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Projet de loi de finances pour 2004 : Sécurité

20 novembre 2003 : Budget 2004 - Sécurité ( rapport général - première lecture )
2. Le contexte : l'évolution de la délinquance

Les graphiques et tableaux ci-après retracent l'évolution sur longue période de la délinquance.

Evolution de la criminalité globale

(en nombre de faits constatés)

Destructions et dégradations de biens

(en nombre de faits constatés)

.

Evolution de la criminalité globale en France métropolitaine
entre 1965 et 2002

 

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Total des crimes et délits, dont :

660 441

1 135 621

1 912 327

2 627 508

3 579 194

3 492 712

3 881 894

3 919 008

3 665 320

3 559 617

3 493 442

3 565 525

3 567 864

3 771 849

4 061 612

4 113 882

Vols (y compris recels)

423 216

690 899

1 233 186

1 624 547

2 501 934

2 305 600

2 640 417

2 573 074

2 400 644

2 331 000

2 244 301

2 291 404

2 252 528

2 334 696

2 522 346

2 507 027

Infractions économiques et financières

88 471

250 990

314 100

531 588

681 699

551 810

409 246

440 179

357 104

310 910

295 511

287 415

295 734

352 164

366 028

355 342

Crimes et délits contre les personnes

62 975

77 192

87 738

102 195

117 948

134 352

152 764

175374

191 180

198 155

214 975

220 948

233 194

254 514

279 610

303 552

dont : homicides commis ou tentés

1 278

1 673

1 576

2 253

2 497

2 526

2 818

2 696

2 563

2 385

2 085

2 150

1 997

2 166

2 289

2 415

Les atteintes aux moeurs

14 140

14 383

15 041

19 505

18 875

22 242

26 569

29 279

29 123

29 628

35 090

33 014

32 490

33 538

35 451

37 813

Autres infractions

85 779

116 540

277 303

369 178

477 613

500 950

679 467

730 381

716 392

719 552

765 655

765 758

786 408

830 475

893 628

947 961

dont : destructions et dégradations de biens

29 408

46 556

80 822

158 800

228 038

278 055

419 961

435 107

440 591

468 515

476 133

500 911

499 473

518 439

574 994

589 278

Homicides commis ou tentés

(en nombre de faits constatés)

Les vols

(en nombre de faits constatés)

3. L'évolution récente des effectifs

Les emplois budgétaires autorisés par le Parlement gérés par la police nationale (cf. tableau ci-après22(*)) se sont accrus de 12.965 unités entre 1997 et 2003 (soit une progression de 9,5 %), et le nombre total d'emplois gérés par la police nationale, y compris les surnombres (au nombre de 2.162 en 2002), s'est accru de 15.127 unités au cours de la même période (soit une progression de 11,1 %). Si l'on retient la période 1997-2003, l'augmentation n'est apparemment que de 9.971 unités, soit une progression de 7,3 %.

Le tableau ci-après établit toutefois que la hausse des emplois de la police nationale intervenue sur la période 1997-2002 résulte aux deux-tiers de la progression du nombre total de policiers auxiliaires et d'emplois-jeunes (porté de 10.475 en 1997 à 20.000 en l'an 2002).

En effet, les emplois de personnels actifs ne se sont accrus au cours de la même période que de 4.687 unités (soit une progression de 4,1 %).

La progression des effectifs réels de la police nationale entre le 1er janvier 1997 et le 1er janvier 2002 (+ 10.923 personnes) fut toutefois nettement moindre que celle des emplois budgétaires entre 1996 et 2001 (+ 14.333) ou entre 1997 et 2002 (+ 15.127).

Cette situation résultait notamment du fait que les postes d'adjoint de sécurité étaient loin d'être tous pourvus : au 1er janvier 2002, seuls 77,8 % des emplois d'adjoint de sécurité étaient effectivement pourvus. Par ailleurs, votre rapporteur avait montré dans le cadre de l'examen de la LOPSI que cette hausse des effectifs s'inscrivait pour partie en trompe-l'oeil.

