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CHAPITRE III :
UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE NOUVEAU D'ATTRIBUTION DES AIDES À LA PRESSE

I. LE CHANTIER DE MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

L'ensemble des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) seront en vigueur au 1er janvier 2005 et donc pour le projet de loi de finances pour 2006. Afin de préparer cette échéance, un document annexe au projet de loi de finances pour 2005 présente l'ensemble des crédits du budget de l'Etat selon la nouvelle nomenclature budgétaire, en application de l'article 66 de la LOLF.

Parallèlement, les travaux internes se sont accélérés pour la définition des objectifs et des indicateurs de performance. Le projet de loi de finances pour 2005 est accompagné d'un document présentant les objectifs et indicateurs de la mission « Médias » et indiquant la méthodologie d'élaboration de chaque indicateur. Ce document préfigure le futur projet annuel de performance (PAP) et est qualifié de « avant-projet de PAP » ou « pré-PAP ».

A. INCLURE L'ENSEMBLE DES AIDES À LA PRESSE DANS LE PROGRAMME « PRESSE » DE LA MISSION « MÉDIAS »

1. Une identification des aides à la presse au sein d'un programme spécifique

Dans la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la LOLF, conformément à la maquette présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004, et confirmée sur ce point dans la maquette présentée par le gouvernement le 16 juin 2004 suite aux observations des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale19(*), l'ensemble des crédits relatifs à la presse et à la communication audiovisuelle figureraient dans une mission « Médias », laquelle serait composée de deux programmes :

- le programme « Presse », regroupant l'ensemble des aides à la presse (y compris les abonnements de l'Etat à l'AFP) inscrites au budget des services généraux du Premier ministre ;

- le programme « Audiovisuel », analysé par votre rapporteur spécial dans le fascicule « Communication audiovisuelle ».

Hors budget général de l'Etat, le compte d'affectation spéciale du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse fera l'objet d'un programme spécifique au sein de la mission « Soutien aux médias ». Cette mission, analysée par votre rapporteur spécial dans son rapport spécial relatif aux crédits de la communication audiovisuelle, comportera deux autres programmes, relatifs respectivement au fonds de soutien à l'expression radiophonique et à la redevance audiovisuelle.

Le directeur du développement des médias doit être le responsable des deux programmes constituant la mission « Médias », conformément à une démarche qui vise à identifier les moyens que l'Etat consacre à sa politique de communication audiovisuelle et dont votre rapporteur spécial se félicite.

Les crédits du programme « Presse » s'élèvent à 135,5 millions d'euros en 2004 et 249,1 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, cette forte augmentation reflétant l'extension des aides à la presse inscrites au budget des services généraux du Premier ministre telle qu'elle a été analysée ci-dessus20(*).

Du fait de la fermeture du compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle et de l'ouverture d'un compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public, prévue à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2005, le programme « Audiovisuel » (où sont inscrits en 2004 les remboursements par l'Etat des dégrèvements et exonérations de redevance audiovisuelle) n'est plus doté dans la maquette de la mission « Médias » prévue par la LOLF, mais relève de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Comme le précise votre rapporteur spécial dans son rapport spécial « Communication audiovisuelle », cette modification de la maquette budgétaire n'est pas satisfaisante, car les crédits affectés au remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle doivent relever de la mission « Médias », eu égard à leur finalité.

Dans la maquette découlant de la mise en oeuvre de la LOLF associée au projet de loi de finances pour 2005, les crédits du programme « Presse » constituent donc l'intégralité de ceux de la mission « Médias », soit 249 millions d'euros, ce qui place cette mission au 32ème rang des 34 missions du budget général de l'Etat. Seules deux missions très spécifiques sont plus faiblement dotées : la mission « Conseil économique et social » (33 millions d'euros) et la mission « Provisions » (240 millions d'euros).

Cette situation n'est pas satisfaisante, car elle tend à la constitution d'une mission « mono-programme » contraire à l'esprit de la LOLF (cf. encadré ci-dessous), et en particulier à l'élargissement du pouvoir d'amendement parlementaire qui permet des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, le montant global des dotations restant inchangé au niveau de la mission.

