ANNEXE
A la suite de leur mission de contrôle sur pièces et sur place au Niger , réalisée du 25 au 28 août 2005, notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », et votre rapporteur spécial ont publié un rapport d'information 78 ( * ) , qui a donné lieu à un courrier de M. Jean-Michel Séverino, directeur général de l'Agence française de développement, reproduit ci-après.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 23 novembre 2005 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission des finances a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Michel Charasse, rapporteur spécial , sur la mission « Aide publique au développement », et les comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a présenté les trois nouvelles missions : la première, inscrite au budget général, intitulée « Aide publique au développement » (APD), regroupait deux programmes respectivement gérés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministère des affaires étrangères ; les deux suivantes, constituées de comptes spéciaux, remplaçaient deux anciens « comptes spéciaux du Trésor » et étaient intitulées « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».
Il a indiqué que l'APD française, comptabilisée selon les normes du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), et incluant donc l'aide octroyée aux territoires d'outre-mer, serait en augmentation de 18,7 % en 2005 et de 1,5 % en 2006, pour s'établir à 8.213 millions d'euros, soit 0,47 % du revenu national brut (RNB). Il a précisé que les annulations de dettes correspondaient à un tiers de l'APD en 2005 et à environ un quart en 2006. Il a souligné que la forte hausse de l'aide multilatérale en 2006, largement supérieure à celle de l'APD globale, était essentiellement due aux contributions au Fonds européen de développement (FED), d'un montant prévisionnel de 726 millions d'euros, aux banques et fonds de développement pour plus d'un milliard d'euros (notamment en raison du nouveau cycle de reconstitution du capital de l'Association internationale de développement de la Banque mondiale) et au fonds de lutte contre le sida, à hauteur de 225 millions d'euros, dont la France est le premier contributeur. Il a qualifié cette aide multilatérale d' « aide invisible », à la différence de l'aide bilatérale qui, selon lui, était plus directement perceptible sur le terrain, et qui s'inscrivait en baisse de 6,3 % en 2006.
Après que M. Jean Arthuis, président , eut salué la présence de Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis de la mission « Aide publique au développement » au nom de la commission des affaires étrangères, M. Michel Charasse, rapporteur spécial , s'est félicité de la bonne connaissance des enjeux du développement et de l'appui qu'elle avait toujours manifestés.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , s'est demandé si la probable diminution des annulations de dettes à compter de 2008 pourrait être relayée par un accroissement des crédits budgétaires d'aide bilatérale, qu'il considérait comme nécessaire pour respecter l'engagement de la France de consacrer 0,7 % de son RNB à l'APD en 2012.
Il a ensuite déclaré qu'après la réforme organisationnelle intervenue en 1998, l'APD avait fait l'objet d'une nouvelle réforme stratégique, destinée à améliorer la coordination entre les nombreux acteurs de la coopération, et validée par deux réunions du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), qui s'étaient tenues en juillet 2004 et en mai 2005. Il a indiqué que sept stratégies sectorielles pluriannuelles avaient ainsi été définies, que des documents cadres de partenariat devaient être établis avec les pays récipiendaires, qu'une nouvelle Conférence d'orientation stratégique et de programmation dont le ministre de la coopération était le chef de file avait été constituée, et que la compétence opérationnelle de l'Agence française de développement (AFD) avait été élargie, ce qui se traduirait par le transfert de projets du Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Il a fait valoir que, dans la mesure où cette réforme ne contribuait pas à réduire le nombre des intervenants, ces nouveaux instruments se révélaient indispensables et visaient à répondre à certaines critiques émises par l'OCDE. Il a également indiqué que la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du ministère des affaires étrangères faisait l'objet d'une réorganisation de ses services.
