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N° 379

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 juin 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, ratifiant l'ordonnance n° 2004-1197 du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière d'aménagement du temps de travail dans le secteur des transports,

Par M. Jackie PIERRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1966, 2220 et T.A. 414

Sénat : 287 et 360 (2004-2005)

Travail.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2004-1197 du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière de temps de travail dans le secteur des transports constitue le terme d'un cheminement juridique complexe.

La loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 a habilité le Gouvernement « à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire ». A son article premier se trouvaient énumérées les nombreuses directives pour lesquelles le Gouvernement, de manière à combler un retard patent, était autorisé à prendre, par ordonnance, les dispositions législatives nécessaires à la transposition, « ainsi que les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition ».

Parmi ces directives, figurait la directive 2000/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 2000 modifiant la directive 93/104/CE du Conseil concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail afin de couvrir les secteurs et activités exclus de la directive, dont l'ensemble des activités de transports.

A l'article 7 de la loi d'habilitation précitée, il était précisé qu'« outre les mesures législatives nécessaires à la transposition de la directive n° 2000/34 (...), le Gouvernement [était] autorisé à prendre, par ordonnance dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les mesures d'adaptation des dispositions, notamment celles du code du travail et du code du travail maritime, relatives à la durée du travail, au travail de nuit, au repos quotidien et au repos hebdomadaire ainsi qu'aux congés payés et aux bulletins de paye, rendues nécessaires par les caractéristiques particulières des activités concernées par la directive ».

C'est en vertu de ces habilitations qu'a été prise l'ordonnance n° 2004-1197 du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière d'aménagement du temps de travail dans le secteur des transports.

Il est à noter que cette ordonnance constitue un élément du plan de mobilisation et de développement en faveur du transport routier de marchandises. Ce plan, présenté au Conseil des ministres du 8 septembre 2004 par Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, est destiné à donner à ce secteur les moyens de mieux affronter la concurrence. Il comporte notamment un volet social qui prévoit certaines dérogations au droit commun pour les activités de transport.

L'ordonnance du 12 novembre 2004, qu'il est ici proposé de ratifier, a bien été prise dans le délai, fixé à huit mois par l'article 11 de la loi d'habilitation.


Le régime juridique des ordonnances

Conformément à l'article 38 de la Constitution :

« Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

« Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation.

« A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif ».

En complément, l'article 41 de la Constitution dispose :

« S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité.

« En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours ».

Juridiquement, la loi d'habilitation s'analyse en une extension provisoire du domaine réglementaire, et non en une « délégation » du pouvoir législatif. Ainsi, avant leur ratification, les ordonnances ont une valeur réglementaire et leur contentieux relève de la juridiction administrative. Puis, au moment de leur ratification, elles acquièrent une valeur législative et le contenu des ordonnances, via la loi de ratification, est alors susceptible d'être soumis au contrôle du Conseil constitutionnel.

Il est difficile pour un parlementaire de concevoir sans quelque regret le dessaisissement, même provisoire et circonscrit, du Parlement. Il faut cependant admettre que les adaptations juridiques requises par la transposition de directives communautaires présentent souvent un caractère technique marqué, pour le traitement duquel le Gouvernement est sans doute mieux armé.

Toutefois, les « mesures d'adaptation » autorisées par l'article 7 de la loi d'habilitation sont d'une autre nature. Ainsi que l'avait noté notre collègue André Geoffroy dans son avis sur le projet de loi d'habilitation1(*), cet article 7 « soulève aux yeux de votre commission plusieurs difficultés. (...) La réglementation de la durée du travail est un sujet particulièrement délicat, qui suppose de trouver un équilibre fragile entre les exigences de compétitivité des entreprises et les droits des salariés et qui comporte aussi, dans le cadre du transport routier, des enjeux en termes de sécurité routière. (...) l'objet du projet de loi qui nous est présenté est d'habiliter le Gouvernement à prendre des mesures de transposition de directives communautaires à caractère technique. La demande d'habilitation adressée dans cet article (...) va bien au-delà de cet objet (...) ».

En tout état de cause, le consentement du Sénat est finalement requis pour l'examen du présent projet de loi de ratification qui, déposé le 1er décembre 2004 sur le bureau de l'Assemblé nationale, satisfait à l'exigence, posée par l'article 11 de la loi d'habilitation, d'un dépôt au plus tard le dernier jour du deuxième mois à compter de l'expiration du délai d'habilitation.

Le présent projet propose la ratification de l'ordonnance du 12 novembre 2004, sous réserve de modifications inscrites dans le projet soumis au Parlement ou adoptées à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, l'expiration du délai d'habilitation ne permettant plus d'intervenir sur le texte de l'ordonnance hormis par voie législative.

Enfin, il doit être mentionné que l'ordonnance du 12 novembre 2004 a déjà débouché sur un texte d'application très attendu : le décret n° 2005-306 du 31 mars 2005 relatif à la durée du travail dans les entreprises de transport routier de marchandises.

D'autres décrets d'application, à venir, concerneront respectivement les transports routiers de personnes, les transports ferroviaires hors SNCF, la restauration ferroviaire ainsi que la navigation intérieure.

* 1 Avis n° 199 (2003-2004) d'André Geoffroy, fait au nom de la commission des Affaires sociales (4 février 2004).