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Projet de loi de finances pour 2006 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales. Compte spécial développement agricole et rural

 

2. Une justification au premier euro satisfaisante

a) L'identification des dispositifs prioritaires du programme

La justification au premier euro figurant dans le projet annuel de performance permet de mettre l'accent sur les dispositifs considérés comme prioritaires au sein de ce programme.

· Ainsi, l'action n° 1, qui est la principale action en volume du programme, recouvre des dépenses d'intervention de plus de 460 millions d'euros en CP pour 2006 et de plus de 790 millions d'euros en AE. Elle permettra notamment :

- le financement de l'aide prévue pour les éleveurs au titre de la part nationale de la prime au maintien du troupeau de vache allaitante (PMTVA), avec une dotation de 221,63 millions d'euros en AE et 162,75 millions d'euros en CP.

Votre rapporteur spécial note un écart significatif entre les AE et les CP, de l'ordre de 60 millions d'euros, qui correspond à la reprise liée au passage à une gestion en AE et en CP des engagements antérieurs constitués par le solde dû au titre de la campagne 2005 et des reliquats des années précédentes. A cet égard, votre rapporteur spécial relève donc que ce dispositif a fait l'objet de difficultés d'exécution, qu'il faudra surveiller à l'avenir ;

- le financement des aides versées dans le cadre des dispositifs de promotion des produits et d'orientation des filières mis en oeuvre par les offices agricoles, qui recouvre plus de 267 millions d'euros en CP pour 2006 et plus de 500 millions d'euros en AE, soit un différentiel de plus de 258 millions d'euros qui correspond à un reste à payer sur des conventions d'aide aux filières qui n'ont pas encore été soldées (16 millions d'euros) et à des subventions notifiées mais non versées (242 millions d'euros).

· L'action n° 2 « Gestion des aléas de production » recouvre uniquement des dépenses d'intervention qui permettent notamment de financer :

- les prêts bonifiés pour aléas, qui concernent les prêts en faveur des victimes de calamités agricoles et les mesures d'aménagement de dette mises en oeuvre en cas de crise conjoncturelle. Leur montant s'élève, pour 2006, à près de 145 millions d'euros en AE et 30 millions d'euros en CP.

Là encore, l'écart constaté entre les AE et les CP, de l'ordre de 115 millions d'euros, résulte des engagements au titre des années antérieures qu'il est nécessaire de couvrir du fait du passage à une gestion en AE et en CP et aux engagements nouveaux pris en 2006 ;

- le développement de l'assurance récolte, dont le dispositif d'incitation destiné à maîtriser les risques auxquels sont exposées les exploitations, expérimenté en 2005, voit sa dotation doubler à 20 millions d'euros en 2006.

Toutefois, votre rapporteur spécial émet un doute sur la capacité des crédits prévus pour répondre à l'encouragement de l'assurance récolte. En effet, les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005 devraient s'avérer deux fois inférieurs aux besoins de financement prévisionnels pour l'année 2005, soit 20 millions d'euros.

b) Les enjeux liés aux opérateurs

L'action n° 4 « Gestion des aides nationales et communautaires » regroupe l'ensemble des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs du programme, pour un montant de 164,55 millions d'euros en AE et en CP pour 2006.

Ces montants correspondent aux subventions de fonctionnement versées aux neufs offices d'intervention agricole par filière et à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole.

A cet égard, votre rapporteur spécial tient à souligner que la présentation de ces subventions issue de la justification au premier euro donne le sentiment d'un versement de crédits « incompressibles » aux opérateurs, d'autant plus que les budgets des opérateurs de programme ne sont, ainsi que votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, pas soumis aux principes de la LOLF.

En outre, les informations relatives aux principaux opérateurs de ce programme contenues dans le bleu paraissent insuffisantes pour juger de la performance de ces établissements.

La réforme des offices agricoles prévue par le projet de loi d'orientation agricole

L'article 29 du projet de loi d'orientation agricole précité vise à tenir compte de la réforme organisationnelle des offices agricoles et à créer un nouvel établissement public, dénommé « Agence unique de paiement » ayant pour objet la gestion d'aides publiques communautaires ou nationales en faveur de l'agriculture et des industries qui lui sont liées.

Les offices agricoles recouvrent à l'heure actuelle dix établissements publics spécialisés par filière agricole. De taille très variable, ils emploient près de 2.200 agents, essentiellement de droit public, et gèrent un volume annuel d'aides aux différents produits agricoles de l'ordre de 10 milliards d'euros, dont plus de 90 % financés par le FEOGA Garantie.

Une réforme de l'organisation et du fonctionnement des offices agricoles a été lancée au moment de la présentation du budget pour 2005. Cette réforme consiste, d'une part, dans la mise en place d'une agence de paiement unique des aides européennes, d'autre part, dans le maintien du principe d'une concertation interprofessionnelle par politique de filière. Les intentions du gouvernement sont, d'abord, de conserver les conseils d'orientation de chacun des six offices agricoles existants, ensuite de regrouper ces six offices en trois structures distinctes :

- l'une dédiée aux grandes cultures regroupant l'ONIC, l'ONIOL et le FIRS6(*) ;

- l'autre dédiée à l'élevage regroupant l'OFIVAL et l'ONILAIT7(*) ;

- la dernière dédiée aux cultures spécialisées regroupant l'ONIVINS et l'ONIFLHOR8(*).

