B. LE PROGRAMME 147 « EQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE ET SOUTIEN »
1. Les finalités sociales et économiques du programme
Le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » regroupe les opérations visant à réduire les écarts de développement économique et social des zones urbaines sensibles (ZUS). Il représente 585,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 610,7 millions d'euros en crédits de paiement.
Ces crédits sont en diminution de 7,8 % pour les AE et de 7,1 % pour les CP en corrélation avec la forte augmentation de la dotation de solidarité urbaine (DSU).
Les évolutions des dotations initiales aux opérations principales de ce programme, hors contrats de ville et avant le débat budgétaire à l'Assemblée nationale, sont retracées par le tableau suivant :
Evolution des crédits des opérations du programme
(en millions d'euros)
2. Trois actions inégales
Le programme comprend trois actions « Prévention et développement social », « Revitalisation économique et emploi » et « Stratégie, ressources et évaluation ».
Crédits demandés et évolution en 2006 pour les actions du programme « Equité sociale et territoriale et soutien »
(en euros)
|
Action |
CP 2006 |
En % du programme |
Evolution 2006/2005 |
|
Prévention et développement social |
219 240 980 |
35,9% |
-11,4% |
|
Revitalisation économique et emploi |
357 360 000 |
58,5% |
-6,7% |
|
Stratégie, ressources et évaluation |
34 160 000 |
5,6% |
26,1% |
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « ville et logement »
Deux éléments déterminants structurent le programme, même si, dans le détail, la répartition des diverses dotations entre les actions n'apparaît pas toujours très rigoureuse : les contrats de ville et la compensation des exonérations de cotisations dans les zones franches urbaines.
LES CONTRATS DE VILLE 2000 - 2006 : LES CHIFFRES CLÉS
• 247 contrats de ville (25 dans les
départements et territoires d'outre-mer et 43 en Ile-de-France), dont
70 % sont intercommunaux (contre 307 au XI
ème
Plan,
dont 40 % intercommunaux)
• Financement par l'Etat des contrats de ville :
1,37 milliard d'euros (0,53 milliard d'euros au
XI
ème
Plan)
• Financement par les régions des contrats de
ville : 0,77 milliard d'euros (0,49 milliard d'euros au XI
ème
Plan)
• Renouvellement urbain : 50 grands projets de
ville en métropole et 2 projets dans les départements
d'outre-mer/70 opérations de renouvellement urbain
• Financement par l'Etat du renouvellement
urbain : 1,19 milliard d'euros
• Dotation de solidarité urbaine :
0,63 milliard d'euros en 2004
• 9 sites retenus pour le programme d'initiative
communautaire URBAN II (96 millions d'euros)
• 751 zones urbaines sensibles comprenant 4,7
millions d'habitants, dont 416 zones de redynamisation urbaine (3,2 millions
d'habitants) et 44 zones franches urbaines en 2000
(700.000 habitants), puis 85 à partir de 2004
• Exonérations ZFU et ZRU en 2004 :
690 millions d'euros
• De 1990 à 1999, baisse de la population des
ZUS de 6 % en métropole et accroissement de 2,5 % outre-mer
Source : délégation interministérielle à la ville (cité par le rapport d'information sur l'avenir des contrats de ville - Sénat rapport n° 402 (2004-2005))
Les crédits compensatoires des exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les entreprises exerçant leur activité dans l'une des 85 zones franches urbaines, relevaient précédemment du budget « emploi ». Après avoir été intégrés dans un programme spécifique « Allègements de charges sociales en ZUS », qui figurait dans l'avant projet de PAP, les 339 millions d'euros correspondant aux exonérations de charges sociales dans les ZFU ont été rattachés directement à l'action 2 « Revitalisation économique et emploi ». Ce rattachement budgétaire permet de donner une vision globale du coût de la politique menée par l'Etat en faveur du développement économique de ces quartiers prioritaires. Les exonérations de cotisations sociales en ZFU bénéficient à 88.400 emplois salariés.
