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EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
-
DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
TOUT AU LONG DE LA VIE
CHAPITRE PREMIER
-
Dispositions générales


Article premier
(intitulé du livre IX du code du travail)
Modification de l'intitulé du livre IX du code du travail

Objet : Cet article vise à inscrire la formation professionnelle continue dans le cadre de la formation tout au long de la vie, en modifiant l'intitulé du livre IX du code du travail.

I - Le dispositif proposé


Formation continue, formation permanente, formation tout au long de la vie... Les hésitations du vocabulaire révèlent les incertitudes qui tiennent à la finalité de la formation professionnelle en France : ainsi, au fil des ans, on a tour à tour mis l'accent sur la fonction utilitaire de la formation (formation professionnelle) ou sur la nécessité de son prolongement au-delà de l'école (formation continue). Faute d'avoir pu trancher, on en est aujourd'hui arrivé à réunir les deux termes, sous le vocable de formation professionnelle continue (FPC). Parallèlement, la distinction entre formation initiale et formation professionnelle s'est progressivement atténuée avec l'émergence de la formation professionnelle initiale (lycées professionnels).

La formation professionnelle : un problème de sémantique

Formation professionnelle : terme utilisé pour qualifier les différentes composantes du système institutionnel français issu de l'accord interprofessionnel de 1970 et de la loi de 1971. On emploie souvent l'expression de « système de la formation professionnelle ». Une confusion est à éviter avec la formation professionnelle initiale, qui recouvre les structures d'enseignement à caractère professionnel intégrées au système éducatif (les lycées professionnels notamment).

Formation professionnelle continue : terme qui figure dans le titre de la loi de 1971, et qui peut être utilisé en équivalence au terme précédent. Cependant, son usage caractérise le plus souvent les formes d'engagement des entreprises qui découlent des contraintes légales, c'est-à-dire le financement ou l'organisation d'actions de formation à destination des salariés.

Education permanente : terme qui figure également dans le titre de la loi de 1971 et qui renvoie à une perspective de développement continu des capacités des individus tout au long de leur vie sociale et professionnelle. Porté notamment par les mouvements d'éducation populaire, il est souvent utilisé en opposition au terme précédent afin de resituer la formation des adultes hors du seul cadre de l'entreprise.

Education tout au long de la vie : terme traduit de l'expression anglaise lifelong learning, qui est utilisée dans les instances européennes pour caractériser « toute activité d'apprentissage délibérée, formelle ou informelle, entreprise sur une base continue dans l'objectif d'améliorer les connaissances, les compétences et les qualifications ».

D'autres termes sont également utilisés dans les propos ou les écrits des acteurs du système de la formation professionnelle : formation permanente, formation continue, formation professionnelle des adultes, éducation des adultes, etc.

Source : La formation professionnelle en mutation, Liaisons sociales, 2001

A l'heure actuelle, le livre IX du code du travail, qui regroupe les principales dispositions relatives à la formation professionnelle, est ainsi intitulé : « De la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente ».

Le présent article propose un nouvel intitulé ainsi rédigé : « De la formation professionnelle continue dans le cadre de la formation professionnelle tout au long de la vie ».

L'expression « formation professionnelle tout au long de la vie » a une double origine :

- historique, car dès 1791 le rapport Condorcet sur l'instruction publique évoquait une instruction qui se prolongerait tout au long de la vie ;

- européenne, car, comme l'indique l'exposé des motifs du présent projet de loi, « la loi inscrit le processus de réforme du système de formation professionnelle dans la réalisation de l'espace européen de formation tout au long de la vie souhaitée par les Etats membres dans la résolution adoptée en 2002 à Séville. »

En effet, c'est le droit communautaire qui a donné une nouvelle actualité à l'expression « formation tout au long de la vie ». En 1996, déclarée « année européenne de la formation professionnelle tout au long de la vie », l'Union européenne a publié un Livre blanc affirmant le rôle central de la formation professionnelle dans la politique de l'emploi des Etats membres. Celle-ci a fait l'objet d'une première définition dans le mémorandum de la commission européenne du 30 novembre 2001, entériné par la résolution du Conseil européen du 27 juin 2002. La formation professionnelle tout au long de la vie désigne ainsi « toutes les activités d'apprentissage menées au cours de la vie dans le but d'améliorer ses connaissances, ses qualifications et ses compétences, que ce soit dans une perspective personnelle, citoyenne, sociale ou en vue d'un emploi. »

Pour atteindre cet objectif, le Conseil a émis des recommandations concrètes aux Etats membres de l'Union :

- mobiliser les ressources nécessaires (augmentation des investissements dans les ressources humaines, développement de l'investissement privé dans la formation, recours aux ressources financières de la Communauté) ;

- promouvoir la formation sur le lieu de travail ;

- améliorer l'éducation des enseignants ;

- encourager la validation des acquis de l'expérience ;

- développer des actions d'information, d'orientation et de conseil axées sur des publics ciblés ;

- développer des stratégies permettant d'accroître les compétences des personnes les plus éloignées de l'emploi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission se réjouit que le présent projet de loi soit inscrit dans une dynamique communautaire. En effet, bien que la formation professionnelle, composante de la politique de l'emploi, reste une compétence nationale, elle doit tenir compte de la stratégie européenne pour l'emploi. Il en va de la compétitivité du territoire européen et de la nécessité de construire un espace solidaire réduisant au minimum les tentations de dumping social ou d'une concurrence entre Etats.

Tout récemment, le 11 novembre 2003, la Commission européenne a néanmoins adopté une communication dans laquelle elle s'inquiétait des retards de l'Union européenne dans le domaine de la formation : selon elle, « trop peu d'Européens continuent de se former à l'âge adulte au regard des besoins de la société de la connaissance, surtout dans le contexte de l'allongement de la durée de la vie active induite par la réforme des retraites. Or, moins de 10 % des adultes ont accès à la formation continue, l'objectif étant d'atteindre 12,5 % d'ici à 2010 ». Pour provoquer ce qu'elle appelle un « sursaut », la Commission suggère d'actionner plusieurs leviers prioritaires parmi lesquels figure la définition d'une stratégie de formation tout au long de la vie impliquant les partenaires sociaux.

