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ARTICLE 41

Affectation de recettes au profit de l'Agence de financement des infrastructures de France

Commentaire : le présent article vise à affecter à l'Agence de financement des infrastructures de France, qui sera créée avant le 1er janvier 2005, les dividendes versés à l'Etat par les sociétés concessionnaires d'autoroutes ainsi que le produit de la redevance domaniale due par ces mêmes sociétés.

I. LA CRÉATION DE L'AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE FRANCE

A. LES NOUVELLES AMBITIONS DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS

1. Les travaux menés au cours de l'année 2003

En septembre 2002, le gouvernement a lancé une réflexion sur la politique des transports, en demandant un audit des grands projets d'infrastructures, confié à l'Inspection générale des finances (IGF) et au Conseil général des ponts et chaussées (CGPC). La mission a examiné une centaine d'opérations et rendu ses conclusions en février 2003. Elle a évalué le montant total des investissements à engager, sur la période 2003-2020, à :

- 63 milliards d'euros pour les routes, dont 23 milliards d'euros à la charge de l'Etat, sur la période 2003-2020 ;

- 24,8 milliards d'euros pour les investissements ferroviaires, dont 11,8 milliards d'euros à la charge de l'Etat320(*) ;

2,7 milliards d'euros de crédits d'Etat pour les voies navigables.

Même si certaines évaluations de la mission ont été à juste titre critiquées, on retiendra que l'Etat devrait mobiliser d'ici 2020, pour le financement de l'ensemble des opérations réalisables, un minimum de 37,5 milliards d'euros.

Le rapport d'audit établit que le financement des projets de développement et des besoins de maintenance qui apparaissent utiles à réaliser avant 2020 nécessiterait de la part de l'Etat un surcroît de ressources à mobiliser par rapport aux enveloppes des années 2000 à 2002 projetées jusqu'en 2020. Ce surcroît de ressources serait compris entre 11 et 15 milliards d'euros.

Ce rapport d'audit a été complété par une étude prospective de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), préconisant une nouvelle organisation du système de transports de marchandises et, plus particulièrement, le report vers les modes alternatifs à la route, qu'il s'agisse du ferroviaire, du cabotage maritime ou du transport fluvial.

Les deux rapports soulignent que le développement des partenariats public-privé pourrait permettre d'optimiser la construction et la gestion de certaines infrastructures, mais sans modifier sensiblement le besoin de financement public.

Compte tenu des besoins d'investissement, les deux rapports préconisent d'accroître, dans une certaine mesure, la part relative du financement par l'usager, par rapport à celle du financement par le contribuable.

Suite à la publication de ces deux rapports, votre commission des finances avait entendu, le 20 mai 2003, une communication de notre ancien collègue Jacques Oudin, alors rapporteur spécial du budget des transports terrestres et de l'intermodalité, sur le financement des infrastructures de transport à l'horizon 2020321(*). Notre ancien collègue proposait notamment d'affecter les taxes et ressources existantes à un fonds national de développement des transports, qui serait constitué sous la forme d'un compte d'affectation spéciale recevant la taxe d'aménagement du territoire, les dividendes des sociétés d'autoroutes, la redevance domaniale et une éventuelle redevance sur les poids lourds.

Par ailleurs, en février 2003, nos collègues Hubert Haenel et François Gerbaud ont remis un rapport consacré au fret ferroviaire322(*), dans le cadre d'une mission qui leur avait été confiée par le Premier ministre le 1er septembre 2002. Dressant un état des lieux alarmant, ils ont formulé plusieurs propositions pour une véritable politique du fret ferroviaire, incluant une nouvelle stratégie et une nouvelle organisation du secteur ferroviaire et notamment de la SNCF, un développement de la complémentarité route-rail et la mobilisation de nouveaux moyens de financement nationaux et européens. Enfin, notre collègue Henri de Richemont a rendu un rapport sur le pavillon français et le cabotage maritime323(*), suite à la mission que le Premier ministre lui avait confiée sur ce sujet.

Compte tenu de l'ensemble de ces travaux, deux débats ont eu lieu, sur une déclaration du gouvernement, respectivement à l'Assemblée nationale324(*) et au Sénat325(*), sur la politique en matière d'infrastructures à l'horizon 2020.

2. Le CIADT du 18 décembre 2003

Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 a tiré les enseignements de l'ensemble des travaux décrits ci-dessus et adopté les nouvelles orientations de la politique des transports, dans la perspective de concilier plusieurs objectifs : le développement économique, l'attractivité du territoire et la prise en compte des enjeux environnementaux.

