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Projet de loi de finances pour 2006 : Travail

B. PROGRAMME 102 « ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI »

1. Présentation du programme et des actions

Les politiques publiques mises en oeuvre dans ce programme ont pour objet de lutter contre le chômage massif et l'exclusion durable du marché de l'emploi. En cohérence avec le processus de Lisbonne, l'Etat intervient en vue de stabiliser le chômage de plus de deux ans, de faire baisser le chômage des jeunes, des femmes et des personnes handicapées de respectivement 15 %, 5 %, et 20 %, et d'augmenter le taux d'emploi des seniors. La décomposition catégorielle du chômage en France, nonobstant le récent retournement de tendance en faveur de l'emploi, fait ressortir la pertinence de ces objectifs :

Taux de chômage par tranche d'âge et par sexe

 

Hommes

Femmes

Total

Tous âges

9,2 %

11,1 %

10,1 %

Moins de 25 ans

22,4 %

24,5 %

23,3 %

De 25 à 49 ans

8,0 %

10,4 %

9,1 %

50 ans et plus

6,7 %

7,6 %

7,1 %

Source Insee : chômage en juin 2005 au sens du BIT

L'Etat intervient au travers de deux actions :

a) L'indemnisation des demandeurs d'emploi et le rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi  (action 1)

Les deux sous-actions qui composent la présente action mobilisent le service public de l'emploi (SPE)9(*) :


· L'indemnisation des demandeurs d'emploi
(sous-action 1)

L'indemnisation du chômage « de solidarité » est assurée par le Fonds de solidarité. Ses recettes sont constituées par le produit de la contribution de solidarité des fonctionnaires, soit 1 % de leur traitement brut, et par une subvention de l'Etat. L'indemnisation prend la forme de trois allocations fortement différenciées : l'allocation de solidarité spécifique (ASS) versée à certaines personnes ayant épuisé leurs droits à indemnisation de l'assurance chômage10(*), l'aide aux chômeurs créateurs d'entreprise bénéficiant de l'ASS (ASS-ACCRE), et l'allocation équivalent retraite (AER) destinée aux chômeurs âgés en fin de droit.

En application de l'article 92 rattaché, le Fonds de solidarité prendra en charge la nouvelle allocation forfaitaire versée dans certains cas de rupture du contrat nouvelle embauche et l'aide forfaitaire aux employeurs embauchant des bénéficiaires de l'ASS en contrat d'avenir ou en CI-RMA, qui correspond à une activation de l'ASS.

Par ailleurs, l'Etat finance directement l'allocation temporaire d'attente (ATA) au profit des anciens détenus et des salariés expatriés, et indemnise le temps de formation plus long que la durée d'indemnisation du chômage au moyen de l'allocation de fin de formation (AFF).


· Le rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi
(sous-action 2)

La mise en place des maisons de l'emploi, qui regroupent au moins une collectivité locale et les acteurs du SPE et constituent des guichets uniques offrant des services aux personnes à la recherche d'un emploi, a fait l'objet d'une programmation par la loi de cohésion sociale dans la perspective d'une mise en place de 300 maisons.

Aide apportée par l'Etat aux maisons de l'emploi programmée par la loi de programmation pour la cohésion sociale

(en millions d'euros valeur 2004)

Fonds « maisons de l'emploi »

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses ordinaires et crédits de paiement

120

405

530

375

300

Par ailleurs,  l'ANPE participe au rapprochement de l'offre et de la demande de travail « dans un cadre de gestion rénové, qui permettra des gains de productivité et une amélioration de son efficience »11(*).

b) La mise en situation des publics fragiles (action 2)

La présente action est décomposée en 3 sous-actions :


· La construction de parcours vers l'emploi durable
(sous-action 1)

L'accès ou le retour à l'emploi peuvent s'effectuer à l'aide de contrats aidés, qui mettent le demandeur d'emploi en situation de travail dans le secteur marchand ou non marchand.