C'est précisément ce que se propose de faire le Gouvernement en inscrivant dans le code du travail la formation professionnelle tout au long de la vie.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2
(art. L. 900-1 du code du travail)
Les finalités de la formation tout au long de la vie

Objet : Cet article confirme que la formation professionnelle tout au long de la vie reste une obligation nationale et en adapte les finalités aux évolutions du marché du travail.

I - Le dispositif proposé


a) Le dispositif actuel

L'article L. 900-1 du code du travail, actuellement en vigueur, définit la formation professionnelle continue comme une obligation nationale et lui assigne deux objectifs principaux :

- « permettre l'adaptation des travailleurs au changement des techniques et des conditions de travail » ;

- « favoriser leur promotion sociale par l'accès aux différents niveaux de la culture et de la qualification professionnelle et leur contribution au développement culturel, économique et social ».

Définis par la loi n° 84-130 du 24 février 1984, ces objectifs sont désormais trop restrictifs par rapport aux évolutions récentes du marché de l'emploi. Dans le préambule de l'ANI, les partenaires sociaux en ont ainsi relevé quatre : l'ouverture de l'économie française sur le monde, le renouvellement accéléré des techniques de production et de distribution des biens et des services, le ralentissement du rythme de renouvellement des générations et le déficit global de qualifications et de compétences. A titre d'illustration, chaque année, on ne compte que 650.000 jeunes environ pour remplacer 850.000 personnes très qualifiées partant à la retraite.

Il convenait donc de moderniser les finalités assignées à la formation professionnelle continue.

b) les modifications proposées

Le 1° du présent article réaffirme que la formation professionnelle, comme c'est le cas depuis la loi du 3 décembre 1966, reste une obligation nationale qui mobilise l'ensemble des acteurs reconnus (État, collectivités locales, établissements publics, établissements d'enseignement publics et privés, associations, organisations professionnelles, syndicales et familiales, entreprises).

En revanche, le 2° apporte des modifications substantielles aux objectifs assignés à la formation professionnelle. Il vise ainsi à les mettre en meilleure adéquation avec les évolutions récentes du marché du travail. Il est ainsi proposé de :

- « favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs » ;

- « permettre leur maintien dans l'emploi » ;

Ces objectifs, nouveaux, traduisent les préoccupations contemporaines liées à l'individualisation et à la mobilité des parcours professionnels, à l'anticipation des ruptures, à la sécurisation des trajectoires professionnelles dans un contexte de mutations économiques rapides. 

- « favoriser le développement de leurs compétences et l'accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle ». A travers la notion de compétences, il s'agit de consacrer le système d'évaluation des salariés (bilan de compétences, validation des acquis....) qui permet à ceux-ci de faire reconnaître leur savoir-faire et leur capacité professionnelle ;

- «  contribuer au développement économique, culturel et à la promotion sociale », selon la formule qui figure déjà dans le droit actuellement en vigueur.

Ces adaptations sont conformes à la philosophie de l'article 5 de l'ANI du 20 septembre 2003 selon lequel « chaque salarié doit être en mesure de développer, de compléter ou de renouveler sa qualification, ses connaissances, ses compétences et ses aptitudes professionnelles ».

Toute référence à la notion d'éducation permanente est supprimée. En effet, cette notion renvoie à la formation initiale, dont il est désormais établi qu'elle ne permet pas toujours l'accès direct à un emploi appelé, de surcroît, à évoluer au cours de la vie professionnelle. Par ailleurs, comme le relevait le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la formation professionnelle7(*), la formation professionnelle n'a plus pour seule vocation de former les jeunes, les chômeurs ou les inactifs en quête d'un emploi ; elle a de plus en plus souvent pour objet d'adapter les compétences des salariés déjà en poste aux évolutions de leur métier. Aujourd'hui, on souhaite donc insérer pour former et non plus seulement former pour insérer.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté au présent article un seul amendement, issu d'une proposition commune de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et de M. Christian Paul, tendant à préciser que la promotion sociale visée est celle des salariés en formation.

III - La position de votre commission

Dans ses précédents avis relatifs au budget de la formation professionnelle, votre commission a souvent dénoncé la complexité du système. La confusion progressive des objectifs est devenue telle qu'il importe, dans la situation économique actuelle, de mieux distinguer éducation et formation, formation initiale et continue, et de fixer des priorités.

En assignant à la formation professionnelle des objectifs de promotion sociale et de développement économique et culturel d'une part, et de préservation des compétences d'autre part, le texte donne une ampleur nouvelle à l'ensemble du dispositif et ajoute, aux objectifs de l'entreprise, les choix professionnels des individus. Il met ainsi concrètement en oeuvre l'une des recommandations du Livre Blanc sur « la formation professionnelle, diagnostics, défis et enjeux », publié en 1999 par le secrétariat d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle, qui proposait « de distinguer ce qui relève de l'intérêt respectif de l'employeur et du salarié et ce qui peut faire l'objet d'une initiative individuelle, encadrée collectivement pour le bien des deux ».

Toutefois, votre rapporteur s'interroge sur le sort réservé par le présent article aux personnes inactives. L'article 14 ci-après qui organise les périodes de professionnalisation, prévoit bien des dispositions en faveur des personnes de retour d'un congé parental. Toutefois, celles-ci restent liées au monde de l'entreprise par un contrat de travail, seulement suspendu. Pour les femmes qui ont interrompu leur activité professionnelle, rien n'a été prévu par l'accord du 20 septembre 2003, les organisations professionnelles représentant les salariés et non les inactifs.