Reconnaissant la nécessité de développer les modes alternatifs à la route, le CIADT a approuvé des cartes de planification des infrastructures nationales de transport à long terme. Parmi les grands projets approuvés ou confirmés, on peut mentionner :

- les TGV Est (deuxième phase), Nîmes-Montpellier, Rhin-Rhône, Sud-Europe-Atlantique et Bretagne ;

- la liaison Lyon-Turin, le canal Seine Nord, le projet portuaire Fos 2XL et le lancement de lignes « d'autoroutes de la mer » sur les façades Atlantique et Méditerranée ;

- les autoroutes A 19 Artenay-Courtenay, A 45 Lyon-Saint-Etienne, A 32 Nancy-Thionville, ainsi que les contournements autoroutiers d'Arles, de Strasbourg et de Bordeaux.

Pour conduire cette politique, le gouvernement a décidé la création d'une agence pour le financement des infrastructures de transport. Elle doit mobiliser, grâce notamment à l'affectation des dividendes des sociétés d'autoroutes, un volume global de subvention de 7,5 milliards d'euros sur la période 2004-2012, permettant de soutenir un programme de travaux de l'ordre de 20 milliards d'euros.

B. LA RÉNOVATION DU FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES

1. Des hésitations incompatibles avec le financement d'une politique ambitieuse

Comme l'a rappelé M. Gilles de Robien, alors ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, lors du débat précité au Sénat, le 3 juin 2003, l'Etat et les collectivités territoriales sont, de plus en plus, amenés à financer directement une partie de l'infrastructure.

Le tarissement des sources de financement traditionnelles
Extrait du discours de M. Gilles de Robien au Sénat, le 3 juin 2003

« Depuis la dernière guerre, les infrastructures de transport ont trouvé à se financer pour l'essentiel de manière assez autonome sans trop peser, avouons-le, sur le budget général de l'Etat.

« Pour la route, les plus anciens se souviennent du FSIR, le fonds spécial d'investissement routier, créé au début des années cinquante et alimenté par une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP.

« Parallèlement, avec la loi du 18 avril 1955 portant statut des autoroutes, s'est mis en place, au début des années soixante, le recours au péage et au principe de l'adossement, principe qui s'inspirait du financement du programme ferroviaire de la seconde moitié du XIXème siècle ! Le Fonds spécial des grands travaux, le FSGT, a également permis la poursuite du programme routier jusqu'en 1988. Il était encore alimenté par des centimes additionnels à la TIPP - encore elle !

« Plus récemment, le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, le FITTVN, instauré par la loi Pasqua, avait permis de dépasser les logiques propres à chaque mode. Il se finançait, vous vous en souvenez, à partir d'une taxe sur le kilowattheure et sur les kilomètres parcourus sur les autoroutes à péage.

« La mise en conformité avec les directives européennes a mis fin au principe de l'adossement et a permis de transformer nos sociétés publiques d'autoroutes en de vraies société anonymes, dégageant des dividendes et des impôts sur les sociétés.

« Quant à l'intelligent et multimodal système du FITTVN, le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, il a été tué par la précédente majorité !

« En matière ferroviaire, le recours à l'endettement de l'opérateur a permis de poursuivre, de manière assez indolore, l'amélioration de notre réseau ferré. Il nous a permis, en particulier, de lancer les premiers programmes de lignes à grande vitesse. Cette facilité, qui recelait de nombreux effets pervers, a disparu en 1997. La création de Réseau ferré de France, RFF, s'est conjuguée avec une certaine moralisation du financement des investissements ; c'est le fameux article 4, qui oblige RFF à amortir ses nouveaux investissements par des recettes. Cela ne règle cependant en rien le problème du passif accumulé. J'y reviendrai.

« Nous avons donc vécu en quelques années une véritable révolution qui modifie radicalement la façon de financer un grand projet.

« Contrepartie de cet effort de clarification, l'Etat et les collectivités locales sont désormais amenés à financer directement par des subventions tout ou partie de l'infrastructure, alors qu'auparavant les coûts étaient reportés sur la dette d'établissements et d'entreprises publics.

« Le TGV Est ou encore l'A 28 ont dû être financés dans ce nouveau contexte. Il en sera de même, demain, pour tous les grands projets.

