Allez au contenu, Allez à la navigation



 

    retour sommaire suite
Article 2
(art. L. 245-1 à L. 245-10, L. 131-2 et L. 232-23
du code de l'action sociale et des familles
Prestation de compensation

Objet : Cet article a pour objet de créer une prestation de compensation, destinée à prendre en charge les surcoûts liés au handicap afin de restaurer l'égalité des chances des personnes handicapées.

I - Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale

Cet article crée une nouvelle prestation de compensation, visant à prendre en charge les surcoûts de toute nature liés au handicap dans la vie quotidienne.

 La rédaction initiale de cet article prévoyait que cette prestation était destinée aux personnes handicapées âgées de vingt à soixante ans résidant en France et dont le taux d'incapacité est supérieur à 80 %, le bénéfice de cette prestation pouvant toutefois être ouvert, à titre dérogatoire et jusqu'à soixante-cinq ans, aux personnes qui réunissaient ces conditions avant soixante ans. Par ailleurs, tout bénéficiaire de la prestation de compensation qui atteint l'âge de soixante ans, pouvait opter entre le maintien de celle-ci ou le bénéfice de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

Cette prestation de compensation, dont il était précisé qu'elle avait le caractère d'une prestation en nature, pouvait être affectée à quatre types de dépenses : les frais liés aux aides humaines, le financement des aides techniques, les frais d'aménagement du logement et la compensation de charges spécifiques ou exceptionnelles, telles que les frais engendrés par l'achat de produits liés à l'entretien de certaines prothèses ou l'acquisition d'une aide animalière. Le financement de la prestation de compensation était initialement partagé entre les départements, pour l'élément correspondant aux aides humaines, et l'État, pour l'ensemble des autres aspects.

Le montant de la prestation de compensation était calculé de façon personnalisée, après une évaluation des besoins de la personne handicapée par une équipe pluridisciplinaire. Ces besoins étaient valorisés en fonction d'un taux de prise en charge, fixé par voie réglementaire, applicable à chaque catégorie d'aide, et dans la limite d'un plafond. Si, contrairement à l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) actuelle, l'accès à la prestation n'était pas subordonné aux ressources du demandeur, les taux de prise en charge et les montants plafonds pouvaient varier en fonction de celles-ci.

Le versement de la nouvelle prestation n'était pas conditionné par la mise en oeuvre préalable de l'obligation alimentaire et tout recouvrement à l'encontre du bénéficiaire revenu à meilleure fortune et à l'encontre de la succession du bénéficiaire était interdit. Les sommes versées étaient incessibles et insaisissables, sauf pour le paiement des frais d'entretien de la personne handicapée. En revanche, les règles relatives à la tutelle aux prestations sociales étaient applicables à la prestation. 

Des modalités particulières d'ouverture du droit à la prestation de compensation étaient prévues pour les personnes handicapées accueillies en établissement, hospitalisées ou incarcérées : l'ouverture du droit n'était possible que dans la limite de conditions fixées par décret et son versement effectif pouvait être suspendu, totalement ou partiellement, pendant la durée de l'hébergement.

 A l'initiative du Sénat, ce dispositif a été, une première fois, sensiblement infléchi, dans le sens d'une meilleure mise en oeuvre du droit à compensation par la solidarité nationale.

Il a d'abord élargi l'accès à la prestation de compensation :

- en supprimant la condition de taux d'invalidité minimum pour la remplacer, au terme de la période transitoire nécessaire à l'élaboration des grilles d'évaluation des besoins, par un critère d'importance des besoins de compensation ;

- en élargissant le bénéfice de cette prestation aux enfants, sous réserve de l'attribution préalable d'une allocation d'éducation spéciale (AES) majorée de son complément le plus élevé, afin de permettre une amélioration de la prise en charge des enfants les plus lourdement handicapés pour lesquels cette allocation n'est pas suffisante ;

- en ouvrant enfin l'accès à cette prestation aux personnes titulaires d'une majoration pour tierce personne versée par la sécurité sociale, lorsque son montant est inférieur à celui de la prestation de compensation ;

- en supprimant le renvoi à un décret des conditions d'ouverture de la prestation de compensation pour les personnes handicapées accueillies dans un établissement social ou médico-social.

