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C. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D'ÉTUDIANTS AU COURS DE LA DERNIÈRE DÉCENNIE

La progression du budget de l'enseignement supérieur doit être rapportée à l'évolution des effectifs d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur (Universités, IUFM, IUT).

Évolution des effectifs de l'enseignement supérieur7(*),

(en milliers)

Année universitaire

1990-1991

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

2004-2005

Effectifs dépendants du budget de l'enseignement supérieur8(*)

1.221

1.535

1.530

1.537

1.519

1.543

1.577

1.5929(*)

dont IUT

74

114

117

119

118

115

114

113

dont IUFM

 

82

82

80

84

89

86

nc

Nombre total d'étudiants

1.717

2.127

2.137

2.161

2.165

2.208

nc

nc

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Il convient toutefois de rappeler que les chiffres retranscrits dans le tableau ci-dessus, qui ont été transmis par le ministère de l'éducation nationale à votre commission des finances dans le cadre des réponses aux « questionnaires budgétaires » doivent être interprétés avec précaution.

Votre commission des finances avait en effet observé, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2004 :

«  Ces chiffres diffèrent cette année encore, pour le passé, de ceux transmis les années précédentes. S'agissant par exemple des effectifs des IUFM, les données transmises cette année concordent à l'unité près avec celles transmises l'an passé pour les années 1997-1998 et 2000-2001, mais divergent pour les années 1998-1999 et 1999-2000 : selon les réponses transmises l'an passé, les étudiants des IUFM étaient 81.602 en 1998-1999, tandis qu'ils n'étaient plus que 80.689 dans les réponses transmises cette année. De manière similaire, les réponses au questionnaire budgétaire de votre commission pour 2004 ajoutent, par rapport aux réponses de l'an passé, exactement 1 étudiant pour les années universitaires 1995-1996 et 1997-1998 et 6 étudiants pour l'année universitaire 2000-2001 (sur 1,3 million) !

« En outre, les données transmises à votre commission et reprises dans le dossier de presse de rentrée diffèrent de 0,4 % pour les effectifs des IUT de celles publiées concomitamment dans la revue du ministère « Repères et références statistiques pour 2003 » (RERS).

« Il s'agit là d'un phénomène récurrent d'autant plus exaspérant que le ministère s'enorgueillit par ailleurs de son système statistique : plutôt de multiplier des données fausses et incohérentes, ne conviendrait-il pas de s'attacher à publier des données restreintes, mais fiables ? ».

De même, votre commission de finances s'interroge depuis plusieurs années sur la fiabilité des prévisions des effectifs d'étudiants.

Ainsi observait-elle l'an passé : « le ministère de l'éducation nationale prévoyait à la rentrée 2001 une hausse de 1 % des effectifs dépendant du budget de l'enseignement supérieur entre la rentrée 2000 et la rentrée 2002 (soit + 0,4 % à la rentrée 2001 et + 0,6 % à la rentrée 2002). A la rentrée 2002, le ministère estimait que ces effectifs s'étaient au contraire repliés de plus de 2 % entre ces deux dates (- 1,2 % à la rentrée 2001 et - 1 % environ à la rentrée 2002). Aujourd'hui, le ministère indique que ces effectifs se sont finalement accrus de 0,9 % entre ces deux mêmes dates, soit un écart de trois points d'une année sur l'autre.

« Même si cette erreur de prévision peut sans doute trouver à s'expliquer dans les inflexions récentes des choix d'orientation comme du nombre des bacheliers, elle n'en demeure pas moins excessive pour des prévisions à très court terme portant sur des stocks (et non pas des flux), par surcroît très largement déterminés par des facteurs démographiques ».

Aussi, votre commission des finances avait-elle demandé en 2003 au ministère de réaliser une étude rétrospective relative à la fiabilité des effectifs d'étudiants.

Le ministère s'était alors contenté de répondre « qu'aucune étude générale sur la fiabilité des prévisions et des projections n'est réalisée », ce qui n'était pas admissible.

Votre commission des finances a toutefois réitéré sa demande avec plus de force, si bien que la fiabilité des prévisions a fait l'objet cette année d'une étude du ministère, transmise en réponse à son « questionnaire budgétaire ».

Cette étude portait sur les prévisions des effectifs à chacune des rentrées 1999 à 2003 effectuées respectivement deux ans, cinq ans et dix ans plus tôt. Les résultats sont les suivants :

- l'écart en valeur absolue entre les prévisions à deux ans des effectifs cumulés des filières faisant l'objet de prévisions (universités, IUT et CPGE) et le constat rétrospectif de ces mêmes effectifs est en moyenne de 1,4 %, du fait notamment de l'erreur de prévision relative à la rentrée 2003 (soit 4,5 %). Exception faite de cette année particulière, l'écart observé varié entre + 0,9 % et - 1,0 % ;

- cet écart en valeur absolue entre les prévisions à deux ans et le constat est plus prononcé pour chacune des trois grandes filières, puisqu'il s'élève en moyenne à 2 % pour les universités (avec un pic à 6,3 % en 2003), à 2,9 % pour les IUT (avec un pic à 6,8 % en 2002) et à 1,3 % pour les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE). En outre, les prévisions à deux ans des effectifs comportent sur la période étudiée un biais systématique consistant à surestimer la proportion des effectifs relevant des IUT et des CPGE ;

- l'écart en valeur absolue entre les prévisions à cinq ans et le constat rétrospectif de ces mêmes effectifs est en moyenne de 3,3 % sur les quatre années étudiées (2000-2003), cette moyenne masquant toutefois une dérive des écarts (puisque l'on est passé d'une surestimation des prévisions de 7,2 % pour l'an 2000 à une sous-estimation des prévisions de 4,2 % pour 2003) ;

- cet écart entre les prévisions à cinq ans et le constat diffère pour chacune des trois grandes filières, puisqu'il s'élève en moyenne à 5,2 % pour les universités (avec un pic à 9,3 % % en 2003), à 2,7 % pour les IUT (avec un pic à 6,8 % en 2002) et à 2,6 % pour les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) ;

- enfin, l'écart entre les prévisions à dix ans effectuées en 1993 et le constat effectué en 2003 s'élève à +13,6 %, soit + 16,9 % pour les universités et + 5,5 % pour les classes préparatoires, mais -3,6 % pour les IUT.