« Ce n'est pas tout à fait un hasard si nous constatons que le niveau des investissements en infrastructures, en équipements pour les années 2000-2002 se situe à un niveau inférieur à 1 % du PIB et qu'il fait suite à une baisse régulière depuis 1997. La France est d'ailleurs l'un des pays qui font le moins d'efforts depuis quatre ou cinq ans en faveur de leurs infrastructures et de leurs équipements. »

Source : J.O Débats, Sénat, 3 juin 2003

Malheureusement, pour affronter le défi sans cesse renouvelé du financement des grandes infrastructures, les gouvernements précédents ont manifesté une certaine hésitation : Ainsi, le fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN), créé à l'initiative du Sénat en 1995 et destiné, à l'origine, à permettre de développer de nouvelles infrastructures, dans un objectif de péréquation intermodale, a-t-il été progressivement détourné de son objet afin de compenser les insuffisances du budget de l'Etat.

Créé par l'article 47 de la n° 94-1162 du 29 décembre 1994 de finances pour 1995 et par l'article 37 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FITTVN était constitué sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, alimenté par deux taxes créées par l'article 22 de la loi précitée du 29 décembre 1994 :

- une taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés (supprimée à compter du 1er janvier 2004) ;

- une taxe sur les concessionnaires d'autoroutes, dite également taxe d'aménagement du territoire (TAT), qui est affectée au budget général depuis la suppression du FITTVN par la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001. Cette taxe a rapporté 480 millions d'euros en 2003.

Enfin, l'article 3 de la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002326(*) a créé deux établissements publics administratifs nationaux dédiés au financement de la politique intermodale des transports. Votre commission avait alors critiqué la création de ces établissements, qui relevaient de l'affichage, dans la mesure où ils ne disposaient pas de ressources financières suffisantes et pérennes. Les deux établissements publics n'ont d'ailleurs jamais été mis en place.

2. Pérenniser et clarifier la politique financière des transports

Afin de mettre fin aux hésitations observées depuis une décennie, et suite aux travaux approfondis menés en 2003, le gouvernement a décidé la création d'une Agence de financement des infrastructures de France (AFITF), sous la forme d'un établissement public national dont la vocation sera purement financière, à l'exclusion de tout rôle dans la programmation, qui continuera de relever du gouvernement. L'agence interviendra sous forme d'apports en capital, de prêts, de subventions, de garanties ou de fonds de concours.

Estimant que cet établissement public entrait dans la catégorie de ceux créés par l'article 3 de la loi précitée du 3 janvier 2002, le gouvernement a choisi de créer l'agence, non pas par la loi, mais par un décret en Conseil d'Etat, dont la parution est, semble-t-il, imminente. Le volet législatif, constitué par le présent article, est néanmoins indispensable pour procéder à l'affectation de recettes à cet établissement.

D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, les opérations susceptibles d'être financées par l'AFITF en 2005 sont les suivantes :

- opérations déjà lancées : TGV Est, ligne à grande vitesse (LGV) Perpignan-Figueras, études Lyon-Turin, A 28 (Rouen-Alençon), tunnel Maurice Lemaire (Sainte-Marie-aux-mines) ;

- opérations à lancer : installations terminales Perpignan, lignes ferroviaires du Haut-Bugey, Dijon-Modane et POLT (Paris-Orléans-Limoges-Toulouse), écluse fluviale du Havre et Canal Seine-Nord, A 585 (antenne de Digne), A 19 (Artenay-Courtenay), A 41 (Annecy-Genève) et quelques autres investissements routiers ;

- opérations d'études : Lyon-Turin, LGV Sud Europe Atlantique, liaison rapide ferroviaire Normandie-Vallée de Seine (LRNVS), contournement Nîmes-Montpellier, TGV Rhin-Rhône branche Est, TGV Bretagne Pays de Loire, liaison Poitiers-Limoges ;

- opérations nouvelles : Fos 2XL et quelques investissements routiers.

Le plafond de dépenses de l'agence serait de 635 millions d'euros en 2005, dont 448 millions d'euros (70 %) au profit des transports ferroviaires, fluviaux et maritimes, le reste étant essentiellement consacré aux routes. Une priorité est notamment donnée aux investissements ferroviaires. La mise en oeuvre de ces nouveaux moyens permettrait d'ailleurs, pour la première fois, de financer simultanément la construction de plusieurs lignes à grande vitesse.

II. LES RESSOURCES DE L'AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE FRANCE

Ressources prévisionnelles de l'AFITF en 2005

(en millions d'euros)

Nature de la ressource

Montant estimé

Dotation en capital

200

Dividendes des sociétés d'autoroutes

280

Redevance domaniale

155

TOTAL (correspondant au plafond de dépenses)

635

A. UNE DOTATION EN CAPITAL

Une dotation en capital, d'un montant de 200 millions d'euros, serait allouée à l'AFITF en 2005. Cette dotation ne figure pas explicitement dans le présent projet de loi de finances initiale ; elle serait, en effet, prélevée sur le compte d'affectation spéciale n° 902-24, alimenté par le produit de cessions de participations de l'Etat.

