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N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 36

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

II. - SANTÉ, FAMILLE, PERSONNES HANDICAPÉES ET SOLIDARITÉ

Rapporteur spécial : M. Adrien GOUTEYRON

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1093, 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 (2003-2004)

Lois de finances.

L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.

A cette date, seules 47,6 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2002 TRADUIT CERTAINES AMÉLIORATIONS

Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2002 étaient de 14.801 millions d'euros. Les crédits ouverts se sont élevés, en fin d'année, à 17.745 millions d'euros. Les principaux mouvements budgétaires correspondent à :

- des reports de crédits de 2001 sur 2002, à hauteur de 454 millions d'euros ;

- un décret de virement de 8 millions d'euros : ce décret porte annulation de crédits sur les chapitres 36-81 (5,31 millions d'euros), 31-41 (2,5 millions d'euros) et 34-94 (0,3 million d'euros) compte tenu des disponibilités dégagées sur ces chapitres, afin de financer la vaccination contre la méningite dans trois départements du sud-ouest (3 millions d'euros) et de faire face à des besoins de fonctionnement des services (5 millions d'euros) ;

- un décret pour dépenses accidentelles : 1,5 million d'euros ouverts sur le chapitre 34-98 article 42 afin de financer des contrôles sanitaires de l'eau dans les départements du Gard, de l'Hérault et du Vaucluse, touchés par les inondations de septembre 2002 ;

- deux lois de finances rectificatives n° 2002-1048 du 6 août 2002 et n° 2002-1610 du 30 décembre 2002, avec leurs décrets d'application qui ont ouverts 2.238 millions d'euros dont :

1.628 millions d'euros en loi de finances rectificative d'été (dont 150 millions d'euros pour l'allocation aux adultes handicapés sur le chapitre 46-33, 220 millions d'euros pour la couverture maladie universelle et 445 millions d'euros pour l'aide médicale d'Etat sur le chapitre 46-82; 700 millions pour le revenu minimum d'insertion et 65 millions d'euros pour l'allocation de parent isolé sur le chapitre 46-83) ;

610,3 millions d'euros en loi de finances rectificative d'hiver (dont 225 millions d'euros sur le chapitre 46-83 pour le financement de la prime de Noël des bénéficiaires du RMI et 304 millions d'euros sur le chapitre 47-19 pour le financement du remplacement des agents hospitaliers absents).

Par ailleurs, 198 millions d'euros ont été rattachés par le fonds de concours « Participation de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés à l'achat, au stockage et à la livraison de traitements pour les pathologies résultant d'acte de terrorisme » sur le chapitre 34-98 article 42.

1. Une exécution marquée par la régulation budgétaire

L'exécution 2002 a été marquée par deux dispositifs de régulation budgétaire qui ont fortement marqué cet exercice :

- un dispositif dit de « régulation républicaine », visant à limiter la part des crédits engagés ou délégués à la date du 31 juillet 2002 à 60 % des crédits disponibles sur le titre III, hors crédits de rémunération, sauf pour les dotations globalisées de fonctionnement pour lesquels ce taux est de 80 % ; à 50 % des crédits disponibles sur le titre IV ; à 40 % des dotations pour les affectations et délégations d'autorisations de programme des titre V et VI ;

- des mesures conservatoires, destinées à permettre le respect des engagements pris par le gouvernement en matière de déficits publics : celles-ci mettent fin à la régulation républicaine, mettent en réserve des crédits à hauteur de 34 millions d'euros en autorisations de programme et 119 millions d'euros de crédits de paiement sur l'ensemble des titres, fixent enfin des objectifs de reports de crédits sur 2003 à hauteur de 131 millions d'euros.

Cette situation a entraîné un rythme d'engagements de crédits déséquilibré, puisque, ainsi que le relève le contrôleur financier, « un peu plus de 30 % du nombre des engagements juridiques et comptables de l'année 2002 ont été présentés au visa du contrôle financier sur le seul mois de novembre ».

Il faut toutefois relever que l'objectif de report fixé a été largement dépassé en exécution puisque les reports atteignent finalement 331,3 millions d'euros, dont 244,5 millions d'euros en dépenses ordinaires et 86,8 millions d'euros en dépenses en capital.

2. Un louable effort d'apurement des dettes sociales de l'Etat

L'Etat détenait au cours de ces dernières années des dettes au titre de la prise en charge des minima sociaux, dont le montant atteignait 553 millions d'euros au 31 décembre 2001.

Comment le ministère utilisait la trésorerie de ses « partenaires », selon la Cour des comptes

La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en 2001, avait formulé des critiques sur certains procédés de la gestion passée. Elle avait ainsi pointé « le fait que le ministère décide, chaque année, de verser une prime de Noël aux bénéficiaires du RMI, sans que les crédits correspondants aient été votés ou dégagés en gestion, [qui] s'apparente à un dépassement de crédits ». Elle avait également mis en évidence une « erreur récurrente », qui lui a d'ailleurs été signalée par le contrôleur financier central, « consistant à imputer des dépenses d'aide sociale à un chapitre réservé aux subventions à divers régimes de protection sociale ».

