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Projet de loi de finances pour 2006 : Travail

 

III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. PROGRAMME 133 « DEVELOPPEMENT DE L'EMPLOI »

1. Présentation du programme et des actions

Les politiques publiques mises en oeuvre dans ce programme assurent un soutien structurel à la création d'emploi. L'Etat intervient par :

a) Les allègements de cotisations sociales (action 1),

L'action comprend deux rubriques :


· L'aide à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants instituée par l'article 10 de la loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement, grâce à laquelle les professionnels du secteur ont décidé de supprimer le mécanisme du « SMIC hôtelier » en application duquel 260.000 salariés de la branche se trouvaient rémunérés à un montant inférieur de 5,2 % au SMIC de droit commun. En application de l'article 91 rattaché, ce dispositif dont le terme était prévu au 31 décembre 2005 -il s'agissait d'un mesure transitoire en attendant une baisse de la TVA dans la restauration- est reconduit jusqu'au 31 décembre 2006.


· Les allègements de charge dans les régions à faible attractivité économique.

Le présent programme ne compense plus les allègements généraux de charges sociales auprès de la sécurité sociale, car il est prévu de lui attribuer, à due concurrence, des recettes fiscales (cf. l'article 41 du présent projet de loi de finances).

En conséquence, le budget du travail se trouve diminué de plus de moitié, avec la débudgétisation d'une dépense qui s'élèvera à 18,9 milliards d'euros en 2006. Il s'agissait en réalité de faciliter la construction d'un budget général en « croissance zéro », le coût de la mesure devant évoluer spontanément de 17,1 milliards d'euros à 18,9 milliards d'euros.

Votre rapporteur spécial regrette cette opération qui aboutira, dès la discussion du budget pour 2007, à ne plus soumettre à l'approbation du Parlement, lors de la discussion budgétaire, la dépense colossale engendrée par la compensation des allègements généraux de charges. Il rappelle qu'une partie important de cette dépense est héritée de la politique néfaste de réduction du temps de travail.

Naturellement, si ces derniers devaient faire l'objet d'une intégration dans le barème4(*) de la sécurité sociale, la trace s'en trouverait noyée dans un tarif devenu progressif. Ainsi, il deviendrait très difficile de remettre en cause une mesure dont le « rapport coût/efficacité » est peut être l'un des moins favorables de l'histoire gesticulante des politiques de l'emploi. Votre rapporteur spécial a acquis la conviction qu'une diminution progressive du niveau des exonérations assortie d'un assouplissement du droit du travail favoriserait plus certainement l'embauche. Par exemple, la fourchette des allègements pourrait être progressivement réduite en abaissant le salaire à partir duquel l'allègement dégressif s'annule (1,6 SMIC en 2005, 1,5 SMIC en 2006 etc.), tandis que le montant de l'allègement maximum diminuerait à proportion (26  points de cotisation au niveau du SMIC en 2005, 22 points en 2006 etc.).

Par ailleurs, l'instauration d'une progressivité des prélèvements sociaux constituerait une rupture5(*) avec le système préexistant, et elle paraîtrait d'autant plus discutable qu'elle coexisterait avec un système fiscal marqué, lui-même, par une forte progressivité. Une telle évolution mérite évidemment d'être longuement sinon régulièrement débattue. Alors que dire lorsqu'elle serait financée par l'Etat via un transfert de recettes à la Sécurité sociale...

Si le transfert envisagé par le gouvernement devait se réaliser, il conviendrait de solliciter un service ou une structure indépendante, susceptible de livrer annuellement un message d'orientation sur le niveau souhaitable des exonérations -ou de la progressivité- en fonction de leur utilité sur l'emploi, rapportée à leur coût. Sans envisager de création, il pourrait être envisagé de solliciter la DARES (Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques) dont la qualité des travaux est reconnue, et la disponibilité immédiate, ou de mettre à contribution le Conseil d'orientation pour l'emploi, sinon le Conseil des prélèvements obligatoires6(*). En aucun cas, ce sujet ne devrait être celé.

En tout état de cause, il est regrettable que le gouvernement ne réfléchisse pas à une évolution des prélèvements sociaux susceptible de moins peser sur le coût du travail sans recourir à la présente forme de subventionnement. Les solutions existent pourtant, qu'il s'agisse de la « TVA sociale » ou du « coefficient emploi activité ».

b) La promotion de l'emploi (action 2)

L'action comporte trois axes :


· La stimulation de la création d'activités et de la reprise d'entreprises, au travers du dispositif « EDEN » qui vise à faciliter l'accès des créateurs ou repreneurs d'entreprises au crédit bancaire et à assurer leur accompagnement, de « chèques-conseil » permettant à l'Etat de soutenir financièrement la formation à la gestion des personnes qui créent leur entreprise, et du fonds de garantie pour l'insertion économique (FGIE), au moyen duquel le plan de cohésion sociale ambitionne de faciliter l'accès au crédit des personnes exclues du marché bancaire qui ont un projet économique crédible. Les montants apportés par l'Etat au FGIE7(*), ont fait l'objet d'une programmation par la loi de cohésion sociale, respectée pour 2006 :

Montants apportés par l'Etat au FGIE programmés par
la loi de programmation pour la cohésion sociale

(en millions d'euros valeur 2004)

Année

2005

2006

2007

2008

2009

Apport de l'Etat

4

12

19

19

19


· Le développement des services à la personne
, qui repose notamment sur la mise en place d'une Agence nationale de services à la personne8(*), une réduction de 15 points de cotisations patronales pour les particuliers déclarant leurs salariés au salaire réel, et une exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale des employés des associations ou entreprises de services à la personne agréées.