Dans une moindre mesure, cette augmentation était due à la pratique entre 1998 et 2001 des surnombres, liés à une mauvaise gestion des décalages entre les vacances d'emplois, la formation de nouveaux fonctionnaires et leur affectation opérationnelle. Cette pratique a cessé à partir de l'exercice budgétaire 2002 : au 1er janvier 2002, les surnombres avaient diminué à 2.162. Le ministère de l'intérieur ayant indiqué à votre rapporteur spécial que 1.028 surnombres supplémentaires avaient été résorbés en 2002, le tableau ci-après indique 1.134 surnombres au 1er janvier 2003, alors que cette information n'apparaît plus dans les tableaux d'effectifs communiqués par le ministère.

Les hausses d'effectif entre 1997 et 2002 ont ainsi principalement concerné les emplois-jeunes (adjoints de sécurité ou gendarmes adjoints) et les volontaires, notamment sur la période 1997-2000 : ce n'est qu'en toute fin de législature que le précédent gouvernement a tiré les leçons qui s'imposaient et infléchi ses priorités en recrutant des fonctionnaires titulaires supplémentaires qui, compte tenu de leurs délais de formation, ne sont d'ailleurs pour la plupart pas encore opérationnels.

En effet, le recours aux adjoints de sécurité a posé des difficultés organisationnelles, dues notamment à une formation plus courte que les fonctionnaires titulaires et à leur nomination fréquente dans des postes dits sensibles où il aurait été préférable d'affecter des fonctionnaires titulaires.

Ces difficultés organisationnelles ont été accrues par la politique d'aménagement et de réduction du temps de travail (ARTT) conduite par le précédent gouvernement.

En 2002, une réponse à votre rapporteur du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales avait permis d'évaluer les effets potentiels de l'ARTT à une perte de capacités opérationnelles équivalant à 5.543 emplois équivalents à temps plein23(*).

Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales souligne le coût qu'a représenté la mise en place de l'ARTT dans la police nationale, du fait de la permanence du service public qu'elle assure.

Les mesures conduites au titre de l'ARTT en 2002 ont représenté 31,3 millions d'euros24(*). Un complément de 30 millions d'euros a été obtenu en loi de finances rectificative pour compléter le dispositif de rachat de jours. Les crédits s'élèvent à 13,23 millions d'euros en année pleine pour payer les astreintes qui donnaient lieu jusqu'alors à une compensation en temps, et « 7 jours d'ARTT ont été « rachetés », car ils ont été travaillés, pour tous les policiers, quels que soit leur grade ou leur affectation »25(*), l'ARTT conduisant de manière absurde à un rachat de jours travaillés.

Les besoins sont les plus importants en 2003 (5.393 départs), en 2004 (4.211 départs) et en 2005 (4.309 départs).

EMPLOIS BUDGETAIRES DE LA POLICE NATIONALE 1970-2003

CORPS

1970

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1989

1991

1993

1995

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

I - PERSONNELS ACTIFS

Hauts fonctionnaires

51

68

68

66

66

66

66

73

73

73

77

85

85

89

90

90

90

90*

Commissaires

1.801

1.992

1.988

1.996

2.056

2.057

2.057

2.084

2.135

2.133

2.129

2.092

2.076

2.051

2.039

2.037

2.032

2.026

Inspecteurs

Cdt et officiers de paix

Officiers de police

13.087

1.479

14.566

13.839

1.942

15.781

14.139

1.960

16.099

14.381

2.089

16.470

15.081

2.131

17.212

15.106

2.131

17.237

15.106

2.131

17.237

15.679

2.151

17.830

15.708

2.203

17.911

15.846

2.203

18.049

15.946

2.203

18.149

17.559

16.900

16.414

15.920

15.683

15.283

14.933

Gradés et gardiens

Sergents, caporaux et gardes

Contractuels

72.236

1.082

84.950

331

84.662

331

89.613

171

90.648

171

90.651

171

90.651

171

92.470

11

31

92.960

11

31

92.958

11

31

92.834

12

31

93.379

12

31

94.043

12

31

94.491

12

31

94.960

12

31

95.160

12

31

98.235

12

31

99.541

12*

31*

Sous-total actifs

89.736

103.122

103.148

108.316

110.153

110.182

110.182

112.499

113.121

113.255

113.232

113.158

113.147

113.088

113.052

113.013

115.683

116.633

Surnombres

                       