Sont jointes au programme deux dépenses fiscales pour un montant évalué à 205 millions d'euros en 2006 : l'exonération d'impôt sur les sociétés ou d'impôt sur le revenu pour les entreprises exerçant une activité en zone franche urbaine (ZFU) pour 200 millions d'euros et l'exonération de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA) des sociétés exonérées d'impôt sur les sociétés qui exercent leur activité en ZFU ou en Corse pour 5 millions d'euros.
3. Des crédits éclatés entre de nombreuses actions
Les crédits de l'action 1 « Prévention et développement social » comprennent, d'une part, pour un montant total de 105,14 millions d'euros, le financement des volets « prévention et développement social » 4 ( * ) et « investissement » 5 ( * ) des contrats de ville et, d'autre part, pour un montant de 114 millions d'euros le financement d'actions spécifiques.
Au titre des actions spécifiques, les différents programmes sont le programme de réussite éducative lancé en 2005 qui bénéficiera de 62 millions d'euros, le programme « Ville, vie, vacances » qui permet aux jeunes de bénéficier d'activités culturelles, sportives et de loisirs pendant les vacances scolaires (9 millions d'euros) et le programme « Adultes-relais » pour 43 millions d'euros.
Les crédits de l'action 2 « Revitalisation économique et emploi» comprennent les allègements des charges sociales en ZFU pour 339 millions d'euros et les dotations de l'Etat à deux dispositifs arrivant à échéance : les contrats de ville d'une part et les équipes emploi-insertion, d'autre part.
Les 247 contrats de ville arrivent à échéance en 2006. L'action 2 assure le financement de la part Etat de ces contrats pour leur volet « revitalisation économique et emploi » à hauteur de 9,9 millions d'euros, soit 40.800 euros par contrat, et pour leur volet « investissement » à hauteur de 8,06 millions d'euros.
Les équipes emploi-insertion ont été crées entre 2000 et 2002. Leur mission consiste à faciliter l'accès à l'information sur l'emploi et la formation, donner accès aux prestations de service de l'ANPE, les adapter si nécessaire et assurer, pour le service public de l'emploi, une fonction de veille et de proposition. Le financement dégressif apporté par l'Etat à ces équipes sur six ans arrive à échéance, les 27 dernières équipes ayant été créées en 2002, et s'élèvera à 400.000 euros pour 2006.
Les crédits de l'action « Stratégie, ressources et évaluation » comprennent d'une part les crédits de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville pour 5,1 millions d'euros et, d'autre part, les crédits de financement du volet « stratégie, ressources, évaluation » des contrats de ville 2000-2006 pour un montant total de 25,66 millions d'euros. Le solde des crédits est constitué de subventions à des associations et au financement de postes d'animateurs FONJEP (Fonds jeunesse éducation populaire).
4. Des objectifs et indicateurs d'intégration des ZFU et ZUS
L'objectif 1 « Renforcer la mixité fonctionnelle des secteurs prioritaires les plus fragiles en soutenant leur développement économique et la création d'emploi en leur sein » exprime la volonté de restaurer une vie économique résidentielle dans les quartiers les plus défavorisés en favorisant dans un premier temps le maintien et le développement des commerces et des services de proximité spécifiques grâce aux régimes d'exonérations fiscales et sociales institués pour les zones franches urbaines (ZFU). Les trois indicateurs associés à cet objectif doivent permettre d'apprécier l'efficacité de ces dispositifs. Ils mesurent l'écart de densité d'établissements industriels, commerciaux ou de service dans les ZFU et dans le reste des agglomérations, l'écart entre le taux cumulé d'évolution du nombre d'emplois salariés existants dans les ZFU et dans les unités urbaines ayant une ZFU et, enfin, l'écart entre le taux d'évolution annuelle du nombre de demandeurs d'emplois résidant dans les ZUS selon que ces zones font partie ou on d'unités urbaines comprenant au moins une ZFU.
