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Projet de loi de finances pour 2006 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances) - Examen des articles - Volume 1, rapport

 

ARTICLE 72 - Harmonisation des règles applicables en cas de contentieux fiscal fondé sur la non-conformité de la règle de droit à une règle de droit supérieure

Commentaire : en cas de décision juridictionnelle révélant la méconnaissance de la hiérarchie des normes dans un contentieux fiscal, le présent article a pour objet de réduire de quatre à deux ans la durée de la période précédant la décision juridictionnelle au titre de laquelle les contribuables peuvent demander la restitution des sommes indûment perçues.

I. LE DROIT EXISTANT DES RÉCLAMATIONS FONDÉES SUR LA NON-CONFORMITÉ DE LA RÈGLE DE DROIT À UNE RÈGLE DE DROIT SUPÉRIEURE

A. LES DÉLAIS RELATIFS AUX RÉCLAMATIONS ET PRESCRIPTIONS FISCALES

1. Les délais de droit commun

L'article L. 190 du livre des procédures fiscales (LPF) définit de manière générale la possibilité d'effectuer une réclamation fiscale fondée sur « la non-conformité de la règle de droit dont il a été fait application à une règle de droit supérieure ».

Les délais de présentation à l'administration d'une telle réclamation sont les mêmes que pour toute réclamation fiscale.

Les délais de réclamation fiscale sont précisés aux articles R. 196-1 et R. 196-2 du LPF concernant respectivement les « impôts autres que les impôts directs locaux et les taxes annexes à ces impôts » et les impôts directs locaux (et les taxes annexes à ces impôts).

S'agissant des autres impôts que les impôts directs locaux visés à l'article R. 196-1 du LPF, la demande doit être en principe effectuée avant la fin de la deuxième année suivant le recouvrement, le versement ou « la réalisation de l'événement qui motive la réclamation » : dans cette dernière hypothèse mentionnée au quatrième alinéa (c) de l'article R. 196-1 du LPF, la survenance d'un tel événement fait donc naître un nouveau délai de réclamation, comme le montre le graphique ci-dessous qui retient pour hypothèses une mise en recouvrement le 1er juillet 2005 et la survenance d'un événement motivant la réclamation le 1er juillet 2008.

Concernant les impôts directs locaux mentionnés à l'article R. 196-2 du LPF, la demande de réclamation doit être effectuée avant la fin de la première année. Un nouveau délai apparaît également en cas de « réalisation de l'événement qui motive la réclamation », suivant l'hypothèse visée au troisième alinéa (b) de l'article R. 196-2 du LPF.

Délais de droit commun de présentation des réclamations fiscales

(articles R. 196-1 et R. 196-2 du livre des procédures fiscales)

Mise en recouvrement du rôle
1er juillet 2005

Evénement motivant la réclamation 1er juillet 2008

Art R. 196-1

Art R. 196-2

Art R. 196-2-b

Art R. 196-1-c

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Les différents cas de figure relevant des articles R. 196-1 et R. 196-2 du LPF sont détaillés dans l'encadré ci-dessous.

Les délais de présentation des réclamations fiscales fondées sur la non-conformité de la règle de droit à une règle de droit supérieure

« Article R 196-1

« Pour être recevables, les réclamations relatives aux impôts autres que les impôts directs locaux et les taxes annexes à ces impôts, doivent être présentées à l'administration au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle, selon le cas :

« a) De la mise en recouvrement du rôle ou de la notification d'un avis de mise en recouvrement ;

« b) Du versement de l'impôt contesté lorsque cet impôt n'a pas donné lieu à l'établissement d'un rôle ou à la notification d'un avis de mise en recouvrement ;

« c) De la réalisation de l'événement qui motive la réclamation.

« Toutefois, dans les cas suivants, les réclamations doivent être présentées au plus tard le 31 décembre de l'année suivant celle, selon le cas :

« a) De la réception par le contribuable d'un nouvel avis d'imposition réparant les erreurs d'expédition que contenait celui adressé précédemment ;

« b) Au cours de laquelle les retenues à la source et les prélèvements ont été opérés s'il s'agit de contestations relatives à l'application de ces retenues ;

« c) Au cours de laquelle le contribuable a eu connaissance certaine de cotisations d'impôts directs établies à tort ou faisant double emploi.

