hormis celle de Paris, implique le transfert de la majorité des crédits actuellement inscrits sur le chapitre 37-10/10 vers le chapitre 37-30. Seuls resteront inscrits sur le chapitre sur le 37-10/10 les crédits en dotations de fonctionnement des quatre préfectures non globalisées (préfectures de Paris, de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Réunion), soit 12,5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004.

Les dotations budgétaires des préfectures globalisées s'inscrivent sur le nouveau chapitre budgétaire 37-30, soit 1,063 milliard d'euros représentant 94,4 % des crédits du titre III de l'administration territoriale. Les dotations sont attribuées par l'administration centrale à chacune des préfectures après un dialogue de gestion individualisé, fondé sur des critères objectifs tels que la population du département ou le nombre de titres délivrés par catégorie.

Chaque dotation globale regroupe deux sous-ensembles de crédits. Les crédits de personnel et de charges sociales forment le premier sous ensemble. Les crédits de fonctionnement (en provenance du chapitre 37-10, article 10 et d'une partie du chapitre 57-40 pour les opérations importantes d'entretien immobilier) forment le second sous-ensemble.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des dotations de chacune des préfectures globalisées pour les années 2000 à 2003.

DOTATIONS DES PREFECTURES GLOBALISEES

EVOLUTION DE 2000 A 2003

(montants en euros)

PREFECTURES

2000

2001

2002

2003

 

euros

euros

euros

euros

02- AISNE

     

9 642 139

06- ALPES MARITIMES

     

18 006 832

14 - CALVADOS

   

11 472 760

11 933 196

17 - CHARENTE MARITIME

 

9 572 781

9 828 511

10 237 672

18- CHER

     

7 005 528

25 - DOUBS

9 826 214

9 952 109

10 251 631

10 633 622

27 - EURE

 

8 197 208

8 445 366

8 723 925

28 - EURE ET LOIR

 

8 082 241

8 341 013

8 621 859

29 - FINISTERE

11 463 870

11 564 107

11 923 367

12 314 795

36- INDRE

     

6 570 274

37- INDRE ET LOIRE

     

9 895 053

38 - ISERE

13 447 576

13 603 854

14 051 296

14 541 056

41- LOIR ET CHER

     

7 084 767

45- LOIRET

     

11 684 407

49 - MAINE ET LOIRE

 

9 581 391

9 886 821

10 241 931

60 - OISE

   

12 334 314

12 750 002

68 - HAUT RHIN

 

11 379 981

11 757 589

12 161 197

69- RHONE

     

24 095 648

71- SAONE ET LOIRE

     

10 386 665

76 - SEINE MARITIME

18 107 889

18 196 280

18 727 323

19 364 021

77- SEINE ET MARNE

     

17 137 421

80 - SOMME

 

10 820 641

11 156 872

11 546 232

83 - VAR

 

12 912 802

13 297 047

13 749 317

87 - HAUTE VIENNE

   

8 362 711

8 710 550

88 - VOSGES

 

7 258 145

7 495 169

7 752 253

89 - YONNE

   

6 723 429

6 969 344

90 - TERRITOIRE DE BELFORT

4 157 772

4 288 094

4 441 218

93 - SEINE SAINT DENIS

 

22 821 526

23 440 433

24 262 048

972- MARTINIQUE

     

13 695 110

         

TOTAL

52 845 549

158 100 838

204 570 845

344 158 082

Après des débuts difficiles, la mise en oeuvre du contrôle de gestion dans les préfectures s'est accélérée en 2003.

Dans chaque préfecture, le préfet a nommé un contrôleur de gestion. Dans les préfectures de départements de plus de 500.000 habitants, le contrôleur de gestion exerce sa mission à plein temps. Dans les préfectures de départements de moins de 500.000 habitants, le contrôleur de gestion l'exerce au moins à mi-temps.

Le contrôleur de gestion anime le dispositif de contrôle de gestion. Il a la charge, notamment, de mettre en place le réseau des correspondants et de rechercher les bonnes pratiques dans d'autres préfectures pour alimenter la réflexion sur les évolutions de gestion nécessaires.

Des comités de suivi des indicateurs ont été mis en place à partir du réseau des correspondants. Les directeurs de préfecture ont vocation a en être les animateurs. Ces comités ont la responsabilité d'analyser les résultats et de mettre en évidence les facteurs qui influencent le niveau des performances. Ces comités rapportent leurs conclusions soit directement devant le secrétaire général, soit devant un comité de pilotage chargé d'analyser le tableau de bord de l'activité des services. L'analyse des indicateurs d'efficience y est notamment conduite pour vérifier que la meilleure allocation des ressources est réalisée pour atteindre les objectifs fixés.

La fonction initiale du réseau des contrôleurs de gestion était de renseigner les indicateurs INDIGO. Aujourd'hui, il constitue le point d'appui pour bâtir les dispositifs actifs de contrôle de gestion visant à suivre et à analyser les résultats de l'activité des préfectures puis à proposer des actions d'amélioration de cette efficacité.

