EXAMEN DE L'ARTICLE 76 RATTACHÉ
Le présent article, également rattaché pour son examen au budget de l'emploi et du travail, prévoit que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie , créée par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, pourra contribuer au financement des centres d'aide par le travail (CAT) et des ateliers protégés .
I. LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE
A. LES MISSIONS DE LA CAISSE
Dans le cadre de la mise en place d'une politique globale en faveur des personnes dépendantes, concernant à la fois les personnes âgées et les personnes handicapées, la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, a institué une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) qui, aux termes de son article 8, a pour mission, dans la limite des ressources qui lui sont affectées, de contribuer au financement de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire.
La loi précitée du 30 juin 2004 n'a fait qu'esquisser les compétences et le fonctionnement de cette caisse, dans l'attente d'un projet de loi ultérieur, faisant suite aux observations de MM. Raoul Briet et Pierre Jamet, auxquels le gouvernement avait confié une mission de réflexion 78 ( * ) . Toutefois, compte tenu d'un calendrier législatif très contraint, le gouvernement a choisi de préciser l'architecture de la CNSA dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, qui vient d'être adopté en deuxième lecture par le Sénat.
B. LES RESSOURCES DE LA CAISSE ET LEUR AFFECTATION
D'après les dispositions de la loi précitée du 30 juin 2004 79 ( * ) , les recettes de la CNSA sont composées :
- de ressources nouvelles , à savoir les contributions instituées en contrepartie de la mise en place d'une journée de travail supplémentaire non rémunérée : une contribution des employeurs au taux de 0,3 %, appliqué sur la même assiette que celle des cotisations patronales d'assurance maladie, ainsi qu'une contribution additionnelle au prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et des produits de placements, au taux de 0,3 % ;
- de recettes antérieurement affectées au Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA) , dont la CNSA a repris les droits et obligations 80 ( * ) , à savoir 0,1 point du produit de la CSG et une participation des régimes de base de l'assurance vieillesse, représentative d'une fraction identique pour tous les régimes des sommes consacrées par chacun de ceux-ci aux dépenses d'aide ménagère en 2000.
La mise en place de cette caisse avait deux objets : sécuriser le financement de l'APA et mettre en oeuvre des actions nouvelles en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées .
La loi du 30 juin 2004 précitée avait précisé le cadre financier de la caisse et les charges qui lui étaient attribuées en 2004, tandis que son article 13 avait prévu que, à compter de 2005, la caisse répartira ses ressources en cinq sections distinctes , selon les modalités suivantes :
- 40 % des produits de la contribution patronale de 0,3 % sur la masse salariale et de la contribution de 0,3 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placements viendront financer des actions en faveur des personnes âgées ;
- 40 % des produits de la contribution patronale de 0,3 % sur la masse salariale et de la contribution de 0,3 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placements viendront financer des actions en faveur des personnes handicapées ;
- 20 % des produits de la contribution patronale de 0,3 % sur la masse salariale et de la contribution de 0,3 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placements, ainsi que le produit du 0,1 % de la contribution sociale généralisée affectée à la CNSA et la participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse, viendront financer le concours versé aux départements ;
- une fraction comprise entre 5 % et 12 % du 0,1 % de contribution sociale généralisée affectée à la CNSA, fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, viendra financer les dépenses de modernisation des services ou de professionnalisation des métiers apportant assistance au domicile des personnes âgées dépendantes .
Un prélèvement sur les ressources encaissées par la caisse, réparti entre les sections précédentes au prorata du montant des ressources qui leur sont affectées, viendra financer les frais de gestion de la caisse.
L'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 propose de préciser les mesures qui seront financées par ces sections en 2005, de la manière suivante :
- 48 % des produits de la section destinée à financer les actions en faveur des personnes âgées seraient affectés au financement, par les régimes obligatoires de base de l'assurance maladie, des établissements et services prenant en charge les personnes âgées, la différence, soit 52 %, étant consacrée au financement de mesures nouvelles ;
- 15 % des produits de la section destinée au financement d'action en faveur des personnes handicapées seraient affectés au financement par les régimes obligatoires de base de l'assurance maladie des établissements et services prenant en charge les personnes handicapées, la différence, soit 85 %, étant consacrée au financement de mesures nouvelles.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A. LA PARTICIPATION AU FINANCEMENT DES CENTRES D'AIDES PAR LE TRAVAIL
Les centres d'aides par le travail (CAT) sont des établissements médico-sociaux offrant des activités productives et un soutien médico-social à des adultes handicapés dont la capacité de travail est inférieure à un tiers de celle d'un travailleur valide.
Les CAT sont financés au titre de l'aide sociale de l'Etat, sur le budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale (chapitre 46-35 article 30), au moyen d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) arrêtée par le préfet de département et versée à l'établissement par douzièmes.
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles dispose que le montant total annuel des dépenses des CAT imputables aux prestations prises en charge par l'aide sociale de l'Etat et, corrélativement, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales de fonctionnement, sont déterminés « par le montant limitatif inscrit à ce titre dans la loi de finances initiale de l'exercice considéré ».