De fait, votre rapporteur constate à regret que l'appel du Président de la République, lancé le 6 avril 2000, à l'occasion de l'inauguration de la Caisse d'allocations familiales de Nantes, n'a toujours pas été entendu : « Le droit du travail permet en principe un retour dans l'entreprise pour les mères, ou plus rarement, les pères, qui ont demandé le bénéfice du congé parental. La situation des femmes qui étaient sans emploi au moment de la naissance de leurs enfants demeure cependant très mal résolue. Personne ne le conteste. Ni l'État ni les partenaires sociaux ne se sont vraiment préoccupés d'accompagner le parcours difficile des mères qui souhaitent reprendre un emploi après un temps plus ou moins long d'interruption ».

Rappelons tout de même que 79 % des femmes au foyer, soit deux millions de femmes, ont quitté leur emploi pour s'occuper de leurs enfants, davantage si l'on intègre les personnes qui ont renoncé à une activité pour prendre soin de leur conjoint ou ascendants en situation de dépendance. Les trois quart d'entre elles souhaitent retrouver un emploi, seuls 5 % d'entre elles préférant rester au foyer. Cette demande s'accentue après 50 ans lorsque les enfants ont grandi. Or, plus ces femmes sont restées longtemps éloignées du marché du travail, plus leur qualification s'amenuise. Il a donc semblé légitime d'étendre les mesures de formation proposées au présent article aux personnes inactives se trouvant dans ce cas de figure.

Votre commission présentera donc un amendement en ce sens et vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 3
(art. L. 900-2 du code du travail)
Typologie des actions de formation professionnelle

Objet : Cet article vise à améliorer la typologie des actions de formation existantes et, en particulier, à mieux définir les actions dites d'adaptation et de développement des compétences des salariés.

I - Le dispositif proposé


a) Le dispositif actuel

L'article L. 900-2 du code du travail actuellement en vigueur dresse la typologie des actions de formation entrant dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue. Il distingue six catégories d'actions de formation dont chacune a un objet bien spécifique :

les actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle ont pour objet de permettre à toute personne, sans qualification professionnelle et sans contrat de travail, d'atteindre le niveau nécessaire pour suivre un stage de formation professionnelle proprement dit ou pour entrer directement dans la vie professionnelle ;

les actions d'adaptation ont pour objet de faciliter l'accès de travailleurs titulaires d'un contrat de travail à un premier emploi ou à un nouvel emploi ;

les actions de promotion ont pour objet de permettre à des travailleurs d'acquérir une qualification plus élevée ;

les actions de prévention ont pour objet de réduire les risques d'inadaptation de qualification à l'évolution des techniques et des structures des entreprises, en préparant les travailleurs dont l'emploi est menacé à une mutation d'activité, soit dans le cadre de leur entreprise, soit en dehors ;

les actions de conversion ont pour objet de permettre à des travailleurs salariés, dont le contrat de travail est rompu, d'accéder à des emplois exigeant une qualification différente ou à des travailleurs non salariés d'accéder à de nouvelles activités professionnelles ;

les actions d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances ont pour objet d'offrir aux travailleurs, dans le cadre de l'éducation permanente, les moyens d'accéder à la culture, de maintenir ou de parfaire leur qualification et leur niveau culturel ainsi que d'assumer des responsabilités accrues dans la vie associative.

A cette liste, globalement établie à la fin des années 70, se sont jointes, plus récemment, de nouvelles catégories de formations plus adaptées aux préoccupations contemporaines comme les actions de formation continue relatives à la radioprotection des personnes prévues à l'article L. 1333-11 du code de la santé publique ont été introduites dans le code du travail par l'ordonnance n° 2001-270 du 28 mars 2001.

Par ailleurs, la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 a fait entrer dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue les actions permettant de réaliser un bilan de compétences. Puis, la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 relative à la loi de modernisation sociale a également intégré dans cette typologie les actions permettant aux travailleurs de faire valider les acquis de leur expérience en vue de l'acquisition d'un diplôme, d'un titre à finalité professionnelle ou d'un certificat de qualification.

b) Les modifications proposées

Le paragraphe I vise à moderniser cette typologie en redéfinissant plus particulièrement la catégorie des actions d'adaptation, qui font l'objet du troisième alinéa de l'article L. 900-2 du code du travail.

Ainsi, les actions d'adaptation ne devront plus être considérées comme un moyen de faciliter l'accès des salariés à l'emploi mais comme un moyen de favoriser « l'adaptation des salariés à leur poste de travail, à l'évolution des emplois ainsi que leur maintien dans l'emploi »8(*). Elles auront également pour objet de « participer au développement des compétences des salariés ».

Dans un objectif de coordination avec les dispositions de l'article 2, le paragraphe II propose de supprimer la référence à l'éducation permanente figurant au septième alinéa de l'article L. 900-2 du code du travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, proposé par M. Christian Paul, tendant à reprendre plus précisément la définition des actions d'adaptation et de développement des compétences, telle que proposée dans l'ANI.

III - La position de votre commission

La nouvelle typologie des actions de formation fait écho à certaines dispositions de l'ANI par lesquelles les partenaires sociaux ont exprimé le souhait de « favoriser l'individualisation des parcours de formation et le développement de la formation en situation professionnelle et des nouvelles technologies éducatives ».

Toutefois, au-delà de la simple redéfinition de la notion d'actions d'adaptation, les parties signataires de l'ANI ont demandé aux pouvoirs publics, à l'article 22 de cet accord, de considérer comme éligibles au titre de la formation professionnelle de nouvelles catégories de formation :

- le tutorat, c'est-à-dire l'accompagnement d'un individu par un salarié de l'entreprise au cours de sa formation professionnelle;

- l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication dont l'« e-formation » ;

- les activités de recherche et de développement portant sur l'ingénierie pédagogique des actions de formation ;

- les dépenses de préparation aux actions de validation des acquis de l'expérience ;

- les dépenses relatives à l'individualisation et à l'évaluation des actions de formation qui sont prises en charge par un organisme paritaire collecteur agréé.