L'analyse des résultats et la réflexion sur les mesures rectificatives sont prises en charge suivant deux types de schéma :

- des instances de pilotage centralisées autour du secrétaire général, réunissant l'encadrement ; c'est notamment le cas dans la Charente-Maritime, le Doubs, le Finistère, le Maine-et-Loire, l'Oise, le Haut-Rhin, la Haute-Vienne, et l'Yonne ;

- des instances de pilotage décentralisées au sein des services par mission et fonction logistique, combinées ou non avec une instance centralisée, comme le pratiquent les préfectures de l'Eure-et-Loir, de la Somme, du Var, des Vosges, du Territoire de Belfort et de la Seine-Saint-Denis.

La deuxième formule semble donner a priori de meilleurs résultats, probablement parce qu'en rapprochant l'exercice du contrôle de gestion des structures qui conduisent chaque mission (les bureaux des préfectures), elle donne au contrôle de gestion une dimension plus opérationnelle. L'image du contrôle de gestion s'en trouve ainsi modifiée de façon positive : il ne s'agit plus seulement pour les correspondants INDIGO de renseigner des indicateurs mais d'organiser un travail d'analyse, utile à ceux qui ont en charge la conduite des différentes activités.

Quatre préfectures (Eure-et-Loir, Haut-Rhin, Territoire-de-Belfort et Seine-Saint-Denis) ont mis en place ou mettent en place un système de tableau de bord ou d'indicateurs privilégiés. Il s'agit d'une sélection d'indicateurs INDIGO jugés plus particulièrement représentatifs de l'activité de la préfecture. Un travail de réflexion est organisé autour du suivi de ces indicateurs (réunion des correspondants concernés, fiches de suivi des indicateurs, détermination d'objectifs ...). D'autres préfectures - Maine-et-Loire, Oise et Var - sans avoir initié de démarche de type « tableau de bord » ont élaboré des procédures de suivi pour certains indicateurs de logistique ou ont fixé des objectifs de résultats impératifs. Les préfectures ayant mis en oeuvre ces démarches les considèrent comme un moyen réel d'appropriation du contrôle de gestion par les agents concernés.

La mise en oeuvre du contrôle de gestion s'appuie sur un système d'information mutualisé - Info-préf - qui donne aux préfectures des outils de pilotage de leur activité et assure l'information de l'administration centrale et du Parlement sur les résultats de cette activité (cf. encadré ci-après).

Un outil de contrôle de gestion : Info-préf

Info-pref regroupe l'ensemble des indicateurs de gestion nécessaires au pilotage de leur activité et permet aux préfectures d'évaluer leurs performances en se référant à un système commun regroupant :

- les données de contexte de l'environnement socio-économique du département ainsi que les données relatives à la sécurité publique et routière ;

- les indicateurs portant sur les résultats d'activité, d'efficacité et d'efficience de chaque préfecture par mission et fonction logistique ;

- les coûts budgétaires en rapportant les coûts logistiques aux facteurs influant sur la dépense ;

- un outil de répartition des effectifs qui ventile l'effectif budgétaire national de manière objective par mission et fonction logistique des préfectures à partir d'une série d'indicateurs d'activité (nombre de titres délivrés...), propres à la structure démographique et institutionnels (population, nombre d'arrondissements...), organisationnels (nombre de directions...). Cet outil permet l'analyse de l'affectation des effectifs par mission, en comparant les effectifs réels aux effectifs répartis.

- une comptabilité analytique des préfectures globalisées agrégée au plan national qui permet de connaître le coût complet (fonctionnement et rémunération) par mission et fonction de l'activité de chaque préfecture.

A l'exception de quelques indicateurs renseignés au niveau national, les préfectures ont la responsabilité de saisir les données dans les divers systèmes d'indicateurs. Selon les indicateurs, la périodicité est trimestrielle, semestrielle ou annuelle. Chaque préfecture a donc mis en place un réseau de "correspondants INDIGO" chargés de fournir les données permettant le renseignement des indicateurs.

L'Info-pref permet à chaque préfecture non seulement d'accéder à ses données propres, mais également à la moyenne des données des préfectures comparables. Pour ce faire, les préfectures sont regroupées suivant quatre tranches démographiques (moins de 200.000 habitants, entre 200.000 et 500.000 habitants, entre 500.000 et 1000 000 habitants et plus de 1.000.000 habitants). Par un système de requêtes personnalisées, une préfecture peut également accéder aux résultats d'une autre préfecture.

Les données observées selon ces trois approches permettent d'alimenter une réflexion sur les facteurs explicatifs des résultats de la préfecture : contexte local, contrainte d'activité particulière, moyens mis en oeuvre, organisation du travail.

Les indicateurs d'Info-préf n'ont pas vocation à refléter la totalité des activités de toutes les préfectures mais visent à fournir des critères objectifs d'analyse des performances par mission.

Chaque préfet sélectionne les indicateurs (de contexte, de moyens, d'efficacité et d'efficience) les plus utiles pour le suivi de son activité, compte tenu des objectifs prioritaires qu'il a lui même définis et le cas échéant des spécificités liées aux missions de sa préfecture.

Les indicateurs d'Info-préf assurent également une fonction d'information :

- du Parlement sur l'emploi des crédits publics.

- de l'administration centrale sur les résultats des préfectures, mission par mission, afin d'en vérifier la cohérence d'ensemble.

Pour assurer l'information du Parlement, des objectifs nationaux ont été fixés suivant douze indicateurs retraçant la performance globale des préfectures. Les résultats figureront au rapport annuel de performance de l'administration territoriale.

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales