TITRE
III
-
SUIVI STATISTIQUE, ÉVALUATION ET CONTRÔLE
Article
40
(art. L. 262-33, L. 262-48 et L. 262-49 à L. 262-55 (nouveaux)
du code de l'action sociale et des familles)
Suivi, évaluation et
contrôle du RMI et du RMA
Objet : Cet article crée un dispositif de suivi statistique et d'évaluation de la gestion du RMI et du RMA par les départements.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le présent article organise le dispositif de suivi statistique, d'évaluation et de contrôle de la gestion départementalisée du RMI et du RMA. Il crée ainsi une obligation, pour les différents acteurs, de transmettre à l'État les informations en leur possession en matière d'évolution du nombre de bénéficiaires, de dépenses d'allocation, d'insertion et de contrats d'insertion, de montant et de gestion du RMA.
Ces informations, consolidées par la CNAF et par la caisse centrale de mutualité agricole, sont communiquées, après exploitation par les services centraux du ministère, aux départements.
Le Sénat avait précisé ce dispositif statistique, en détaillant les informations (données comptables, données agrégées relatives aux caractéristiques des demandeurs, entrées et sorties du dispositif) dont la transmission est exigée de la part des départements, des CAF, des CMSA et des organismes participant à la gestion du RMA.
Les députés ont adopté un seul amendement de précision à cet article, afin de compléter, dans une logique de partenariat entre les différents acteurs, le dispositif de « retour d'information » des départements : il prévoit ainsi l'obligation pour les CAF et les CMSA de transmettre aux départements toutes les informations utiles à la mise à jour de leurs fichiers d'aide sociale.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur partage l'objectif, recherché par l'amendement de l'Assemblée nationale, d'un meilleur partage de l'information entre les différents intervenants en matière d'aide sociale.
Il convient de rappeler, qu'en application de l'article L. 262-33 du code de l'action sociale et des familles, les organismes payeurs transmettent d'ores et déjà aux départements la liste des bénéficiaires du RMI résidant dans leur ressort.
L'obligation d'information posée par le présent article, tel que complété par les députés, est toutefois plus large et devrait permettre de porter à la connaissance des départements des informations connexes, concernant par exemple les bénéficiaires d'aide au logement ou les titulaires d'autres minima sociaux, nécessaires à la détermination de sa politique générale d'aide et d'action sociale.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
40 bis A (nouveau)
Accès prioritaire aux CES et aux CIE des anciens
allocataires de l'ASS
Objet : Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, vise à poser le principe d'un accès prioritaire des anciens allocataires de l'ASS ne pouvant bénéficier du RMI - et donc du RMA - à deux types de contrats aidés : le CES et le CIE.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le Gouvernement a récemment annoncé son intention de réformer l'ASS.
Cette réforme, qui intervient parallèlement à la révision de la convention d'assurance chômage issue du protocole d'accord du 20 décembre 2002 qui pourrait avoir pour effet de faire « basculer », en 2004, quelque 150.000 chômeurs actuellement indemnisés par l'assurance chômage vers l'ASS, pourrait prendre une triple forme :
- limitation de la durée de versement de l'allocation fixée à trois ans pour le stock de bénéficiaires de l'ASS âgés de moins de cinquante-cinq ans (mise en oeuvre à partir du second semestre 2004) et à deux ans pour les flux d'allocataires âgés de moins de cinquante-cinq ans à compter du 1 er janvier 2004. Les modalités de limitation de la durée de versement concernant les flux d'allocataires de cinquante-cinq ans et plus seront traitées ultérieurement ;
- suppression de l'accès à la majoration de 40 % de l'ASS à compter du 1 er janvier 2004 ;
- modification du barème de l'ASS pour les bénéficiaires vivant en couple et entrés dans le dispositif avant le 1 er janvier 1997 (mise en oeuvre à compter du second semestre 2004).
Dès lors, le premier volet de la réforme pourrait avoir pour effet d'exclure du bénéfice de l'ASS une part significative des allocataires actuels, sans qu'il soit encore possible d'évaluer leur nombre avec précision. Selon les ressources de leur foyer, une partie basculera vers le RMI tandis que l'autre partie ne relèverait d'aucun régime de solidarité.
