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Projet de loi de finances pour 2006 : Travail

 

C. PROGRAMME 103 « ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ECONOMIQUES, SOCIALES ET DEMOGRAPHIQUES »

1. Présentation du programme et des actions

Les crédits du présent programme ont pour objet de prévenir l'impact des restructurations et permettre aux personnes, aux entreprises et aux territoires de s'adapter et de gérer au mieux leur nécessaire reconversion. Il s'agit en particulier de favoriser le développement des compétences et l'accès à une qualification dans le contexte de l'achèvement du processus de décentralisation de la formation professionnelle. L'Etat intervient par :

a) L'anticipation des mutations et le développement de la mobilité professionnelle (action 1)

Cette action, par laquelle l'Etat est amené à utiliser des dispositifs contractuels, comprend deux sous-actions :


· La stimulation et accompagnement des projets collectifs favorables au développement de l'emploi et des ressources humaines
(sous-action 1)

L'Etat intervient auprès des entreprises au travers de l'aide au conseil pour la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et du dispositif des engagements de développement de l'emploi et des compétences (EDEC). Il facilite les reconversions avec l'aide au remplacement des salariés en formation. Les dispositifs de gestion des âges (temps partiel en fin de carrière) et d'égalité des chances (remplacement des salariées parties en congé de maternité) participent également à la présente sous-action.


· L'implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés grâce au développement de la mobilité professionnelle
(sous-action 2)

En réalité, cette appellation recouvre :

- le reclassement des salariés licenciés, qui se traduit par des dépenses allouées au retrait d'activité, l'Etat participant au financement des préretraites FNE (ASFNE19(*)) octroyées dans le cadre de plans sociaux aux salariés de plus de 57 ans, des préretraites progressives (PRP) et des préretraites de la sidérurgie, dispositifs en extinction, et des cessations d'activité de certains travailleurs salariés (CATS), préretraite réservée à des salariés âgés handicapés ou ayant effectué des travaux pénibles.

- les dépenses d'accompagnement des restructurations, qui comprennent les allocations temporaires dégressives (ATD), l'allocation spécifique pour privation partielle d'emploi versée en cas de chômage partiel, la dotation globale déconcentrée de restructuration (destinée à financer les conventions de chômage partiel, les cellules de reclassement, les conventions de formation et d'adaptation du FNE et les congés de conversion), ainsi que les nouvelles convention de reclassement personnalisé qui permettent de bénéficier, pour une période de 8 mois, d'un accompagnement renforcé vers l'emploi.

b) L'amélioration de l'accès des actifs à la qualification (action 2)

L'amélioration de l'accès des actifs à la qualification, qui s'appuie notamment sur l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), se décompose en trois sous-actions :


· Le développement de l'alternance à tous les âges
(sous-action 1)

L'Etat soutient l'alternance par la compensation d'exonérations de cotisations sociales attachées au contrat d'apprentissage et aux contrats de professionnalisation concernant les jeunes de moins de 26 ans et les demandeurs d'emploi de 45 ans et plus. Le parcours d'accès aux fonctions publiques territoriale, hospitalière et de l'Etat (PACTE), qui doit favoriser l'accès des jeunes non qualifiés aux trois fonctions publiques, obéit aussi au principe de l'alternance.


· La réduction des inégalités dans l'accès à la formation et à la qualification
(sous-action 2)

L'Etat assure la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle s'agissant de demandeurs d'emploi non indemnisés par le régime d'assurance chômage poursuivant une formation agréée, subventionne différentes associations qui interviennent dans le champ de la formation professionnelle ainsi que certaine structures et actions destinées à favoriser l'accès aux savoirs de base, l'illettrisme concernant 12 % de la population. Le dispositif « Objectifs cadres » contribue à généraliser l'utilisation des outils de la société de l'information et à favoriser la promotion sociale. Par ailleurs, l'Etat subventionne l'AFPA afin qu'elle fasse accéder les demandeurs d'emploi à une qualification reconnue favorisant leur insertion dans l'emploi.


· La reconnaissance des compétences acquises par les personnes (sous-action 3)

L'AFPA est également subventionnée pour mettre en oeuvre la politique de certification du ministère, sous l'autorité des services déconcentrés.

Par ailleurs, l'Etat finance les moyens nécessaires à la validation des acquis de l'expérience (VAE)20(*) pour les actions non transférées aux régions.

Des dotations de décentralisation viennent appuyer l'action en faveur de l'apprentissage et de la formation qualifiante.