La constitution de missions mono-programmes en contradiction avec la LOLF

« L'article 7 de la LOLF a prévu une nouvelle nomenclature budgétaire en missions et en programmes, en précisant qu'« une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Les seules dérogations prévues par l'article 7 sont relatives à la mission regroupant les dotations des pouvoirs publics, et à la mission intitulée « Provisions » dans la nomenclature présentée le 21 janvier 2004, qui comporte la « provision relative aux rémunérations publiques », d'une part, et les « dépenses accidentelles et imprévisibles », d'autre part.

« Le double niveau de nomenclature prévu par la LOLF permet d'envisager la constitution de missions interministérielles, formées de programmes ministériels. En outre, les parlementaires peuvent désormais proposer, en application de l'article 47 de la LOLF, des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, sans toutefois accroître le montant global de ses crédits.

« La constitution de missions « mono-programmes » n'est ainsi conforme ni à l'esprit, ni à la lettre de la loi organique. Par ailleurs, les missions mono-programmes ont pour effet de restreindre fortement l'application du droit d'amendement de la deuxième partie des lois de finances, dont la LOLF a souhaité l'élargissement : les parlementaires ne pourraient, dans le cas d'une mission mono-programme, que proposer des réductions de crédits ou la scission du programme unique dont elle est composée ».

« A plusieurs reprises, votre commission des finances s'est prononcée clairement contre la constitution de missions « mono-programmes », en amont de la présentation par le gouvernement de la nouvelle nomenclature budgétaire. Dans son rapport d'information sur la mise en oeuvre de la LOLF, votre président relevait que « plusieurs ministères ont eu la tentation de réaliser des missions mono-programmes, afin de profiter au maximum de la fongibilité des crédits prévue par la LOLF. (...) La création d'un grand nombre de missions mono-programmes témoignerait à l'évidence d'une interprétation réductrice de la logique de la LOLF, selon laquelle la fongibilité des crédits serait le seul apport substantiel dans la nouvelle budgétisation par objectifs souhaitée par le législateur organique ».

Source : Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004) : « La nouvelle architecture des lois de finances. Transparence et lisibilité du budget de l'Etat pour moderniser la gestion publique » ; citation p. 13

2. Des ajustements de nomenclature souhaitables

Compte tenu des difficultés que poseraient la définition d'une mission « Médias », tendant à être mono-programme, et de la faiblesse du montant des programmes qui la constitueraient, votre rapporteur spécial est favorable à ce que l'ensemble des moyens de la politique publique de communication audiovisuelle figurent effectivement au sein de la mission « Médias », dont le niveau global des crédits serait augmenté, et au sein de laquelle certaines actions pourraient être érigées en programme(s), le cas échéant, pour éviter les écueils d'une mission mono-programme.

a) Rattacher à la mission « Médias » l'ensemble des crédits concourant à la politique publique de communication

D'une part, les dépenses relatives à la direction du développement des médias (DDM, 5 millions d'euros), direction d'administration centrale en charge de la politique publique de communication, et les crédits du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA, 32 millions d'euros) pourraient être rattachés à la mission « Médias », alors qu'il est actuellement proposé qu'ils fassent partie du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement »21(*).

Ce rattachement à la mission « Direction de l'action du gouvernement » reproduit les structures administratives actuelles, puisque la DDM fait partie des services du Premier ministre et que le CSA constitue une autorité administrative indépendante. Or la LOLF prévoit une nomenclature budgétaire en missions fondée sur les moyens consacrés à chaque politique publique, nonobstant les structures administratives actuelles.

D'autre part, les crédits d'aide au transport postal des titres de presse sont partiellement inscrits (à hauteur de 176 millions d'euros) au budget de l'industrie, alors qu'ils constituent manifestement une aide à la presse devant faire partie de la mission « Médias ». Ce rattachement serait d'autant plus justifié qu'une partie des aides au transport postal des titres de presse est désormais inscrite au chapitre 41-11, nouvellement créé par le présent projet de loi de finances, du budget des services généraux du Premier ministre.

