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CHAPITRE II
CONTRÔLE DE LÉGALITÉ

Article 98 quater
(art. L. 2131-2, L. 2131-3, L. 3131-2, L. 3131-4, L. 4141-2 et L. 4141-4
du code général des collectivités territoriales ;
art. L. 421-2-3 du code de l'urbanisme)
Réduction du nombre d'actes soumis à l'obligation de transmission
au représentant de l'Etat - Droit de communication au représentant
de l'Etat - Délai pour l'exercice du déféré préfectoral

Cet article, introduit par le Sénat à l'initiative de votre commission des Lois, tend à réduire le nombre d'actes des collectivités territoriales ou de leurs groupements soumis à l'obligation de transmission au représentant de l'Etat dans le département ou dans la région.

? Lors de ses travaux, le Sénat a ainsi souhaité exclure de l'obligation de transmission au représentant de l'Etat dans le département ou la région :

- les décisions réglementaires et individuelles relatives à la circulation et au stationnement ;

- les décisions individuelles concernant les fonctionnaires, autres que celles relatives à la nomination, à la mise à la retraite d'office et à la révocation ;

- les mesures individuelles, concernant les agents non titulaires, autres que celles relatives au recrutement, y compris les « contrats d'engagement », et celles relatives au licenciement ;

- les certificats d'urbanisme et les certificats de conformité, délivrés par le maire en application des articles L. 410-1 et L. 460-2 du code de l'urbanisme ;

- ainsi que les demandes de permis de construire.

? Souscrivant à la démarche du Sénat, l'Assemblée nationale, après avoir adopté un amendement rédactionnel, a cependant souhaité compléter les dispositions de cet article en renforçant les prérogatives du représentant de l'Etat dans le cadre du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales non soumis à transmission obligatoire.

A l'initiative du rapporteur de sa commission des Lois, l'Assemblée a créé un paragraphe III bis à cet article, complétant la rédaction des articles L. 2131-3, L. 3131-4 et L. 4141-4 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir, d'une part, la possibilité pour le représentant de l'Etat de demander à tout moment la communication des actes des collectivités territoriales non soumis à l'obligation de transmission en vertu des articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du même code et, d'autre part, la possibilité pour le représentant de l'Etat de déférer au juge administratif les actes ainsi communiqués, au-delà du délai de droit commun de deux mois à compter de l'entrée en vigueur des actes des collectivités territoriales.

- La faculté de demander la communication des actes « non-transmissibles »

Actuellement, lorsqu'un acte ne fait pas l'objet d'une transmission obligatoire au représentant de l'Etat, aucune disposition ne précise que ce dernier peut, malgré tout, solliciter de l'exécutif de la collectivité territoriale intéressée la communication de cet acte. Cette faculté de demander communication d'un tel acte est cependant d'ores et déjà pratiquée par les services des préfectures. L'objet de la modification apportée par l'Assemblée nationale est donc de fournir une base légale à cette pratique administrative.

Cette précision s'inscrit dans la mission générale de contrôle du respect des lois et règlements par le représentant de l'Etat, telle qu'elle est définie par l'article 72 de la Constitution. Il importe en effet que le représentant de l'Etat puisse, le cas échéant, prendre connaissance de l'objet de l'ensemble des actes des collectivités territoriales. Dans ce cadre, cette mention devrait être de nature à renforcer les possibilités de contrôle exercées par le préfet en évitant que, le cas échéant, la communication des documents ne puisse lui être refusée par un exécutif local.

Cette demande de communication serait exercée sans condition de délai et le choix d'adresser ou non une telle demande reposerait sur des motifs de pure opportunité, permettant ainsi au représentant de l'Etat qui s'interroge sur la légalité d'un acte dont il a, par d'autres moyens, connu l'existence, d'examiner la validité de ce dernier au regard des lois et des règlements en vigueur.

Votre commission des Lois tient, dans ce cadre, à souligner que cette « communication » -qui s'oppose à la fois terminologiquement et juridiquement- à la « transmission » n'a aucune incidence sur les modalités d'entrée en vigueur des actes des collectivités territoriales. Dans la mesure où cette procédure a vocation à ne s'appliquer qu'aux actes « non-transmissibles », les actes communiqués au préfet seront des actes déjà entrés en vigueur, puisqu'ils auront en principe fait l'objet d'une publication, d'un affichage ou d'une notification, selon les cas.

