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MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au cours de sa séance du 2 novembre 2004, l'Assemblée nationale a réduit les crédits du titre III de 100.000 euros, à imputer sur le chapitre 37-91, article 11, paragraphe 31 (mise en jeu de la responsabilité de l'Etat : refus de concours de la force publique).

En outre, l'Assemblée nationale a, en seconde délibération le 19 novembre 2003, majoré de 806.000 euros les crédits de ce titre. Cette majoration se décompose en :

- 6.000 euros, à titre non reconductible, pour le chapitre 34-41, article 10 (moyens de fonctionnement des services territoriaux de la police nationale) ;

- 800.000 euros, à titre reconductible, pour le chapitre 37-30, article 20 (dépenses de fonctionnement des préfectures globalisées). Cette majoration est la contrepartie de la réduction de crédits adoptée par nos collègues députés sur le budget du plan.

L'Assemblée nationale a majoré à titre non reconductible les crédits du titre IV de 21.500 euros sur le chapitre 41-31, article 10 (subventions aux services de lutte contre l'incendie et le secours), de 5.000 euros sur le chapitre 41-51, article 40 (administration des cultes d'Alsace et de Lorraine) et de 50.000 euros sur le chapitre 41-52, article 20 (subventions à des organismes divers).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 4 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial sur les crédits de la sécurité pour 2004.

Tout d'abord, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a précisé que son rapport concernait 4 agrégats du ministère de l'intérieur, à savoir l'administration générale, l'administration territoriale, la sécurité civile et la sécurité (police).

Il a indiqué que le budget du ministère de l'intérieur, hors collectivités territoriales, d'un montant de 10,7 milliards d'euros, progressait de 4,3 % à périmètre identique en 2005 (contre 1,8 % pour le budget général). Il a fait valoir qu'alors même que le nombre total des créations nettes d'emplois incluses dans le projet de loi de finances pour 2005 était, pour l'ensemble des services de l'Etat, de 3.023, 1.000 emplois nouveaux étaient prévus dans la police nationale. Quant aux crédits pour la sécurité, il a noté qu'ils s'inscrivaient pleinement dans la logique de la troisième année d'application de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002, dite LOPSI.

Il a estimé que, pour autant, ces éléments ne sauraient suffire à considérer comme excellent le budget du ministère de l'intérieur pour 2005 et qu'il était grand temps, à la veille de la mise en oeuvre complète de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de passer d'une culture de moyens à une culture de résultats.

Il a considéré qu'un budget qui était en augmentation et prévoyait des créations d'emplois n'était satisfaisant que si, parallèlement, les moyens alloués, provenant de l'argent des contribuables, étaient utilisés « au mieux », avec des résultats tangibles pour les citoyens. Se référant à son rapport d'information sur les systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales, dans lequel il avait estimé possible d'économiser de nombreux emplois publics, il a fait valoir que les ministères « favorisés » en allocation de moyens, loin d'être exemptés d'une politique rigoureuse, devaient, au contraire, faire preuve d'une gestion exemplaire.

Abordant la gestion 2003, il a précisé, s'appuyant sur l'analyse du contrôleur financier du ministre de l'intérieur, que le suivi budgétaire et comptable des crédits budgétaires avait été rendu particulièrement difficile sous l'effet de la multiplicité des mesures de régulation budgétaire. Il a également déploré la sous-estimation récurrente des crédits pour dépenses de justice, qui étaient chiffrés à 80 millions d'euros pour 2005, comprenant, en particulier, les frais liés à la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat et noté que le taux de consommation des crédits s'élevait à 153 % en 2003. Soulignant que ces crédits, évaluatifs aujourd'hui, deviendraient limitatifs dès l'exercice 2006 avec la LOLF, il a émis le souhait qu'à cette occasion, l'Etat mesure mieux les conséquences de ses refus de concours de la force publique, spécialement pour les expulsions de logement, à la source de l'engagement de la majeure partie des crédits pour la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat.

S'appuyant sur une observation de la Cour des comptes, il a déploré la difficulté qu'il y avait à apprécier, de manière certaine, les effectifs des fonctionnaires de police.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a ensuite présenté les trois priorités principales du budget de la sécurité pour 2005.

