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MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a adopté aucune modification au budget des services communs et de l'urbanisme.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 19 octobre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : I. Services communs et urbanisme, sur le rapport de M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du fascicule « Services communs et urbanisme » du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer s'élèveraient à 4,2 milliards d'euros pour 2005.

Il a précisé qu'en neutralisant les effets des modifications de structures ministérielles, d'une part, et ceux des transferts entre sections, d'autre part, l'évolution du budget des « services communs », hors urbanisme, pouvait être évaluée à + 1,2 %, tandis que les crédits de l'urbanisme augmentaient, quant à eux, de 1,5 %.

Au sujet de ces crédits, il a souhaité formuler quatre principales observations.

Tout d'abord, il a indiqué que le ministère de l'équipement contribuait, de façon importante, aux suppressions d'emplois prévues par le gouvernement puisque, pour 2005, le budget des services communs enregistrerait 1.725 suppressions d'emplois et 1.403 suppressions nettes d'emplois. Il a ajouté que cette réduction des effectifs, la plus importante depuis plusieurs années, poursuivait une tendance observée depuis déjà dix ans.

Par ailleurs, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a observé que cette réduction des effectifs était significative par rapport aux autres budgets, puisque le projet de loi de finances pour 2005 prévoyait, au total, 10.211 suppressions d'emplois et 7.188 suppressions nettes d'emplois. Il a précisé que la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux était appliquée par le ministère de l'équipement.

S'agissant des créations d'emplois, au nombre de 322, il a indiqué qu'elles concernaient notamment les inspecteurs du permis de conduire, et ceci afin de tirer les conséquences de la réforme de cet examen.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a ensuite relevé qu'on observait, parallèlement à cette réduction des effectifs, une faible progression de la masse salariale et que les dépenses de personnel augmentaient d'un peu moins de 1 %, alors qu'elles avaient diminué en 2004. Il a ajouté, qu'en raison de sa nature de budget de personnel et de fonctionnement, le budget des services communs était extrêmement rigide.

Il a constaté que le poids des services votés en matière de dépenses de personnel était impressionnant - 99,14 % des crédits -, la « marge de manoeuvre » étant donc réduite, sauf à réviser le poids des services votés et donc à réformer l'organisation du ministère.

De fait, il a ajouté que le ministère s'était employé à une véritable révision de ses services votés dans le projet de loi de finances pour 2004 mais que, pour 2005, s'agissant des dépenses de personnel, le poids des services votés était le même qu'en 2004.

Puis M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a observé que les dépenses de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer faisaient l'objet, depuis plusieurs années déjà, de mesures d'économies. Il a précisé que le ministère limitait ses dépenses et réorganisait son administration centrale, par une gestion centralisée des coûts de fonctionnement, des dotations sous enveloppes fongibles, une maîtrise des dépenses d'informatique, et la mise en concurrence des fournisseurs (notamment des opérateurs téléphoniques).

S'agissant des services déconcentrés, il a relevé, qu'entre 1997 et 2002, les dotations budgétaires de fonctionnement des services déconcentrés avaient été réduites de 10 % hors inflation. Il a précisé qu'en 2003, les mesures de régulation opérées, tant sur la loi de finances initiale que sur les reports, avaient conduit à une réduction de 13 % des moyens de fonctionnement des services déconcentrés et que, pour 2004, la loi de finances initiale, déjà en diminution de 0,6 % par rapport à 2003, subissait un gel de 2,4 %, cette mesure étant aggravée par un gel de 43 % du montant des reports. Il a fait état des informations fournies par le ministère, selon lesquelles : « ces diminutions successives des moyens conduisent à un niveau de fonctionnement des services déconcentrés jamais atteint et que les gains de productivité obtenus par la maîtrise des dépenses et la politique de contrôle de gestion et de conseil aux services ne permettent plus raisonnablement de compenser. Certains services sont en très grande difficulté et ont généré des dettes ».

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a, ensuite, remarqué que, dans le projet de loi de finances initiale pour 2005, les moyens des services déconcentrés augmenteraient globalement, à périmètre constant, d'environ 2 millions d'euros, ce qui devrait permettre de soutenir les besoins de formation des services, de supporter l'augmentation des loyers et d'accompagner les projets de réorganisation. Il a ajouté qu'une autre augmentation de 2 millions d'euros était également enregistrée sous l'effet d'un redéploiement de crédits informatiques, destiné à uniformiser l'inscription des moyens de fonctionnement informatiques entre tous les services déconcentrés du ministère.

