Projet de loi de finances pour 2004 : Sécurité

2. Le contexte : l'évolution de la délinquance

Les graphiques et tableaux ci-après retracent l'évolution sur longue période de la délinquance.

Evolution de la criminalité globale

(en nombre de faits constatés)

Destructions et dégradations de biens

(en nombre de faits constatés)

.

Evolution de la criminalité globale en France métropolitaine
entre 1965 et 2002

	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Total des crimes et délits , dont :	660 441	1 135 621	1 912 327	2 627 508	3 579 194	3 492 712	3 881 894	3 919 008	3 665 320	3 559 617	3 493 442	3 565 525	3 567 864	3 771 849	4 061 612	4 113 882
Vols (y compris recels)	423 216	690 899	1 233 186	1 624 547	2 501 934	2 305 600	2 640 417	2 573 074	2 400 644	2 331 000	2 244 301	2 291 404	2 252 528	2 334 696	2 522 346	2 507 027
Infractions économiques et financières	88 471	250 990	314 100	531 588	681 699	551 810	409 246	440 179	357 104	310 910	295 511	287 415	295 734	352 164	366 028	355 342
Crimes et délits contre les personnes	62 975	77 192	87 738	102 195	117 948	134 352	152 764	175374	191 180	198 155	214 975	220 948	233 194	254 514	279 610	303 552
dont : homicides commis ou tentés	1 278	1 673	1 576	2 253	2 497	2 526	2 818	2 696	2 563	2 385	2 085	2 150	1 997	2 166	2 289	2 415
Les atteintes aux moeurs	14 140	14 383	15 041	19 505	18 875	22 242	26 569	29 279	29 123	29 628	35 090	33 014	32 490	33 538	35 451	37 813
Autres infractions	85 779	116 540	277 303	369 178	477 613	500 950	679 467	730 381	716 392	719 552	765 655	765 758	786 408	830 475	893 628	947 961
dont : destructions et dégradations de biens	29 408	46 556	80 822	158 800	228 038	278 055	419 961	435 107	440 591	468 515	476 133	500 911	499 473	518 439	574 994	589 278

Homicides commis ou tentés

(en nombre de faits constatés)

Les vols

(en nombre de faits constatés)

3. L'évolution récente des effectifs

Les emplois budgétaires autorisés par le Parlement gérés par la police nationale (cf. tableau ci-après ^{22 ( * )} ) se sont accrus de 12.965 unités entre 1997 et 2003 (soit une progression de 9,5 %), et le nombre total d'emplois gérés par la police nationale , y compris les surnombres (au nombre de 2.162 en 2002), s'est accru de 15.127 unités au cours de la même période (soit une progression de 11,1 %). Si l'on retient la période 1997-2003 , l' augmentation n'est apparemment que de 9.971 unités , soit une progression de 7,3 %.

Le tableau ci-après établit toutefois que la hausse des emplois de la police nationale intervenue sur la période 1997-2002 résulte aux deux-tiers de la progression du nombre total de policiers auxiliaires et d'emplois-jeunes (porté de 10.475 en 1997 à 20.000 en l'an 2002).

En effet, les emplois de personnels actifs ne se sont accrus au cours de la même période que de 4.687 unités (soit une progression de 4,1 %).

La progression des effectifs réels de la police nationale entre le 1 ^er janvier 1997 et le 1 ^er janvier 2002 (+ 10.923 personnes) fut toutefois nettement moindre que celle des emplois budgétaires entre 1996 et 2001 (+ 14.333) ou entre 1997 et 2002 (+ 15.127).

Cette situation résultait notamment du fait que les postes d'adjoint de sécurité étaient loin d'être tous pourvus : au 1 ^er janvier 2002, seuls 77,8 % des emplois d'adjoint de sécurité étaient effectivement pourvus. Par ailleurs, votre rapporteur avait montré dans le cadre de l'examen de la LOPSI que cette hausse des effectifs s'inscrivait pour partie en trompe-l'oeil.