Il a indiqué que la première d'entre elles tenait en la poursuite de la mise en oeuvre de la loi de programmation (LOPSI) et, qu'au total, 68 % des crédits prévus par la LOPSI avaient été engagés après trois exercices sur cinq, dont 58 % pour l'investissement.

Il a observé, concernant le deuxième axe du budget, l'adaptation des moyens d'actions de la sécurité civile, qu'il était prévu l'acquisition de deux gros avions porteurs et une hausse de 42 % des subventions d'équipement aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Sur le troisième objectif, la contribution à la modernisation de l'Etat, il a noté que, par anticipation sur la LOLF, la globalisation des crédits de fonctionnement concernait maintenant la quasi-totalité des préfectures.

Puis M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a évoqué les quatre agrégats composant son rapport spécial sur la sécurité.

A propos de l'agrégat administration territoriale il a souligné que les effectifs de l'administration préfectorale étant ajustés aux missions à remplir, puisque 116 emplois seraient supprimés en 2005, lesdites suppressions correspondant à des postes d'exécution vacants ou externalisables, mais aussi au transfert de la gestion des prestations familiales aux caisses d'allocations familiales.

Il a relevé que l'année 2005 serait marquée par l'avancée du projet de numérisation des actes des collectivités territoriales, destiné à permettre la dématérialisation des échanges entre celles-ci et les préfectures, ainsi que par la poursuite de la mise en place de la carte d'identité électronique, qui servirait ensuite de support électronique à l'établissement d'autres titres, comme le passeport, le permis de conduire et le titre de séjour, et permettrait donc de réaliser des économies.

Concernant l'agrégat administration générale, il a indiqué que l'essor de la politique immobilière de l'administration centrale devait être salué car il permettait l'aboutissement de projets destinés à décongestionner la capitale par le transfert, comme cela s'était produit au cours de l'année 2004, de certains services en banlieue parisienne, où le prix de l'immobilier au m² était moins élevé.

Ainsi, il a indiqué que l'imprimerie de la direction centrale de la police judiciaire avait été transférée à Pantin et que le service d'immatriculation des cyclomoteurs était maintenant installé à Sarcelles. Quant à l'Institut des hautes études de sécurité intérieure, il a été transféré à Saint-Denis. Enfin, le service de coopération technique internationale de police s'était implanté à Nanterre.

S'agissant des crédits consacrés à la sécurité civile, il a relevé que ceux-ci progressaient de 20 % et que trois objectifs principaux étaient assignés à ces moyens renforcés, à savoir :

- que le budget visait à la modernisation du matériel d'intervention de la sécurité civile, avec la mise en service généralisée du nouvel hélicoptère EC 145 pour lequel il serait procédé à l'achat d'équipements complémentaires, et que les crédits pour 2005 financeraient, aussi, l'acquisition de deux bombardiers lourds « Dash 8 ». Il a considéré qu'il s'agissait d'opérations très importantes, justifiées par l'ancienneté et la vétusté de la majeure partie de la flotte de sécurité civile, ajoutant, par ailleurs, que le programme de modernisation des centres de déminage, destiné à compenser d'importants retards au fil des années, serait poursuivi ;

- que les crédits pour la sécurité civile tendaient aussi à l'accroissement des moyens humains des services opérationnels pour permettre aux états-majors de zone d'assurer dans de meilleures conditions d'efficacité leur mission de veille et de gestion des crises, 46 emplois étant créés à cet effet, ajoutant, en outre, que 22 emplois accompagneraient la mise en service des nouveaux éléments de la flotte de sécurité civile ;

- que le budget 2005 se préoccupait de la préparation et de la formation des acteurs de sécurité civile pour faire face aux nouveaux risques, avec la mise en place, d'une part, du Conseil national de la sécurité civile chargé d'évaluer la préparation à la gestion des crises et, d'autre part, de l'école de défense civile de Cambrai, destinée à la formation sur la gestion des crises induites par le risque terroriste.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a estimé, concernant l'agrégat police nationale, qu'il n'était pas possible de traiter de la sécurité sans évoquer d'abord l'évolution des chiffres de la délinquance, et que la baisse de celle-ci se confirmait puisque la délinquance s'était réduite, en chiffres globaux, de 3,74 % au 1er semestre 2004 par rapport au 1er semestre 2003, précisant que celle-ci n'était, malheureusement, pas linéaire.

