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B. POURSUIVRE LA RÉFLEXION ENGAGÉE SUR LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE

1. Des objectifs et indicateurs de performance traduisant la pluralité d'objectifs des aides à la presse...

Dans l'avant projet annuel de performance joint, à titre indicatif, au présent projet de loi de finances, il est prévu deux objectifs associés au futur programme « Presse ».

D'une part, l'objectif n° 1 vise à « contribuer au développement et à la modernisation de l'Agence France-Presse ». L'atteinte de cet objectif doit être mesurée par deux indicateurs : le résultat net de l'AFP (dont l'amélioration correspond effectivement à l'objectif du contrat d'objectifs et de moyens signé entre l'Etat et l'AFP) et la pénétration commerciale de l'AFP, mesurée en nombre de clients, par zone géographique (France, Europe, Amérique du Nord, Amérique latine, Moyen-Orient).

D'autre part, l'objectif n° 2 vise à « contribuer au développement de la diffusion de la presse et veiller au maintien de son pluralisme ». Ce double objectif, dans un contexte d'érosion lente mais continue du lectorat de la presse d'information politique et générale, fonde le principe d'aides publiques à la presse très diverses.

Deux indicateurs sont envisagés pour mesurer l'atteinte de l'objectif n° 2 : la diffusion des titres les plus aidés (définis comme ceux recevant plus de 75 % de l'aide), et le nombre de titres d'information politique et générale pour 1.000 habitants.

2. ... mais peu corrélés aux moyens consacrés à ces politiques

Conformément aux recommandations figurant dans le Guide méthodologique relatif à la démarche de performance prévue par la LOLF dont votre commission des finances a été corédactrice25(*), les deux objectifs proposés retiennent le critère de l'efficacité socio-économique (appréciée du point de vue du citoyen) et, pour l'objectif n° 1, celui de l'efficience de la gestion (mesurée du point de vue du contribuable). En revanche, il n'a pas été retenu d'objectif de qualité de service - du point de vue de l'usager - alors qu'il serait envisageable de conduire des enquêtes de satisfaction auprès des entreprises de presse mesurant, par exemple, les difficultés pouvant être rencontrées dans la constitution des dossiers ou le versement des aides. Cette demande est plus particulièrement exprimée en ce qui concerne l'aide au transport postal de la presse et les délais de distribution, mais en l'espèce la responsabilité principale de l'atteinte de tels objectifs de qualité de service incombe à la Poste, et non à l'Etat.

S'agissant de l'objectif n° 1, votre rapporteur spécial observe qu'il ne prend pas en compte l'impact des abonnements de l'Etat à l'AFP dans l'évolution de son solde. L'indicateur de la part de ces abonnements dans le chiffre d'affaires de l'AFP, figurant aujourd'hui dans l'agrégat 22 « Communication » du budget des services généraux du Premier ministre, pourrait constituer un indicateur pertinent de la capacité de l'AFP à développer une politique commerciale destinée à garantir son indépendance à l'égard des abonnements publics.

En l'absence semble-t-il de réflexion sur la stratégie de performance, d'où découlerait la cohérence globale des objectifs et des indicateurs de performance retenus, votre rapporteur spécial observe que l'objectif n° 2 traduit, de fait, la stratégie qui fonde le principe des aides publiques à la presse : améliorer sa diffusion et garantir le pluralisme des familles de pensée.

Les deux indicateurs associés à cet objectif (la diffusion et le nombre de titres) peuvent être tout autant considérés comme des objectifs, découlant de la stratégie préalablement définie, que comme des indicateurs stricto sensu. Il serait donc possible d'affiner, en distinguant par exemple le cas des titres à faibles ressources publicitaires. A cet égard, le critère des « titres les plus aidés » pourrait être resserré, alors que l'avant-projet annuel de performance propose de retenir les titres recevant plus de 75 % de l'aide.

Si les indicateurs proposés s'avèrent lisibles et directement mesurables, votre rapporteur spécial observe cependant que leur évolution, laquelle prend sa pleine signification à moyen et long terme, dépend également de facteurs exogènes (marché publicitaire, évolution des ventes...). Surtout, les indicateurs proposés ne prennent pas en compte le volume des crédits d'aides à la presse.

De fait, la construction des objectifs et des indicateurs de performance du programme « Presse » se heurte à la difficulté de mesurer l'impact réel des aides à la presse sur la situation économique du secteur. A cet égard, des réflexions conjointes avec d'autres administrations en charge des aides aux entreprises, confrontées à des écueils analogues, apparaît particulièrement souhaitable.

* 25 Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, commission des finances de l'Assemblée nationale, commission des finances du Sénat, Cour des comptes, comité interministériel d'audit des programmes, « La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique pour l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ».

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