Il a également complété la liste des dépenses susceptibles d'être prises en charge au titre de la prestation de compensation, en incluant le dédommagement ou la rémunération des aidants familiaux et le financement de l'aménagement du véhicule de la personne handicapée.

Afin notamment de ne pas décourager l'activité professionnelle des personnes handicapées qui le peuvent et de leur permettre de mener une vie familiale normale, Le Sénat a strictement défini les ressources prises en compte pour déterminer le montant de la prestation de compensation : ont été exclus de ces ressources les revenus du conjoint, les rentes viagères, certaines prestations sociales et surtout une partie des revenus d'activité professionnelle. En tout état de cause, les dépenses liées à son handicap restant à la charge de la personne ne pouvaient être supérieures à 10 % de ses revenus personnels.

Souhaitant sortir d'une logique d'aide sociale la prestation de compensation, toute forme de récupération des sommes versées au titre de celle-ci, y compris sur le légataire ou le donataire, a été interdite.

Le Sénat s'est également attaché à simplifier l'accès pratique des personnes handicapées aux aides humaines, en autorisant les bénéficiaires à dédommager ou à rémunérer un aidant familial, y compris leur conjoint, et en leur ouvrant la possibilité de désigner un organisme agréé, notamment un centre communal d'action sociale, comme mandataire de la prestation de compensation.

S'agissant enfin de l'accès aux aides techniques et à l'aménagement du logement ou du véhicule, une possibilité de prévoir un élément de la prestation de compensation en capital a été prévue et un mécanisme d'entente préalable pour la prise en charge de ces dépenses mis en place.

 En amendant à vingt-deux reprises cet article, l'Assemblée nationale a une fois encore profondément modifié le régime de la prestation de compensation créée par cet article.

S'agissant de l'ouverture du droit à la prestation de compensation, plusieurs des modifications apportées relèvent de deux logiques contradictoires et ne peuvent être appréciées qu'au regard des dispositions de l'article 2 bis (nouveau) qui prévoit la suppression, dans un délai de trois à cinq ans, de l'ensemble des barrières d'âge pour l'accès à la prestation de compensation.

Les députés sont ainsi revenus sur l'ouverture de la prestation de compensation aux enfants ouvrant droit à l'AES majorée du complément de 6ème catégorie, qui avait été prévue par le Sénat en première lecture. Compte tenu de l'engagement pris à l'article 2 bis, le Gouvernement a en effet souhaité supprimer cette disposition et n'ouvrir la prestation de compensation aux enfants que dans son élément relatif à l'aménagement du logement et du véhicule, ces frais étant actuellement mal pris en charge par l'AES.

Ils n'ont pourtant pas rétabli, dans la définition des bénéficiaires de la prestation de compensation donnée par le premier alinéa de l'article L. 245-1, le seuil d'accès à la prestation initialement fixé à vingt ans, ce qui, en l'état actuel du texte, laisse subsister un doute quant au droit à la prestation de compensation pour les enfants : faute d'une mention contraire, ce droit ne semble pas totalement exclu, mais la mention explicite de leur droit à l'élément relatif à l'aménagement du logement et du véhicule peut laisser entendre, a contrario, qu'ils sont exclus du bénéfice des autres éléments.

De même, s'agissant des personnes de plus de soixante ans, les députés ont tout à la fois confirmé le maintien des barrières d'âge, en étendant le bénéfice de la prestation de compensation aux personnes handicapées de plus de soixante ans, lorsque celles-ci exercent une activité professionnelle après cet âge et ne peuvent par conséquent bénéficier de l'APA, et anticipé leur suppression, en enlevant à ces mêmes personnes la possibilité, ouverte par le texte initial, d'opter entre la prestation de compensation et l'APA.