Les valeurs cibles retenues pour 2008 sont particulièrement volontaristes pour l'indicateur relatif au nombre d'emplois salariés dont l'objectif est de parvenir à un écart de 62 points entre les progressions cumulées sur 5 ans de l'emploi salarié dans les ZFU, d'une part, et dans les unités correspondantes, d'autre part.
L' objectif 2 « Améliorer l'encadrement éducatif et les chances de réussite scolaire des élèves les plus en difficulté » ne figurait pas dans l'avant-programme. Il est mesuré par un indicateur unique assez complexe mais particulièrement bien choisi dans une optique de performance des interventions de l'Etat d'une part et de résorption de l'écart entre les ZUS et les autres quartiers d'autre part. En effet, cet indicateur mesure l'évolution des « chances » de réussite scolaire » des élèves des ZUS, comparativement avec les élèves hors ZUS, à partir de trois situations : le pourcentage d'élèves en retard de deux ans ou plus en 6 ème , le taux de réussite au brevet des collèges, le taux d'interruptions prématurées de scolarité. Dans ce dernier cas, il est tenu compte de l'intervention ou non d'équipes de réussite éducative, ce qui doit permettre de porter une appréciation sur l'efficacité des dispositifs mis en place. L'objectif cible fixé pour 2009 est la réduction de moitié de l'écart actuel entre ZUS et autres quartiers .
L'objectif 3 « Soutenir l'innovation, capitaliser les expériences et diffuser l'information » doit mesurer la capacité de la délégation interministérielle à la ville à optimiser les différents dispositifs mis en place dans les ZUS. Les quatre indicateurs liés à cet objectif sont relatifs à la proportion des professionnels de santé concernés participant aux ateliers santé-ville (ASV) 6 ( * ) , au nombre moyen de conflits de voisinage par correspondant de nuit, à la part des demandeurs d'emploi pris en charge par les équipes emploi-insertion (EEI) ayant accédé au droit commun « emploi-formation » et, enfin, au taux d'évolution du nombre de documents téléchargés à partir des sites Internet de la DIV et du nombre d'abonnés à la lettre électronique de la DIV. Les premières données relatives à ces indicateurs (mis à part le dernier d'entre eux) ne seront toutefois disponibles que dans le projet de loi de finances pour 2007. On peut aussi s'interroger sur la pertinence de ces quatre indicateurs par rapport à l'ampleur des difficultés rencontrées dans les quartiers en cause .
L'objectif 4 « Optimiser l'utilisation des fonds dédiés au programme » est illustré par un indicateur unique mesurant la part des crédits consacrés au financement des quatre priorités :
- prévenir la délinquance dans les zones urbaines sensibles ;
- favoriser la réussite scolaire des élèves les plus en difficulté ;
- faciliter l'accès aux soins des personnes en voie de marginalisation ;
- inscrire les publics les plus éloignés de l'emploi dans un parcours d'insertion professionnelle.
Les principales observations et interrogations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 147
- L'éclatement des contrats de ville entre plusieurs actions du programme ne permet pas toujours d'en apprécier les financements et les performances.
- Les contrats de ville arrivent à échéance en 2006. Le gouvernement doit préciser les orientations qu'il compte retenir pour la nouvelle génération de contrats.
- Un effort remarquable est réalisé en faveur du soutien éducatif grâce au programme de réussite éducative doté de 62 millions d'euros.
* 2 Au titre de la seule mission « Ville et logement ».
* 3 En 2006, le programme « adultes-relais » utilisera les outils mis en oeuvre dans le plan de cohésion sociale, notamment le contrat d'accompagnement dans l'emploi.
* 4 Les 73 millions d'euros de ce volet concernent pour 10 millions d'euros des actions de prévention de la délinquance et, pour 63 millions d'euros, des actions en faveur du développement social (ateliers santé-ville, dispositif « école ouverte »).
* 5 Une autre partie du financement du volet « investissement » figure à l'action 2 «Revitalisation économique et emploi ».
* 6 Les ateliers santé ville sont des lieux de concertation qui réunissent des professionnels concernés et des représentants des collectivités territoriales et « constituent des cellules territorialisées d'alerte et d'action en matière de santé publique ».