Dans une moindre mesure, cette augmentation était due à la pratique entre 1998 et 2001 des surnombres , liés à une mauvaise gestion des décalages entre les vacances d'emplois, la formation de nouveaux fonctionnaires et leur affectation opérationnelle. Cette pratique a cessé à partir de l'exercice budgétaire 2002 : au 1 ^er janvier 2002, les surnombres avaient diminué à 2.162. Le ministère de l'intérieur ayant indiqué à votre rapporteur spécial que 1.028 surnombres supplémentaires avaient été résorbés en 2002, le tableau ci-après indique 1.134 surnombres au 1 ^er janvier 2003, alors que cette information n'apparaît plus dans les tableaux d'effectifs communiqués par le ministère.

Les hausses d'effectif entre 1997 et 2002 ont ainsi principalement concerné les emplois-jeunes (adjoints de sécurité ou gendarmes adjoints) et les volontaires, notamment sur la période 1997-2000 : ce n'est qu'en toute fin de législature que le précédent gouvernement a tiré les leçons qui s'imposaient et infléchi ses priorités en recrutant des fonctionnaires titulaires supplémentaires qui, compte tenu de leurs délais de formation, ne sont d'ailleurs pour la plupart pas encore opérationnels.

En effet, le recours aux adjoints de sécurité a posé des difficultés organisationnelles, dues notamment à une formation plus courte que les fonctionnaires titulaires et à leur nomination fréquente dans des postes dits sensibles où il aurait été préférable d'affecter des fonctionnaires titulaires.

Ces difficultés organisationnelles ont été accrues par la politique d' aménagement et de réduction du temps de travail (ARTT) conduite par le précédent gouvernement.

En 2002, une réponse à votre rapporteur du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales avait permis d'évaluer les effets potentiels de l'ARTT à une perte de capacités opérationnelles équivalant à 5.543 emplois équivalents à temps plein ^{23 ( * )} .

Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales souligne le coût qu'a représenté la mise en place de l'ARTT dans la police nationale, du fait de la permanence du service public qu'elle assure.

Les mesures conduites au titre de l'ARTT en 2002 ont représenté 31,3 millions d'euros ^{24 ( * )} . Un complément de 30 millions d'euros a été obtenu en loi de finances rectificative pour compléter le dispositif de rachat de jours. Les crédits s'élèvent à 13,23 millions d'euros en année pleine pour payer les astreintes qui donnaient lieu jusqu'alors à une compensation en temps, et « 7 jours d'ARTT ont été « rachetés », car ils ont été travaillés, pour tous les policiers, quels que soit leur grade ou leur affectation » ^{25 ( * )} , l'ARTT conduisant de manière absurde à un rachat de jours travaillés.

Les besoins sont les plus importants en 2003 (5.393 départs), en 2004 (4.211 départs) et en 2005 (4.309 départs).

EMPLOIS BUDGETAIRES DE LA POLICE NATIONALE 1970-2003

CORPS	1970	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1989	1991	1993	1995	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
I - PERSONNELS ACTIFS
Hauts fonctionnaires	51	68	68	66	66	66	66	73	73	73	77	85	85	89	90	90	90	90*
Commissaires	1.801	1.992	1.988	1.996	2.056	2.057	2.057	2.084	2.135	2.133	2.129	2.092	2.076	2.051	2.039	2.037	2.032	2.026
Inspecteurs Cdt et officiers de paix Officiers de police	13.087 1.479 14.566	13.839 1.942 15.781	14.139 1.960 16.099	14.381 2.089 16.470	15.081 2.131 17.212	15.106 2.131 17.237	15.106 2.131 17.237	15.679 2.151 17.830	15.708 2.203 17.911	15.846 2.203 18.049	15.946 2.203 18.149	17.559	16.900	16.414	15.920	15.683	15.283	14.933
Gradés et gardiens Sergents, caporaux et gardes Contractuels	72.236 1.082	84.950 331	84.662 331	89.613 171	90.648 171	90.651 171	90.651 171	92.470 11 31	92.960 11 31	92.958 11 31	92.834 12 31	93.379 12 31	94.043 12 31	94.491 12 31	94.960 12 31	95.160 12 31	98.235 12 31	99.541 12* 31*
Sous-total actifs	89.736	103.122	103.148	108.316	110.153	110.182	110.182	112.499	113.121	113.255	113.232	113.158	113.147	113.088	113.052	113.013	115.683	116.633
Surnombres													234	1.190	2.190	3.162	2.162	1.134
Sous-total actifs avec surnombres								112.499	113.121	113.255	113.232	113.158	113.381	114.278	115.242	116.175	117.845	117.767
II - PERSONNELS ADMINISTRATIFS, TECHNIQUES ET SCIENTIFIQUES
Titulaires Contractuels Ouvriers cuisiniers								10.013 241 273	9.915 331 276	11.677 103 281	12.130 127 291	12.770 147 301	12.657 160 301	12.579 160 301	12.703 163 301	13.381 163 317	13.619 197 317	14.474 229 352
Sous-total administratifs	2.933	8.488	9.417	11.225	11.658	11.680	11.656	10.527	10.522	12.061	12.548	13.218	13.118	13.040	13.167	13.861	14.133	15.055
Total police nationale	92.669	111.610	112.565	119.541	121.811	121.862	121.838	123.026	123.643	125.316	125.780	126.376	126.265	126.128	126.219	126.874	129.816	131.688
Total avec surnombres								123.026	123.643	125.316	125.780	126.376	126.499	127.318	128.409	130.036	131.978	132.822
III - POLICIERS AUXILIAIRES								3.000	3.925	5.325	8.325	8.825	8.325	4.150	2.075
IV - ADJOINTS DE SÉCURITÉ												1.650	8.250	15.850	20.000	20.000	20.000	14.000