234

1.190

2.190

3.162

2.162

1.134

Sous-total actifs avec surnombres

             

112.499

113.121

113.255

113.232

113.158

113.381

114.278

115.242

116.175

117.845

117.767

II - PERSONNELS ADMINISTRATIFS, TECHNIQUES ET SCIENTIFIQUES

Titulaires

Contractuels

Ouvriers cuisiniers

             

10.013

241

273

9.915

331

276

11.677

103

281

12.130

127

291

12.770

147

301

12.657

160

301

12.579

160

301

12.703

163

301

13.381

163

317

13.619

197

317

14.474

229

352

Sous-total administratifs

2.933

8.488

9.417

11.225

11.658

11.680

11.656

10.527

10.522

12.061

12.548

13.218

13.118

13.040

13.167

13.861

14.133

15.055

Total police nationale

92.669

111.610

112.565

119.541

121.811

121.862

121.838

123.026

123.643

125.316

125.780

126.376

126.265

126.128

126.219

126.874

129.816

131.688

Total avec surnombres

             

123.026

123.643

125.316

125.780

126.376

126.499

127.318

128.409

130.036

131.978

132.822

III - POLICIERS AUXILIAIRES

             

3.000

3.925

5.325

8.325

8.825

8.325

4.150

2.075

     

IV - ADJOINTS DE SÉCURITÉ

                     

1.650

8.250

15.850

20.000

20.000

20.000

14.000

Suite à un changement de périmètre, ces emplois ne sont plus comptabilisés comme relevant de la police nationale.

L'hypothèse retenue est celle du maintien des effectifs au niveau atteint en 2002. Source : Police nationale, DAPN

Votre rapporteur souligne le caractère structurel de ces dépenses qui alourdissent le coût unitaire dans la police nationale : dans le projet de loi de finances pour 2004, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales demande des crédits à hauteur de 9,38 millions d'euros pour la poursuite de mesures mises en place en cours d'année, « une enveloppe supplémentaire de 46,8 millions d'euros pour indemniser les jours supplémentaires pour l'ensemble des corps de maîtrise et d'application et de commandement et d'encadrement » et 5,79 millions pour transformer en paiement une récupération en temps, soit au total 62 millions d'euros.

Enfin, l'ARTT a aggravé un problème récurrent de la police nationale : les heures supplémentaires sont pour la plupart non rémunérées et les agents ont la faculté de capitaliser les heures supplémentaires qu'ils ne peuvent pas ou ne souhaitent pas récupérer de manière à anticiper leur départ en fin de carrière.

Près de 70 % des départs sont ainsi anticipés et l'âge moyen effectif de départ à la retraite est proche de 53 ans. Or il n'est pas possible de pourvoir le poste de ces « pré-retraités » car il n'est pas administrativement vacant, ce qui perturbe considérablement le fonctionnement des services.

Comme l'indique le tableau ci-après intitulé « prévision des départs à la retraite des personnels actifs de la police nationale », 40.186 départs à la retraite de personnels actifs de la police nationale sont prévus entre 2003 et 2012, soit 34 % des effectifs au 1er janvier 2003.

Prévisions des départs à la retraite des personnels
actifs de la police nationale entre 2003 et 2012

Source : MISILL


* 22 Le tableau ci-après qui présente l'avantage de recouvrir une longue période, ne retrace toutefois que les seuls emplois gérés directement par la direction de l'administration de la police nationale (DAPN), alors que l'agrégat « police nationale » comprend également, en l'an 2002, 416 personnels techniques et spécialisés et 1.118 ouvriers d'Etat gérés par d'autres directions du ministère de l'intérieur. En outre, ce tableau ne prend pas en compte les 754 emplois de contractuels créés par la loi de finances initiale pour 2002 en application de l'article 34 de la loi du 12 avril 2002 à la suite de l'arrêt Berkani du Conseil d'Etat.

* 23 Rapport du Sénat n° 375 (2001-2002), p. 48-49.

* 24 Ces coûts intègrent le rachat de jours ARTT, la revalorisation du régime indemnitaire des commissaires, la revalorisation de l'indemnité journalière d'absence temporaire et de mise en oeuvre d'un dispositif d'astreinte.

* 25 Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, rapport annuel d'activité 2002, p. 18.