- L'élargissement de la possibilité donnée au préfet de déférer les actes « non transmissibles » qui lui ont été communiqués à sa demande

Les dispositions du code général des collectivités territoriales reconnaissent actuellement au représentant de l'Etat dans le département ou la région le droit de déférer au tribunal administratif les actes qu'il estime contraires à la légalité. Ce déféré peut intervenir soit à l'initiative directe du préfet,75(*) soit sur la demande d'un administré.76(*)

Cette action en justice du représentant de l'Etat, à l'instar du recours pour excès de pouvoir auquel il est largement assimilé par la jurisprudence administrative, est enserré dans un délai de deux mois qui court à compter de l'entrée en vigueur de l'acte émanant de la collectivité territoriale. En conséquence, la saisine de la juridiction administrative doit être effectuée par le préfet, à peine d'irrecevabilité, dans les deux mois :

- soit de la transmission de l'acte, lorsque cette transmission est obligatoire ;

- soit de l'accomplissement de la formalité de publicité de l'acte (publication, affichage ou notification).

Sans changement, cet état du droit serait susceptible de rendre, en pratique, quelque peu inopérant le dispositif de « communication à la demande » nouvellement introduit par l'Assemblée nationale. En effet, si le représentant de l'Etat ne sollicite pas la communication d'un acte « non transmissible » dans le délai de deux mois à compter de la formalité de publicité dont ce dernier a fait l'objet, il n'est alors plus recevable à exercer un recours juridictionnel auprès du tribunal administratif. Cette situation pourrait donc conduire, dans certains cas, à ce qu'un acte administratif local ne puisse être porté devant la juridiction administrative alors que sa légalité est mise en doute par le représentant de l'Etat. De fait, il serait alors fait échec à l'accomplissement par le préfet de sa mission constitutionnelle de contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales.

Pour remédier à cette situation, l'Assemblée nationale a, à l'invitation de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, modifié le point de départ du délai de deux mois au cours duquel un acte « non transmissible » peut faire l'objet d'un déféré préfectoral. Ainsi, aux termes de la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, le préfet serait autorisé à exercer son déféré dans les deux mois à compter de la communication de l'acte « non transmissible », à la condition qu'il ait sollicité cette communication dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle cet acte est devenu exécutoire.

Votre commission constate que ce nouveau dispositif a pour effet d'éloigner le régime du déféré préfectoral du régime du recours pour excès de pouvoir, en permettant au représentant de l'Etat, à l'inverse de tout autre requérant, de saisir le juge administratif en vue d'obtenir l'annulation d'un acte au-delà du délai de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de l'acte d'une collectivité territoriale.

Toutefois, cette différence peut se justifier par la volonté de permettre au représentant de l'Etat d'exercer de manière effective sa mission constitutionnelle. En outre, la solution obtenue peut sembler équilibrée puisque le déféré ne peut être exercé qu'à la condition que la demande de communication ait été adressée dans les deux mois de la date à laquelle l'acte concerné est devenu exécutoire. Votre commission souligne d'ailleurs que la durée pendant laquelle l'acte de la collectivité territoriale n'aura pas un caractère définitif ne sera pas plus étendue que dans l'hypothèse -déjà prévue par le droit positif77(*)- où un déféré préfectoral est effectué à la demande d'un administré, lorsque celle-ci intervient dans les derniers jours du délai de deux mois à compter de la date à laquelle cet acte est devenu exécutoire.

Cependant, afin de bien distinguer la « transmission » de la « communication » et d'éviter ainsi toute ambiguïté pour l'application de cet article, votre commission vous soumet un amendement de nature rédactionnelle.

Elle vous propose, en conséquence, d'adopter l'article 98 quater ainsi modifié.

* 75 Articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales.

* 76 Articles L. 2131-8, L. 3132-3 et L. 4142-3 du même code.

* 77 Dernier alinéa des articles L. 2131-8, L. 3132-3 et L. 4142-3 du code général des collectivités territoriales.