Les contrats aidés : une architecture rénovée à compter de 2005

- Les contrats aidés destinés aux jeunes

La loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social a créé, en remplacement des contrats de qualification, d'orientation et d'adaptation, un contrat de professionnalisation, exonéré de charges sociales pour les jeunes de moins de 25 ans (ainsi que pour les demandeurs d'emploi de plus de 45 ans). L'offre en direction des jeunes comprend toujours le contrat d'apprentissage et le contrat jeune en entreprise.

- Les contrats aidés destinés aux publics en difficulté

La loi de programmation pour la cohésion sociale a simplifié l'architecture des contrats destinés à favoriser l'insertion des personnes en difficulté. Ainsi, les chômeurs de longue durée disposent, pour le secteur non marchand, du « contrat d'accompagnement dans l'emploi » (CAE), qui succède aux contrats emploi solidarité (CES) et aux contrats emploi consolidé (CEC). Pour le secteur marchand, le contrat initiative emploi (CIE), qui est également proposé aux chômeurs de longue durée, voit sa dénomination conservée, mais fait l'objet d'améliorations sensibles, notamment en termes de formation.

Par ailleurs, la loi de programmation pour la cohésion sociale a rationalisé la politique d'activation des minima sociaux, en découplant le revenu minimum d'activité (RMA) : le RMA existant est recentré sur le secteur marchand, tandis qu'il est créé un « contrat d'avenir », pendant du RMA pour le secteur non marchand. Il peut bénéficier aux titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI), aux bénéficiaires de l'allocation de parent isolé (API), de l'allocation adulte handicapé (AAH) ainsi que ceux de l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Tous les autres dispositifs ont été supprimés, dont, notamment, les différentes formes de stages « occupationnels » (SIFE etc.).

L'ANPE, en tant que « prescripteur » du CIE et du CAE, permet la construction de parcours professionnel adapté.

Il doit être rappelé que le nombre des contrats d'avenir a fait l'objet d'une programmation par la loi de cohésion sociale, ainsi qu'il figure sur le tableau suivant :

Nombre de contrats d'avenir proposés entre 2005 et 2009 et aide correspondante de l'Etat selon l'échéancier figurant dans la loi de programmation pour la cohésion sociale

(en millions d'euros valeur 2004)

Année

2005

2006

2007

2008

2009

Nombre de contrats

185 000

250 000

250 000

250 000

65 000

Aide de l'Etat

383

1.119

1.285

1.285

1.120


· L'accompagnement des publics les plus en difficulté (sous-action 2) concerne :

1. Les jeunes

Les missions locales et les PAIO12(*) définissent et mettent en oeuvre des parcours personnalisés d'insertion au profit des jeunes confrontés à des difficultés d'ordre social ou professionnel, tandis qu'une allocation peut être versée aux bénéficiaires du CIVIS. Un Fonds pour l'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) permet d'intervenir en complément d'actions déjà existantes lorsque le SPE a repéré des besoins non couverts, tandis que le plan d'urgence pour l'emploi a donné lieu à la mise en place d'un contrat de volontariat pour l'insertion.

Le CIVIS et le contrat de volontariat pour l'insertion

Le contrat d'insertion dans la vie sociale s'adresse aux jeunes d'un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat ainsi qu'à ceux qui n'ont pas achevé leur premier cycle universitaire, et prévoit pour les jeunes sans qualification un accompagnement personnalisé et renforcé assuré par un référent unique sur la durée du contrat. D'une durée d'un an renouvelable une seule fois ou jusqu'à l'âge limite de 26 ans, il donne lieu au versement d'une allocation financière plafonnée à 300 euros par mois et à 900 euros par an pendant les périodes du contrat durant lesquelles ils n'est perçu aucune rémunération ou allocation. Le CIVIS peut déboucher sur un contrat de travail ordinaire, un contrat d'apprentissage, un contrat de professionnalisation, la création ou la reprise d'une activité non salariée ou un contrat « jeune en entreprise », dans le cadre du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes (SEJE) dont les modalités ont été réformées pour favoriser les jeunes sans qualification.