L'allocation de solidarité spécifique
(ASS)
Elle est accordée aux demandeurs d'emploi justifiant de conditions de ressources et d'activité professionnelle salariée et dont les droits à l'allocation d'assurance du régime d'assurance chômage ont pris fin.
Elle est accordée par périodes de six mois renouvelables sans limitation de durée tant que l'intéressé continue à remplir toutes les conditions d'attribution.
Le taux journalier de l'allocation de solidarité spécifique est fixé à 13,56 euros par jour à compter du 1 er janvier 2003, soit 406,80 euros par mois.
Une majoration peut être accordée à
certains bénéficiaires en fonction de leur âge et de leur
situation vis-à-vis de l'assurance vieillesse (allocataires
âgés de cinquante-cinq ans ou plus et justifiant de vingt
années d'activité salariée ou allocataires
âgés de cinquante-sept ans et demi ou plus et justifiant de dix
années d'activité salariée). Le montant journalier de la
majoration est fixé à 5,91 euros (soit un total journalier
de 19,47 euros).
Dans ce contexte, et conformément aux engagements du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité favoriser la réinsertion professionnelle des anciens allocataires de l'ASS.
Ainsi, cet article, introduit à l'initiative de la commission et de Mme Nadine Morano et avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit, pour les seuls anciens allocataires de l'ASS ne pouvant bénéficier du RMI, qu'ils se verront prioritairement proposer un CES ou un CIE par le service public de l'emploi, dès que leur droit à l'ASS arrivera à expiration. A cet égard, on rappellera que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004, le Gouvernement a prévu un contingent de 30.000 CIE supplémentaires afin d'offrir une solution d'insertion à ces personnes.
II - La position de votre commission
La réforme de l'ASS s'inscrit dans une logique d'activation des dépenses d'indemnisation du chômage. Dès lors, la contrepartie nécessaire à la diminution de la durée de versement de l'allocation consiste en une offre accrue de solutions d'insertion particulièrement indispensables pour ces personnes très éloignées du marché du travail.
Dans ces conditions, votre commission ne peut que s'associer au dispositif introduit à l'Assemblée nationale qui concrétise une telle contrepartie.
Mais elle considère néanmoins que sa mise en oeuvre effective exigera une importante mobilisation du service public de l'emploi. Elle observe en effet que les actuels allocataires de l'ASS figurent déjà parmi les publics prioritaires auxquels s'adressent le CES et le CIE. Or, ceux-ci n'accèdent encore que très imparfaitement à ce type de contrat aidé, ce qui témoigne de l'ampleur de leurs difficultés de réinsertion sur le marché du travail. Ainsi, une enquête de la DARES sur les bénéficiaires de l'ASS au 31 décembre 2000 12 ( * ) a montré que les allocataires de l'ASS étaient généralement relativement âgés et peu qualifiés et que 90 % d'entre eux étaient au chômage depuis plus de deux ans et la moitié depuis plus de six ans.
Votre commission observe également que le présent article ne concerne que les anciens allocataires de l'ASS ne pouvant, du fait de leurs ressources, devenir allocataires du RMI. S'agissant des anciens allocataires de l'ASS éligibles au RMI, le Gouvernement s'est engagé à faciliter leur accès au RMA qui pourrait à cet égard constituer un utile outil d'insertion. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le décret d'application de la présente loi pourrait alors assouplir les conditions d'ancienneté au RMI requises pour bénéficier du RMA pour ces personnes : l'ancienneté en ASS équivaudrait à une ancienneté au RMI, ce qui leur permettrait en conséquence de pouvoir bénéficier directement du RMA dès l'expiration de leurs droits à l'ASS.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
40 bis
Rapport d'évaluation
Objet : Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, demande au Gouvernement de transmettre, avant le 1 er juillet 2006, un rapport d'évaluation sur la présente loi.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Cet article, introduit en première lecture à l'initiative de votre rapporteur, demande au Gouvernement de présenter, avant le 1 er juillet 2006, un rapport d'évaluation de la présente loi.