« Article R 196-2

« Pour être recevables, les réclamations relatives aux impôts directs locaux et aux taxes annexes, doivent être présentées à l'administration des impôts au plus tard le 31 décembre de l'année suivant, selon le cas :

« a) L'année de la mise en recouvrement du rôle ;

« b) L'année de la réalisation de l'événement qui motive la réclamation ;

« c) L'année de la réception par le contribuable d'un nouvel avis d'imposition réparant les erreurs d'expédition que contenait celui adressé précédemment ;

« d) L'année au cours de laquelle le contribuable a eu connaissance certaine de cotisations d'impôts directs établies à tort ou faisant double emploi ».

Source : Légifrance

2. Les délais spécifiques lorsque la non-conformité est révélée par une décision juridictionnelle

Au cas où l'événement motivant la réclamation est une décision juridictionnelle révélant la non-conformité de la règle de droit à une règle de droit supérieure, le quatrième alinéa de l'article L. 190 du LPF limite, pour les tiers à la décision juridictionnelle précitée, la durée de la période antérieure à cette décision et sur laquelle peut porter la réclamation :

« Lorsque cette non-conformité a été révélée par une décision juridictionnelle, l'action en restitution des sommes versées ou en paiement des droits à déduction non exercés ou l'action en réparation du préjudice subi ne peut porter que sur la période postérieure au 1er janvier de la quatrième année précédant celle où la décision révélant la non-conformité est intervenue ».

Ce délai - pouvant être qualifié de délai de prescription - doit être distingué du délai de réclamation dans lequel doit être présenté la demande.

Comme le résume le graphique ci-dessous, dans l'hypothèse où la décision juridictionnelle révélant la non-conformité est intervenue le 1er juillet 2008, l'action en restitution ne pourrait porter que sur la période commençant le 1er janvier 2004 et s'achevant le 31 décembre 2010 (en cas de réclamation relative aux impôts directs locaux, conformément à l'article R. 196-2 du LPF décrit ci-dessus) ou le 31 décembre 2011 (pour un impôt autre qu'un des impôts directs locaux, en application des dispositions de l'article R. 196-1 du LPF décrites ci-dessus).

Délais applicables pour les réclamations fiscales
en cas de décision juridictionnelle de non-conformité
à une règle de droit supérieure : droit existant

Décision juridictionnelle de non-conformité
1er juillet 2008

Mise en recouvrement du rôle
1er juillet 2005

Art. R. 196-1-c

Art R. 196-1

Art R. 196-2-b

Art. 196-2 196196.2

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Art L. 190 (4ème alinéa)

La limitation de cette durée de « prescription », laquelle rappelle le principe de la déchéance quadriennale des créances sur l'Etat, est issue de l'article 36 de la loi n° 89-936 du 29 décembre 1989 de finances rectificative pour 1989. Il s'agissait de faire échec à l'application de la prescription trentenaire suivant l'interprétation qu'en avait donnée la Cour de cassation, nettement plus favorable au contribuable.

En 1989, l'introduction de ces dispositions dans le LPF s'était heurtée à la résistance de nos collègues députés : elles procèdent d'un amendement gouvernemental adopté au Sénat avec l'avis favorable de votre commission des finances, alors que l'Assemblée nationale avait préalablement rejeté ces dispositions, contre l'avis de sa commission des finances.

L'encadré ci-dessous rappelle les débats en séance publique au Sénat. Notre collègue Michel Charasse était alors ministre délégué au budget et notre ancien collègue Roger Chinaud alors rapporteur général au nom de votre commission des finances.

Les débats au Sénat lors de l'examen du « collectif budgétaire » de décembre 1989
sur la limitation des délais d'application des réclamations fiscales

« M. Le Président. Par amendement n° 53, le Gouvernement propose d'insérer, après l'article 27, un article additionnel ainsi rédigé :

« I. L'article L. 190 du livre des procédures fiscales est complété par les alinéas suivants :

« Sont instruites et jugées selon les règles du présent chapitre toutes actions tendant à la décharge ou à la réduction d'une imposition ou à l'exercice de droits à déduction, fondées sur la non-conformité de la règle de droit dont il a été fait application à une règle de droit supérieure.