L'accès à la prestation de compensation a, par ailleurs, été précisé sur deux points :

- les députés ont souhaité que le projet de vie de la personne handicapée permettant d'évaluer ses besoins de compensation soit pris en compte non seulement pour déterminer le montant de la prestation de compensation mais aussi, dès le stade de l'ouverture du droit, pour déterminer si la personne peut ou non accéder à celle-ci ;

- ils ont indiqué que la prestation de compensation est ouverte, sous réserve des adaptations nécessaires du fait de l'existence de moyens de compensation collectifs au sein des établissements, non seulement aux personnes hébergées par un établissement médico-social, au sens de la réglementation sur le logement, mais également à celles prises en charge, en accueil de jour, en centre d'aide par le travail (CAT), en structures d'accompagnement à la vie sociale ou en maison d'accueil spécialisé (MAS) ces structures n'étant pas considérées juridiquement comme des logements. Il est également précisé que la réduction ou la suspension de la prestation de compensation pour les personnes handicapées accueillies en établissements n'est pas automatique mais décidée en fonction de la situation de l'intéressé.

L'Assemblée nationale a, en outre, précisé que le caractère de prestation en nature de la prestation de compensation n'excluait pas la possibilité que son versement intervienne en espèces. Elle a aussi souhaité faire de la prise en charge des aides animalières un élément à part entière dans la prestation de compensation, au même titre que les aides humaines ou techniques.

En matière de prise en compte des ressources du bénéficiaire pour le calcul du montant de la prestation de compensation, le régime a été rendu plus souple encore : l'ensemble des revenus d'activité professionnelle bénéficient désormais d'un abattement et le reste à la charge de la personne handicapée, fixé par le Sénat à 10 % de ses ressources annuelles, doit s'entendre de ses ressources nettes d'impôt.

Dans la mesure où la prestation de compensation n'est pas une prestation d'entretien libre d'emploi mais une prestation affectée à la prise en charge de dépenses déterminées, les députés ont interdit que les sommes versées à ce titre soient considérées comme des ressources pour le calcul des pensions alimentaires ou d'une dette liée aux ressources.

Concernant ensuite la gestion par la personne handicapée de ses aides humaines, trois précisions ont été apportées :

- les personnes handicapées peuvent bénéficier du statut du particulier employeur pour l'emploi de leurs auxiliaires de vie ;

- elles peuvent choisir de mandater leur prestation de compensation non seulement auprès d'un organisme, CCAS ou association, mais aussi auprès d'une personne physique ;

- elles peuvent désigner un organisme ou une personne physique agréés non seulement comme mandataire mais aussi comme prestataire de l'élément relatif aux aides humaines de la prestation de compensation.

Les députés ont enfin tenu à préciser les conditions pratiques de versement de la prestation de compensation : celle-ci est en principe versée mensuellement, des versements exceptionnels pouvant être décidés par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées pour payer des dépenses non récurrentes d'un montant important. Ces versements exceptionnels ne se substituent pas au versement mensuel habituel. Pour les obtenir, les personnes handicapées doivent faire parvenir à la commission un devis présentant non plus le coût des travaux ponctuels envisagés mais un coût global pour l'aménagement de l'ensemble de leur domicile.

Ce dispositif est très différent de celui qui avait été introduit par le Sénat. Il suppose en effet que la personne présente une demande de versement exceptionnel et engage un processus complet de prise de décision de la commission des droits à chaque fois qu'elle souhaite acquérir une aide technique ou encore engager des travaux d'aménagement de son logement ; le mécanisme prévu au Sénat conduisait à établir une estimation globale du coût des travaux et des aides techniques, lors de la décision initiale d'attribution de la prestation, en laissant ensuite à la personne handicapée une sorte de « droit de tirage » sur le capital ainsi fixé. La procédure de transmission des devis qui était prévue avait en conséquence pour objectif de vérifier que les travaux envisagés par la personne handicapée étaient bien en rapport avec ses besoins de compensation et que leur coût n'était pas disproportionné avec ce qui avait été prévu initialement dans le plan, avant de liquider la facture.