Il a, par ailleurs, noté que, sur une période allant de 1999 à 2003, la hausse des vols avoisinait 5,7 %, et celle des infractions économiques et financières s'établissait à 16,8 %, ajoutant que les atteintes aux personnes avaient progressé de 33 %, cette dernière catégorie comprenant les homicides, les tentatives d'homicides, les coups et blessures volontaires, les atteintes aux moeurs ainsi que les infractions contre la famille et l'enfant.

Il a ajouté, pour ce qui était de l'évolution au cours du 1er semestre 2004 par rapport au premier semestre 2003, que les vols avaient baissé de près de 6 % et les infractions économiques et financières de 6,5 %, les infractions à la législation sur les stupéfiants progressant, quant à elles, de 14,7 %, tandis que la délinquance de voie publique avait enregistré une nouvelle baisse estimée à 8,5 %. Il a indiqué, en outre, que les délits concernant la police des étrangers avaient connu une progression de 12 % au 1er semestre 2004 par rapport au 1er semestre 2003.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, s'est dit préoccupé de l'aggravation des crimes et délits contre les personnes, qui se traduisait par 10.000 cas supplémentaires en six mois.

Il a noté que ces chiffres démontraient, malgré des signes globalement encourageants, que la lutte contre l'insécurité n'était pas une opération terminée et qu'elle devait demeurer prioritaire, ce qui justifiait les orientations prises dans le budget pour 2005.

Il a indiqué que les créations d'emplois dans la police nationale concerneraient le personnel actif, avec 500 postes et les agents administratifs, techniques et scientifiques pour 500 nouveaux emplois, ajoutant que le « rééquilibrage » ainsi fait en faveur du personnel administratif correspondait à sa demande, maintes fois exprimée, de centrer les fonctions des « policiers actifs » sur des missions de terrain, plutôt que de laisser ces derniers assurer des tâches pour lesquelles ils étaient moins formés et moins motivés. De plus, il a précisé que le travail d'un actif occupant un emploi administratif coûtait, à grade équivalent, 30 % plus cher, faisant valoir qu'il y avait donc là des créations d'emplois susceptibles d'économies à terme.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que, dans le cadre de la préparation de son rapport budgétaire, il avait tenu à entendre les représentants des fonctionnaires de police, notamment sur la prime au mérite, dont le principe correspondait évidemment à la logique de résultat induite par la LOLF. Il a précisé que ceux-ci souhaitaient que les conditions de versement de cette prime soient, dans les faits, plus transparentes, de telle manière que chacun la comprenne comme étant uniquement la récompense de l'effort accompli, estimant que telle était bien la condition de son succès. Il a précisé que les organisations syndicales souhaitaient une meilleure information, non une co-décision, et fait valoir que cette prime était encore en période de « rodage ».

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a, ensuite, abordé la question de la participation du ministère de l'intérieur à la réforme de l'Etat, à propos de l'élaboration des objectifs et indicateurs de performance, tels que prévus par la LOLF. Il a rappelé que le gouvernement avait consulté le Parlement en début d'année sur la nouvelle nomenclature budgétaire, avec ses missions, programmes et actions, et que cette consultation n'avait pas été vaine, puisque le Parlement avait pu faire utilement entendre sa voix, même si tous les voeux présentés n'avaient pas été suivis d'effet.

Il s'est félicité, en particulier, de la création d'une mission interministérielle « sécurité », regroupant police et gendarmerie alors que le schéma initial qui avait été présenté le 21 janvier 2004, distinguait curieusement les forces concourant à une même mission de sécurité publique intérieure.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, s'est réjoui de ce que le gouvernement consultait maintenant les assemblées sur les objectifs et indicateurs de performance, destinés à évaluer l'efficacité des moyens prévus par la loi de finances, et a souhaité faire une première analyse des indicateurs afférents aux trois missions relevant de son rapport spécial : administration générale et territoriale de l'Etat, sécurité civile et sécurité.

Tout d'abord, il a mesuré l'importance du travail accompli, tout en s'interrogeant sur l'opportunité de l'existence d'indicateurs distincts pour la police et la gendarmerie, alors même qu'il s'agissait d'évaluer une même mission de sécurité publique. Il a admis, cependant, que certaines caractéristiques particulières à leurs zones respectives de compétences pourraient justifier quelques critères différents.