Mais il ne s'agit là que des modalités de mise en oeuvre des actions de formation de l'article L. 900-2 du code du travail. Elles n'ont pas vocation à s'ajouter à cette typologie, par la voie législative, mais plutôt d'y être assimilées par la voie réglementaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4
(art. L. 900-3 du code du travail)
Droit à la qualification professionnelle

Objet : Cet article vise à modifier les modalités de mise en oeuvre du droit à la qualification professionnelle et à permettre à l'État de participer à son développement.

I - Le dispositif proposé


L'actuel article L. 900-3 du code du travail crée, en faveur des actifs, un droit à la qualification professionnelle. Ainsi, « tout travailleur engagé dans la vie professionnelle ou toute personne qui s'y engage a droit à la qualification professionnelle et doit pouvoir suivre, à son initiative, une formation lui permettant, quel que soit son statut, d'acquérir une qualification correspondant aux besoins de l'économie prévisibles à court ou moyen terme ».

Cette qualification doit répondre aux critères suivants :

- soit entrer dans le champ d'application de l'article 8 de la loi n° 71-577 du 16 juillet 1971 d'orientation sur l'enseignement technologique ;

- soit être reconnue dans les classifications d'une convention collective nationale de branche ;

- soit figurer sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche professionnelle.

Les 1° et 3° du présent article modifient les modalités de mise en oeuvre du droit à la qualification professionnelle.

Le supprime la mention selon laquelle le droit à la qualification professionnelle ne peut être mise en oeuvre qu' « à l'initiative » de l'individu. En effet, cette rédaction exclut les actions initiées par les autres acteurs de la formation professionnelle tels que l'entreprise, le service public de l'emploi ou les collectivités publiques. Toutefois, il peut sembler paradoxal de promouvoir la responsabilisation de l'individu en matière de formation, conformément à la philosophie de ce projet de loi, tout en lui ôtant toute initiative pour les formations qui le concernent.

Le donne à l'État la possibilité de contribuer à l'exercice de ce droit, notamment pour les personnes n'ayant pas acquis de qualification reconnue dans le cadre de la formation initiale. Le dispositif ainsi annoncé s'inspire du droit à la formation qualifiante ou diplômante différée, issu de l'article 12 de l'ANI. Les partenaires sociaux ont, en effet, demandé la mise en place d'un dispositif permettant aux salariés d'avoir « accès à une formation qualifiante ou diplômante d'une durée totale maximale d'un an, mise en oeuvre notamment dans le cadre du congé individuel de formation ». Les salariés concernés seraient ceux qui ont arrêté leur formation initiale avant ou au terme du premier cycle de l'enseignement supérieur, et en priorité ceux qui n'ont pas obtenu de qualification professionnelle reconnue et qui souhaitent poursuivre ultérieurement des études en vue d'une promotion sociale.

Pour encourager l'exercice du droit à la qualification professionnelle pour ces personnes, il est prévu au 2° de permettre aux personnes qui le souhaitent d'accéder à l'ensemble des qualifications existantes et qui sont couvertes par le répertoire national des certifications professionnelles. Ce répertoire, issu de l'article 134 de la loi de modernisation sociale n° 2002-73 du 17 janvier 2002, figure à l'article L.335-8 du code de l'éducation. Il liste les diplômes et les titres à finalité professionnelle par domaine d'activité et par niveau, à partir d'une classification établie par la commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche professionnelle. Le dispositif est géré par la commission nationale de la certification professionnelle, placée auprès du Premier ministre.

Le crédit-formation, qui a actuellement pour objet de permettre à toute personne d'acquérir une telle qualification à partir d'un bilan de compétences et d'une formation prise en charge par l'État, les régions, les organisations professionnelles ou les syndicats, est, quant à lui, supprimé.

En effet, ce dispositif créé en 1990 a mal vieilli en raison de l'absence de financement - ce qui explique qu'il ait rarement été mis en oeuvre au profit des salariés dans le cadre du congé individuel de formation- et de la décentralisation progressive aux régions des formations qualifiantes des jeunes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article.

Sur proposition de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, de M. Frédéric Dutoit, de Mme Martine Billard et de M. Christian Paul, l'Assemblée nationale, après un avis de sagesse du Gouvernement, a adopté un amendement tendant à réserver à l'individu l'exclusivité de l'initiative pour le droit à la qualification (suppression du 1° de l'article). L'Assemblée nationale a, en effet, considéré que la rédaction proposée par le texte à ce paragraphe était de nature à déresponsabiliser le salarié vis-à-vis de sa formation.

En outre, l'Assemblée nationale, sur proposition de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, ainsi que de M. Francis Vercamer, a associé les régions à l'exercice du droit de la qualification professionnelle, conformément aux nouvelles compétences que le projet de loi relatif aux responsabilités locales leur accorde9(*).

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite de la volonté du Gouvernement de donner un contenu effectif au droit à la qualification professionnelle, présenté par le Président de la République comme le dispositif de la deuxième chance.

Toutefois, le présent projet ne met pas explicitement en place le dispositif des « formations qualifiantes ou diplômantes différées », souhaité par les partenaires sociaux à l'article 12 de l'ANI, arguant de la nécessité de provoquer au préalable une consultation des collectivités territoriales et des autres départements ministériels, comme l'Education nationale. Toutefois, cette concertation ne pourra intervenir qu'après le vote définitif du projet de loi relatif aux responsabilités locales.

Votre commission trouve légitime ce souci de concertation. Pour autant, elle regrette l'attitude qui a consisté à soumettre au Parlement le présent projet de loi pour examen alors même que l'adoption du projet de loi relatif aux responsabilités locales n'est pas encore acquise. En menant simultanément l'analyse de deux textes portant sur la même matière, mais appréhendée sous deux angles distincts, le Gouvernement empêche non seulement votre commission de se prononcer sur le présent article en connaissance de cause mais il prend, en outre, le risque de multiplier les incohérences dans le dispositif final.

Votre commission vous propose néanmoins d'adopter cet article sans modification.

Article 5
(art. L. 900-5-1 nouveau du code du travail)
Handicap et illettrisme

Objet : Cet article vise à favoriser l'insertion professionnelle des personnes handicapées ou invalides, d'une part, et à intégrer les actions de lutte contre l'illettrisme et l'apprentissage de la langue française dans la formation professionnelle tout au long de la vie, d'autre part.