· Le développement des nouvelles formes d'emploi s'appuie sur les conventions pour la promotion de l'emploi, les « dispositifs locaux d'accompagnement » et les crédits d'ingénierie et de conseil en promotion de l'emploi.

2. Les crédits et la justification par action

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés au « développement de l'emploi », dont le caractère heurté marque des changements de périmètre et des mesures nouvelles.

Evolution des crédits dévolus au développement de l'emploi

(en millions d'euros)

 

Crédits de paiement pour 2006

Part du budget de la mission

Variation 2006/2005

Action 1 « Allègements de cotisations sociales » 

569,09

64,6 %

- 96,9 %

Action 2 « Promotion de l'emploi »

311,44

35,4 %

60,2 %

Total du programme « Développement de l'emploi »

880,53

100 %

- 95,2 %

A structure constante, les crédits destinés au développement de l'emploi progresseraient de 9,7 % en 2006.

Il apparaît que le nouveau « bleu » au format LOLF a fait systématiquement l'économie d'un rappel des dépenses prévues en 2005 dans la partie « Justification des crédits ». Si la « justification au premier euro » est une promesse tenue, il est parfois dommage qu'elle ne soit pas éclairée par un rappel des valeurs des exercices précédents.

Certes, la fongibilité des crédits rend toutes les quantités prévues indicatives, mais c'est pourtant l'addition de ces valeurs indicatives qui permet de déterminer le montant de l'enveloppe du programme, qui constitue, lui, un plafond impératif.

Or, dans le cas du présent programme, la fongibilité des dépenses n'aura pas d'autre effet que d'offrir des facilités de gestion ou, inversement, de forcer à certaines économies dans l'hypothèse où les dépenses « à guichet ouvert » excèderaient les prévisions, car les différentes mesures qui y figurent ne sont a priori que faiblement substituables. Ainsi, une comparaison entre 2005 et 2006, pour les dépenses obligatoires, garderait tout son sens.

Justification par action des crédits de paiement pour 2006
du programme « Développement de l'emploi »

(en millions d'euros)

 

Dépenses de fonctionnement

Dépenses d'intervention

Total des crédits de paiement

Aides à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants

7,84

382,16

390

Exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale ciblées sur certains secteurs

-

179,09

179,09

Action 1 « Allègements de cotisations sociales »

7,84

561,25

569,09

Stimulation et reprise d'entreprise (EDEN, chèques conseil, Fonds de garantie pour l'insertion économique)

-

73,68

73,68

Agence nationale des services à la personne

20,3

-

20,3

Développement des services à la personne (allègements de cotisations patronales)

-

180

180

Développement des nouvelles formes d'emploi (conventions pour la promotion de l'emploi, dispositifs locaux d'accompagnement, ingénierie et conseil en promotion de l'emploi)

-

37,46

37,46

Action 2 « Promotion de l'emploi »

20,3

291,14

311,44

Il convient de souligner que le coût des aides à l'emploi dans le secteur HCR se trouve minimisé de 20 millions d'euros par l'utilisation de reports représentant ainsi plus de 11 % de la dépense envisagée, taux peu conforme à l'esprit de la LOLF qui fixe un plafond de 3 % de reports par programme.

*

Par ailleurs, le coût de la réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile, dépense fiscale dont l'objet contribue à la réalisation des objectifs du présent programme, excède 1,8 milliard d'euros. Au total, les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au présent programme s'élèvent à 3,81 milliards d'euros, représentant plus de 4 fois le montant de ses crédits.

3. La performance du programme

Concernant les allègements de charges sur les bas salaires, il y avait lieu de dresser le constat d'une grande difficulté à élaborer un indicateur susceptible de mesurer l'efficacité réelle en matière d'emploi peu qualifié, car les effets d'aubaine ne sont jamais mesurables de façon certaine. D'ailleurs, les résultats des études existantes sur les créations d'emploi entraînées par les politiques d'exonération sont souvent divergents, et toujours contestés.

Quelle qu'en soit la complexité, il était cependant impératif de relancer un débat sur ce sujet, car ce sont 18,9 milliards d'euros de compensation d'exonération auprès des organismes de sécurité sociale qui sont en jeu.

C'est ce débat dont on prive les citoyens, en débudgétisant la compensation des allègements de charge.

Par voie de conséquence, les sept indicateurs rattachables à la politique d'exonération générale figurant dans l'avant-PAP annexé au projet de loi de finances pour 2005 sont supprimés, et aucun indicateur ne viendra combler ce vide dans le cadre du PLFSS.