2. Les crédits et la justification par action

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés à l'accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques, qui affichent une baisse sensible, notamment en raison de la décrue des mesures d'âge et de la poursuite de la décentralisation de l'apprentissage. La dotation de décentralisation de l'apprentissage, qui s'élevait à 383 millions d'euros en 2005, a été supprimée pour 2006.

Evolution des crédits dévolus à l'accompagnement des mutations économiques,
sociales et démographiques

(en millions d'euros)

 

Crédits de paiement pour 2006

Part du budget de la mission

Variation 2006/2005

Action 1 - Anticipation des mutations et développement de la mobilité professionnelle

529,58

12,1 %

- 15,6 %

Action 2 - Amélioration de l'accès des actifs à la qualification

3 855,94

87,9 %

- 8,9 %

Total du programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques»

4 385,53

100 %

- 9,8 %

N.B. : L'Assemblée nationale a supprimé l'article 18 du projet de loi de finances, qui prévoyait d'anticiper en 2006 une augmentation de la taxe d'apprentissage prévue par la loi de finances pour 2005 en 2007. Elle a toutefois préservé les moyens de l'apprentissage grâce à un transfert de 203 millions d'euros au présent programme afin de permettre le versement au profit des régions d'une dotation de décentralisation de l'apprentissage (voir infra les modifications apportées par l'Assemblée nationale).

Votre rapporteur spécial a recensé les dépenses justifiées :

Justification par action des crédits de paiement pour 2006 de l'action 1
« Anticipation des mutations et développement de la mobilité professionnelle »

(en millions d'euros)

 

Dépenses de fonctionnement

Dépenses d'intervention

Total des crédits de paiement

Sous action 1 « Stimulation et accompagnement des projets collectifs favorables au développement de l'emploi et des ressources humaines : aide au conseil et à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, aide au remplacement des salariés partis en formation, dispositifs de gestion des âges et d'égalité des chances et politique contractuelle »

 

87,88

87,88

Allocations spéciales du fonds national de l'emploi (ASFNE) et les préretraites progressives (PRP)

6,16

134,27

140,43

Conventions de cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS)

 

176,06

176,06

Mesures d'âge

6,16

310,42

316,58

Allocation temporaire dégressive (ATD)

 

13,43

13,43

Chômage partiel

 

26,50

26,50

Dotation globale de restructuration

 

57,28

57,28

Conventions de reclassement personnalisé (CRP)

 

27,92

27,92

Instruments d'accompagnement des restructurations ou d'anticipation de la conjoncture

0,00

125,13

125,13

Sous-action 2 « implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés grâce au développement de la mobilité professionnelle »

6,16

435,55

441,71

TOTAL ACTION 1

6,16

523,42

529,58

Justification par action des crédits de paiement pour 2006 de l'action 2
« Amélioration de l'accès des actifs à la qualification »

(en millions d'euros)

 

Dépenses de fonctionnement : subventions pour charges de service public

Dépenses d'intervention

Total

Contrats d'apprentissage - primes (dotation générale de décentralisation)

 

765,1

765,1

Contrats d'apprentissage - exonérations

 

846,5

846,5

Contrats de professionnalisation (et anciens contrats de qualification)

 

443,5

443,5

PACTE

 

15,0

15,0

Rénovation apprentissage (décentralisé)

 

10,2

10,2

Sous action 1 « Développement de l'alternance à tous les âges »

 

2 083,5

2 083,5

Rémunération de stagiaires de la formation professionnelle

 

224,2

224,2

Actions de formation qualifiante de l'AFPA

452,4

 

452,4

Investissements de l'AFPA

41,0

 

41,0

Centre INFFO et GIP

4,7

 

 

Autres actions et subventions

 

138,0

138,0

Dotation générale de décentralisation

 

835,8

835,8

Sous-action 2 « Réduction des inégalités dans l'accès à la formation et à la qualification »

498,1

1 199,9

1 698,0

VAE

 

18,8

18,8

Politique de certification exécutée par l'AFPA

55,7

 

55,7

Sous-action 3 « Reconnaissance des compétences acquises par les personnes »

55,7

18,8

74,5

TOTAL ACTION 2

553,8

3 302,1

3 855,9

Il est à noter que le coût des exonérations attachées aux contrats d'apprentissage est minimisé de 50 millions d'euros par l'utilisation de reports représentant ainsi près de 6 % de la dépense envisagée, taux peu conforme à l'esprit de la LOLF qui fixe un maximum de 3 % par programme.