Il s'agissait, en contrepartie de la suppression du mécanisme des crédits départementaux d'insertion, d'accroître le contrôle a posteriori de la gestion, par les départements, tant de l'allocation que du dispositif d'insertion. Il convenait, en effet, de donner au Parlement les moyens de suivre l'évolution d'une allocation qui reste une prestation de solidarité nationale.
L'objet du rapport était donc d'établir le bilan de l'insertion des bénéficiaires du RMI, d'analyser les actions inscrites dans les contrats d'insertion proposés aux allocataires et de dresser un état des lieux de la situation des bénéficiaires à l'issue de ces contrats. Le rapport devait enfin s'intéresser au fonctionnement du dispositif local d'insertion et, notamment, à la mise en oeuvre et au financement des programmes départementaux d'insertion.
Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements, à l'initiative, respectivement, de Mme Christine Boutin, rapporteur, et de Mme Marie-Anne Montchamp, rapporteur pour avis :
- le premier tend à étendre l'objet du rapport au bilan de la mise en oeuvre du RMA ;
- le second prévoit la création d'un deuxième rapport, annuel, dont l'objet est d'assurer la synthèse, la publication et la transmission au Parlement de l'exploitation des données statistiques recueillies grâce au système d'information mis en place à l'article 39.
Ce deuxième rapport portera donc sur les données comptables relatives aux dépenses de RMI et de RMA, aux dépenses de personnel liées à la gestion de ces dispositifs, sur les données relatives au nombre de bénéficiaires du RMI et du RMA et, enfin, sur celles concernant les entrées et les sorties des deux dispositifs.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur ne peut qu'approuver l'extension de l'objet du rapport d'évaluation au RMA. Il l'avait d'ailleurs lui-même proposé en première lecture, mais cette disposition n'avait pas été retenue, dans la mesure où elle prévoyait également une étude prospective sur l'opportunité d'étendre le RMA aux bénéficiaires d'autres minima sociaux.
Il constate, d'ailleurs, que la réflexion du Gouvernement sur une telle extension est à l'évidence déjà engagée, dans la mesure où les décrets d'application pourraient reconnaître comme équivalente à une durée de douze mois au RMI les périodes passées sous le régime de l'ASS, afin de donner un accès plus rapide aux anciens bénéficiaires de cette allocation dont les droits viendraient à expiration de façon prématurée, compte tenu de la réforme de l'assurance chômage.
Il est toutefois regrettable que les députés aient cru bon de multiplier les rapports d'évaluation de la présente loi, en introduisant aussi, sans coordination, un rapport triennal d'évaluation de la gestion du RMI et du RMA, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004. Il est vrai que la concomitance de l'examen de ces deux textes n'est pas pour faciliter la lisibilité du dispositif.
Il reviendra à la commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions restant en discussion sur le projet de loi de finances pour 2004 de réduire le nombre de ces rapports, les informations demandées dans le cadre de chacun d'eux se recoupant très largement.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
40 ter (nouveau)
(art. L. 522-14 du code de l'action sociale et des
familles)
Décentralisation du revenu de solidarité
dans les
départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon
Objet : Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, vise à décentraliser, parallèlement à la décentralisation du RMI, le revenu de solidarité dont peuvent bénéficier, dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les allocataires du RMI âgés d'au moins 50 ans et percevant depuis au moins deux ans le RMI, qui s'engagent à quitter définitivement le marché du travail. Cette décentralisation prendra une double forme : un financement par le département et la possibilité, pour celui-ci, de moduler les conditions d'accès au revenu de solidarité.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le revenu de solidarité, régi par l'article L. 522-14 du code de l'action sociale et des familles, a été institué, à l'initiative du Sénat et de notre collègue Claude Lise, par la loi n° 2001-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer.
Ce dispositif, applicable dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, s'adresse aux bénéficiaires du RMI âgés d'au moins 50 ans qui s'engagent à quitter définitivement le marché du travail, après avoir été au moins deux ans allocataires du RMI. Ces personnes peuvent alors bénéficier, sous condition de ressources et en lieu et place de l'allocation de RMI, d'un revenu de solidarité - égal à 426,54 euros par mois - jusqu'à la date à laquelle ils peuvent bénéficier d'une retraite à taux plein ou atteint l'âge de 65 ans. Le revenu de solidarité est mis en place par une convention entre l'État et le département. Il est géré par les caisses d'allocations familiales et financé par l'État - qui participe à hauteur de l'allocation moyenne de RMI 13 ( * ) - et par le département - pour le solde - par prélèvement sur ses crédits d'insertion.