II - La position de votre commission

S'agissant de la question des barrières d'âge, votre commission est consciente que le présent article est à examiner au regard de l'engagement du Gouvernement - qui figure à l'article 2 bis - d'étendre dans un délai de trois à cinq ans la prestation de compensation aux enfants handicapés et aux personnes handicapées vieillissantes. Elle sera d'ailleurs particulièrement attentive au respect de cet engagement et à ses conditions de mise en oeuvre.

L'ouverture partielle de la prestation, pendant la période transitoire, aux enfants handicapés ayant des besoins non satisfait d'aménagement du logement ou du véhicule va incontestablement dans le bon sens, même s'il est vrai que le ciblage retenu ne permet d'améliorer qu'à la marge la situation des enfants les plus lourdement handicapés qui requièrent surtout un investissement important en termes d'aides humaines.

Si votre commission a finalement choisi de s'en tenir au dispositif proposé par les députés concernant les enfants handicapés, c'est principalement en raison de la difficulté qu'il y aurait à lisser les effets de seuil produits par le mécanisme de prestation de compensation différentielle adopté par le Sénat en première lecture, même en modifiant sensiblement les conditions d'obtention des différents compléments d'AES. Elle ne vous proposera donc qu'un amendement de précision à ce sujet, visant à souligner que le bénéfice de l'élément « aménagement du logement et du véhicule » accordé aux parents d'enfants handicapés ne leur est pas ouvert au titre d'un droit personnel à compensation mais au titre du droit à compensation de leur enfant qu'ils sont amenés à exercer en ses lieu et place, en qualité de représentants légaux d'un mineur.

Concernant les personnes handicapées vieillissantes, votre commission souhaite rétablir le droit d'option, supprimé par les députés, entre la prestation de compensation et l'APA ouvert à compter de l'âge de soixante ans. Il lui semble en effet que, dans l'attente de la suppression complète des barrières d'âge, ce droit d'option était de nature à atténuer les effets de la différence de barème qui ne manquera pas d'intervenir entre ces deux prestations.

Il lui semble en outre important de permettre une amélioration de la prise en charge des aides humaines pour les enfants. C'est l'une des raisons qui l'incite à proposer la pérennisation des fonds départementaux de compensation, rassemblant les financeurs extralégaux : la création de la prestation de compensation pour les adultes leur permettra de redéployer leurs financements au profit des enfants handicapés.

S'agissant ensuite de la prise en compte des ressources pour le calcul de la prestation de compensation, votre commission reconnaît que le principe d'un droit à compensation devrait exclure toute considération de ressource. Mais d'un autre point de vue, la prestation de compensation sera financée par une contribution de solidarité de tous les Français, y compris ceux qui ont des revenus d'activité extrêmement modestes, et au nom de la même justice sociale qui exige que la solidarité nationale prenne en charge la compensation des conséquences du handicap, il n'est pas concevable de demander aux salariés les plus modestes de financer l'intégralité des besoins de compensation d'un cadre supérieur, même handicapé, dont la capacité contributive est bien supérieure à la leur.

C'est la raison pour laquelle votre commission n'est pas opposée, dans son principe, à la prise en considération des ressources de la personne pour le calcul de la prestation de compensation. S'agissant des modalités retenues par les députés, votre commission se bornera à faire deux observations :

- le plafonnement de l'abattement sur les revenus d'activité de la personne handicapée, prévu par votre commission en première lecture, était justifié par une volonté de concentrer l'aide apportée par la solidarité nationale sur les personnes dont les revenus sont les plus faibles. Votre commission estimait qu'il n'était pas illégitime, au-delà d'un certain plafond, de demander à un actif handicapé de contribuer à sa propre compensation. Il reste que, pour être acceptable, ce plafond aurait dû être fixé à un niveau relativement élevé, de l'ordre de trois fois le SMIC, de telle sorte que seul un très petit nombre de personnes handicapées auraient pu se voir opposer le plafond : l'effet redistributif aurait donc été très réduit. C'est la raison pour laquelle votre commission approuve finalement la décision des députés de supprimer ce plafond ;