Il a émis quelques doutes sur la valeur et l'objectivité de l'autoévaluation de l'administration, généralement appelée à fournir ses propres chiffres, sans contrôle externe sur leur pertinence et leur valeur.

Enfin, il s'est inquiété, d'une part, de certains indicateurs qui lui avaient paru trop sophistiqués et, d'autre part, des études et rapports supplémentaires que la construction puis l'alimentation régulière de ces indicateurs paraissaient susceptibles de générer, avec leurs conséquences en termes de moindre efficacité et peut-être même de création d'emplois publics.

Il a cependant souhaité rester positif, se félicitant du dialogue ouvert par le gouvernement et espérant que celui-ci permette une meilleure finalisation desdits objectifs et indicateurs.

Abordant ensuite l'utilisation de l'outil informatique par le ministère de l'intérieur, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, s'est appuyé longuement sur les travaux engagés par le président Jean Arthuis sur l'informatisation de l'Etat, et qui s'étaient traduits par la publication d'un rapport d'information « Pour une administration en ligne avec tous les citoyens ».

Il a déclaré que ce sujet, peut-être un peu austère, était essentiel, l'informatisation devant être un levier puissant de maîtrise des dépenses publiques tout en contribuant à la réforme de l'Etat et au rapprochement de l'administration avec les citoyens.

Il a noté avec intérêt une progression importante de 30 % du taux d'équipement des services de police puisque, désormais, presqu'un fonctionnaire de police sur deux (personnels administratifs comme personnels techniques) disposait d'une configuration bureautique.

Il a relevé que 84 % des fonctionnaires de police avaient accès au réseau de communication entre les forces de police Acropol, ce qui constituait un progrès, mais que l'objectif aurait dû être, dès le départ, la constitution d'un réseau unique pour l'ensemble des forces de sécurité (police, gendarmerie, sapeurs pompiers).

Il a observé que les grands projets subissaient des retards à la suite de régulations budgétaires, comme l'avait justement dénoncé le président Jean Arthuis et que, s'agissant d'Acropol, il avait fallu, pour ne pas différer le développement du projet, commander, en pure perte, des liaisons spécialisées pour 2,5 millions d'euros supplémentaires. Il a déploré qu'une mesure de régulation budgétaire puisse ainsi, paradoxalement, se traduire par des surcoûts pour les contribuables.

Il a, par ailleurs, relevé que si ces projets informatisés contribuaient à améliorer la sécurité des personnes et des biens, la mesure objective des gains de productivité engendrés demeurait, de l'aveu même du ministère, encore insuffisante.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a abordé, enfin, les suites réservées à son rapport d'information publié l'an dernier sur les systèmes d'information de la police et de la gendarmerie, en se félicitant des progrès réalisés pour la tenue de la main courante informatisée à Paris.

Il a précisé que son rapport budgétaire traitait, point par point, du sort des préconisations contenues dans son rapport d'information et qu'il souhaitait revenir sur un de ces points, auquel il attachait une importance particulière, à savoir la répartition des charges de garde et de transfert de détenus, entre policiers, gendarmes et personnels de l'administration pénitentiaire.

Il a estimé qu'une mauvaise répartition des charges était source de nombreux dysfonctionnements, préjudiciables à la sécurité, et noté avec satisfaction que la « loi Perben II » avait élargi les cas de possibilité de recours à la visioconférence pour éviter les transferts de détenus, les premières expériences engagées dans cette direction étant encourageantes.

Il a remarqué, en outre, que les expérimentations destinées à concentrer l'ensemble des hospitalisations de détenus, au sein d'unités hospitalières de soins interrégionaux (UHSI) entreprises depuis cette année, à Nancy et Lille, étaient de nature à permettre de simplifier les conditions de leur transfert et de leur garde, mais que ces évolutions et perspectives, pour intéressantes qu'elles soient, n'empêchaient pas la persistance du malaise entre police, gendarmerie et administration pénitentiaire sur une répartition des compétences peu claire et peu satisfaisante, soulignant que les deux tiers des charges d'escortes et de garde étaient toujours assurés par la police nationale, en dépit des problèmes de coût que cela entraînait.