Le regroupement de ces offices devrait avoir lieu à l'horizon 2007.

Cette réforme répond à trois enjeux majeurs : l'évolution de la PAC, le renforcement des actions de développement des filières et la sécurisation du paiement des aides.

De même, l'article 29 du projet de loi d'orientation agricole vise à tenir compte des évolutions de la politique agricole commune (PAC) engagées avec les accords de Luxembourg (26 juin 2003) qui prévoient la mise en place, d'une part, du découplage des aides, d'autre part, du principe de conditionnalité qui subordonne l'octroi des aides au respect d'exigences en matière de santé animale ou de respect de l'environnement. Ces décisions ont, par nature, affaibli le lien existant entre les aides distribuées et les filières de production, d'où la proposition faite par cet article de regrouper le paiement des aides dites du premier pilier autour d'une Agence unique de paiement et d'adapter, en conséquence, les missions des différents offices agricoles.

L'adaptation des missions des offices agricoles

Les objectifs assignés aux offices agricoles sont en partie modifiés par l'article 29 du présent projet de loi puisqu'il remplace la notion d'emploi optimum des facteurs de production par celle de « compétitivité des entreprises » et précise les domaines dans lesquels peuvent intervenir ces offices, à savoir ceux de « la production de biens agricoles et alimentaires ou de bien non alimentaires issus des matières premières agricoles, ainsi que [celui] des produits de la mer, de l'aquaculture et de la pêche professionnelle ».

En outre, il est précisé que ces offices sont des établissements publics industriels et commerciaux placés sous la tutelle de l'Etat et exerçant leur compétence sur l'ensemble de la filière correspondant aux produits donc ils sont chargés, sous réserve des missions confiées à la nouvelle Agence unique de paiement.

L'article 29 du projet de loi d'orientation agricole introduit également dans la loi la possibilité de créer des offices multifilières en précisant qu'un même office peut être doté d'un conseil de direction plénier et de conseils de direction spécialisés par filière.

Enfin, cet article prend en compte le regroupement de l'ONIC, de l'ONIOL et du FIRS autour d'un pôle unique consacré aux grandes cultures et vise donc à remplacer, chaque fois que nécessaire dans le code rural, les mots « Office national interprofessionnel des céréales » par les mots « Office national interprofessionnel des grandes cultures » (ONIGC).

La création d'une Agence unique de paiement (AUP)

L'article 29 du projet de loi précité prévoit la création d'un nouvel établissement public industriel et commercial, dénommé Agence unique de paiement et chargé d'assurer la gestion d'aides publiques communautaires ou nationales en faveur du secteur agricole.

Ainsi, le paiement des aides publiques communautaires relevant du secteur agricole devrait désormais être assuré, pour l'essentiel, par deux organismes : l'Agence unique de paiement (AUP) pour ce qui concerne les aides dites du 1er pilier, le CNASEA pour ce qui concerne les aides dites du 2ème pilier. Par exception à ce dispositif, l'ODEADOM restera l'organisme payeur pour les aides versées dans les départements d'outre-mer.

Le dispositif ainsi proposé est de nature à répondre aux impératifs de sécurisation du paiement des aides communautaires et de minimisation des risques de refus d'apurement dont l'enjeu financier impose qu'une attention particulière soit portée à la sécurisation des procédures.

Votre rapporteur pour avis considère que la création de l'AUP devrait permettre de rationaliser la chaîne de traitement global des aides directes versées aux exploitants. Toutefois, cette mesure est inséparable d'une intégration accrue des systèmes d'information et d'une clarification des rôles entre les offices agricoles et les services extérieurs du ministère de l'agriculture.

En effet, il semble aujourd'hui indispensable à votre rapporteur pour avis que les évolutions nécessaires des systèmes d'informations relatifs à la gestion des aides communautaires versées aux agriculteurs fassent l'objet d'une mise en cohérence entre les deux piliers de la PAC, ce qui implique une coordination de l'architecture des systèmes d'information à deux niveaux, d'une part dans les DDAF qui constituent aujourd'hui un maillon structurant dans la gestion de ces régimes d'aides, d'autre part, entre les organismes payeurs impliqués dans la gestion des aides directes, à savoir le CNASEA et le nouvel ONIGC.

En outre, votre rapporteur spécial regrette que les données issues de la consolidation des emplois des opérateurs qui figurent dans le bleu ne soient présentées qu'à titre indicatif. En effet, la décision de réduction des effectifs dans les offices agricoles étant intervenue avant la mise en oeuvre de la LOLF, la gestion des effectifs s'est fait en emplois budgétaires qui incluent les vacances de postes et les surnombres autorisés.

Dès lors, votre rapporteur spécial souhaite obtenir des informations supplémentaires relatives à la comptabilisation exacte des ETPT rémunérés par les opérateurs.

* 6 Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), Office national interprofessionnel des oléagineux (ONIOL), Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (FIRS).

* 7 Office national interprofessionnel des viandes de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT).

* 8 Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS), Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (ONIFLHOR).