De surcroît, « le ministère utilise fréquemment la trésorerie de ses partenaires pour faire face, en cas d'insuffisance de crédits, à ses dépenses obligatoires ». La Cour avait ainsi mis en évidence un système de « dettes » constitué de reports cumulés de charges qui, en avril 2002, étaient estimés à près de 819 millions d'euros soit 422 millions d'euros fin 2000 et 997 millions d'euros fin 2001. « A l'inverse, certaines dépenses sont délibérément imputées à l'exercice antérieur à celui de la charge effective pour résorber des excédents de crédits ».

Le collectif de l'été 2002 a ouvert des crédits afin d'honorer la quasi totalité de ces dettes, qui ne se limitent toutefois pas au montant indiqué ci-dessus : dans le domaine social, l'Etat avait contracté une dette d'un montant supérieur à 1,32 milliard d'euros. Celle-ci reste d'ailleurs de 898 millions d'euros au 31 décembre 2002, ainsi que le montre le tableau suivant :

Source : PLF 2004 - jaune « bilan des relations financières entre l'Etat et la protection »

Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de la décision du gouvernement visant à assainir la situation du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité.

Le rapport du contrôleur financier relève qu'« une part significative des dettes sociales de l'Etat à l'égard de tiers ont été apurées au cours de la gestion », ce qui a essentiellement pu être réalisé grâce au collectif d'été. Ces opérations, qui ont également permis de combler l'insuffisance des crédits en loi de finances initiale, ont notamment concerné les tutelles et curatelles de l'Etat, l'aide médicale de l'Etat (445 millions d'euros), la CMU (220 millions d'euros), l'AAH (54 millions d'euros) et le RMI (464 millions d'euros).

Toutes les dettes n'ont cependant pas été honorées. Ainsi, l'Etat détient encore une dette à l'égard de l'assurance maladie au titre de l'IVG à hauteur de 18,5 millions d'euros. Or aucun financement n'a été prévu à cette fin en 2004. De même, la dette de l'Etat à l'égard de l'ACOSS1(*) au titre de l'API, atteint 19,17 millions d'euros. Il a été indiqué à votre rapporteur spécial qu'un ajustement pourrait avoir lieu en loi de finances rectificative pour 2003.

B. L'EXÉCUTION 2003 TÉMOIGNE DE DIFFICULTÉS

1. Une régulation budgétaire importante : 104 millions d'euros annulés et 129 millions d'euros gelés

Différentes mesures de mise en réserve de crédits et d'annulations de crédits sont intervenues en 2003.

Si l'on fait le point au début de mois de novembre 2003, près de 104 millions d'euros ont été annulés, dont 78 millions en dépenses ordinaires et 26 millions en dépenses en capital.

De plus, 129,42 millions d'euros étaient gelés à cette date, dont 17,69 millions d'euros mis en réserve de précaution et 111,73 millions d'euros mis en réserve au titre des reports.

2. Des difficultés notables

Ces mesures de régulation ont posé de réelles difficultés de fonctionnement au ministère de la santé, qui a même été amené à réquisitionner certaines entreprises pour qu'elles poursuivent leurs travaux de réhabilitation de l'immeuble situé avenue de Ségur.

Il faut toutefois reconnaître que les mesures de régulation ne sont pas seules en cause. Les informations recueillies par votre rapporteur spécial indiquent que le ministère a peiné à gérer certaines dépenses, et notamment à régler ses charges de location à terme échu. Il semble qu'il s'agisse là d'un problème interne à l'administration. Le contrôleur financier du ministère a également indiqué à votre rapporteur spécial que le chapitre 34-98 supportait de nombreuses dettes qu'il a fallu régler cette année.

Enfin, le ministère de la santé a vu ses marges de manoeuvre amputées dans la mesure où il a dû supporter seul le financement de la campagne de communication sur la réforme des retraites, pour un montant d'environ 23 millions d'euros.

C. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

1. Une architecture qui reste à préciser, notamment s'agissant de la constitution d'une mission interministérielle

Dans le cadre de la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative au lois de finances (LOLF), il est envisagé de créer deux missions pour regrouper les crédits afférents à la santé, à la famille, aux personnes handicapées et à la solidarité : une mission « solidarité et intégration » et une mission « politique de santé ».

Toutefois, plusieurs catégories de crédits relevant de politiques interministérielles (MILDT, handicap, ville), il est envisagé, selon les cas, de recourir soit à une mission interministérielle, soit à un projet coordonné de politique interministérielle. L'architecture future reste donc largement à préciser, d'autant que le ministère de la santé indique pour le moment ne pas connaître les intentions des autres ministères en matière de projets coordonnés de politique interministérielle dont il ne serait pas chef de file.