En conclusion de cette étude, le ministère indique « les prévisions à deux ans des effectifs dans les quatre principales filières de l'enseignement supérieur se révèlent fiables, ce qui n'est pas le cas des prévisions à 5 ans, du fait de la moins bonne appréciation des évolutions de flux de nouveaux bacheliers et de leurs orientations dans l'enseignement supérieur... Les modifications brusques des flux d'étudiants ne peuvent être prévues, ce qui peut fausser les prévisions comme cela s'est passé en 2003, année marquée par un résultat exceptionnel à la session du baccalauréat général... [enfin] l'afflux des étudiants étrangers n'avait pas été prévu ».

Pour sa part, votre rapporteur spécial estime que ces résultats soulignent les limites de la méthode retenue (qui prolonge de manière mécanique les comportements observés) pour la prise de décision publique, notamment en matière budgétaire.

Quoi qu'il en soit, il convient de relever que l'évolution globale du nombre d'étudiants masque des évolutions régionales extrêmement différenciées et parfois fort brusques :

- entre les rentrées 1997 et 2002, le nombre total d'étudiants a baissé de 5,6 % dans la région le Centre (- 4.644 étudiants), tandis qu'il augmentait de 12,2 % en Languedoc-Roussillon ;

- entre les rentrées 1997 et 2002, le nombre des étudiants des seules universités et assimilés (IUT, écoles d'ingénieurs universitaires) a baissé de 11,4 % en Champagne-Ardenne et de 11,1 % dans la région Centre, tandis qu'il augmentait de 8,9 % en Corse et de 8,5 % en Languedoc-Roussillon (ainsi que de 70 % en Guyane).

De même, entre la rentrée 2002 et la rentrée 2003, le nombre d'étudiants a augmenté de plus de 7 % dans les universités de Clermont-I, Nancy-I, Paris-X et Perpignan, tandis qu'il baissait de plus de 3 % au Havre (les effectifs universitaires progressant en moyenne de 2,4 %).

Sous ces réserves, le tableau ci-après retrace l'évolution du budget de l'enseignement supérieur en volume rapportée à celle des effectifs d'étudiants.

Évolution du ratio budget de l'enseignement supérieur/ effectifs d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur

PLF

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Évolution du budget à structure et à prix10(*) constants (en %)

+ 3,2

+ 5,5

+ 3,2

+ 2,3

+ 5,2

+ 1,6

+ 0,9

-0,1

- 0,5

+ 1,0

+ 1,4

Evolution des effectifs dépendant du budget à la rentrée précédente

+ 3,3

+ 2,4

- 1,0

- 1,7

- 1,3

- 0,3

+ 0,4

- 1,2

+ 1,6

+ 2,2

+ 1,0

Évolution du ratio budget à prix constants / effectifs d'étudiants (en %)

- 0,1

+ 3,1

+ 4,2

+ 4,1

+ 6,6

+ 1,9

+ 0,5

- 1,3

- 2,1

- 1,2

+ 0,4

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, calculs de votre rapporteur spécial

Ce rapprochement du budget de l'enseignement supérieur et de l'évolution des effectifs d'étudiants permet de distinguer trois sous-périodes :

- sur la période 1993-1996, le budget de l'enseignement supérieur s'accroît en moyenne de 6,7 % par an à prix courants (et de 4,9 % par an à prix constants), dans un contexte caractérisé par la poursuite de la démocratisation rapide de l'accès aux universités (le nombre d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur progressant ainsi de 5 % par an en moyenne). Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur est stable (- 0,1 % par an en moyenne à prix constants) et les dépenses totales par étudiant demeurent inférieures de 20 à 40 %, selon les modes de calcul, par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE ;

- les années 1997-1999 permettent un certain rattrapage. En effet, la progression du budget de l'enseignement supérieur se ralentit à 4,3 % par an en moyenne à prix courants (et de 3,4 % par an à prix constants), mais dans un contexte nouveau de décroissance des effectifs, puisque le nombre des étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur baisse de 1,3 % par an en moyenne entre la rentrée universitaire 1996 et la rentrée universitaire 1999. Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur augmente ainsi de près de 5  % par an à prix constants ;

- enfin, la période 2000-2005 se caractérise, malgré l'inflexion observée en 2004 et 2005, par le ralentissement du budget de l'enseignement supérieur à structure et prix constants (+ 0,7 % par an en moyenne), cependant que les effectifs étudiants dépendants du budget de l'enseignement supérieur repartent à la hausse (+ 0,6 % par an en moyenne). Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur est donc de nouveau quasiment stable à prix constants (+ 0,1 % par an).

* 7 Ces statistiques sont sans double compte (ou double inscription) au sein du monde universitaire (IUT inclus), mais comportent des doubles comptes entre les universités et les établissements d'enseignement supérieur. Ces doubles comptes sont généralement estimés à 5 % des effectifs universitaires.

* 8 Hors territoires d'outre-mer.

* 9 Sous l'hypothèse d'une stabilité des effectifs des IUFM.

* 10 Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.

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