Au 30 juin 2003, 8.180 personnes bénéficiaient du revenu de solidarité.
Après une rapide montée en charge, notamment à la Réunion 14 ( * ) , le nombre d'entrées en revenu de solidarité tend désormais à se ralentir. Il est vrai que ce dispositif de « préretraite », spécifiquement destinée aux allocataires du RMI, répondait sans doute à un besoin outre-mer où 16 % de la population est au RMI et où les perspectives de réinsertion professionnelle apparaissent très faibles, notamment pour les allocataires les plus âgés.
En première lecture, l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, a choisi de décentraliser le revenu de solidarité, par cohérence avec la décentralisation du RMI, dans la mesure où des deux allocations sont étroitement imbriquées.
Cette décentralisation prend une triple forme.
D'une part, la mise en oeuvre du dispositif relèvera à l'avenir de la seule responsabilité du département (et non plus d'une convention entre celui-ci et l'État).
D'autre part, le financement du revenu de solidarité reposera exclusivement sur le département.
Enfin, le département pourra modifier, en fonction de l'évolution du marché du travail, les conditions d'accès au revenu de solidarité. Cette possibilité ne pourra naturellement s'exercer qu'à la hausse : le département pourra alors fixer un âge minimal supérieur à 50 ans et une condition d'ancienneté au RMI supérieure à deux ans.
La décentralisation du revenu de solidarité entrera en vigueur au 1 er janvier 2004, parallèlement à celle du RMI.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve la décision de décentralisation du revenu de solidarité.
Elle est, en effet, la conséquence logique de celle du RMI, dont le revenu de solidarité apparaît difficilement dissociable.
Elle répond, en outre, à un souci plus général de mieux encadrer les dispositifs de retrait anticipé du marché du travail, par une responsabilisation accrue des acteurs. En ce sens, en transférant la totalité de la charge financière du revenu de solidarité sur les départements, mais en les autorisant parallèlement à fixer des conditions d'accès plus strictes, le présent article s'inscrit alors pleinement dans cette logique de responsabilisation.
Il va de soi que les dispositions relatives à la compensation financière des transferts de compétence, telles que précisées à l'article 3 du présent projet de loi et à l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 15 ( * ) , mais aussi le cas échéant, celles relatives au transfert de personnel prévues à l'article 34 bis, s'appliquent au transfert de compétences pour le revenu de solidarité.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article
41
Entrée en vigueur de la loi
Objet : Cet article précise les conditions d'entrée en vigueur de la loi au 1 er janvier 2004.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
Le présent article fixe au 1 er janvier 2004 la date d'entrée en vigueur de la loi, sous réserve de l'adoption, avant cette date, des dispositions relatives à la compensation des charges liées au transfert de compétence, celles-ci devant impérativement figurer dans une loi de finances.
Le projet de loi de finances pour 2004, dans son article 40, prévoit d'ailleurs les dispositions nécessaires à cette compensation, puisqu'il attribue aux départements une fraction du produit de la TIPP équivalant au montant des « dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre du RMI et de l'allocation de revenu de solidarité » attribuée dans les départements d'outre-mer 16 ( * ) .
Le Sénat n'avait adopté qu'un amendement rédactionnel à cet article.
A l'initiative du Gouvernement, les députés ont complété ces dispositions, dans le but d'assurer un « passage de témoin » sans heurts entre l'État et les départements au 1 er janvier 2004. Dans sa nouvelle rédaction, cet article précise donc :
- que l'absence de publication, au 1 er janvier 2004, des décrets d'application prévus par la présente loi ne fait pas obstacle au transfert des compétences des préfets aux présidents de conseils généraux, ni dans les départements d'outre-mer au transfert de ces mêmes compétences aux agences départementales d'insertion.