En troisième lieu, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a souhaité attirer l'attention sur l'application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il a rappelé que cette loi prévoyait des transferts de compétence qui affecteraient le périmètre d'activité du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer et que les domaines concernés étaient notamment les routes nationales (article 18 de la loi précitée), les aérodromes civils (article 28 de la loi précitée), les ports (article 30 de la loi précitée), le logement social et la construction (chapitre III de la loi précitée).

Il a précisé que ladite loi prévoyait, pour son application, des mises à disposition et transferts de services et d'agents et que le ministère avait procédé à une évaluation des effectifs transférés par domaine, indiquant qu'environ 30.000 emplois seraient concernés. Ces transferts affecteraient notamment les services actuellement mis à disposition des départements dans le cadre de leurs missions relatives aux routes départementales, qui représentaient 24.000 emplois, et les emplois affectés aux routes nationales transférées dans le domaine départemental, au nombre de 5.000.

Il a évoqué, ensuite, l'article 104 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, qui exclut les parcs de l'équipement, créés dans les années soixante pour moderniser la gestion de l'entretien routier, du mouvement de décentralisation, le gouvernement devant déposer un rapport sur le fonctionnement et l'évolution de ces parcs dans un délai de trois ans. Pour conclure sur ce point, il a déclaré qu'on pouvait donc s'attendre, au cours des prochaines années, à de profondes modifications du périmètre du ministère.

Enfin, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a souhaité évoquer l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a constaté que le budget des services communs et de l'urbanisme regroupait des crédits qui, en réalité, étaient de natures très diverses et a rappelé qu'en 2001, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des comptes avait déjà estimé que l'évolution des crédits de l'équipement était peu lisible en raison, d'une part, de la variété des supports budgétaires et, d'autre part, de multiples variations de périmètre. Il a estimé que ce constat était toujours d'actualité.

Il a ajouté qu'en 2006 l'application pleine et entière de la LOLF devrait rendre les évolutions plus transparentes et plus lisibles, précisant que le budget des services communs et de l'urbanisme avait vocation à être redistribué entre plusieurs programmes des missions « Transports », « Politique des territoires » et « Ville et logement ».

Il s'est félicité de cette redistribution thématique des crédits de la section « services communs et urbanisme », qui devrait permettre une analyse des moyens mis en oeuvre au regard des politiques menées et des résultats obtenus.

Il a regretté que, des trois missions mentionnées plus tôt, seule la mission « Ville et logement » avait fait l'objet, à ce jour, d'un avant-projet annuel de performance. Il a relevé notamment que l'avant-projet relatif à la mission « Politique des territoires » n'était pas encore disponible, mais qu'il devrait permettre de porter un jugement sur les objectifs et les indicateurs retenus pour l'urbanisme.

Enfin, il a souligné que la mise en oeuvre de la LOLF induisait nécessairement une modification des structures administratives, ce qui était l'objet de la « stratégie ministérielle de réforme » du ministère. Il a précisé que, parmi les évolutions envisagées, figuraient la mise en place d'un secrétariat général, la rénovation de l'administration centrale au travers notamment de la réorganisation des directions et directions générales en nombre plus réduit, la définition et l'expérimentation des principes d'organisation des directions régionales de l'équipement et le repositionnement des services déconcentrés.

En conclusion, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a rappelé que c'était la dernière année que le budget des services communs et de l'urbanisme était présenté sous cette forme et que les crédits seraient répartis l'année prochaine entre douze programmes différents. Il a souhaité que le Parlement, et plus particulièrement ses commissions des finances, veille à ce que des chiffres cohérents et comparables soient fournis l'année prochaine, afin que les évolutions soient clairement identifiables et que la première année d'application de la LOLF ne soit pas une « année zéro ».

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour son exposé et a souligné, au sujet des restrictions en matière de crédits de fonctionnement des services déconcentrés, qu'elles ne seraient pas sans conséquences sur les ressources transférées aux collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation.

