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AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La France est l'un des premiers pays à avoir adopté des règles spécifiques pour les personnes qui accueillent habituellement à leur domicile des mineurs, moyennant rémunération.

Ce métier s'exerce sous deux formes principales : les assistants maternels non permanents accueillent à la journée des enfants confiés par leurs parents et les assistants maternels permanents assument la garde d'enfants placés par l'aide sociale à l'enfance quand ils ne peuvent demeurer dans leur propre famille.

Leur statut résulte de la loi n° 77-503 du 17 mai 1977, qui a fait de l'ancienne activité de « nourrice » une profession réglementée, dont l'accès est soumis à l'obtention préalable d'un agrément accordé par le président du conseil général. Les premières actions de formation, laissées au libre choix des départements ont alors été mises en oeuvre tandis qu'on instaurait un mode de rémunération à la journée.

Ce statut a été renforcé par la loi n° 92-642 du 12 juillet 1992, qui a rendu la formation initiale obligatoire, a simplifié la procédure d'agrément et a institué une mensualisation de la rémunération des assistants maternels permanents, réduisant ainsi la précarité de la profession.

Dans le prolongement de ces deux textes fondateurs, le présent projet de loi, que le Sénat est appelé à examiner en première lecture, présente un double intérêt : d'une part, rénover le statut juridique des assistants maternels, d'autre part, améliorer la qualité de l'accueil des mineurs qui leur sont confiés. De réels progrès restent en effet à faire, afin de renforcer la professionnalisation de ces deux types d'assistants maternels et leur reconnaissance au sein des dispositifs de protection de l'enfance et d'accueil des jeunes enfants, et d'améliorer leurs conditions de travail.

Issu d'une négociation fructueuse entre le Gouvernement et les différentes organisations syndicales et familiales, ce texte propose des dispositions essentielles, à commencer par la plus symbolique d'entre elles, la séparation formelle des métiers d'assistants maternels non permanents, qui conservent l'appellation d'assistant maternel, et d'assistant maternel permanent, qui deviennent les nouveaux assistants familiaux. Enfin clairement distinguées, ces deux professions vont donc pouvoir se voir appliquer des règles adaptées aux spécificités de leur exercice. C'est cette séparation que le présent projet de loi traduit in fine en termes d'agrément, de formation et d'application du droit du travail.

Les mesures proposées dans ces différents domaines vont dans le sens d'une plus grande professionnalisation de ces deux métiers, ainsi valorisés. Car tel est bien l'objectif ultime de ce texte : remédier à la « crise de vocations », qui a créé l'insuffisance criante de l'offre, tant pour la garde de jeunes enfants que pour le placement de mineurs en difficulté.

C'est pourquoi notre commission, traditionnellement soucieuse de la protection des enfants et résolument engagée pour toute mesure permettant la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle, ne peut que soutenir fermement les dispositions dont elle a été saisie, tout en proposant à son tour de les préciser et de les améliorer.

I. ASSISTANTS MATERNELS, ASSISTANTS FAMILIAUX : DEUX PROFESSIONS À VALORISER

A. LES ASSISTANTS MATERNELS : LA NÉCESSITÉ DE RÉPONDRE À LA DEMANDE DES FAMILLES

1. Un mode de garde apprécié par les familles

Actuellement, l'accueil des 2,3 millions d'enfants de moins de trois ans se partage très exactement par moitié entre la garde au foyer par l'un des parents et celle assurée par des personnes extérieures.

Dans ce second cas, l'accueil par un assistant maternel constitue le mode de prise en charge privilégié par les familles, puisqu'il concerne près de 20 % des jeunes enfants, devant l'école maternelle, la crèche et la garde à domicile assurée par une employée. Plus de 480.000 enfants de moins de trois ans sont gardés, à temps plein ou à temps partiel, par 265.000 assistants maternels à titre non permanent travaillant à domicile et par 25.600 employés au sein d'une crèche familiale. Au total, les assistants maternels agréés sont près de 345.000, même si tous ne sont pas en activité.

Selon une récente étude menée par les services du ministère des Affaires sociales1(*), les familles qui optent pour ce mode de garde sont composées, dans 90 % des cas, par deux parents en activité professionnelle. La majorité des familles concernées comporte un ou deux enfants et dispose de revenus moyens. Par comparaison, les mères qui interrompent leur activité professionnelle pour rester auprès de leurs enfants sont davantage présentes dans les tranches de revenus les plus faibles ou les familles nombreuses et les parents qui emploient une aide à domicile se trouvent plutôt dans les tranches de revenus les plus élevées.

L'assistant maternel propose donc une solution intermédiaire attractive, notamment en termes de coût et de facilité d'accès, entre la crèche et la garde à domicile.

a) Un coût réduit

L'augmentation du recours à ce mode de garde a été favorisée par la revalorisation régulière de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA), dont les crédits ont augmenté de près de 10 % par an entre 2000 et 2003, soit deux fois plus que le montant global des prestations liées à la petite enfance.

Un choix politique et budgétaire a donc été clairement opéré au profit de l'AFEAMA et au détriment de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED). En conséquence, le nombre de familles optant pour la garde par un assistant maternel s'est accru tandis que la garde à domicile par une employée devenait quasi impossible pour nombre de familles aux revenus modestes et médians.