I - Le dispositif proposé

Afin de favoriser leur accès à l'emploi, leur maintien dans l'emploi et leur promotion professionnelle,
le paragraphe I insère un nouvel article L. 900-5-1 dans le code du travail tendant à permettre aux personnes invalides ou handicapées de bénéficier d'actions spécifiques de formation. Les personnes visées sont recensées à l'article L. 323-3 du même code. Il s'agit :

- des travailleurs reconnus handicapés par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel ;

- des victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ayant entraîné une incapacité permanente au moins égale à 10 p. 100 et titulaires d'une rente attribuée au titre du régime général de sécurité sociale ou de tout autre régime de protection sociale obligatoire ;

- les titulaires d'une pension d'invalidité attribuée au titre du régime général de sécurité sociale, de tout autre régime de protection sociale obligatoire ou au titre des dispositions régissant les agents publics à condition que l'invalidité des intéressés réduise au moins des deux tiers leur capacité de travail ou de gain ;

- les anciens militaires et assimilés, titulaires d'une pension militaire d'invalidité au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;

- les veuves de guerre non remariées titulaires d'une pension au titre du même code, dont le conjoint militaire ou assimilé est décédé des suites d'une blessure ou d'une maladie imputable à un service de guerre ou alors qu'il était en possession d'un droit à pension militaire d'invalidité d'un taux au moins égal à 85 p. 100 ;

- les orphelins de guerre âgés de moins de vingt et un ans et les mères veuves non remariées ou les mères célibataires, dont respectivement le père ou l'enfant, militaire ou assimilé, est décédé des suites d'une blessure ou d'une maladie imputable à un service de guerre ou alors qu'il était en possession d'un droit à pension d'invalidité d'un taux au moins égal à 85 p. 100 ;

- les veuves de guerre remariées ayant au moins un enfant à charge issu du mariage avec le militaire ou assimilé décédé, lorsque ces veuves ont obtenu ou auraient été en droit d'obtenir, avant leur remariage, une pension ;

- les femmes d'invalides internés pour aliénation mentale imputable à un service de guerre;

- les sapeurs-pompiers volontaires titulaires d'une allocation ou d'une rente d'invalidité attribuée en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service.

Le paragraphe II modifie la première phrase et le deuxième alinéa de l'article L. 900-6 du code du travail relatif à la lutte contre l'illettrisme. Il est, d'une part, proposé d'insérer la lutte contre l'illettrisme dans le champ de la formation professionnelle tout au long de la vie, et non plus dans l'éducation permanente. D'autre part, l'inscription de la lutte contre l'illettrisme dans le champ de la formation professionnelle continue est étendue de manière plus générale à l'apprentissage de la langue française.


Qui sont les illettrés aujourd'hui en France ?

L'illettrisme qualifie la situation de personnes de plus de 16 ans qui, bien qu'ayant été scolarisées, ne parviennent pas à lire et comprendre un texte portant sur des situations de leur vie quotidienne, et/ou ne parviennent pas à écrire pour transmettre des informations simples. Pour certaines personnes, ces difficultés en lecture et écriture peuvent se combiner, à des degrés divers, avec une insuffisante maîtrise d'autres compétences de base comme la communication orale, le raisonnement logique, la compréhension et l'utilisation des nombres et des opérations, la prise de repères dans le temps et dans l'espace. Malgré ces déficits, les personnes en situation d'illettrisme ont acquis de l'expérience, une culture et un capital de compétences en ne s'appuyant pas ou peu sur la capacité à lire et à écrire. Certaines ont ainsi pu s'intégrer à la vie sociale et professionnelle mais l'équilibre est fragile, et le risque de marginalisation permanent. D'autres se trouvent dans des situations d'exclusion où l'illettrisme se conjugue avec d'autres facteurs.

D'après l'enquête sur l'Information et la Vie quotidienne (dite IVQ), réalisée par l'INSEE en novembre 2002, et publiée en novembre 2003, on estime entre 10 % et 14 % la proportion des personnes en difficulté de lecture dans la population vivant en France et âgée de 18 à 65 ans. Si l'on se restreint aux personnes ayant appris à lire le français, ce taux est compris entre 7 % et 10 %. Inversement, entre la moitié et les deux tiers des personnes ayant étudié dans une langue étrangère éprouvent des difficultés de lecture en langue française. Les hommes sont plus souvent en difficulté que les femmes : entre 7 % et 12 % de ces dernières sont en difficulté face à l'écrit, contre 11 % à 16 % des hommes. Les personnes âgées de 50 à 65 ans (13 % à 20 %) sont aussi plus souvent concernées que les plus jeunes de moins de 30 ans (3 % à 8 %).

Les chiffres recueillis au cours de la journée de préparation à la défense (JAPD) par le ministère de la Défense montrent que 6 % des jeunes présents aux JAPD sont repérés en situation d'illettrisme, soit 8 % des garçons et 3,9 % des filles.


La lutte contre l'illettrisme couvre quatre champs d'intervention : l'action en direction des enfants, des adultes, des jeunes de plus de 16 ans, et des personnes âgées. Les actions ainsi menées ne sont pas de même nature selon l'âge des personnes. Historiquement, ce sont surtout les actions en faveur des adultes engagées pendant la vie active qui ont mobilisé les acteurs de la lutte contre l'illettrisme. Les apports de plusieurs ministères, notamment du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, avec le programme IRILL (insertion, réinsertion, lutte contre l'illettrisme), les contributions des conseils régionaux, des conseils généraux, des communes, du fonds d'action et de soutien à l'intégration et à la lutte contre les discriminations, du fonds social européen, des plans de formation des entreprises sont déterminants car leur mise en synergie permet d'assurer des services permanents aux personnes.

Source : Agence nationale de lutte contre l'illettrisme (ANCLI).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement au présent article.