Il a indiqué que, d'une manière générale, la multiplicité d'opérateurs tels que l'Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (ADETEF), le Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux (EGIDE), l'AFD ou le groupement France coopération internationale (FCI), pouvait faire craindre une « dilution » des objectifs et leviers d'action du gouvernement, et se révélait contraire à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui se traduisait, au contraire, par un effort de regroupement des crédits au sein de missions identifiées.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a déclaré que la création d'une mission APD constituait un progrès en termes de lisibilité et de mise en place d'une logique de performance, mais que ce progrès était limité dans la mesure où perduraient des « cercles concentriques » pour l'identification des crédits d'APD. Il a indiqué que la mission interministérielle « Aide publique au développement » représentait ainsi en 2006 environ 60 % des crédits d'APD du budget général, 48 % de l'ensemble des crédits budgétaires, en incluant la quote-part du prélèvement sur recettes au profit du budget de la Communauté européenne d'un montant de 812 millions d'euros et 41,5 % de l'APD au sens du CAD. Il a relevé une différence de 300 millions d'euros, figurant dans le document de politique transversale (DPT), entre les crédits de paiement inscrits dans la mission « Aide publique au développement » pour 2006 et leur comptabilisation en APD. Il a précisé, en outre, que certaines dépenses d'APD ne pouvaient être comptabilisées qu' ex post .
Il a ajouté que le nouveau document de politique transversale améliorait la lisibilité de l'APD, mais qu'au moins onze programmes étaient impliqués dans cette politique. Il a relevé un manque de précision pour les actions ministérielles représentant de faibles montants. Il a indiqué que les principaux postes de dépenses hors de la mission « Aide publique au développement » étaient l'Institut de recherche pour le développement (IRD), le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) et l'écolage, qui relevaient de la mission « Recherche et enseignement supérieur », ainsi que diverses actions financées par la mission « Action extérieure de l'Etat » et l'accueil des étrangers, qui figurait dans la mission « Solidarité et intégration ». Il a jugé nécessaire d'inscrire au moins dans la mission « Aide publique au développement » tous les crédits de recherche. Il a également considéré que certaines dépenses de la mission « Aide publique au développement » n'étaient pas réellement du ressort de l'APD, telles que celles relatives à la francophonie et à la promotion de la langue française. Il a indiqué qu'il proposerait un amendement de réorganisation de ces crédits, impliquant que le gouvernement procède à des transferts de crédits entre missions.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a rappelé que le montant des crédits des deux programmes gérés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministère des affaires étrangères dans le cadre de la mission « Aide publique au développement » s'élevait à environ 3 milliards d'euros. Il a précisé que les 3.131 équivalents temps plein travaillés (ETPT) de la mission étaient tous financés par le programme du ministère des affaires étrangères intitulé « Solidarité à l'égard des pays en développement », compte tenu du faible nombre d'emplois du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie qui était affecté aux actions du programme « Aide économique et financière au développement ». Il a souligné qu'une suppression nette de 62 ETPT serait enregistrée en 2006, hors transferts d'assistants techniques à l'AFD au titre des nouvelles compétences sectorielles de cet opérateur.
Il a indiqué que les objectifs et indicateurs avaient progressé par rapport à l'avant-projet annuel de performance du projet de loi de finances pour 2005, et noté que les indicateurs du programme « Aide économique et financière au développement » étaient mieux renseignés que ceux du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Il a estimé que des progrès pouvaient encore être réalisés sur ce dernier programme et a jugé que l'action n° 4, intitulée « Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités », apparaissait comme un « fourre-tout ». Il a déploré que le nouvel indicateur sur l'efficience du réseau de coopération, certes très utile, ne puisse être renseigné qu'en 2008 et constitue un facteur de ralentissement de la mise en place de la LOLF. Il a noté, en outre, que les justifications au premier euro pour 2006 étaient insuffisantes sur ce programme.
