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B. LE PLAN ET L'ÉVALUATION : UN BUDGET QUI NE TRADUIT PAS TOTALEMENT LES NOUVELLES ORIENTATIONS

1. Une clarification nécessaire quant au devenir des crédits consacrés à l'évaluation des politiques publiques

En matière d'évaluation des politiques publiques, le Commissariat général du Plan a été chargé en 1998 d'assurer le secrétariat du Conseil national de l'évaluation (CNE) et de contribuer au développement de l'évaluation dans l'administration.

a) Le secrétariat d'un conseil désormais virtuel

Le Conseil national de l'évaluation (CNE)

Aux termes du décret du 18 novembre 1998, le Conseil national de l'évaluation (CNE) est composé de quatorze membres, désignés par décret : six personnalités qualifiées, un représentant du Conseil d'Etat, un représentant de la Cour des Comptes, trois membres désignés par le Conseil économique et social, un maire, un conseiller général, un conseiller régional, désignés au vu des propositions faites par les grandes associations représentatives.

Le CNE est chargé :

- de proposer un programme annuel d'évaluation au Premier ministre, sur la base des propositions qui peuvent lui être transmises par le Premier ministre, les ministres, le Conseil d'Etat, la Cour des comptes, le Conseil économique et social, le Médiateur de la République, ainsi que les collectivités territoriales et leurs associations représentatives. Ce programme énumère les projets d'évaluation retenus et expose leur contenu ainsi que les méthodes préconisées pour réaliser l'évaluation ;

- de formuler un avis sur la qualité des travaux menés par les instances d'évaluation, dans les deux mois suivant leur achèvement ;

- d'établir un rapport annuel d'activité.

Il peut par ailleurs être consulté sur toute question méthodologique relative à l'évaluation par les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

En application du décret du 18 novembre 1998, le Commissariat général du Plan a assuré le secrétariat du Conseil national de l'évaluation, installé le 16 février 1999. Il a contribué à l'instruction et à la mise au point des projets d'évaluation, en liaison avec les divers départements ministériels concernés. Il a été chargé de désigner les présidents et les membres des instances d'évaluation et de suivre leurs travaux. Au titre de ce suivi, les chargés de mission du Plan ont contribué à la passation des marchés d'études (le Commissaire étant la personne responsable du marché), ainsi qu'à la rédaction et à la mise en forme des rapports d'évaluation. Le Commissariat général du Plan a assuré la publication des rapports après avoir recueilli l'avis des administrations et collectivités concernées.

A l'issue de son premier mandat, en mars 2002, le CNE n'a toutefois pas été renouvelé. Cette absence de renouvellement du CNE a fait que le Commissariat général du Plan n'a pas pu instruire de nouveaux projets en 2002 et 2003.

Doit-on déduire des nouvelles orientations données au Commissariat général du Plan à la fin de l'année 2003 qu'elles conduisent celui-ci à abandonner la mission d'évaluation des politiques publiques ? On peut observer que le Commissariat général du Plan a néanmoins, depuis mars 2002, poursuivi la mise en oeuvre des programmes décidés antérieurement.

M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, avait en effet approuvé, le 2 août 2001, le troisième programme d'évaluation proposé par le Conseil national de l'évaluation. Ce programme comportait sept projets :

- fonds structurels et politiques régionales ;

- politique du service public des déchets ménagers ;

- aides aux très petites entreprises ;

- politique de contractualisation avec les universités ;

- pratiques de recours à des opérateurs externes pour la mise en oeuvre des politiques actives d'emploi ;

- politique de transport combiné rail/route ;

- étude de faisabilité d'une évaluation sur les politiques d'amélioration de l'accès à la prévention et aux soins.

Les instances correspondant à ce troisième programme ont été installées entre septembre 2001 et février 2002. Elles ont défini rapidement le programme d'études commandées à des prestataires extérieurs (dans la plupart des cas, eu égard aux montants, dans le cadre d'un appel d'offres au niveau européen) et conduit les travaux dans de bonnes conditions, de sorte que le délai de 18 mois prescrit par le décret précité entre le lancement de l'instance et l'achèvement des travaux a été respecté par l'essentiel des instances de ce programme.

S'agissant du premier programme, en date du 13 juillet 1999, la dernière évaluation, relative à la politique de lutte contre le sida, a été rendue publique en novembre 2002. Quant aux évaluations décidées par le Premier ministre lors du comité interministériel à la réforme de l'Etat (CIRE) du 12 octobre 2000 sur la formation professionnelle continue des agents de l'Etat, la mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité routière par les systèmes locaux de contrôle-sanction et les politiques de développement rural, elles ont achevé leurs travaux entre janvier et mai 2003.

Au total, le Commissariat général du Plan indique que, « si les instances sont parvenues de mieux en mieux à respecter les délais impartis malgré la complexité des sujets traités et les contraintes inhérentes à la commande d'études, il ressort aussi que la procédure d'avis demandés aux ministères intéressés a été une source de délais supplémentaires importants entre l'achèvement des travaux et la publication du rapport ».