III - La position de votre commission

S'agissant de la formation professionnelle des personnes invalides et handicapées, votre commission approuve le souci du Gouvernement de renforcer leur accès à la formation. Il s'agit d'ailleurs d'un des chantiers prioritaires du Président de la République. En outre, l'année 2003 ayant été déclarée Année européenne des personnes handicapées, c'est l'ensemble des pays de l'Union européenne qui ont été invités à engager des initiatives en la matière.

En effet, le constat dressé par la Cour des comptes en 199310(*) reste malheureusement largement d'actualité : « un dispositif de formation insuffisant », « une insertion professionnelle figée en milieu protégé », « un accès encore difficile à l'emploi en milieu ouvert » constituent toujours autant d'obstacles à une insertion professionnelle durable des personnes handicapées.

Pour preuve, le taux de chômage des personnes handicapées est trois fois supérieur à celui de la population active française. Entre septembre 2002 et septembre 2003, il s'est aggravé de 7 % pour s'élever à 26 % contre 9,7 % pour la population française totale (soit 154.186 demandeurs d'emploi). Cette situation s'explique surtout par la faiblesse de leur niveau de qualification, comme le montre le tableau ci-dessous :

Niveau de formation des travailleurs handicapés (septembre 2003)

Niveau de formation

Travailleurs handicapés

Population active valide

Nombre

Taux

Nombre

Taux

Niveaux I et II
(bac + 2 et plus)

4.086

2,7 %

288.588

10,9 %

Niveau III
(Bac + 1)

6.718

4,4 %

295.386

11,1 %

Niveau IV
(bac)

16.922

11,0 %

458.007

17,2 %

Niveau V
(CAP et BEP)

7.1145

46,1 %

952.624

35,8 %

Niveau V bis

12.733

8,3 %

190.900

7,2 %

Niveau VI

42.190

27,4 %

400.635

15,1 %

Non renseigné

392

0,3 %

71.952

2,7 %

TOTAL

154.186

100 %

2.658.092

100 %

Source : Association pour la gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH)

Dans son rapport d'information relatif à la politique de compensation du handicap publié en juillet 2002, notre collègue M. Paul Blanc expliquait que « la faiblesse des orientations vers la formation témoignait de l'insuffisante prise en compte de l'impératif de formation et des insuffisances de dispositifs de formation ». Cette critique valait autant pour les mesures de formation spécialisées que pour les dispositifs ordinaires.

Sans vouloir anticiper sur l'examen du projet de loi portant égalité des droits et des chances pour les personnes handicapées, votre commission tient, d'ores et déjà, à donner un signal fort en direction de cette population. Elle propose donc un amendement tendant à préciser que les dispositifs de formation professionnelle de droit commun sont ouverts aux personnes mentionnées à l'article L. 323-3 du code du travail, les actions spécifiques ne devant être mobilisées qu'en second recours dans le cadre des actions menées par les différents prestataires de formations spécialisées (AGEFIPH, COTOREP, CRP), en collaboration avec des organismes tels que l'AFPA ou l'ANPE11(*).

S'agissant de l'insertion, de la politique de lutte contre l'illettrisme et de l'apprentissage de la langue française dans le champ de la formation continue, votre commission exprime également sa satisfaction.

Véritable fléau de notre société, l'ampleur de l'illettrisme reste encore méconnu, bien qu'on estime qu'il touche 5 % à 10 % de la population. C'est la raison pour laquelle, le 25 mars 2003, le Gouvernement a lancé un plan de lutte contre la précarité et l'exclusion dont un volet important a pour objet la mise en place de plans d'actions régionaux autour des centres ressources illettrisme (CRI) présents dans chaque région, en partenariat avec les prescripteurs tels que l'ANPE, les missions locales, les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) ou encore les centres d'animation et de ressources de l'information sur la formation (CARIF).

En 2002, la lutte contre l'illettrisme n'a pourtant concerné que 23.000 personnes en France, même si ce nombre a augmenté de 18 % par rapport à 2001, parmi lesquelles on comptait 80 % de demandeurs d'emploi. Toutefois, à l'issue de leur formation, seuls 10 à 15 % obtiennent un contrat de travail de droit commun ou un contrat de travail aidé, 30 % sont encore en recherche d'emploi et 40 % poursuivent un parcours de formation dont l'issue est souvent incertaine. L'effort de formation devrait donc être amplifié.

L'affirmation du principe selon lequel les actions de lutte contre l'illettrisme font partie de la formation professionnelle tout au long de la vie est, en ce sens, d'une importance capitale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 6
(chapitre II du titre IV du livre IX - abrogé-
et art. L. 322-7-1 nouveau du code du travail)
Aide au remplacement des salariés partis en formation dans les entreprises de moins de cinquante salariés

Objet : Cet article vise assouplir les modalités de l'aide financière accordée par l'État aux entreprises de moins de cinquante salariés qui embauchent des personnes pour assurer le remplacement des salariés partis en formation.

I - Le dispositif proposé


Actuellement, le chapitre II du titre IV du livre IX du code du travail, qui comporte un article unique L. 942-1, « Aide de l'État au remplacement de certains salariés en formation » autorise l'État à porter assistance aux entreprises de moins de cinquante salariés placées dans ce cas de figure, selon les modalités suivantes :

nature de l'aide : un montant forfaitaire de 460 euros est versé sur la base d'un forfait mensuel correspondant à 169 heures. L'aide ne peut être accordée que pour une durée inférieure à deux ans ;

entreprises bénéficiaires : l'aide est destinée à tous les employeurs de moins de cinquante salariés, quelle que soit la forme juridique de l'entreprise. Sont donc exclus l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics administratifs ;

salariés visés : l'aide est accordée pour le départ en formation de tous les salariés de l'entreprise, quels que soient leurs catégories professionnelles et leur type de contrat de travail, à l'exception des salariés titulaires de contrats d'apprentissage, les contrats en alternance, les contrats initiative-emploi, les contrats emploi-solidarité et les salariés liés à des entreprises temporaires par des contrats de travail temporaires ;