« Lorsque cette non-conformité a été révélée par une décision juridictionnelle, l'action en restitution des sommes versées ou en paiement des droits à déduction non exercés ou l'action en réparation du préjudice subi ne peut porter que sur la période postérieure au 1er janvier de la quatrième année précédant celle où la décision révélant la non-conformité est intervenue.

« II. - Les dispositions du I sont applicables à tous les litiges engagés par des réclamations présentées après l'entrée en vigueur de la présente loi. »

« La parole est à M. Le ministre.

« M. Michel Charasse, ministre délégué. Le droit, le droit fiscal en particulier, est - vous le savez - en pleine évolution. Les sources du droit se multiplient et le contrôle du juge se renforce sans cesse quant à l'examen de la conformité des règles de droit qu'il applique aux règles de droit supérieures.

« Ainsi, le Conseil d'Etat, dans un arrêt « Aliltalia », a déclaré non conformes aux règles communautaires des décrets limitant certaines déductions de T.V.A et, tout récemment, il s'est reconnu compétent pour juger de la conformité d'une loi aux conventions internationales, comme l'avait fait depuis longtemps avant lui la Cour de cassation.

« De telles décisions entraînent des demandes de restitution de la part des contribuables dont l'illégalité de l'imposition est ainsi révélée.

« Or, il existe un doute quant à la période sur laquelle la restitution des sommes indûment payées peut être demandée.

« Si les décisions de justice sont considérées comme des événements de nature à rouvrir le droit de réclamation, les dispositions actuelles du livre des procédures fiscales ne comportent pas de limite à la période au titre de laquelle les demandes de remboursement peuvent être présentées.

« Au demeurant, la Cour de cassation a considéré, quant à elle, que le principe de la répétition de l'indû pouvait s'appliquer aux demandes de remboursement présentées par les contribuables en cas de non-conformité de la loi interne à une règle communautaire. Ce principe ne comporte pas d'autre limite que la prescription trentenaire.

« Dans ce contexte, il importe de pouvoir opposer à ces demandes de remboursement, dans un souci de bonne administration, une règle de déchéance quadriennale analogue à celle que la loi du 31 décembre 1968 a établie au profit de l'ensemble des créances sur l'Etat.

« Tel est l'objet de l'amendement que je vous présente.

« Il clarifie, en outre, le statut juridique et les procédures applicables à ces actions en restitution en proposant de retenir en la matière les règles du contentieux fiscal, afin d'éviter que ces actions, conformément à une jurisprudence récente de la Cour de cassation, ne relèvent du droit commun du contentieux civil qui impliquerait le recours obligatoire à un avocat et l'instauration d'un degré d'appel.

« M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

« M. Roger Chinaud, rapporteur général. Cet amendement vise en effet à introduire dans notre droit le délai quadriennal de prescription des créances sur l'Etat et les collectivités publiques.

« Si j'ai bien compris ce que signifie ce texte, qui nous a été transmis voilà quelques heures seulement, il s'agit, lorsque des réclamations sont présentées par un redevable à la suite d'une décision juridictionnelle annulant une règle de droit non conforme à une règle de droit supérieure, de limiter la période sur laquelle la restitution des impositions indues peut être réclamée.

« M. Michel Charasse, ministre délégué. C'est cela.

« M. Roger Chinaud, rapporteur général. Donc, en l'absence de dispositions expresses, il semblerait que la prescription en la matière soit de trente ans. Poser dans ces affaires la règle de la déchéance quadriennale peut paraître une bonne mesure. Il s'agit d'une conséquence de l'affaire « Alitalia ». Vous l'avez rappelé. C'est une affaire - je le remarque - qui permet de dire que, de plus en plus, le droit communautaire prendra une place prépondérante dans notre droit. C'est une application pratique que nous rencontrons.

« En conséquence, l'avis que je peux exprimer sur cet amendement, dans ce court délai, est favorable.

« Permettez-moi de dire, monsieur le ministre, même à cette heure tardive - minuit est passé - qu'il s'agit là, bien sûr, d'un cas où vous ne faites pas jouer la rétroactivité.(Sourires.)

« M. le président. Personne ne demande la parole ?...