Il a ensuite émis quelques observations sur le programme « Aide économique et financière au développement ». Il a précisé qu'environ les deux tiers des crédits étaient affectés aux contributions obligatoires aux institutions et fonds multilatéraux. Il a estimé que la présence française parmi les cadres dirigeants y était toujours insuffisante. A ce titre, elle était révélatrice d'une perte d'influence qu'il jugeait peu admissible et tendait à relativiser la portée des indicateurs relatifs à l'influence française sur les orientations sectorielles et géographiques de ces organismes. Il a ajouté que ce programme finançait des actions en direction des pays émergents, via le FASEP-études, et que l'aide budgétaire sectorielle était affectée à la sortie de crise, à la réinsertion dans la communauté financière internationale et à la modernisation des finances publiques.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a fait part de ses observations sur le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Il a indiqué qu'outre le quasi-doublement des contributions volontaires aux organismes des Nations unies, qui répondait à un engagement du Président de la République, le ministère des affaires étrangères avait fortement relevé les autorisations d'engagement de l'aide-projet bilatérale, à hauteur de 450 millions d'euros, afin de « se lier pour l'avenir ». Il a toutefois considéré que cette méthode ne ferait « guère illusion » dès lors que les crédits de paiement ne suivaient pas la même tendance, et qu'elle faisait courir le risque d'une nouvelle crise de paiement et du non-respect des engagements de la France, à l'instar de ce qu'il avait relevé sur le Fonds de solidarité prioritaire début 2004. Il a également estimé que la sincérité de la dotation des contrats de désendettement-développement (C2D), d'un montant de 15 millions d'euros en 2006, était « problématique », révélait une probable sous-dotation et n'était pas cohérente avec l'hypothèse d'un décaissement de 62 millions d'euros sur laquelle était assise la rémunération correspondante octroyée à l'AFD sur le programme « Aide économique et financière au développement ».
Il a ajouté que le regroupement des lignes budgétaires d'aide alimentaire commençait à porter ses fruits, dans la mesure où davantage de denrées étaient désormais achetées sur place. Il a indiqué que le montant de l'augmentation du soutien aux organisations non gouvernementales (ONG) en 2006 n'était pas précisé. Il a déclaré qu'une telle augmentation n'était envisageable que si une véritable réflexion stratégique était mise en oeuvre par des incitations à la fusion d'organismes, des conventions d'objectifs pluriannuelles et le renforcement des contrôles et de la transparence du financement public, dans la continuité des recommandations formulées par la Cour des comptes dans son enquête sur les fonds octroyés aux ONG françaises par le ministère des affaires étrangères, remise en juin 2005 et que la commission avait demandée en mai 2004, en application de l'article 58 2° de la LOLF.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a ensuite présenté la mission « Prêts à des Etats étrangers ». Il a rappelé que cette mission succédait aux comptes spéciaux du Trésor n°s 903-07 et 903-17, et comportait trois programmes correspondant à trois sections d'un compte d'opérations financières. Il s'agit des prêts de la Réserve pays émergents, des prêts en vue de la consolidation de dettes envers la France - compte dont les recettes étaient constituées du remboursement d'anciens prêts et les dépenses du versement de nouveaux prêts à des conditions plus favorables - et des prêts à l'AFD, qui sont complémentaires des crédits imputés sur l'action n° 2 du programme « Aide économique et financière au développement ». Il a indiqué que les crédits de paiement imputés sur la mission « Prêts à des Etats étrangers » représentaient au total plus de 567 millions d'euros en 2006, et que le compte se révélait créditeur de plus de 372 millions d'euros. Il a précisé que chaque programme comportait une action, un objectif et un indicateur, à l'exception du programme relatif aux prêts à l'AFD, dont l'objectif et l'indicateur correspondant figuraient dans le programme « Aide économique et financière au développement » géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Il a rappelé que les annulations de dette comptaient pour une large part de l'APD, mais n'étaient comptabilisées dans le budget général que pour une fraction très minoritaire, soit 10 % en 2005. Il a indiqué que l'estimation globale de ces annulations pour 2006 portait sur 1,9 milliard d'euros, après 2,8 milliards d'euros en 2005. Il a précisé que le coût global des annulations de dettes de l'Irak relevant de l'APD, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accord « Club de Paris » de novembre 2004, serait particulièrement élevé avec 1,83 milliard d'euros, dont 510 millions d'euros en 2005 et 200 millions d'euros en 2006.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a abordé le cas des annulations de dettes imputées sur les résultats de la Coface, dont l'incidence n'était pas budgétaire. Il a indiqué que celles-ci devraient s'élever à 1,4 milliard d'euros en 2006, mais que les informations disponibles dans le document de politique transversale et le « jaune » budgétaire, en dépit de certains progrès, demeuraient très insuffisantes, en particulier s'agissant de la justification des montants. Ce constat le conduirait probablement à effectuer un contrôle sur pièces et sur place, en application de l'article 57 de la LOLF.