Enfin, il a déploré que des divergences persistantes entre les ministères de l'intérieur et de la justice aient conduit le Premier ministre à ajourner toute étude sur une évolution de la répartition des charges.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité du travail de suivi dans l'application de la LOLF ainsi opéré par le rapporteur spécial, ainsi que de son souci de donner une traduction concrète aux préconisations qu'il avait émises, l'année dernière, dans son rapport de contrôle.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis des crédits de la sécurité civile au nom de la commission des lois, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de son travail.

M. Jean-Jacques Jegou s'est interrogé sur la durée effective du temps de travail des fonctionnaires de police, rappelant à ce sujet qu'il n'existait pas d'évaluation fiable. Il s'est interrogé sur l'effectif des policiers disponibles sur le terrain et a manifesté le souhait que l'entretien des véhicules de la police nationale soit externalisé.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, confirmant le flou des chiffres sur les effectifs et la durée réelle de travail au sein de la police nationale, a espéré que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), permette d'apporter un meilleur éclairage à ce sujet. Il a précisé que plusieurs indicateurs de performance portaient sur la présence et la disponibilité des policiers sur le terrain.

Il a estimé que les appréciations critiques parfois émises concernant la durée du travail des policiers devaient toutefois être tempérées par la difficulté de leur métier et que certains policiers pouvaient, notamment en fin de carrière, être utilement affectés dans des services administratifs.

Au sujet de l'entretien des véhicules de la police, il a expliqué que des expériences d'externalisation avaient été récemment engagées, ce dont il fallait se féliciter.

M. Maurice Blin, évoquant les objectifs et indicateurs de performance, a fait valoir que des résultats chiffrés apparemment mauvais ne signifieraient pas nécessairement que les fonctionnaires de police n'auraient pas accompli correctement leurs missions. Il a approuvé les observations du rapporteur spécial concernant le risque inhérent à une évaluation de l'administration par elle-même.

M. Jean-Jacques Jegou a exprimé l'intérêt qu'il y aurait à disposer d'indicateurs de performance portant sur le nombre d'affaires élucidées.

M. Jean Arthuis, président, a exprimé la crainte que des indicateurs de cette nature incitent à éviter l'enregistrement des plaintes.

M. Jean-Jacques Jegou a convenu que le « dépôt », par exemple, d'une plainte pour vol de voiture, si elle pouvait donner lieu à une inscription sur la main courante et à la délivrance d'une attestation à l'intention de la compagnie d'assurance de la victime, ne débouchait pas nécessairement sur l'enregistrement formel de la plainte, ce qui, selon M. Jean Arthuis, président, pourrait justifier une mission de contrôle plus poussée de la part du rapporteur spécial.

M. Jean Arthuis, président, a exprimé ses réserves à l'égard des « partenariats public-privé » (PPP) qui obéraient les budgets à venir, point sur lequel M. Jean-Jacques Jegou a exprimé son accord, ajoutant que lesdits PPP provoquaient des dépenses supplémentaires.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a considéré que les « partenariats public-privé » pouvaient aussi faciliter une meilleure visibilité sur les dépenses futures et qu'il convenait de ne nourrir aucun a priori à leur endroit.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que le Parlement puisse être mieux informé sur le mode de calcul des taux d'élucidation des délits sur la voie publique, ainsi que sur le coût moyen de mise en oeuvre d'une mesure d'éloignement du territoire. Il a souligné que les étrangers en instance d'éloignement étaient parfois logés en hôtel pour un coût souvent élevé.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a suggéré la création d'un indicateur de performance portant sur le ratio entre les éloignements décidés et ceux qui étaient effectivement exécutés, à la place de l'indicateur proposé sur le nombre d'éloignements.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué la construction d'indicateurs de performance portant sur le recensement et le contrôle des populations d'origine étrangère, ainsi que sur la durée d'instruction des demandes du statut de réfugié. Il a approuvé la suggestion du rapporteur spécial de construire un indicateur mesurant le rapport entre les mesures d'éloignement prises et celles effectivement mises en oeuvre.

La commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de la sécurité jusqu'à l'adoption des crédits de la décentralisation.

A l'issue de sa réunion du mardi 23 novembre 2004, la commission, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la sécurité pour 2005.

Elle a confirmé cette position lors de sa réunion du 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

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