C'est la raison pour laquelle le Commissariat général du Plan a encouragé la communication précoce des constats et des recommandations des évaluations aux décideurs politiques intéressés, sans en attendre la publication. Il en a ainsi été du rapport sur la politique de contrôle sanction en matière de sécurité routière (afin de contribuer aux décisions prises en décembre 2002 sur le contrôle automatisé de la vitesse), du rapport sur le transport combiné rail-route (afin d'alimenter le débat parlementaire sur les transports), du rapport sur les politiques de développement rural, de celui sur la formation continue des agents de l'Etat ou encore de celui sur la politique du service public des déchets. A chaque fois, le Plan indique qu'« il s'est agi de contribuer, en mobilisant les ressources d'une expertise plurielle, à l'élaboration de la décision publique ».

Il précise que « d'autres rapports ont eu un certain retentissement sur la conduite de l'action publique : ainsi le rapport sur la politique de lutte contre le sida a contribué à la refonte des politiques de communication à destination du grand public (dans le sens d'une plus grande visibilité des groupes à risques) et a fortement critiqué la carence du système de déclaration obligatoire de la séropositivité, mis en place depuis ».

Signalons qu'une évaluation, relative à l'« aide aux très petites entreprises », fait toujours l'objet de travaux.

b) La contribution du Plan au développement de l'évaluation dans l'administration

Le Commissariat général du Plan a pris l'initiative, début 2002, de bâtir un site Internet consacré à l'évaluation des politiques publiques. Il a été ouvert en novembre 2002 (www.evaluation.gouv.fr/cgp). Ce projet a été construit en étroite collaboration avec le Conseil national de l'évaluation, qui souhaitait la mise en oeuvre de supports de communication spécifiques à l'évaluation. Il correspondait aussi à la demande du réseau d'acteurs régionaux de l'évaluation qui éprouvaient le besoin de lieux d'échanges de savoirs et de bonnes pratiques pour consolider l'évaluation au niveau régional. Ce site avait non seulement pour objet de donner une publicité aux travaux d'évaluation effectués sous l'égide du CNE et dans le cadre de l'évaluation des contrats de plan Etat-régions, mais aussi de faciliter l'accès à un ensemble de références institutionnelles, bibliographiques et méthodologiques utiles à l'ensemble des acteurs de l'évaluation et à un large public.

Par ailleurs, le Commissariat général du Plan a contribué à la formation dans le domaine de l'évaluation, notamment en diffusant l'état des pratiques et des méthodes. Il a ainsi participé à différents séminaires de formation organisés à l'initiative des administrations centrales, des établissements publics de formation (Ecole nationale d'administration, Ecole nationale du génie rural, des eaux et des forêts, Institut d'études politiques de Paris, Ecole nationale de la santé publique...) ou des acteurs régionaux ; il a en outre accueilli nombre de visiteurs étrangers, universitaires et hauts fonctionnaires et participé au réseau des experts européens en évaluation.

Enfin, le Commissariat général du Plan a contribué aux travaux de la Commission sur l'évaluation des politiques locales (mai-juin 2003), présidée par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale.

c) Le maintien des crédits consacrés à l'évaluation dans le budget 2005 n'est pas cohérent avec l'abandon affiché de cette mission

Le Plan a abandonné la mission d'évaluation des politiques publiques, or le projet de budget pour 2005 n'en tient que partiellement compte puisque des crédits sont maintenus. Ils ont certes été réduits de presque moitié, mais 300.000 euros demeurent inscrits au budget 2005 au titre de l'évaluation des politiques publiques, auxquels il convient d'ajouter les crédits de fonctionnement et de personnel chargés du secrétariat du CNE. Trois personnes y sont encore rattachées, même si elles s'acquittent également d'autres tâches.

Dans une réponse transmise à votre rapporteur spécial, le commissariat général du Plan indique que « la réflexion sur l'avenir du dispositif interministériel d'évaluation des politiques publiques est en cours au niveau du gouvernement » et qu'il « déterminera son positionnement dans ce nouveau dispositif une fois celui-ci connu ».

Il apparaît que ces crédits n'ont pas vocation à être utilisés par le Plan, et qu'ils constituent en quelque sorte une « réserve » qui pourrait, le cas échéant, être utile à la future structure en charge de l'évaluation des politiques publiques.

Dans sa note sur l'exécution du budget du Commissariat général du Plan au cours de l'exercice 2003, la Cour des comptes relève que, les besoins d'évaluation des politiques publiques pouvant être de natures différentes (évaluations ex ante ou ex post, problématique spécifique du contrôle de la performance dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)), le dispositif retenu devra être suffisamment polyvalent. Elle précise que « le nouveau dispositif ne doit pas avoir pour effet de créer une structure nouvelle ou des procédures formalistes. L'idée est de s'appuyer sur les moyens d'étude et d'expertise qui existent actuellement et qui pourraient être mutualisés dans le cadre d'un réseau interministériel d'études et d'évaluation ».

Il importe de connaître rapidement les orientations du gouvernement sur ce sujet. L'évaluation des politiques publiques est en effet essentielle dans la perspective de la réforme de l'Etat et de la mise en oeuvre de la LOLF, ainsi que l'ont montré nos collègues Joël Bourdin, Pierre André et Jean-Pierre Plancade5(*), et le Parlement, dont les pouvoirs de contrôle sont renforcés par la LOLF, aura un rôle essentiel à jouer en la matière.

* 5 Joêl Bourdin, Pierre André, Jean-Pierre Plancade, Placer l'évaluation des politiques publiques au coeur de la réforme de l'Etat, rapport n° 392 (2003-2004).

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