Le I du présent article prévoit que ces montants seront déterminés « par le total du montant limitatif inscrit à ce titre dans la loi de finances initiale de l'exercice considéré et des crédits inscrits à ce titre dans le budget du même exercice de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ».
Les éventuelles subventions de la CNSA seraient ainsi intégrées dans le calcul des dotations globales destinées aux CAT .
B. LA PARTICIPATION AU FINANCEMENT DES ATELIERS PROTÉGÉS
Pour les personnes handicapées ne pouvant accéder au travail en milieu ordinaire, l'Etat subventionne la création de places en ateliers protégés. Cette subvention de fonctionnement est attribuée au regard d'un projet économique et commercial et a pour objet de compenser le surcroît de charges résultant de l'emploi de travailleurs à capacité professionnelle réduite.
A la différence des CAT, les ateliers protégés sont des entreprises, dont les salariés sont, sous réserve de dispositions spécifiques, soumis au code du travail. Ce sont des unités économiques de production qui mettent les travailleurs handicapés - dont la capacité de travail est au moins égale au tiers de la capacité normale - à même d'exercer une activité professionnelle salariée dans des conditions adaptées à leurs possibilités.
Les ateliers protégés et les centres de distribution de travail à domicile peuvent être créés par les collectivités ou organismes publics ou privés et, notamment, par les entreprises. Ils doivent être agréés par le représentant de l'Etat dans la région.
L'article L. 323-1 du code du travail précise qu'ils peuvent recevoir des subventions en application des conventions passées avec l'Etat, les départements, les communes ou les organismes de sécurité sociale .
Le II du présent article propose d'ajouter à cette liste la CNSA .
III. UNE MISE EN oeUVRE À PRÉCISER
A. LES ACTIONS FINANCÉES PAR LA CAISSE SUR LA BASE DU PRÉSENT DISPOSITIF
D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, l'ensemble des mesures nouvelles en faveur des CAT et des ateliers protégés en 2005, soit 48 millions d'euros, devrait être mis à la charge de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie .
La Caisse devrait ainsi contribuer au financement :
- des mesures d'ajustement liées aux effectifs réels en ateliers protégés et au coût de l'extension en année pleine des 500 places en ateliers protégés et des 3.000 places en CAT obtenues en loi de finances pour 2004 ;
- de la création de 3.000 nouvelles places en CAT et de 500 nouvelles places en ateliers protégés prévues en 2005 ;
- à la réforme de l'aide au poste en ateliers protégés prévue par le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation à la citoyenneté des personnes handicapées, actuellement en navette.
Dès lors que la CNSA ne sera pas en capacité d'utiliser la totalité de ses ressources en faveur des personnes handicapées en 2005 et que ces dépenses entrent dans le champ des missions assignées à la CNSA aux termes de l'article 8 de la loi précitée du 30 juin 2004, les dispositions du présent article se justifient .
B. LES PRÉCISIONS ATTENDUES
Il semble que certaines précisions ou coordinations seraient opportunes. Ainsi, le I de l'article n'est pas suffisamment restrictif, dans la mesure où le renvoi à l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles permettrait théoriquement à la CNSA de financer des structures autres que les CAT.
Par ailleurs, l'article 19 du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, tel qu'adopté par le Sénat en deuxième lecture, donne une nouvelle rédaction de l'article L. 323-31 du code du travail relatif aux ateliers protégés, qui ferait désormais référence aux entreprises adaptées et aux centres de distribution de travail à domicile. En l'état, la rédaction retenue par le présent article ne semble pas cohérente ave celle de l'article 19 du projet de loi précité.
Votre rapporteur spécial en vient à se demander s'il n'aurait pas été plus simple et plus lisible de surseoir à la codification des dispositions prévues par le présent article , et d'en limiter l'application à 2005, afin de permettre une discussion unifiée des missions de la CNSA et des actions qu'elle finance à l'occasion de l'examen du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
Il importera que le gouvernement apporte sur ces questions toutes les précisions nécessaires.
Votre commission vous propose de réserver sa position jusqu'à l'examen définitif du projet de loi de finances prévu pour le jeudi 25 novembre 2004 au matin.
* 78 Raoul Briet, Pierre Jamet, Mission de préfiguration de la CNSA, pour une prise en charge solidaire et responsable de la perte d'autonomie, mai 2004.
* 79 On se reportera utilement au rapport pour avis n° 315 (2003-2004) de notre collègue Adrien Gouteyron sur le projet de loi relatif à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.
* 80 L'application de certaines dispositions de la loi du 30 juin 2004 nécessitant l'édiction de textes réglementaires, le FFAPA a été autorisé à poursuivre ses missions jusqu'à la mise en place réelle de la CNSA, qui devrait avoir lieu à la fin 2004. Le FFAPA continue à fonctionner sur son budget 2004, et perçoit toujours les ressources qui lui sont dues.