Dans leur rapport d'information précité détaillant, au nom de notre commission des finances, leurs propositions de modification de la maquette budgétaire présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004, nos collègues Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, avaient proposé que les crédits de la DDM et de l'aide au transport postal figurent au sein de la mission « Médias », sans être suivis par le gouvernement, bien qu'il s'agît de propositions communes des commissions des finances de l'Assemblée nationale22(*) et du Sénat :

« Si votre commission des finances se félicite de la constitution d'une mission « Médias » qui regroupe les moyens de la politique publique de la communication, elle vous propose d'adopter une approche plus exhaustive en rattachant à la mission « Médias » :

« - les crédits de la Direction du développement des médias (DDM), relevant actuellement de la mission « Premier ministre », car les compétences de la DDM s'exercent exclusivement dans le domaine de la communication ;

« - les aides au transport postal des titres de presse (290 millions d'euros), rattachées actuellement à la mission « Politique économique », dans la mesure où ces crédits relèvent davantage d'une logique d'aide aux entreprises de presse que d'une subvention aux missions de la Poste »23(*).

En outre, alors que notre commission des finances avait proposé de créer un programme spécifique « Autorités administratives indépendantes » (au sein duquel auraient figuré les crédits du CSA), la commission des finances de l'Assemblée nationale s'était prononcée pour le rattachement des crédits du CSA à la mission « Médias » :

« Le rattachement des crédits du CSA au programme « Direction de l'action du Gouvernement » n'est pas conforme au principe de budgétisation par objectif qui fonde l'article 7 de la loi organique. On voit mal en quoi, alors qu'un programme dédié à l'audiovisuel est créé, le CSA participe à la direction de l'action du Gouvernement. L'identification de la politique en faveur des médias suppose au contraire de faire figurer le CSA dans la mission prévue à cet effet.

« Il est donc proposé de transférer les crédits du CSA du budget des services du Premier ministre vers celui de la communication, et de les rattacher à la mission « Médias ». Au sein de cette mission, le Conseil constituerait ainsi une action d'un programme « Audiovisuel », à côté d'une action « Aide au secteur public audiovisuel » regroupant les exonérations de redevance. On notera que cette proposition ne fait que tirer les conséquences de la répartition des attributions ministérielles qui, depuis de nombreuses années, confère la responsabilité de la communication audiovisuelle au ministre chargé de la culture »24(*).

b) Envisager le cas échéant la constitution de nouveaux programmes

Votre rapporteur spécial a rappelé ci-dessus les difficultés inhérentes à la constitution d'une mission mono-programme. Pour parer cet écueil, et bien qu'il convienne de veiller à limiter le nombre de programmes du budget général de l'Etat, votre rapporteur spécial estime que les abonnements de l'Etat à l'AFP (106 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005), lesquels ne correspondent pas à une aide à la presse stricto sensu, ou les crédits du CSA (32 millions d'euros) pourraient, le cas échéant, constituer des programmes spécifiques.

Une autre option consisterait à isoler, parmi les crédits d'aide à la presse, ceux concourant à l'atteinte d'objectifs de performance spécifiques (les aides à la diffusion, à la modernisation social, au transport des titres de presse, pour le soutien aux titres à faibles ressources publicitaires...), mais le montant de ces programmes serait limité.

* 19 Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004). Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554 (XIIème législature).

* 20 Cf. supra, chapitre I, « Principales observations de votre rapporteur spécial ».

* 21 Voir le rapport spécial de notre collègue François Marc, rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre.

* 22 La commission des finances de l'Assemblée nationale a formulé les observations suivantes : « Le gouvernement a prévu de rattacher les crédits de la direction du développement des médias (DDM) et ceux du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) au programme « Direction de l'action du Gouvernement », alors que, de toute évidence, ils ne participent pas à cette fonction, mais à la politique de communication. Un transfert des crédits de ces deux structures vers la mission « Médias » est indispensable. Afin de garantir l'indépendance du CSA et d'éviter que celui-ci se trouve dans un programme dont le directeur du développement des médias serait le « gouverneur », il semble possible de rattacher la DDM au programme « Presse » et le CSA au programme « Aides à l'audiovisuel public » (Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554, XIIème législature. Citation p. 144).

* 23 Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004). Citation p. 49.

* 24 Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554 (XIIème législature). Citation p. 45.

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