B. LES DIVIDENDES DES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES

Le présent article prévoit que le produit des participations directes et indirectes de l'Etat dans les sociétés concessionnaires d'autoroutes est affecté à l'AFITF.

Le montant des dividendes qui seront versés en 2005 est évalué à 280 millions d'euros.

Dividendes versés à l'Etat par les sociétés concessionnaires d'autoroutes

(en millions d'euros)

2001

2002

2003

2004 (prévisions)

2005 (prévisions)

152

81

65

133

280

Rappelons que la politique autoroutière a été profondément modifiée en 2001327(*), ce qui était rendu nécessaire par l'évolution du droit de la concurrence et s'est traduit notamment par la définition de nouvelles modalités d'attribution des concessions, l'allongement de leur durée, la modification des règles comptables et la mise en conformité du régime de TVA appliqué aux sociétés concessionnaires d'autoroutes. Afin de permettre une large concurrence et l'entrée de nouveaux opérateurs, il a été mis fin au système de l'adossement qui consistait à financer partiellement de nouvelles sections d'autoroutes grâce au péage perçu sur les sections en service d'un même concessionnaire auquel on accordait un prolongement de son contrat, ce qui avantageait évidemment les sociétés disposant déjà d'un réseau concédé. Les conditions de gestion des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) ont été rapprochées de celles des sociétés privées. Ceci a impliqué en particulier de supprimer les avantages dont elles bénéficiaient, notamment l'absence de rémunération des capitaux investis. Des dividendes sont, par conséquent, perçus par l'Etat, depuis 2001. Cette adaptation au droit commun des sociétés a rendu possibles des ouvertures de capital.

Le gouvernement a annoncé, le 29 juillet 2004, la prochaine introduction en bourse de deux sociétés d'autoroute, la SAPRR (société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône) et la SANEF (société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France), deux ans et demi après l'introduction en bourse de 49 % du capital des Autoroutes du sud de la France (ASF), considérée comme un succès. Ces deux nouvelles introductions en bourse se feront par augmentation du capital des sociétés, pour leur permettre de renforcer leur structure financière à des niveaux comparables à celles de leurs concurrents, ce qui permet d'anticiper une augmentation des dividendes versés.

C. LA REDEVANCE DOMANIALE

Le présent article prévoit que le produit de la redevance domaniale due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes est affecté à l'AFITF.

Le montant de la redevance domaniale est évalué à 155 millions d'euros en 2005.

Montant de la redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes

(en millions d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004 (prévisions)

2005 (prévisions)

122

129

132

137

145

144

149

155

La redevance domaniale a été instituée par le décret n° 97-607 du 31 mai 1997. Elle constitue la contrepartie de l'avantage que les sociétés retirent de l'occupation du domaine public. Son calcul se réfère à la réalité économique objective que constitue pour les sociétés la valeur locative des biens de l'Etat mis à leur disposition. La redevance domaniale n'est ni un impôt, ni une taxe, ni même une taxe parafiscale, mais un prélèvement de nature non fiscale s'apparentant à une redevance pour service rendu328(*). Elle est calculée en fonction du nombre de kilomètres de voies autoroutières exploitées par le concessionnaire, et en fonction du chiffre d'affaires réalisé par la société au titre de son activité sur le domaine public national.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE CONSOLIDATION BIENVENUE DE LA POLITIQUE FINANCIÈRE DES TRANSPORTS

Votre commission des finances avait désapprouvé la suppression du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) par la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001. Elle se félicite du nouvel élan donné aujourd'hui à la politique des transports et approuve la création d'une agence de financement qui permettra de rendre plus visible et de mieux planifier l'effort en faveur des infrastructures.

Certes, votre rapporteur général note que cette évolution se fait au prix d'une entorse au principe d'universalité budgétaire. Votre commission des finances sera particulièrement attentive à l'évolution de la dette de l'agence, puisque celle-ci sera autorisée à emprunter, dans la limite de son plafond de dépenses et par anticipation sur le versement des recettes affectées. La dette de l'AFITF329(*) sera bien évidemment à inclure dans l'endettement public, au sens des critères de l'union monétaire, étant donné le rôle dévolu à l'agence et la nature des recettes affectées.