Par ailleurs, l'ordonnance du 2 août 2005 relative à la mise en place, au sein des institutions de la défense, d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté a institué le contrat de volontariat pour l'insertion, dispositif d'insertion professionnelle des jeunes en difficulté ayant quitté le système scolaire sans qualification, élaboré et géré par le ministère du travail et le ministère de la défense, sur le modèle du service militaire adapté existant outre-mer. Les volontaires recevront une formation élémentaire et pourront effectuer des stages de formation professionnelle. Opérationnel dès la fin de l'année 2005, le dispositif pourrait accueillir 6.500 jeunes en 2006 et 20.000 en 2007. Un « Etablissement public d'insertion de la défense » est abondé en conséquence.

2. Les personnes handicapées 

L'aide de l'Etat aux travailleurs handicapés prend désormais13(*) la forme d'une subvention d'accompagnement et de développement versée aux entreprises adaptées (dénomination succédant à celle d'« ateliers protégés » depuis la loi précitée) pour la création de places en entreprise adaptée, d'une aide au poste en entreprise adaptée (EA), compensation salariale liée à l'emploi des personnes handicapées qui se substitue à la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH) et d'un soutien financier aux programmes départementaux d'insertion des travailleurs handicapés (PDITH)14(*).

3. Les personnes en grande difficulté

Le secteur de l'insertion par l'activité économique concerne les personnes les plus éloignées de l'emploi. Les entreprises d'insertion (EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) constituent, avec les associations intermédiaires (AI), les principaux instruments d'insertion par l'économique. Ces structures permettent de bénéficier d'exonérations de cotisations sociales, et, pour les EI et les ETTI, d'une aide au poste. Par ailleurs, l'Etat intervient globalement en soutenant financièrement, dans le cadre des fonds départementaux pour l'insertion par l'activité économique, le développement et la consolidation des activités mises en oeuvre par les EI, les ETTI et les AI au profit des personnes en grande difficulté. Par ailleurs, une aide à l'accompagnement est versée pour les ateliers et chantiers d'insertion.

1. Les crédits et la justification par action

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés à l'accès et au retour à l'emploi, qui affichent une stabilité globale :

Evolution des crédits dévolus à l'accès et au retour à l'emploi

(en milliards d'euros)

 

Crédits de paiement pour 2006

Part du budget de la mission

Variation 2006/2005

Action 1 «  Indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi »

2,87

40,4 %

3,57 %

Sous-action 1 « Indemnisation des demandeurs d'emploi »

1,33

18,8 %

3,31 %

Sous-action 2 « Rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi »

1,53

21,6 %

3,80 %

Action 2 « Mise en situation d'emploi des publics fragiles »

4,24

59,6 %

-3,32 %

Sous-action 1 « Construction de parcours vers l'emploi durable »

3,35

47,1 %

- 4,47 %

Sous-action 2 « Accompagnement des publics les plus en difficulté »

0,89

12,5 %

1,26 %

Total du programme « Accès et retour à l'emploi »

7,10

100,0 %

- 0,65 %

Votre rapporteur spécial a établi le recensement des dépenses justifiées dans les tableaux ci-dessous, en regrettant qu'une information aussi basique ne se retrouve pas de manière synthétique dans le nouveau « bleu ».

Justification par action des crédits de paiement pour 2006 de l'action 1 « Indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi »

(en millions d'euros)

 

Dépenses de fonctionnement

Dépenses d'intervention

Total

Fonctionnement courant

Subventions pour charges de service public

Versement de l'AFF et de l'AFR

1,00

 

104,00

105,00

Versement de l'allocation complémentaire d'attente (ATA)

1,18

 

29,44

30,62

Versement des allocations complémentaires

0,20

 

3,71

3,90

Subvention de l'Etat au Fonds de solidarité

 

82,91

1 111,80

1 194,71

Sous-action 1 « Indemnisation des demandeurs d'emploi »