D'après les informations transmises à votre rapporteur, si une telle situation devait se présenter, elle ne durerait, tout au plus, que quelques jours car le décret « minimal », assurant la coordination de l'ensemble des textes réglementaires, sera examiné par le Conseil d'État au cours de la dernière semaine de décembre et publié dès les premiers jours du mois de janvier 2004 ;
- que les allocations versées à terme échu en janvier 2004 - soit le 5 janvier 2004 - le seront pour le compte des départements : le Gouvernement fait donc le choix d'un système d'encaissement-décaissement pour déterminer l'autorité compétente pour financer ces allocations. Ce choix est d'ailleurs cohérent avec celui effectué en matière de compensation des charges, puisque les dépenses retenues pour en fixer le montant sont les « dépenses exécutées par l'État en 2003 » au titre du RMI ;
- que les départements sont substitués à l'État à compter du 1 er janvier 2004 dans l'ensemble de ses droits et obligations en matière de RMI et de RSDOM : ainsi, les créances détenues par l'État sur les allocataires au titre d'indus ou de rappels d'allocation, sont transférées aux départements. A l'inverse, les départements sont liés par les décisions d'attribution de l'allocation prises par l'État antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.
L'amendement de l'Assemblée nationale précise enfin les règles applicables en matière d'indus ou de rappels relatifs à l'allocation, lorsque le bénéficiaire change de département de résidence : les créances détenues par les CAF ou les CMSA, au nom du département d'origine, sur l'allocataire seront transférées, dans leur intégralité, au département d'accueil.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur tient à souligner l'utilité des précisions apportées par le Gouvernement sur le calendrier de l'entrée en vigueur de la loi au 1 er janvier 2004, car elles répondent à une attente forte des départements qui doivent, dès aujourd'hui, établir leurs prévisions budgétaires pour 2004 et ne pouvaient plus rester dans l'incertitude quant à l'effectivité du transfert du RMI à cette date.
D'aucuns pourraient contester le choix, fait par le Gouvernement, de déterminer l'autorité compétente pour payer les allocations versées en janvier 2004 par référence au système comptable des « encaissements-décaissements », ce qui conduit à mettre ces dernières à la charge des départements.
Il convient cependant de rappeler que la même option avait été retenue pour déterminer les dépenses de l'État au titre du RMI en 2003 et donc, pour fixer le montant de la compensation du transfert de cette compétence. Ainsi, le mois de janvier 2003 a bien été rattaché à l'exercice 2003 et les dépenses prises en compte pour calculer la compensation correspondent aux allocations versées du 5 janvier 2003 au 5 décembre 2003 inclus, soit douze mois de versement.
Votre rapporteur ne saurait se prononcer sur les mérites de ces règles comptables par rapport au régime des droits constatés. Il observe seulement qu'une disparité entre les règles comptables servant de base à la compensation et celles déterminant l'autorité compétente pour financer les allocations de janvier 2004 aurait conduit à mettre, selon le cas, à la charge de l'État ou des départements un treizième mois de versement de l'allocation, ce qui aurait, à l'évidence, faussé les termes de l'échange.
S'agissant du transfert aux départements des droits et obligations de l'État au titre du RMI, votre rapporteur constate que cette disposition devrait simplifier, pour les CAF, la gestion des indus et rappels relatifs à l'allocation, car elle leur évitera d'avoir à effectuer, en fonction de l'exercice auquel elles se rattachent, un partage entre créances de l'État et créances du département.
Mais pour lever toute ambiguïté, il convient de préciser que ces droits et obligations doivent s'entendre strictement comme les créances et les dettes que l'État détenait à l'égard des allocataires. Il ne s'agit, en aucun cas, de transférer aux départements d'autres types de dettes, et notamment pas celles de l'État à l'égard de la CNAF.
Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
*
* *
Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi sans modification.
* 12 Premières informations et premières synthèses, mai 2002, n° 18.3.
* 13 La dotation prévue à ce titre en loi de finances pour 2003 s'élevait à 39,7 millions d'euros.
* 14 Le démarrage a été plus tardif aux Antilles et en Guyane.
* 15 On observera, à ce propos, que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait déjà, dès son dépôt, une compensation financière, alors même que le transfert du revenu de solidarité n'avait pas encore été introduit dans le présent projet de loi.
* 16 Voir commentaire de l'article 3 du présent projet de loi.