Votre commission des finances approuve l'affectation de recettes à laquelle procède le présent article :

- S'agissant de la redevance domaniale, elle présente l'avantage d'être stable et en augmentation continue depuis 1998 ;

- S'agissant des dividendes des sociétés d'autoroutes, le choix de procéder par augmentation de capital pour l'introduction en bourse devrait permettre de préserver et même d'optimiser les dividendes autoroutiers, en consolidant la structure financière des sociétés. Cette ressource est donc susceptible d'évoluer de façon dynamique au cours des prochaines années.

B. UN COMPLÉMENT DE RESSOURCES PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances souhaite prolonger l'effort entrepris par le gouvernement en faveur du financement des infrastructures.

Créée par l'article 22 de la loi précitée du 29 décembre 1994, la taxe d'aménagement du territoire (TAT) est régie par l'article 302 bis ZB du code général des impôts. A sa création, cette taxe était supportée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes au taux de 2 centimes par kilomètre parcouru. La loi de finances initiale pour 1996 a fait passer le taux de la TAT de 2 à 4 centimes par kilomètre parcouru à compter du 1er janvier 1996. La loi de finances initiale pour 2000 a fait passer ce taux de 4 à 4,5 centimes par kilomètre parcouru à compter du 1er janvier 2000, ce qui correspond au taux actuel de 6,86 euros par 1.000 kilomètres. Cette taxe est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

Sur l'exercice 2003, la TAT versée a été de 480,7 millions d'euros.

Produit de la taxe d'aménagement du territoire (TAT)

(en millions d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004 (prévisions)

2005 (prévisions)

337

375

425

448

470

481

495

510

Sur la base d'une hypothèse d'augmentation de 3 % des parcours en 2004 puis en 2005, la TAT devrait rapporter 510 millions d'euros à l'Etat l'an prochain. Afin de ne pas affecter l'équilibre budgétaire global, le gouvernement n'a pas affecté cette taxe, ni aucune autre, à l'AFITF.

Votre commission des finances préconise d'augmenter cette taxe, dont les taux sont inchangés depuis quatre ans, d'un montant correspondant au rattrapage de la hausse des prix. Une augmentation de 0,50 euro par 1.000 kilomètres (+ 7,3 %) correspondrait à un produit supplémentaire de 37 millions d'euros.

Dans le respect du principe d'universalité budgétaire et de l'article 18330(*) de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, cette recette supplémentaire serait affectée au budget général de l'Etat, mais devrait inciter le gouvernement à augmenter la dotation en capital en faveur de l'AFITF. Le montant prévisionnel de cette dotation en capital est aujourd'hui de 200 millions d'euros.

Cette proposition serait de nature conférer à l'AFITF la visibilité nécessaire pour agir efficacement notamment dans le cadre de partenariats public-privé auxquels elle apporterait son concours.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 320 Un scénario « bas », tenant compte de l'intérêt relatif des projets et reportant un certain nombre d'investissements, évaluait toutefois à 18,8 milliards d'euros le montant total des investissements ferroviaires à réaliser, dont 8,1 milliards d'euros pour l'Etat.

* 321 Cette communication a fait l'objet d'un rapport d'information n° 303 (2002-2003), sur le financement des infrastructures de transport à l'horizon 2020.

* 322 « Le fret ferroviaire français : la nouvelle bataille du rail », rapport de la mission confiée par le Premier ministre à nos collègues Hubert Haenel et François Gerbaud (la Documentation française,  février 2003).

* 323 « Un pavillon attractif, un cabotage crédible : deux atouts pour la France », rapport de la mission confiée par le Premier ministre à notre collègue Henri de Richemont (La Documentation française, mars 2003).

* 324 JO Assemblée Nationale, 20 mai 2003.

* 325 JO Sénat, 3 juin 2003.

* 326 Loi relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport, aux enquêtes techniques après événement de mer, accident ou incident de transport terrestre ou aérien et au stockage souterrain de gaz naturel, d'hydrocarbures et de produits chimiques.

* 327 Loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires ; ordonnance n° 2000-273 du 28 mars 2001 relative à la réforme d'exploitation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) ratifiée par la loi n° 2001-1011 du 5 novembre 2001.

* 328 Conseil d'Etat, 28 juillet 1999, Cofiroute (conclusions de Mme Daussun).

* 329 L'AFITF constituera un organisme divers d'administration centrale.

* 330 Cet article est applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) le 1er janvier 2005 (c'est-à-dire en pratique pour la loi de finances pour 2006).

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