formation envisagée : les formations ouvrant droit à l'aide au remplacement sont celles qui sont effectuées au titre du plan de formation ou du congé individuel de formation (CIF) pendant le temps de travail en continu et doivent être dispensées dans un organisme de formation extérieur à l'entreprise ;

nature du remplacement : le salarié remplaçant doit être recruté à l'extérieur, sous contrat de travail à durée déterminée ou à durée indéterminée, ou mis à disposition par une entreprise de travail temporaire ou par un groupement d'employeurs. Les groupements d'employeurs permettent à des petites et moyennes entreprises de se regrouper pour employer une main-d'oeuvre qu'elles n'auraient pas, à elles seules, les moyens de recruter. Leur fonctionnement est organisé au chapitre VII du titre II du livre premier du code du travail. A contrario, le salarié remplaçant ne peut être recruté dans le cadre d'un contrat en alternance, d'un contrat d'apprentissage ou d'un contrat emploi-solidarité.

En 2003, le nombre de personnes remplaçant des salariés partis en formation s'est élevé à 569 seulement, ce chiffre ayant régulièrement baissé (713 en 2000 et 569 en 2001) en raison des pénuries de main-d'oeuvre existantes. Toutefois, pour dynamiser ce dispositif, il est prévu au présent article d'en adapter les modalités.

Si, dans un premier temps, le paragraphe I abroge le dispositif précité, le paragraphe II le rétablit, à l'article L. 322-7-1 nouveau du même code dans une version modifiée. Les dispositions ainsi abrogées figureront désormais à la section II « Aides à l'adaptation des salariés aux évolutions de l'emploi, dans le cadre des accords sur l'emploi » du livre III relatif au placement et à l'emploi. Le déplacement des dispositions relatives à ce mécanisme du livre du code du travail consacré à la formation professionnelle dans celui consacré à l'emploi répond à la nature du dispositif, plus proche de l'aide à la création d'emplois que de la formation.

Sur le fond, seul le régime de l'aide accordée pour le remplacement des salariés en formation est modifié : il s'agira d'une aide calculée sur la base du salaire minimum de croissance, et non plus d'une aide forfaitaire.

Enfin, il est prévu qu'un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement rédactionnel au présent article, présenté par sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

III - La position de votre commission

Votre commission espère que le dispositif d'aide au remplacement du salarié absent permettra de développer l'embauche de personnes supplémentaires dans les entreprises, en particulier des demandeurs d'emploi. Votre rapporteur a pu ainsi être sensibilisée par le système du « job rotation », actuellement mis en oeuvre au Danemark, qui permet à un chômeur sur deux d'être embauché à la suite d'une expérience de remplacement dans l'entreprise.

Votre commission se félicite que le Gouvernement se soit également inspiré des souhaits exprimés par les partenaires sociaux dans l'ANI. Néanmoins, à son article 13, ceux-ci avaient également exprimé leur souci d'adapter, par la négociation de branche, le dispositif d'information des salariés aux petites et moyennes entreprises.

« Les parties signataires du présent accord demandent aux branches professionnelles et aux OPCA de développer l'intensité et la qualité de l'information des instances représentatives du personnel lorsqu'elles existent, et des responsables des PME et des entreprises artisanales sur les dispositifs de formation dont peuvent bénéficier leurs salariés.

A cette fin, des négociations seront ouvertes avant le 31 décembre 2004, pour définir dans le cadre d'accords de branche ou d'un accord collectif conclu entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés signataires de l'accord constitutif d'un OPCA interprofessionnel, dans leur champ de compétence respectif, des modalités spécifiques de financement des actions d'information des jeunes et des salariés sur les besoins et les moyens de la formation. (...)
 [Ces accords] peuvent définir des conditions particulières de financement des actions de formation des salariés des entreprises concernées et du remplacement du salarié parti en formation, lorsque le problème se pose. »

Votre commission estime que le principe d'une adaptation aux petites et moyennes entreprises du financement des actions d'information précitées devra être pris en compte dans les négociations à venir, afin de permettre aux PME de mettre en oeuvre les nouvelles dispositions du projet de loi dans les meilleures conditions.

Enfin, votre commission propose un amendement rédactionnel tendant à déplacer l'insertion des dispositions du présent article à un autre endroit mieux choisi du code du travail, c'est-à-dire au chapitre II du titre II du livre III du code du travail relatif au placement et à l'emploi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 7
(art. L. 930-1 nouveau du code du travail)
Initiative des actions de formation

Objet : Dans un objectif de clarification, cet article vise à confier aux salariés l'initiative du congé de formation, aux employeurs, l'initiative du plan de formation et aux salariés en accord avec l'employeur, l'initiative en matière de droit individuel à la formation.

I - Le dispositif proposé


a) Le dispositif actuel

Dans le droit actuellement en vigueur, les congés de formation sont très divers. Pour les trois principaux (congé individuel de formation (CIF), plan de formation, capital temps de formation), le parcours en formation d'un salarié est initié par :

- le salarié lui-même dans le cadre du CIF ;

- l'employeur dans le cadre du plan de formation ;

- le salarié et l'employeur dans le cadre du capital temps de formation.

 Le congé individuel de formation, à l'initiative du salarié (article L. 931-1 du code du travail)

Le CIF a pour objet de permettre à tout salarié de suivre, à son initiative, et à titre individuel, des actions de formation de son choix. Il ne peut donc être imposé par l'employeur, celui-ci ayant uniquement la possibilité de différer la date de départ en formation souhaitée par le salarié. Pendant toute la durée de son congé de formation, le salarié reste un employé de l'entreprise. Son contrat de travail est suspendu.