Suite à un changement de périmètre, ces emplois ne sont plus comptabilisés comme relevant de la police nationale.

L'hypothèse retenue est celle du maintien des effectifs au niveau atteint en 2002. Source : Police nationale, DAPN

Votre rapporteur souligne le caractère structurel de ces dépenses qui alourdissent le coût unitaire dans la police nationale : dans le projet de loi de finances pour 2004 , le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales demande des crédits à hauteur de 9,38 millions d'euros pour la poursuite de mesures mises en place en cours d'année, « une enveloppe supplémentaire de 46,8 millions d'euros pour indemniser les jours supplémentaires pour l'ensemble des corps de maîtrise et d'application et de commandement et d'encadremen t » et 5,79 millions pour transformer en paiement une récupération en temps, soit au total 62 millions d'euros.

Enfin, l'ARTT a aggravé un problème récurrent de la police nationale : les heures supplémentaires sont pour la plupart non rémunérées et les agents ont la faculté de capitaliser les heures supplémentaires qu'ils ne peuvent pas ou ne souhaitent pas récupérer de manière à anticiper leur départ en fin de carrière.

Près de 70 % des départs sont ainsi anticipés et l'âge moyen effectif de départ à la retraite est proche de 53 ans. Or il n'est pas possible de pourvoir le poste de ces « pré-retraités » car il n'est pas administrativement vacant, ce qui perturbe considérablement le fonctionnement des services.

Comme l'indique le tableau ci-après intitulé « prévision des départs à la retraite des personnels actifs de la police nationale », 40.186 départs à la retraite de personnels actifs de la police nationale sont prévus entre 2003 et 2012 , soit 34 % des effectifs au 1 ^er janvier 2003.

Prévisions des départs à la retraite des personnels
actifs de la police nationale entre 2003 et 2012

Source : MISILL

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* ²² Le tableau ci-après qui présente l'avantage de recouvrir une longue période, ne retrace toutefois que les seuls emplois gérés directement par la direction de l'administration de la police nationale (DAPN), alors que l'agrégat « police nationale » comprend également, en l'an 2002, 416 personnels techniques et spécialisés et 1.118 ouvriers d'Etat gérés par d'autres directions du ministère de l'intérieur. En outre, ce tableau ne prend pas en compte les 754 emplois de contractuels créés par la loi de finances initiale pour 2002 en application de l'article 34 de la loi du 12 avril 2002 à la suite de l'arrêt Berkani du Conseil d'Etat.

* ²³ Rapport du Sénat n° 375 (2001-2002), p. 48-49.

* ²⁴ Ces coûts intègrent le rachat de jours ARTT, la revalorisation du régime indemnitaire des commissaires, la revalorisation de l'indemnité journalière d'absence temporaire et de mise en oeuvre d'un dispositif d'astreinte.

* ²⁵ Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, rapport annuel d'activité 2002, p. 18.