« Je mets aux voix l'amendement n° 53, accepté par la commission.

(l'amendement est adopté)

« M. le Président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de lois, après l'article 27.

Source : J.O. Débats Sénat 19 décembre 1989

B. LA NOTION DE « DÉCISION JURIDICTIONNELLE » RÉVÉLANT LA MÉCONNAISSANCE DE LA HIÉRARCHIE DES NORMES JURIDIQUES

L'instruction n° 13 O-2-90 du 10 mai 1990 a précisé la notion de « décision juridictionnelle » révélant une non-conformité de la règle de droit à une règle de droit supérieure :

« Cette décision peut être prononcée par :

« - le juge national, dans un jugement ou un arrêt non susceptible de recours (délai d'appel ou de cassation expiré ou décisions du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation) ;

« - la Cour de justice des communautés européennes, qu'elle se soit prononcée sur une action en manquement introduite par la Commission ou par un Etat membre, ou sur une question préjudicielle soulevée par le juge national ».

La notion de « jugement » ou « arrêt » « non susceptible de recours » donne lieu à une divergence de jurisprudence entre les deux ordres de juridiction : si le Conseil d'Etat retient strictement l'interprétation de la circulaire fiscale précitée, la Cour de cassation a jugé que seules ses décisions peuvent révéler une non-conformité au sens de l'article L. 190 du LPF.

A contrario, « les avis du Conseil d'Etat rendus sur des questions de droit soumises à son examen sur le fondement de l'article 12 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif ne sont pas des décisions de justice. Ils ne peuvent donc révéler la non-conformité d'une norme ». La même interprétation s'applique aux avis rendus au contentieux par la Cour de cassation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES DÉLAIS RELATIFS AUX RÉCLAMATIONS FISCALES

La principale disposition du présent article vise, au du I, à réduire le délai précédant la décision juridictionnelle révélant la non-conformité à une règle de droit supérieure, et pour lequel des tiers peuvent demander le remboursement de sommes qu'ils estiment indûment perçues.

Ce délai commencerait le 1er janvier de la deuxième année (et non plus de la quatrième année) précédant la décision juridictionnelle.

Comme le montre le graphique ci-dessous, dans l'hypothèse où la décision juridictionnelle révélant la non-conformité interviendrait le 1er juillet 2008, l'action en restitution ne pourrait porter que sur la période commençant le 1er janvier 2006 (et non plus à partir du 1er janvier 2004) et s'achevant le 31 décembre 2010 (en cas de réclamation relative aux impôts directs locaux, conformément à l'article R. 196-2 du LPF décrit ci-dessus) ou le 31 décembre 2011 (pour un impôt autre qu'un des impôts directs locaux, en application des dispositions de l'article R. 196-1 du LPF décrites ci-dessus).

Délais applicables pour les réclamations fiscales
en cas de décision juridictionnelle de non-conformité
à une règle de droit supérieure : droit existant et dispositif proposé

Décision juridictionnelle de non-conformité
1er juillet 2008

Mise en recouvrement du rôle
1er juillet 2005

Art R. 196-1

Art. R. 196-1-c

Art R. 196-2-b

Art. 196-2 196196.2

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Art L. 190 (droit actuel)

Article L. 190 (dispositif proposé)

Comme l'indique l'intitulé de présentation de cet article dans le présent projet de loi de finances, le gouvernement décrit cette mesure comme tendant à une « harmonisation » avec le délai de réclamation en matière fiscale après la décision juridictionnelle de non-conformité. En effet, s'agissant des autres impôts que les impôts directs locaux visés à l'article R. 196-1 du LPF précité, la réclamation peut être effectuée jusqu'à la fin de la deuxième année suivant le recouvrement, le versement ou « la réalisation de l'événement qui motive la réclamation ».

Conformément aux dispositions du II du présent article, la limitation de la période pour laquelle peut être effectuée une réclamation fiscale s'applique « aux réclamations invoquant la non-conformité d'une règle de droit à une norme supérieure révélée par une décision juridictionnelle ou un avis rendu au contentieux intervenu à compter du 1er janvier 2006 ».