2,38

82,91

1 248,95

1 334,23

AFPA

 

134,38

 

134,38

ANPE

 

1 268,77

 

1 268,77

Maisons de l'emploi

   

128,50

128,50

Sous-action 2 « Rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi »

0,00

1 403,15

128,50

1 531,65

TOTAL ACTION 1

2,38

1 486,06

1 377,45

2 865,88

Avec un budget progressant de 4 %, l'ANPE n'a pas a priori les moyens de proposer un entretien mensuel pour tous les chômeurs (cf. note supra), car cela suppose l'embauche de plus de 3.000 personnes et représente au total 150 millions d'euros de dépenses supplémentaires. Le gouvernement explore plusieurs pistes (redéploiement de crédits du programme, recours aux reports, sollicitation de nouveaux gains de productivité par l'ANPE, mise à contribution des moyens humains de l'UNEDIC) pour remédier à cet état de fait.

Par ailleurs, la programmation budgétaire de la loi de cohésion sociale concernant les maisons de l'emploi n'est pas suivie, avec une dépense de 128,5 millions d'euros contre 400 millions d'euros prévus pour 2006. Il est néanmoins prévu la mise place de 200 maisons de l'emploi.

Enfin, la dépense de subventionnement du Fonds de solidarité est minimisée de 30 millions d'euros par l'utilisation de reports libres d'emploi.

Justification par action des crédits de paiement pour 2006 de
l'action 2 « Mise en situation d'emploi des publics fragiles »

(en millions d'euros)

 

 

Dépenses de fonctionnement

Dépenses d'intervention

Total

Fonctionnement courant

Subventions pour charges de service public

CNASEA

 

36,58

 

36,58

Dispositifs en extinction hors emplois jeunes : primes et exonérations attachées aux anciens CIE, contrats de retour à l'emploi (CRE), contrats emplois consolidés (CEC), emplois d'utilité sociale (CIVIS-EUS)

 

 

856,10

856,10

Emplois jeunes

 

 

422,40

422,40

Total dispositifs en extinction

 

 

1 278,50

1 278,50

Contrat initiative emploi (CIE)

 

 

274,85

274,85

Contrat d'accompagnement vers l'emploi (CAE)

 

 

690,46

690,46

Total contrats aidés du plan de cohésion sociale

 

 

965,31

965,31

Soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE)

4,03

 

268,95

272,98

Contrats d'avenir

 

 

792,00

792,00

Sous-action 1 «  Construction de parcours vers l'emploi durable »

4,03

36,58

3 304,76

3 345,37

Etablissement public d'insertion de la défense (EPID)

 

37,00

 

37,00

AFPA

 

70,01

 

70,01

Allocations versées aux bénéficiaires d'un CIVIS

 

 

60,00

60,00

Missions locales et PAIO

 

 

161,17

161,17

Fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ)

 

 

70,00

70,00

Parrainage des parcours

 

 

3,93

3,93

Insertion par l'activité économique : EI et ETTI, associations intermédiaires, Fonds départemental de l'insertion par l'activité économique, ateliers et chantiers d'insertion et exonérations de cotisation sociales pour les structures agréées

 

 

210,21

210,21

Mesures en faveur de l'emploi des personnes handicapées

 

 

278,81

278,81

Sous-action 2 « Accompagnement des publics les plus en difficulté »

0,00

107,01

784,11

891,12

TOTAL ACTION 2

4,03

143,59

4 088,87

4 236,50

La programmation budgétaire de la loi de cohésion sociale concernant les contrats d'avenir n'est pas suivie, avec une dépense de 792 millions d'euros contre 1,119 milliard d'euros prévus pour 2006.

La proportion de contrats aidés du secteur marchand et non marchand est fixée par le SPE au niveau régional, après analyse des conditions particulières de chaque bassin d'emploi dans le cadre de la programmation nationale, tandis qu'une bonification peut être octroyée à l'employeur en fonction de son effort pour former le demandeur d'emploi. La fongibilité des crédits a donc ici un rôle primordial à jouer.