Désormais, la garde par un assistant maternel est financièrement intéressante pour les familles dont les revenus s'établissent au-dessus de trois SMIC, comme pour les ménages disposant d'un revenu inférieur à 1,8 SMIC. C'est aussi le système le moins coûteux pour la collectivité.

b) Un confort d'accueil

Le choix du mode de garde par un assistant maternel s'explique aussi par des raisons liées au confort de l'enfant qui bénéficie alors d'un accueil plus personnalisé que dans les structures collectives. En outre, les heures d'ouverture des crèches apparaissent contraignantes, notamment le soir, pour beaucoup de parents exerçant une activité professionnelle aux horaires tardifs ou irréguliers.

En effet, depuis dix ans, les temps et les rythmes de travail des familles ont sensiblement évolué et le temps partiel, la semaine de quatre jours, les horaires atypiques se sont développés. Cette évolution s'est accélérée ces dernières années avec la mise en place de la réduction du temps de travail, qui a introduit une flexibilité plus importante de la vie professionnelle pour de nombreux actifs.

c) Une demande en hausse

Même si les premiers chiffres ne sont pas encore connus, la demande de garde par un assistant maternel risque encore de croître avec la mise en place de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

Annoncée lors de la Conférence de la famille du 29 avril 2003, la PAJE regroupe désormais, en une seule allocation, les cinq prestations principales existant dans le domaine de la petite enfance et allège considérablement le coût actuel, pour les familles, de la garde de leurs enfants.

Part du revenu consacré à la garde d'un enfant
selon le niveau de revenu et le mode de garde

% du revenu consacré à la garde
par un assistant maternel

1 SMIC
(912 €)

1,5 SMIC
(1.370 €)

2 SMIC
(1.830 €)

Avant la PAJE

28 %

18,8 %

14 %

Avec la PAJE

12 %

7,8 %

5 %

Source : ministère délégué à la Famille

Cette amélioration considérable en matière de taux d'effort des familles pour le financement de la garde de leur enfant doit être prise en compte dans le cadre d'une augmentation des revenus des assistants maternels, dont une partie pourrait ainsi être prise en charge par les familles.

2. Des capacités d'accueil trop limitées

Face à la forte demande des familles, l'offre de garde par un assistant maternel est aujourd'hui largement insuffisante, notamment dans certaines régions comme le sud-est et la région parisienne. Ce déséquilibre est, en outre, facteur d'importantes disparités de rémunération entre ces professionnels selon les départements.

Pourtant, selon la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES)2(*), le nombre d'agréments délivrés par le service départemental de la protection maternelle et infantile (PMI) a augmenté d'environ 30 % depuis 1995, ce qui a permis de multiplier par 3,5 en moins de dix ans le nombre d'assistants maternels en activité.

En outre, la proportion d'assistants maternels en activité rapportée au nombre d'agréments valides a fortement crû sur la période, passant d'à peine plus de la moitié en 1990 aux trois quarts depuis 2001.

On comptait en 2002, 343.100 assistants maternels agréés à la journée (soit près de 90 % des effectifs), 25.600 en crèches familiales et 9.100 en agrément mixte (permanent et non permanent).

L'augmentation, à la fois du nombre d'agréments en cours de validité et du nombre d'assistants maternels en exercice, s'explique en grande partie, selon la DREES, par la création de l'AFEAMA en 1991 et par la réforme du statut issue de la loi n° 92-642 du 12 juillet 1992 relative aux assistants maternels et assistantes maternelles, qui a permis un début de professionnalisation de ce métier. Ces deux dispositifs ont entraîné, d'une part un nombre croissant de « nourrices » demandant à être agréées, d'autre part, un taux plus élevé de déclaration des assistants maternels par les employeurs, traduisant ainsi une substantielle réduction du travail au noir. Pour autant, un quart des assistants maternels agréés n'est actuellement pas en exercice, proportion qui peut atteindre 40 % dans certains départements.

Il s'agit donc, pour répondre à la demande croissante des familles, de mieux valoriser ce métier, afin d'inciter ceux qui sont agréés à l'exercer et d'attirer de nouveaux candidats. A cet égard, le présent projet de loi apporte des réponses constructives, notamment en termes de professionnalisation et de recul de la précarité.

En cela, il complète utilement les dispositions de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance concernant l'agrément, qui déjà, avaient permis de développer les capacités d'accueil des assistants maternels et d'assouplir les règles applicables à ce mode de garde.

En effet, il est apparu que beaucoup d'assistants maternels ne pouvaient répondre à la demande des parents, en raison de la rigidité de leur agrément qui ne les autorisait à garder qu'un maximum de trois enfants, quelle que soit la durée de leur présence.

Cette capacité d'accueil a été portée à trois enfants gardés simultanément, ce qui autorise l'accueil en temps partiel d'un nombre plus important d'enfants.

En outre, les assistants maternels bénéficient d'un rythme de travail plus régulier, puisque les parents peuvent ne laisser leur enfant en garde que quelques heures par semaine sans que le revenu de l'assistant maternel en pâtisse.

* 1 Etudes et résultats de la DREES. N° 217, février 2003.

* 2 Etudes et résultats de la DREES. Les assistantes maternelles : une profession en développement. N° 232, avril 2003.

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