B. LA NOTION DE « DÉCISION JURIDICTIONNELLE » RÉVÉLANT LA MÉCONNAISSANCE DE LA HIÉRARCHIE DES NORMES JURIDIQUES

Le du I vise à inclure les avis rendus au contentieux par le Conseil d'Etat et la Cour de cassation dans le champ des décisions juridictionnelles pouvant révéler la non-conformité de la règle de droit à une règle de droit supérieure alors que, dans le droit actuel, l'instruction du 10 mai 1990 précitée exclut explicitement ces avis des décisions juridictionnelles de non-conformité.

Ces avis étant rendus dans des délais plus brefs que la décision juridictionnelle, cette mesure de simplification tend à accélérer les réclamations fondées sur la non-conformité à une règle de droit supérieure. Elle doit s'interpréter comme un facteur de plus grande stabilité juridique.

Le du I vise à énumérer explicitement, à l'article L. 190 du LPF (c'est-à-dire dans la partie législative du LPF), cette notion de décision juridictionnelle, en incluant de surcroît non seulement les avis rendus au contentieux par le Conseil d'Etat et la Cour de cassation, mais également les arrêts de la Cour de justice des communautés européennes :

« (...) Sont considérés comme des décisions juridictionnelles ou des avis rendus au contentieux, les décisions du Conseil d'Etat ainsi que les avis rendus en application de l'article L. 113-1 du code de justice administrative,

les arrêts de la Cour de cassation ainsi que les avis rendus en application de l'article L. 151-1 du code de l'organisation judiciaire et les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes se prononçant sur un recours en annulation, sur une action en manquement ou sur une question préjudicielle ».

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification, après le retrait d'un amendement de sa commission des finances tendant à la suppression de cet article.

A. UN AMENDEMENT DE SUPPRESSION ADOPTÉ À L'ISSUE DES DÉBATS EN COMMISSION DES FINANCES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances de l'Assemblée nationale avait adopté cet amendement de suppression après les interventions en ce sens de notre collègue député Charles de Courson, et malgré l'avis défavorable de notre collègue député, rapporteur général, qui a toutefois formulé les réserves suivantes en commission :

« Il n'en reste pas moins que le présent article pose deux problèmes : d'une part, sachant que les réclamations présentées à la suite d'une décision juridictionnelle de non-conformité devraient désormais porter sur une période postérieure au 1er janvier de la deuxième année précédant celle au cours de laquelle ladite décision est intervenue, les contribuables pourraient être tentés de contester d'emblée leur imposition, sans plus attendre l'intervention d'une décision juridictionnelle, ce qui pourrait entraîner un engorgement supplémentaire des tribunaux. D'autre part, cette possibilité de contester dès l'origine la conformité d'une imposition est en pratique plutôt le fait des contribuables, notamment les grandes entreprises, disposant de conseils juridiques spécialisés. Au contraire, les petites entreprises, n'ayant généralement pas accès à cette information et attendant l'intervention d'une décision juridictionnelle pour présenter une réclamation, seraient pénalisées ».

En réponse aux interrogations de notre collègue député Charles de Courson, notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a souligné que les dispositions proposées au présent article ne s'appliquaient pas aux contentieux déjà engagés, et en particulier à celui relatif à la récupération de la TVA sur les péages, en voie de règlement.

B. LE RETRAIT DE L'AMENDEMENT DE SUPPRESSION DU PRÉSENT ARTICLE EN SÉANCE PUBLIQUE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur la demande du gouvernement, notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a retiré en séance l'amendement de suppression du présent article.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a relevé que le délai « de quatre ans » se traduisait par « des restitutions coûteuses pour l'Etat » et que, au demeurant, le délai d'au moins deux ans après la mise en recouvrement ou le versement de l'impôt était beaucoup plus favorable que dans les autres pays européens : ce délai s'élève à 90 jours au Portugal et six semaines aux Pays-Bas.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE CLARIFICATION BIENVENUE DE LA NOTION DE « DÉCISION JURIDICTIONNELLE »

Votre rapporteur général se félicite que la notion de décision juridictionnelle pouvant révéler la non-conformité avec une règle de droit supérieure ait été clarifiée et étendue.