- s'agissant de l'exclusion des ressources du conjoint, votre commission observe qu'il sera sans doute difficile, compte tenu de la diversité des régimes matrimoniaux existants, de déterminer ce qui relève dans chaque cas du patrimoine respectif des époux. Par ailleurs, elle constate que la personne handicapée est toujours au moins l'usufruitière du patrimoine de son conjoint. C'est la raison pour laquelle votre commission estime préférable de ne pas traiter différemment le patrimoine des époux : dès lors que le calcul de la prestation de compensation tient compte du patrimoine de la personne handicapée, il convient de tenir compte de la même manière de celui de son conjoint, sauf à vouloir encourager le recours au régime de la séparation de biens pour les personnes handicapées. Votre commission vous proposera donc d'amender cet article dans ce sens.

Par ailleurs, et bien qu'elle accorde une grande importance à ce que les sommes versées au titre de la prestation de compensation ne soient pas considérées comme des ressources ordinaires, votre commission souhaite revenir sur leur exclusion des ressources prises en compte par le juge pour fixer une pension alimentaire. Cette disposition, qui semble de prime abord favorable aux personnes handicapées, est susceptible de porter gravement atteinte à leurs intérêts : écarter par principe la prestation de compensation en matière de ressources pour le calcul de la pension alimentaire conduira le juge à écarter, par symétrie, le handicap des besoins dont il tient compte pour apprécier la situation de la personne. La pension alimentaire fixée au bénéfice de la personne handicapée sera alors minorée.

Votre commission souhaite également revenir sur une autre disposition a priori favorable aux personnes handicapées mais qui pourrait finalement se montrer moins protectrice que prévue : la précision selon laquelle c'est au débiteur de la prestation de compensation de prouver que celle-ci n'a pas été employée conformément à son objet.

L'attention de votre commission a été attirée sur le fait que ce mécanisme risquait de se retourner contre les personnes handicapées, dans la mesure où le débiteur serait nécessairement amené, pour prouver l'inadéquation des dépenses, à conduire une enquête inquisitoriale, alors qu'il est plus simple et tout aussi efficace de demander au bénéficiaire de conserver et de produire, en cas de demande, les justificatifs nécessaires. C'est la raison pour laquelle elle vous proposera une nouvelle rédaction de cette disposition.

S'agissant de la pratique des différentes aides, votre commission vous proposera de clarifier les modalités de recours aux aides humaines : deux modalités principales seront ainsi prévues, l'emploi direct et le recours à un service prestataire, le recours à un mandataire ou le fait de salarier un membre de la famille n'étant qu'une modalité parmi d'autres de l'emploi direct. Les conditions dans lesquelles le mandatement de la prestation peut être prévu seront également précisées, afin de limiter le champ des mandataires autorisés aux organismes agréés à ce titre au sens du code du travail et aux centres communaux et intercommunaux d'action sociale.

Concernant le financement des aides techniques, votre commission craint également que le dispositif de devis tel prévu par cet article ne soit finalement très lourd à mettre en oeuvre, puisque les députés ont adjoint à la procédure de devis initialement prévue par votre commission une procédure de versements ponctuels dont les modalités se contredisent.

Ainsi, là où votre commission permettait à la personne handicapée de puiser dans une enveloppe globale préalablement définie par la commission des droits au fur et à mesure de ses besoins, les députés ont prévu une obligation pour les personnes handicapées de programmer en une seule fois les travaux d'aménagement de leur domicile et une procédure complète d'instruction par l'équipe pluridisciplinaire et d'examen devant la commission des droits pour chaque aménagement engagé individuellement.