Votre rapporteur spécial constate par ailleurs que le ministère envisage de créer un programme commun aux deux missions envisagées, qui regrouperait l'essentiel des moyens des fonctions support et des services polyvalents. Cette proposition est contraire à la LOLF et ne peut donc en aucun cas être retenue.

L'organisation retenue par le ministère pour préparer la mise en place de la LOLF

« L'organisation retenue est celle d'un pilotage politique et stratégique pour mettre en oeuvre la loi organique et impliquer tous les services. Elle repose sur la réunion, tous les trimestres, d'un « comité de planification stratégique » commun aux deux ministères, placé sous la présidence des directeurs de cabinet et réunissant tous les directeurs d'administration centrale.

Chacun des directeurs est, par ailleurs, responsable de la rédaction des projets de performance le concernant. Les deux directions chargées des affaires financières conduisent l'action indispensable de soutien méthodologique, de suivi et de synthèse, de coordination, de communication et de formation et, en leur sein, un haut fonctionnaire d'expérience a été désigné comme secrétaire général du comité précité.

Enfin, un comité consultatif d'experts extérieurs sera désigné à bref délai pour soumettre les travaux à une vision extérieure. L'idée est de disposer, parallèlement au comité de planification stratégique et à ses groupes projets, d'un groupe d'experts sur les méthodes de planification stratégique. Il serait composé d'une dizaine de personnes prises parmi les catégories suivantes : professeur de management stratégique, praticien du management stratégique d'une entreprise publique, fonctionnaire spécialiste de l'évaluation, fonctionnaire de l'OCDE.

La concertation avec le personnel s'effectue dans le cadre des comités techniques paritaires ».

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Le tableau suivant retrace le découpage en missions, programmes et actions tel qu'il est actuellement envisagé :

Décomposition des missions en programmes et actions

Mission Solidarité et intégration

 
 

Programme 1

Lutte contre l'exclusion

Action 1

Prévention de l'exclusion

Action 2

Actions en faveur des plus vulnérables

Action 3

Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion

Programme 2

Personnes handicapées

Action 1

Evaluation et orientation personnalisées

Action 2

Mobilisation pour l'emploi et ressources d'existence

Action 3

Compensations des conséquences du handicap

Action 4

Accès à la cité

Action 5

Pilotage global du programme

Programme 3

Personnes âgées

Action unique

Personnes âgées

Programme 4

Personnes immigrées

Action 1

Participation à la régulation des migrations

Action 2

Prise en charge sociale des demandeurs d'asile

Action 3

Intégration

Programme 5

Familles

Action 1

Accompagnement des familles dans leur rôle de parents

Action 2

« Actions en direction des enfants dont les familles présentent des difficultés ou sont absentes » ou bien « actions en faveur des parents isolés »

Action 3

Protection des personnes vulnérables

Programme 6

Egalité entre les hommes et les femmes

 

Accès des femmes aux responsabilités et à la prise de décision

Action 2

Egalité professionnelle

Action 3

Egalité en droit et en dignité

Action 4

Articulation des temps de vie

Programme 7 (dessert également la mission politique de santé)

Gestion et évaluation des politiques sanitaires et sociales

Action 1

Moyens de l'administration centrale

Action 2

Moyens des services déconcentrés

Action 3

Statistiques, études et évaluation

Action 4 (« action de politique »)

Pilotage de la sécurité sociale

Actions Dépenses diverses

 

Action 5

Formation des professions sociales et autres dépenses d'action sociale non ventilables entre les programmes

Action 6

Coopération internationale

Action 7

Economie sociale et solidaire

Action 8

Rapatriés

Mission Politique de santé

 
 

Programme 1

Santé publique - prévention

Action 1

Déterminants de santé

Action 2

Pathologies

Action 3

Programmes ciblés

Action 4

Programmes populationnels

Action 5

Fonctionnement et subventions globales aux opérateurs

Programme 2

Veille et sécurité sanitaire

Action 1

Organisation du système de veille et de sécurité sanitaire

Action 2

Risques infectieux

Action 3

Risques environnementaux

Action 4

Risques exceptionnels

Programme 3

Offre de soins et qualité du système de soins

Action 1

Niveau et qualité de l'offre de soins

Action 2

Accessibilité de l'offre de soins

Action 3

Fonctionnement et subventions globales aux opérateurs

Programme 4

Protection maladie complémentaire

Action unique

Accès à la protection maladie complémentaire

Pour mémoire (cf mission solidarité et intégration)

Gestion et évaluation des politiques sanitaires et sociales

2. Une expérimentation en 2004 avec le programme « santé publique et prévention »

Le ministère de la santé présente en 2004 à titre expérimental un programme « santé publique et prévention », dont le contenu est analysé dans la présentation des crédits.