Un premier amendement vous est toutefois proposé afin de retenir l'interprétation la plus large de la notion de « décision juridictionnelle » pouvant révéler une non-conformité, en incluant :

- d'une part, les décisions du Conseil constitutionnel qui, dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité des lois, peut être amené à apprécier de manière incidente l'application des dispositions législatives dont il est fait application ;

- d'autre part, les décisions du Tribunal des conflits (TC) qui, dans l'exercice de sa mission de résolution des conflits de compétence entre les juridictions de l'ordre judiciaire et les juridictions de l'ordre administratif, a déjà été conduit à faire apparaître la non-conformité à une règle de droit supérieure.

B. UNE RÉDUCTION DES DÉLAIS MÉRITANT DÉBAT

A titre liminaire, le droit applicable montre que ces dispositions relèvent davantage du niveau réglementaire que du domaine de la loi.

Par ailleurs, le droit applicable dans les autres pays européens est dans certains cas plus favorable que le droit français : au Royaume-Uni, le délai de prescription des impositions indues est de six ans, en application des dispositions de l'Acte financier (Finance Act) de 2004.

Enfin, votre rapporteur général relève que, par comparaison, le code des douanes prévoit une période de récupération des sommes indûment versées d'au moins trois ans avant la décision juridictionnelle, soit un délai plus court que celui applicable dans le domaine fiscal (dont la durée est d'au moins quatre ans), mais plus long que celui proposé au présent article (lequel atteint au moins deux ans).

1. Une mesure proposée pour limiter l'impact de contentieux ciblés au regard du droit communautaire

Votre rapporteur général observe que la mesure proposée par le gouvernement de réduction des délais intervient opportunément dans un contexte d'augmentation des contentieux fondés sur la non-conformité du droit français au droit communautaire, où la remise en cause de certains dispositifs fiscaux français représentent des enjeux croissants pouvant se chiffrer en centaines de millions d'euros pour les prochaines années. En effet, une décision juridictionnelle tendant à l'annulation d'un dispositif fiscal vaut erga omnes.

En effet, bien que le dispositif proposé fixe des règles générales, les contentieux en cours concernent plus particulièrement certaines impositions au regard du droit communautaire, notamment :

- la taxe sur les achats de viande, ou taxe d'équarrissage, supprimée par l'article 28 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances initiale pour 2004, le coût total des contentieux étant évalué à 400 millions d'euros comme l'a rappelé votre rapporteur général dans son rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2004 (cf. encadré ci-dessous) ;

- la taxe visée à l'article 302 bis MA du code général des impôts (CGI) sur certaines dépenses de publicité assises sur les dépenses de réalisation et de distribution d'imprimés publicitaires ainsi que sur les annonces et insertions dans les journaux gratuits : cette taxe dite sur le hors-média finançait le fonds de modernisation et de distribution de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale, créé par l'article 62 de la loi de finances pour 1998, dont le rendement annuel s'élève à 29 millions d'euros;

- la rémunération pour copie privée, dite taxe sur les CD, visée aux articles L. 311-3 à L. 311-8 du code de la propriété intellectuelle.

Bien qu'entrant potentiellement dans le champ du dispositif visé au présent article, les impôts directs locaux ne sont pas directement concernés, selon les informations communiquées à votre rapporteur général.

Les contentieux liés à la taxe d'équarrissage

« La taxe sur les achats de viande, ou taxe d'équarrissage, a été créée par la loi n° 96-1139 du 26 décembre 1996, relative à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural, pour alimenter un fonds destiné à l'élimination des farines animales. Elle était due par toute personne qui réalisait des ventes au détail de viande ou de produits carnés.

« Elle a été supprimée par l'article 28 de la loi de finances initiale pour 2004, qui l'a remplacée par une taxe d'abattage, due par les personnes exploitant un établissement d'abattage d'animaux.

« (1) Une taxe illégale de 1997 à 2000

« De 1997 à 2000, la taxe sur les achats de viande a été directement affectée à un fonds ayant pour objet de financer la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux et des saisies d'abattoirs reconnus impropres à la consommation humaine et animale, et gérée par le Centre national pour l'aménagement des structures d'exploitation (CNASEA).