 Le plan de formation, un pouvoir discrétionnaire de l'employeur (articles L. 950-1 et L. 951-1 du code du travail)

Le plan de formation correspond à l'ensemble des actions de formation et de bilans de compétences que l'employeur décide de faire suivre à ses salariés en fonction des objectifs de développement de l'entreprise. L'employeur n'a pas l'obligation légale de mettre en place un plan de formation. Il est libre de déterminer sa politique de formation ainsi que de choisir les salariés qu'il souhaite envoyer en formation. Sa liberté de choix est cependant encadrée par les obligations d'adaptation et de formation qui s'imposent à lui dans certains cas. Par ailleurs, l'employeur est libre d'intégrer dans son plan de formation des demandes individuelles formulées par les salariés ainsi que des formations proposées par des représentants du personnel.

 Le capital temps de formation (article L. 932-3 du code du travail)

Le capital temps de formation est un dispositif d'épargne formation qui permet à un salarié de suivre, à son initiative et pendant son temps de travail, une formation dans le cadre du plan de formation de l'entreprise. Il se situe donc à mi-chemin entre le plan de formation à l'initiative de l'employeur et le congé individuel de formation à l'initiative du salarié.

 Autres congés de formation

Hormis ces dispositifs les plus fréquents, il existe d'autres motifs permettant à un salarié de s'absenter pendant son temps de travail afin de suivre une formation12(*).

b) Le dispositif proposé


Dans un objectif de rationalisation, il est proposé de créer un article L. 930-1 nouveau au titre III du livre IX du code du travail, avant le chapitre premier. Cet article dispose que l'accès des salariés à des actions de formation professionnelle continue s'effectuera :

- à l'initiative de l'employeur dans le cadre du plan de formation ;

- à l'initiative du salarié dans le cadre du congé de formation ;

- à l'initiative du salarié avec l'accord de son employeur dans le cadre du droit individuel à la formation.

Cette présentation correspond aux termes de l'ANI, notamment son article 7 relatif au CIF, qui « a pour objet de permettre à tout salarié de poursuivre, à son initiative et à titre individuel, les actions de formation de son choix », l'article 8, qui dispose que le chef d'entreprise propose au comité d'entreprise un plan de formation, et l'article 6, qui souhaite que la mise en oeuvre du droit individuel à la formation « relève de l'initiative du salarié, en liaison avec son entreprise ». Sur ce dernier point toutefois, le présent article paraît plus contraignant puisqu'il exige l'accord de l'entreprise.

Enfin, le texte ne modifie pas le régime de l'initiative des autres congés de formation : ces congés demeurent un droit que le salarié peut solliciter, l'employeur n'ayant, dans la plupart des cas qu'une possibilité de différer ou, parfois, de refuser la demande.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas proposé de modification au présent article.

III - La position de votre commission

Les dispositions du présent article constituent le préambule du titre III du livre IX relatif aux droits individuels et aux droits collectifs des salariés en matière de formation. Il récapitule les principaux dispositifs existants et définit clairement qui doit être l'initiateur de la démarche de formation pour chacun d'entre eux.

Par ailleurs, votre commission présentera trois amendements au présent article.

D'une part, le premier concerne le principe général d'obligation de formation des salariés par l'employeur que l'Assemblée nationale a supprimé à l'article 10 du présent projet de loi.

Parce que le présent article énonce surtout des principes généraux, votre commission a souhaité qu'il soit ici rétabli cette obligation de formation. En effet, sur initiative de M. Jean Ueberschlag, l'Assemblée nationale a supprimé l'obligation imposée à l'employeur de former ses salariés, au motif que cette obligation ne peut pas s'appliquer aux formations se déroulant en dehors du temps de travail, prévues dans le nouveau plan.

Il est vrai que le contenu du plan de formation est étendu à de nouvelles catégories de formation (article 10 du projet de loi). Ainsi, il comprendra :

- les actions d'adaptation au poste de travail qui se déroulent pendant le temps de travail ;

- les actions de formation liées à l'évolution des emplois et participant au maintien dans l'emploi ;

- les actions de formation ayant pour objet le développement des compétences des salariés qui, sous certaines conditions, ont lieu hors du temps de travail.

Pour autant, votre commission ne s'explique pas les motifs de la suppression de l'obligation de formation assignée à l'employeur pour deux raisons :

- d'une part, cette suppression n'est pas conforme à l'esprit de l'ANI et en déséquilibre gravement l'économie ;

- d'autre part, elle est lourde de conséquences en ce qui concerne la responsabilité de l'employeur dans la formation de ses salariés. Issue de la jurisprudence « Expovit » de la Cour de cassation, en date du 25 février 1992, l'obligation de formation est un principe fondamental de notre droit du travail que les partenaires sociaux n'ont à aucun moment souhaité remettre en question.

C'est la raison pour laquelle votre commission propose, par voie d'amendement, le rétablissement de l'obligation de formation des salariés par l'entreprise, tout en adaptant cette obligation à la nouvelle typologie des actions qui forment le plan de formation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

* 7 Rapport n°1241 remis au Président de l'Assemblée nationale le 18 mai 1994.

* 8 A ce stade, il convient de noter que ces trois types d'actions, regroupés au quatrième alinéa de l'article L. 900-2 du code du travail, sont régis par des statuts juridiques différents, régimes fixés par l'article 10 du présent projet (cf. infra) qui recense les actions mises en oeuvre dans le cadre du plan de formation de l'employeur.

* 9 Le projet de loi relatif aux responsabilités locales, adopté par le Sénat le 15 novembre 2003, est toujours en cours d'examen.

* 10 Rapport au Président de la République sur les politiques sociales en faveur des personnes handicapées adultes, novembre 1993.

* 11 Votre commission proposera également deux autres amendements aux articles 16 et 28 du présent projet de loi tendant à mieux prendre en compte les attentes des travailleurs handicapés en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage.

* 12 Congé de formation pour les jeunes travailleurs (article L. 931-29) ; congé pour examen (article L. 931-1) ; congé d'enseignement (article L. 931-28) ; congé de participation aux instances de la formation professionnelle continue (article L. 992-8) ; congé de formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse (article L. 225-1) ; congé de formation économique, sociale et syndicale (article L. 451-1) ; congé lié à l'exercice d'un mandat au sein du comité d'entreprise (article L. 434-10) ou des prud'hommes (article L. 514-3)...

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