Le projet annuel de performance (PAP) esquissé est encore lacunaire et les indicateurs de résultats très partiels. Les indications du ministère laissent de plus penser que la structuration présentée n'est pas destinée à être pérenne, puisqu'il indique que les problèmes traités peuvent encore faire l'objet de regroupements.

Un travail important doit donc encore être mené.

D. DE BONNES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES

1. Un budget contraint, marqué par la décentralisation

Le budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité est de manière générale un budget très contraint, compte tenu de l'importance des minima sociaux.

Il faut à cet égard noter l'impact de la décentralisation de RMI et du revenu de solidarité dans les départements d'outre-mer, qui conduit à un transfert de charge de 4,95 milliards d'euros.

L'allocation adulte handicapé (AAH) représente 4,66 milliards d'euros en 2004, soit 41,7 % du budget total, et accuse une hausse de plus de 135 millions d'euros. Le remboursement de l'allocation de parent isolé (769,7 millions d'euros) et la contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (946,56 millions d'euros) sont en revanche en baisse.

Ces trois dépenses représentent à elles seules plus de 57 % des crédits du fascicule.

2. Des actions prioritaires

Le projet de budget fait clairement apparaître des actions prioritaires.

C'est ainsi que la lutte contre cancer fera l'objet d'un effort important, avec 18 millions d'euros de mesures nouvelles, dont 11 millions d'euros pour la création d'un Institut du cancer ;

Il en va de même pour la politique en faveur des personnes handicapées. Le budget 2004 prévoit ainsi le financement à mi-année de la création de 3.000 places en CAT et la création de 1.014 postes d'auxiliaires de vie, dont 500 auprès des personnes lourdement handicapées.

Le gouvernement consacre également un effort important en faveur des familles, même si l'essentiel des mesures est financé par la branche famille (cf. la prestation d'accueil du jeune enfant). On relèvera en particulier la mise en place du crédit d'impôt famille en faveur des entreprises qui engagent des dépenses permettant à leurs salariés ayant des enfants à charge de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale.

Des efforts seront également menés pour financer une revalorisation des subventions aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale, afin de prendre en compte les conventions collectives en vigueur, ou en faveur de la formation en travail social.

Enfin, le ministre de la santé a fait part de sa volonté de rationaliser l'organisation des agences sanitaires. Votre rapporteur spécial ne peut qu'appuyer cette volonté de réforme et attirer l'attention sur le fait que la rationalisation du dispositif ne doit pas seulement porter sur les agences entres elles, mais également sur les liens entre les agences et les directions du ministère. Votre rapporteur spécial a en effet observé lors de son contrôle de l'AFSSAPS que les moyens de la direction générale de la santé avaient crû en parallèle de ceux de l'AFSSAPS, alors même que les missions avaient été transférées. Il espère donc que la réforme à venir, qui intègrera l'expérience douloureuse de la crise sanitaire liée à la canicule de l'été 2003, débouchera sur une rationalisation réelle de l'ensemble des structures.

3. Un effort de maîtrise des dépenses qui ne doit pas masquer certains dérapages

Parallèlement à ces actions, un effort de maîtrise des dépenses doit être relevé, qui touche notamment :

- les interventions interministérielles de lutte contre la drogue et la toxicomanie, qui permettront d'économiser près de 2 millions d'euros en 2004 ;

- la maîtrise des dépenses de personnel, qui se caractérise par une réduction du nombre de postes budgétaires de 94 emplois ;

- la réduction des crédits d'intervention en faveur des droits des femmes d'un million d'euros, ce que votre rapporteur spécial approuve compte tenu des remarques qu'il avait été amené à formuler à l'occasion de son contrôle budgétaire2(*) ;

- la volonté de maîtriser les dépenses de l'aide médicale d'Etat, en instaurant un ticket modérateur, en redéfinissant le panier de soins et en renforçant les contrôles.

On doit toutefois relever que certaines dépenses ne paraissent pas maîtrisées et que les chiffrages semblent parfois incertains, comme celui relatif à la dépense induite par l'aide médicale d'Etat, qui paraît inférieur à la réalité ou celui relatif aux frais de justice.

De même, les dépenses liées au dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile continuent à croître de manière importante, comme en témoignent l'ouverture par décret d'avance de 145 millions d'euros le 13 octobre dernier. De ce point de vue, la croissance de 27,5 millions d'euros des crédits correspondants inscrits sur le chapitre 46-81 ne paraît être en mesure de couvrir l'intégralité des besoins en 2004.

* 1 Agence centrale des organismes de sécurité sociale.

* 2 Adrien Gouteyron, « La cause des femmes : mieux gérer pour mieux agir », rapport d'information n° 354 (2002-2003).

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