« Le Conseil d'Etat a jugé, le 15 juillet 2004, dans une affaire concernant les années 1997-1998, que ce système était illégal. Il avait saisi à cet égard la Cour de justice des communautés européennes. Celle-ci, dans sa réponse du 20 novembre 2003, avait considéré que le service public de l'équarrissage constituait un régime d'aide d'Etat contraire au droit communautaire en vigueur.

« (2) Une taxe légale de 2000 à 2003, selon le gouvernement

« L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé, à partir du 1er janvier 2001, l'affectation du produit de la taxe sur les achats de viandes à un fonds géré par le CNASEA et l'a réaffectée au budget général de l'Etat.

« Dès lors, le gouvernement estime que pour les années 2001 à 2003, en conséquence de son affectation au budget de l'Etat, la taxe sur les achats de viande ne peut pas être regardée comme constitutive d'un régime d'aide. C'est la raison pour laquelle, à la suite de l'arrêt précité du Conseil d'Etat, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a donné pour instruction à ses services de rejeter les réclamations portant sur la taxe payée au titre des années 2001 à 2003. Selon un communiqué de presse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en date du 8 novembre 2004, « dans un souci d'égalité devant les charges publiques, la situation des entreprises, qui auraient à ce jour indûment bénéficié d'un remboursement de la nouvelle taxe acquittée au titre des années 2001 à 2003, sera régularisée. En revanche, des instructions ont été données afin d'exécuter les demandes en restitution de la taxe sur les achats de viande portant sur les années 1997 à 2000, dès lors que la recevabilité de ces demandes est avérée ».

« (3) Une révision à la baisse du coût du contentieux

« La loi de finances initiale pour 2004 précitée évaluait le coût du contentieux relatif à la taxe sur les achats de viande à hauteur de 1,4 milliard d'euros.

« Cependant, « l'analyse précise de la décision du Conseil d'Etat » amène le gouvernement, dans le présent projet de loi de finances rectificative, à revoir à la baisse cette estimation. En effet, contrairement à ce qui était au début envisagé, l'Etat ne devrait rembourser que la taxe sur les achats de viande relative aux années 1997 à 2000.

« Dès lors, le coût du contentieux serait non de 1,4 milliard d'euros, mais de 400 millions d'euros seulement ».

Source : Sénat, rapport n° 114 (2004-2005), pp. 12-14

Au regard de ces contentieux, votre rapporteur général estime que la France, si elle est conséquente avec elle-même, doit respecter ses engagements internationaux, et en particulier communautaires, avec toutes les conséquences qui s'y attachent.

De ce point de vue, les conséquences d'une remise en cause de certains dispositifs fiscaux ne peuvent qu'être une incitation à respecter plus rigoureusement les règles du jeu communes.

En l'espèce, il s'agit d'une entorse au principe d'effectivité des recours en droit communautaire, lequel a une valeur constitutionnelle consacrée par le Conseil constitutionnel comme « découlant de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen » qui garantit à toute personne intéressée le droit « d'exercer un recours effectif devant une juridiction ».

2. Une situation d'inégalité pour les contribuables

Suite aux arguments échangés à l'Assemblée nationale, votre rapporteur général relève que les entreprises de moins grande taille seraient proportionnellement davantage pénalisées par les dispositions proposées : faute de disposer des moyens nécessaires pour recourir aux services de cabinets spécialisés, elles n'intentent généralement une action qu'après qu'une décision juridictionnelle eut révélé la non-conformité à une règle de droit supérieure.

En outre, si les contribuables personnes individuelles n'ont été à ce jour, en pratique, qu'exceptionnellement bénéficiaires d'une décision juridictionnelle de non-conformité avec une règle de droit supérieure, le dispositif proposé les concerne également.

Dans ces conditions, votre rapporteur général propose de conserver le délai applicable dans le droit existant, d'au moins quatre ans.

Plutôt qu'un amendement de suppression des dispositions incriminées, il vous est toutefois proposé un amendement pour procéder à la rectification d'une erreur matérielle liée à l'extension de la notion de décision juridictionnelle : dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, le 1° du I du présent article a en effet omis de mentionner, à la fin du quatrième alinéa du texte proposé pour l'article L. 190 du LPF, les « avis » rendus au contentieux par le Conseil d'Etat et la Cour de cassation parmi les décisions juridictionnelles de non-conformité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.