Par ailleurs, certains des indicateurs qui subsistent sont encore mal renseignés, qu'il s'agisse de l'indicateur 2.3 « Taux de survie ou de pérennité à cinq ans des emplois créés par des structures ayant eu recours aux dispositifs locaux d'accompagnement » ou de l'indicateur 3.1 « Part des aides aux chômeurs créateurs et repreneurs d'entreprise (ACRE) attribuées par décision explicite d'octroi ». Bien sûr, ces indicateurs paraissent d'autant plus fragiles qu'ils sont tributaires de la continuité des dispositifs concernés.

En revanche, le suivi de l'indicateur de croissance de l'emploi dans la restauration présentera un intérêt particulier, car il permettra de tester in vivo l'impact d'une diminution du coût de la main d'oeuvre sur l'emploi. L'indicateur de croissance de l'emploi dans le secteur des services à la personne, qui correspond à un axe fort de la politique de l'emploi du gouvernement, constitue également une nouveauté opportune.

Notons encore que depuis l'avant-projet annuel de performance annexé à la loi de finances pour 2005, l'indicateur n° 1 « Nombre d'emplois créés résultant de la création et de la reprise d'entreprises » de l'objectif « Promouvoir la création d'activité et les emplois nouveaux » a été affiné, puisque ne seront comptabilisés que les emplois créés « bénéficiant de la mesure emploi ».


Observations portant sur le programme 133 « Développement de l'emploi »


· Le transfert des exonérations générales de charges sociales à la Sécurité sociale est problématique. Afin de faciliter la construction d'un budget général en « croissance zéro », le gouvernement préfère débudgétiser une mesure dont le coût doit évoluer spontanément de 17,1 milliards d'euros en 2005 à 18,9 milliards d'euros en 2006, alors que l'Etat aurait normalement dû s'efforcer de réaliser des économies à due concurrence (1,8 milliard d'euros). Les exonérations générales se trouveront ainsi écartées de la discussion budgétaire et de la mesure de la performance, alors que leur coût est élevé et leur efficacité contestable. Une diminution progressive du niveau des exonérations (par exemple sur 5 ans) assortie d'un assouplissement du droit du travail aboutirait à un contexte plus favorable à l'embauche. En tout état de cause, il est regrettable que le gouvernement ne réfléchisse pas à une évolution des prélèvements sociaux susceptible de moins peser sur le coût du travail sans recourir à la présente forme de subventionnement. Les solutions existent pourtant, qu'il s'agisse de la « TVA sociale » ou du « coefficient emploi activité ».


· D'ores et déjà, les sept indicateurs « rattachables » à la politique d'exonération de charges ont disparu du PAP, et aucun indicateur ne viendra combler ce vide dans le cadre du PLFSS.


· En tout état de cause, il convient de s'assurer que la pertinence de cette politique fera l'objet d'un suivi annuel (par la DARES ou le Conseil de l'emploi, sinon le nouveau Conseil des prélèvements obligatoires).


· En conséquence de la débudgétisation des allègements généraux, le programme 133 est réduit au vingtième de son importance budgétaire, ce qui pose un problème de cohérence entre les masses des trois grands programmes d'intervention de la mission.


· Le coût des aides à l'emploi dans le secteur HCR est minimisé de 20 millions d'euros pour 2006 car il a été décidé de mobiliser des reports libres d'emploi.


· Concernant les dépenses obligatoires (« à guichet ouvert »), il conviendrait de faire apparaître sur les « bleus » à venir, dans la justification des éléments de la dépense, la dépense prévue pour l'année en cours et celle constatée l'année précédente.


· Deux des six indicateurs de la mission ne sont pas renseignés.

*


· Le suivi de l'indicateur de croissance relative de l'emploi dans la restauration sera particulièrement intéressant, car il permettra de tester in vivo l'impact d'une diminution du coût de la main d'oeuvre sur l'emploi.

N.B. : Les modifications de crédits intervenues en 1ère délibération à l'Assemblée nationale se traduisent par le transfert de 40 millions d'euros du présent programme vers le programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » afin de maintenir une dotation de décentralisation de l'apprentissage au profit des régions (infra).

* 4 Une « barémisation » présenterait cependant l'avantage de rendre les comparaisons internationales portant sur les prélèvements sociaux plus favorables à la France, le taux de cotisation patronale de 46 % y étant effectivement ramené à 20 % au niveau du SMIC grâce aux allègements généraux, de sécuriser les anticipations des entreprises, ces allègements étant régulièrement modifiés en loi de finances, et de clarifier les responsabilités de l'Etat et de la Sécurité sociale.

* 5 L'Allemagne pratique également des ristournes sur les bas salaires, en cohérence avec des minima salariaux élevés.

* 6 Dans son rapport d'information n° 220 (2004-2005) intitulé « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? », M. Jean Arthuis, président de votre commission des finances, avait déjà envisagé la nécessité de ce type de suivi.

* 7 Ce fonds peut garantir les prêts consentis par les guichets bancaires à vocation sociale, à des personnes physiques (chômeurs, Rmistes, travailleurs en reconversion) ou morales (associations, TPE, structures d'insertion...).

* 8Loi n° 2005-841 du 5 juillet 2005 relative au développement des services à la personne.