*

Il convient en outre de mentionner la prime pour l'emploi (PPE), qui constitue une dépense fiscale importante -plus de 2,7 milliards d'euros- dont l'objectif se rattache au présent programme. La dépense fiscale dont l'objet principal contribue au programme 102 représente ainsi près de 40 % du montant de ses crédits.

2. La performance du programme

Le nombre des objectifs (sept) reflète ici la complexité de la politique du travail, car ils semblent un minimum pour couvrir le champ du programme.

D'une façon générale, pour les trois premiers programmes de la mission « Travail et emploi », l'élaboration des indicateurs butte sur l'influence majeure du contexte économique, qui pose problème pour le calcul exact de l'efficience, et sur la pluralité des opérateurs (Etat, ANPE, AFPA), qui rend les leviers d'action moins identifiables. Par ailleurs, il est difficile de ne pas relier certains indicateurs aux mesures15(*) parfois éphémères de la politique de l'emploi, ce qui fait peser un risque sur la continuité de la mesure de la performance (voir notamment les indicateurs associés à l'objectif 5 « Accompagner vers l'emploi les jeunes les plus en difficulté », qui portent tous sur le CIVIS).

Malgré ces difficultés, le PAP a été largement bonifié. En premier lieu, les objectifs ont été redéfinis afin de mieux couvrir le champ de programme, atteignant dorénavant les personnes handicapées et les publics les plus éloignés du marché du travail. La mise en place d'un indicateur concernant la PPE, qui est la plus importante des dépenses fiscales contribuant à la mission « Travail et emploi », constitue aussi la traduction de cette démarche. Certaines des difficultés rencontrées pour l'identification des leviers d'action ont été balayées par la prise de conscience du rôle de tutelle de l'Etat sur les opérateurs.

Par ailleurs, les indicateurs ont été affinés pour être calés sur les objectifs de lutte contre l'exclusion des catégories de travailleurs qui connaissent les plus faibles taux d'emploi. Au regard de l'objectif d' « activer » les minima sociaux, auquel votre commission des finances a toujours marqué son attachement, l'indicateur « Part des allocataires de l'ASS bénéficiant de l'intéressement ; de contrats d'avenir ; de CI-RMA » paraît très pertinent.

En outre, certains effets pervers, mentionnés par votre commission des finances16(*), ont été neutralisés : l'indicateur 3.4 « Taux de satisfaction des offres à 6 mois », susceptible de pousser l'ANPE à traiter en priorité les cas les plus faciles, au détriment des personnes les plus éloignées de l'emploi, est contrebalancé par l'indicateur 3.4 « Taux de sorties durables (supérieures à 6 mois) de la liste des demandeurs d'emploi (DE), dont demandeurs d'emploi inscrits depuis 12 mois, 18 mois ».

Enfin, il faut se féliciter du renforcement de l'indicateur de contrôle des demandeurs d'emploi indemnisés -dont la cible retenue pour 2008 (1 %) paraît tout de même étonnamment modeste dans le contexte de l'affichage d'un renforcement17(*) du contrôle des demandeurs d'emploi-, qui est désormais décliné pour les « métiers en tension ». Corrélativement, la mise en place d'un indicateur du nombre d'emplois vacants est particulièrement bienvenue, pour sa simplicité et son éloquence.

En revanche, concernant l'opérateur principal du programme, aucun indicateur ne permet de rendre compte du taux de « mise en relation positive » par l'ANPE (il s'agit du nombre d'offres effectivement pourvues par l'ANPE rapporté au nombre d'offres total)18(*). En effet, le coût pour l'Etat de l'offre d'emploi satisfaite (indicateur 3.1) ne rend compte que du coût des d'offres transitant par l'ANPE, et non pas de celles satisfaites par l'ANPE. Il est vrai que cette mesure est difficile, en raison de la diversité des canaux de recrutement. On peut également regretter que, pour des raisons diverses, 10 des 29 indicateurs associés au présent programme ne soient pas renseignés.