Il paraît donc important de clarifier les conditions dans lesquelles les personnes handicapées peuvent obtenir des versements ponctuels pour faire face à des dépenses importantes, par exemple en matière d'aménagement du logement ou en cas d'acquisition d'une aide technique.

Voter commission vous propose donc de simplifier l'ensemble du dispositif, de la façon suivante : lorsqu'elle attribuera la prestation de compensation, la commission des droits pourra prévoir, pour certaines catégories de dépenses, des versements ponctuels qui s'ajouteront au versement mensuel normal. Ces versements ponctuels interviendront ensuite à l'initiative de la personne handicapée et une procédure d'instruction simplifiée sera prévue par décret de façon à ce que la personne handicapée ne soit pas obligée d'engager à nouveau l'ensemble du processus d'évaluation par l'équipe pluridisciplinaire et d'examen par la commission des droits.

Cette procédure simplifiée étant renvoyée à un décret, il n'est plus utile que le présent article entre dans des détails de procédure très technique concernant les modalités d'examen des devis de travaux ou d'acquisition. Par ailleurs, il paraît difficile de déterminer a priori tous les éléments justificatifs que l'équipe pluridisciplinaire et la commission seront amenées à réunir pour mieux fonder la décision. Il est en effet des cas dans lesquels il s'agira de l'acquisition de matériels ou de produits courants, d'un coût modéré mais répété, pour lesquels la production de devis ne se justifie pas. Il semble préférable de s'en remettre alors, d'une part, à l'appréciation faite par l'équipe pluridisciplinaire, à partir des informations dont elle dispose, lorsqu'elle constitue le dossier en vue de la décision de la commission, d'autre part, aux contrôles a posteriori toujours possibles pour s'assurer de l'effectivité de la dépense, de l'acquisition de l'aide ou de la réalisation des travaux. Votre commission vous proposera donc d'alléger le présent article dans ce sens.

Une dernière difficulté reste enfin à résoudre, qui touche au versement et au financement de la prestation de compensation. En effet, malgré une lecture dans chaque assemblée, le texte ne détermine toujours pas l'autorité compétente pour verser la prestation de compensation. Par ailleurs, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie a été dotée de ressources destinées à financer cette prestation, mais aucun circuit financier n'est actuellement prévu pour répartir cette enveloppe nationale.

Votre commission estime que la meilleure solution consiste à confier le service de la prestation de compensation aux départements qui semblent, compte tenu de leur expérience dans la gestion de l'APA, les mieux à mêmes d'assurer la gestion de proximité de cette prestation légale nationale. Elle propose en outre que les départements reçoivent, en contrepartie de cette charge nouvelle, un concours de la CNSA, réparti entre eux en fonction du nombre de personnes handicapées, des dépenses de prestations de compensation engagées l'année précédente et du potentiel fiscal. Un mécanisme de péréquation sera également prévu, pour prendre en compte le poids des dépenses au regard du potentiel fiscal, afin de majorer la contribution de la caisse au profit des départements pour lesquels la charge relative est la plus lourde.

Consciente de la charge importante que représentera à l'avenir cette nouvelle prestation de compensation pour les conseils généraux, votre commission vous proposera deux dispositions transitoires importantes : d'abord, pour la première année, la répartition du concours de la CNSA tiendra compte des dépenses d'ACTP au titre de l'année 2004. Ensuite, en vertu du caractère d' « extension de compétence » au sens de l'article 72-2 de la Constitution que revêt la création de la prestation de compensation, les dépenses laissées à la charge des départements au titre de la nouvelle prestation, après déduction du concours de la caisse, ne pourront être supérieures cette même première année aux dépenses qu'ils assumaient en 2004 au titre de l'ACTP.

Votre commission vous proposera en outre cinq amendements de coordination à cet article, ainsi que deux amendements tendant à supprimer des précisions inutiles.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

    retour sommaire suite