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Projet de loi de finances pour 2006 : Solidarité et intégration

 

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29

SOLIDARITÉ ET INTÉGRATION

Rapporteur spécial : M. Auguste CAZALET

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 (2005-2006)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1) Au 10 octobre, date limite fixée par l'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, votre rapporteur spécial n'avait reçu que 27 % des réponses au questionnaire qu'il avait adressé au ministre de la santé et des solidarités et au ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement ;

2) Les dépenses fiscales qui contribuent à titre principal aux actions menées dans le cadre de cette mission sont très importantes, puisqu'elles s'élèvent à 9,5 milliards d'euros, soit 77,7 % des crédits de la mission ;

3) La marge de manoeuvre des gestionnaires apparaît étroite : cette mission est caractérisée par une forte inertie de certaines dépenses importantes (allocation adultes handicapés notamment) et par une sous-évaluation de certains crédits (aide médicale de l'Etat, hébergement d'urgence...), ce qui contrevient au principe de sincérité budgétaire ;

4) Les actions en faveur des rapatriés font l'objet d'un effort important, dans le prolongement de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés ;

5) Le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » n'est pas satisfaisant en l'état : il conviendrait d'inscrire les personnels d'administration centrale dans les programmes de politiques.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

1. Sept programmes d'importance inégale

a) Les crédits de la mission

La mission interministérielle « Solidarité et intégration » rassemble des crédits gérés par le ministère de la santé et des solidarités et par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement.

Ces crédits, d'un montant total de 12,24 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 12,22 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), sont répartis en sept programmes d'importance inégale :

- le programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale », placé sous la responsabilité du directeur général de l'action sociale, qui représente 1,01 milliard d'euros en AE et en CP, soit 8,3 % des crédits de la mission ;

- le programme « Accueil des étrangers et immigration », placé sous la responsabilité du directeur de la population et des migrations, qui rassemble 566,96 millions d'euros en AE et en CP, soit 4,6 % des crédits de la mission ;

- le programme « Actions en faveur des familles vulnérables », placé sous la responsabilité du directeur général de l'action sociale, qui rassemble 1,1 milliard d'euros en AE et en CP, soit 9 % des crédits de la mission ;

- le programme « Handicap et dépendance », placé sous la responsabilité du directeur général de l'action sociale, qui rassemble 7,86 milliards d'euros en AE et 7,85 milliards d'euros en CP, soit 64,2 % des crédits de la mission ;

- le programme « Protection maladie », placé sous la responsabilité du directeur de la sécurité sociale, qui rassemble 607 millions d'euros en AE et en CP, soit 5 % des crédits de la mission ;

- le programme « Egalité entre les hommes et les femmes », placé sous la responsabilité du chef du service des droits des femmes et de l'égalité, qui rassemble 27,4 millions d'euros en AE et en CP, soit 0,2 % des crédits de la mission.

- le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », placé sous la responsabilité du directeur de l'administration générale, du personnel et du budget, qui rassemble 1,07 milliard d'euros en AE et en CP, soit 8,7 % des crédits de la mission.

b) Les fonds de concours et les dépenses fiscales

La mission « Solidarité et intégration » devrait recevoir près de 18,1 millions d'euros de crédits par voie de fonds de concours, essentiellement concentrés sur le programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale » (12,2 millions d'euros). Ceci représente toutefois un apport modeste au regard de l'ensemble des crédits de la mission (0,15 % des crédits de la mission).

En revanche, les dépenses fiscales rattachées à cette mission sont nombreuses et représentent un coût très important, ainsi que le montre le tableau suivant :

Note : le total des dépenses fiscales doit être interprété avec précaution, dans la mesure où certaines dépenses concourent à plusieurs programmes sans que ce soit leur objet principal, venant ainsi gonfler la masse totale des dépenses fiscales.

Les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à cette mission représentent ainsi 77,7 % des crédits de celle-ci, soit 9,5 milliards d'euros.

2. Un programme « support » qui soulève des difficultés

Il convient de souligner que la mission « Solidarité et intégration » comprend un programme support qui rassemble les crédits de personnel de programmes relevant de trois missions1(*), les programmes supports de la mission « Santé » et de la mission « Solidarité et intégration » ayant été fusionnés et regroupés au sein de cette dernière mission.

Cette question fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'examen du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ». Toutefois, votre rapporteur spécial rappelle tient à souligner que votre commission des finances s'était, dès le départ, prononcée contre cette solution. Outre le fait qu'un seul programme support vienne irriguer des programmes contenus dans trois missions, la commission avait indiqué l'an dernier que le regroupement de l'ensemble des moyens en personnel et en fonctionnement au sein d'un programme support apparaissait contraire à l'esprit de la LOLF, qui implique de rattacher les fonctions supports aux missions ou aux programmes correspondants.

S'il apparaît difficile de répartir les personnels des services déconcentrés au sein des programmes de politiques, il n'en va pas de même s'agissant des moyens des administrations centrales. Votre rapporteur spécial souhaite donc que le ministère de la santé et des solidarités reconsidère ce point.

3. Une mission caractérisée par de très faibles marges de manoeuvre

La mission « Solidarité et intégration » est une mission caractérisée par l'étroitesse des marges de manoeuvre des gestionnaires.

D'une part, on observe une très forte inertie des dépenses les plus importantes (allocation adulte handicapé, qui représente 44 % des dépenses de la mission, financement des centres d'aide par le travail ou allocation de parent isolé).

D'autre part, plusieurs dépenses font l'objet de sous-évaluations récurrentes qui préemptent les marges de manoeuvre des gestionnaires, notamment s'agissant de l'aide médicale de l'Etat, de l'allocation de parent isolé ou de l'hébergement d'urgence. D'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2005, les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre des dépenses portées par la mission « Solidarité et intégration » atteindraient 351 millions d'euros au titre du seul exercice 2005 et 1,08 milliard d'euros en cumulé fin 2005.

4. Les priorités pour 2006 au titre de cette mission

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, les ministères de la santé et des solidarités et de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement ont défini cinq priorités au titre de cette mission pour 2006 :

1 - Mettre en oeuvre la réforme de la politique en faveur des personnes handicapées dont les objectifs ont été fixés par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ;

2 - Placer l'activité au coeur de la politique sociale ;

3 - Réformer le dispositif d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile, en cohérence avec la politique de contrôle de l'immigration ;

4 - Assurer la montée en charge du règlement définitif des indemnisations des rapatriés, d'origine métropolitaine et des harkis, en application de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés ;

5 - Garantir aux adultes vulnérables une protection juridique adaptée à leurs besoins, tout en optimisant l'allocation des ressources aux services tutélaires.

* 1 Il s'agit des missions « Santé », « Sécurité sanitaire » (programme « Veille et sécurité sanitaires ») et « Solidarité et intégration ».