Observations portant sur le programme 102 « Accès et retour à l'emploi »


· L'organisation par l'ANPE d'un entretien mensuel pour tous les chômeurs, qui corrrespond à un engagement de M. Dominique de Villepin, Premier ministre, n'est pas financée. Elle supposerait l'embauche de plus de 3.000 personnes par l'ANPE et, au total, 150 millions d'euros de moyens supplémentaires.


· Le coût de la subvention au Fonds de solidarité est minimisé de 30 millions d'euros car il a été décidé de mobiliser, à due concurrence, des reports libres d'emploi.


· Foisonnement des dispositifs...


· La programmation budgétaire de la loi de cohésion sociale n'est pas respectée concernant :

- les maisons de l'emploi, avec une dépense de 128,5 millions d'euros contre 400 millions d'euros prévus pour 2006 ;

- les contrats d'avenir, avec une dépense de 792 millions d'euros contre 1,119 milliard d'euros prévus pour 2006.


· Aucun indicateur ne permet encore de rendre compte du taux de « mise en relation positive » par l'ANPE (il s'agit du nombre d'offres effectivement pourvues par l'ANPE rapporté au nombre d'offres total).


· 10 des 29 indicateurs associés au présent programme ne sont pas renseignés.

*


· Un indicateur fourni de contrôle des demandeurs d'emploi indemnisés a été mis en place, même si la cible retenue pour 2008 (1 %) paraît modeste.


· Les objectifs et les indicateurs, largement améliorés par rapport à l'avant-PAP, couvrent maintenant correctement le vaste champ du programme, malgré le nombre des dispositifs.

*

N.B. : Les modifications de crédits intervenues en 1ère délibération à l'Assemblée nationale se traduisent par le transfert de 100 millions d'euros du présent programme vers le programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » afin de maintenir une dotation de décentralisation de l'apprentissage au profit des régions (infra).

* 9 Sous l'autorité du préfet de région, le SPE est assuré par les services de l'Etat, l'ANPE, l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), l'UNEDIC ainsi que le réseau des ASSEDIC. Les collectivités locales concourant au SPE, les missions locales et les Permanences accueil-information-orientation (PAIO) peuvent y participer.

* 10 A compter de 2006.

* 11 Des évolutions récentes le justifient, qu'il s'agisse de la fin du monopole de l'ANPE, de l'organisation d'un entretien mensuel avec les demandeurs d'emploi (à l'initiative de M. Dominique de Villepin, Premier ministre) du contrôle accru des démarches actives de recherche ou encore de la montée en puissance des « plate-formes de vocation » destinées à orienter les jeunes vers les métiers où le potentiel de recrutement est avéré (un site Internet (www.anpe.fr) destiné au rapprochement des offres et des demandes d'emploi est gratuitement mis à la disposition du public). Le quatrième contrat de progrès Etat-ANPE (2006-2010) devrait traduire ce mouvement.

* 12 Permanences accueil-information-orientation.

* 13 En conséquence de la loi relative à l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées n° 2005-102 du 11 février 2005.

* 14 Dispositifs cofinancés par l'Etat et du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) qui visent à favoriser l'emploi des personnes handicapées en coordonnant des initiatives locales.

* 15 Il apparaît que le ministère du travail est parti des dispositifs existants pour la construction des indicateurs, alors qu'il aurait été préférable de partir des publics (jeunes, travailleurs âgés, non diplômés, etc.) et de leur associer, en cohérence avec les objectifs retenus, un taux de pénétration de la mesure concernée, dût-elle évoluer.

* 16 « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? », rapport d'information n° 220 (2004-2005) de M. Jean Arthuis, président de votre commission des finances, déposé le 2 mars 2005.

* 17 Cf. décret n° 2005-915 du 2 août 2005 relatif au suivi de la recherche d'emploi.

* 18 Difficulté déjà soulignée par votre commission des finances : cf. note supra.