S'agissant de la LOLF, il a rappelé que la double présentation des crédits devait assurer la comparabilité entre exercices budgétaires, souhaitée par le rapporteur spécial.

M. François Trucy a demandé comment serait présentée la répartition des effectifs par ministère l'an prochain, dans la mesure où les crédits seraient votés par mission et non plus par ministère.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué, en réponse, que le Parlement disposerait également, pour éclairer ses choix, de la répartition des effectifs par ministère et procèderait à un vote sur ladite question.

M. Auguste Cazalet a interrogé le rapporteur spécial sur les suites de l'engagement que M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, avait pris devant la commission des finances le 18 novembre 2003, concernant la réforme de son ministère.

En réponse, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué que le ministère avait engagé une réflexion globale dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme présentée l'année dernière et qu'il s'agissait de réduire le nombre de directions centrales, de renforcer le niveau régional, de faire évoluer les directions départementales de l'équipement vers des directions départementales de l'aménagement local et de rénover l'implantation territoriale des subdivisions infra-départementales.

S'agissant de l'échelon central, il a précisé que le ministère souhaitait réorganiser les directions centrales par secteurs, correspondant chacun, soit à un programme, soit à une action et que cette réforme devait être achevée avant le 1er janvier 2006. Il a ajouté que la réforme de la direction générale de l'aviation civile était déjà engagée, ainsi que la réforme de la direction des affaires financières et de l'administration générale et de la direction des affaires économiques internationales.

Il a également précisé qu'une délégation à l'action foncière devait très bientôt être créée et rattachée directement au ministre, dans le cadre de la mise en oeuvre d'une stratégie de mise sur le marché des terrains du ministère, pour lesquels il n'existait pas de perspective d'usage à moyen terme.

Il a, ensuite, fait état des deux grandes réformes d'envergure restant à réaliser, à savoir le regroupement au sein d'une direction générale des transports terrestres et maritimes des trois directions actuelles -direction des transports terrestres, direction du transport maritime et direction des affaires maritimes-, et la réforme des administrations centrales « de support », qui avaient vocation à être rassemblées en deux entités : un secrétariat général et une direction générale du personnel et de l'administration.

Il a conclu en indiquant, qu'en définitive, le ministère avait lancé une réflexion, mais que plusieurs des réalisations attendues restaient encore à concrétiser.

M. Denis Badré s'est interrogé sur les conséquences de la décentralisation routière sur les effectifs des directions départementales de l'équipement, estimant qu'une diminution de ces effectifs était prévisible, en raison des synergies attendues de cette réforme. Par ailleurs, il a interrogé le rapporteur spécial au sujet d'un éventuel intéressement du ministère à sa propre réforme, s'agissant notamment de la vente de certains terrains en vue d'accroître l'offre foncière.

En réponse, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits des services communs et de l'urbanisme témoignaient déjà d'une prise en compte des conséquences de la décentralisation, puisque les effectifs étaient en forte réduction. Concernant un éventuel intéressement du ministère à sa propre réforme, il a souhaité pouvoir apporter très bientôt à la commission un complément d'information.

M. Michel Sergent s'est inquiété des conséquences de la décentralisation en matière d'urbanisme, indiquant que les délais de délivrance des différents documents d'urbanisme lui semblaient s'être allongés et ajoutant que la législation relative à l'archéologie préventive contribuait à cette évolution. Il a observé que les économies de moyens pouvaient avoir de graves conséquences qu'il ne fallait pas négliger.

En réponse, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué qu'il partageait cette opinion et qu'il regrettait, notamment, que les délais de délivrance des permis de construire soient très inégaux selon les départements. Il a ajouté que l'intercommunalité pourrait peut-être, à l'avenir, apporter une réponse à ce problème, mais qu'il était nécessaire, en tout état de cause, que la décentralisation ne s'accompagne pas d'une économie des moyens mis en oeuvre.

Après que la commission eut fait part de son avis favorable à l'adoption de ces crédits, elle a alors décidé de réserver sa position sur ce budget jusqu'à l'examen des autres fascicules des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.

Réunie à nouveau le mercredi 24 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, pour 2005.

Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position.

Réunie le mardi 19 octobre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : I. Services communs et urbanisme, sur le rapport de M. Jean Pierre Masseret, rapporteur spécial.

Le mercredi 24 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, pour 2005.

Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position.

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