*

Concernant les dépenses fiscales rattachables au présent programme, il convient de mentionner l'exonération partielle des apprentis et le crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage, qui représentent 645 millions d'euros. Au total, les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au présent programme s'élèvent à 760 millions d'euros, représentant plus du sixième du montant de ses crédits.

3. La performance du programme

Le nombre des objectifs (neuf) ne semble pas excessif pour couvrir le champ du programme.

Le projet annuel de performance a été substantiellement enrichi, concernant tout d'abord les indicateurs et les objectifs se rapportant à l'action « Anticipation des mutations et développement de la mobilité professionnelle », avec la mesure d'effets de levier et de l'efficacité des reclassements.

Concernant l'action « Amélioration de l'accès des actifs à la qualification », la création d'un objectif réservé au développement de l'apprentissage est une initiative d'autant plus opportune que le plan de cohésion sociale ambitionne de passer de 350.000 à 500.000 apprentis par an à l'horizon 2009. A cet égard, l'indicateur « Part de l'apprentissage dans les entreprises de plus de 100 salariés », qui constate un taux de 0,7 % en 2004 et prévoit 1 % en 2006 avec une cible de 2 % en 2008, est bienvenu. Cependant, le simple suivi du nombre des apprentis ne figure pas sur le « bleu »21(*), alors que cet indicateur d'activité s'imposerait pour suivre la progression vers l'objectif de 500.000 apprentis.

En matière de certification, l'indicateur « Proportion de titres délivrés correspondant à des métiers en tension (service à la personne, ...) » est excellent car il met en exergue un des objectifs finaux des politiques combinées de formation, de qualification et de certification.

Enfin, il faut approuver l'enrichissement des indicateurs de performance attachés à l'objectif 8 « Assurer la transparence, la bonne utilisation et la sécurité juridique des fonds consacrés à la formation professionnelle, la masse financière en jeu s'élevant à 20 milliards d'euros. Toutefois, l'indicateur « Proportion des entités contrôlées par rapport à l'ensemble du champ de contrôle » et l'indicateur « Part des redressements opérés sur masses financières contrôlées » sont susceptibles, tels qu'ils sont libellés, d'engendrer des effets pervers avec des contrôles superficiels ou des redressements hâtifs.

En revanche, la multiplicité des acteurs concernés a conduit à renoncer à la mesure du taux d'accès à la formation professionnelle continue des actifs, sans doute au motif qu'il n'aurait donc pas mesuré une performance propre à l'Etat. Toutefois, on peut regretter cet indicateur dans la mesure où il répondait à des objectifs formulés au niveau européen, et dans un domaine pour lequel l'Etat conserve cependant un rôle de régulation.


Observations portant sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques »


· Le coût des exonérations attachées aux contrats d'apprentissage est minimisé de 50 millions d'euros car il a été décidé de mobiliser, à due concurrence, des reports libres d'emploi.


· Les indicateurs concernant les fonds réservés à la formation professionnelle sont peut-être , tels qu'ils sont libellés, de nature à encourager des contrôles superficiels ou des redressements hâtifs.


· Le taux d'accès à la formation professionnelle continue des actifs n'est plus mesuré, au motif qu'il s'agit d'un indicateur de contexte. Par ailleurs, le nombre total d'apprentis n'apparaît pas sur le « bleu ».


· 6 des 25 indicateurs associés au présent programme ne sont pas renseignés.

*


· Le coût unitaire des prestations de l'AFPA demeure inchangé pour 2006.


· Les indicateurs couvrent correctement le champ du programme, et ils sont globalement pertinents.

*

N.B. : En contrepartie de la suppression de l'article 18 du projet de loi de finances, qui prévoyait d'anticiper en 2006 l'augmentation de la taxe d'apprentissage prévue en 2007 par l'article 37 de la loi de finances pour 2005, une modification de crédits intervenue en 1ère lecture à l'Assemblée nationale aboutit au transfert de 203 millions d'euros au présent programme afin de rétablir le versement au profit des régions d'une dotation de décentralisation de l'apprentissage.


* 19 Allocations spéciales du Fonds national pour l'emploi.

* 20 La VAE permet à toute personne de faire valider les acquis de son expérience en vue de l'obtention d'un diplôme ou d'un titre.

* 21 Seul figure le nombre d'entrées annuelles dans la justification au premier euro.