Il a enfin présenté la mission « Accords monétaires internationaux ». Il a indiqué que cette mission retraçait les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des banques centrales des quinze Etats de la Zone franc, qui comportait trois unions monétaires. Il a ajouté que cette mission n'était pas dotée en 2006, dans la mesure où la garantie n'était appelée à jouer qu'en cas de dégradation de la situation économique et financière des pays concernés. Il a précisé que les dépenses éventuelles n'étaient pas comptabilisées en APD, mais qu'il était souhaitable qu'elles le fussent.
Il a alors proposé l'adoption des crédits de ces trois missions, sous réserve de deux amendements dont il allait détailler le contenu.
Cet exposé a été suivi d'un large débat.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que l'enquête précitée conduite par la Cour des comptes avait été demandée par la commission, sur la recommandation de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, et que cette enquête qui ferait l'objet d'un rapport d'information ad hoc de la commission, avait constaté les lacunes du ministère des affaires étrangères quant au pilotage et à la stratégie afférents à l'octroi des fonds aux ONG.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a évoqué la future taxe pour le développement assise sur les billets d'avion, dont le principe figurait dans le projet de loi de finances rectificative pour 2005, qui avait été adopté par le Conseil des ministres tenu le matin même. Il a précisé les principales modalités relatives à son montant, à sa date d'entrée en vigueur, et à son applicabilité aux embarquements réalisés sur le territoire français. Il a estimé que le produit de cette taxe devrait être comptabilisé en APD par l'OCDE.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères , a déploré l'opacité des données budgétaires relatives à l'APD, et a regretté que celle-ci se traduise, moins que par le passé, par une aide-projet aisément identifiable.
M. Jean Arthuis, président , a relevé que l'imputation et la mise en oeuvre de l'APD manifestaient sans doute une trop grande dispersion.
M. Denis Badré , après avoir souligné la qualité de l'exposé de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé qu'il était nécessaire de disposer d'une vision claire des mécanismes de remises et d'annulations de dettes, qui constituaient un sujet souvent passionnel.
En réponse, M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a indiqué que les réponses aux questionnaires parlementaires avaient apporté un certain nombre d'informations et que son rapport budgétaire, qu'il envoyait habituellement à tous les ambassadeurs de la Zone de solidarité prioritaire, fournirait les explications requises. Il a considéré que le passage à la nouvelle nomenclature budgétaire avait demandé de gros efforts d'adaptation et de modernisation de la part des administrations, qui pouvaient justifier, de sa part, une certaine « bienveillance » sur le projet de loi de finances pour 2006, qui ne serait, toutefois, plus de mise en 2007. Il a ajouté que le grand nombre d'opérateurs de la coopération constituait une tendance plus préoccupante.
M. Alain Lambert s'est ému de la forte augmentation de l'aide multilatérale, et s'est demandé quels étaient les paramètres et décisions qui conduisaient à une telle évolution. Il a estimé qu'il était nécessaire de disposer d'une meilleure information sur les engagements ainsi pris par la France. Il a déploré, en outre, que les fonctionnaires et professionnels français ne soient pas plus présents au sein des institutions financières internationales, lesquelles se montraient « militantes » et exerçaient un impact déterminant sur les orientations de l'aide internationale au développement. Il a appelé à ce qu'une véritable stratégie de placement des fonctionnaires français soit mise en place.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a relevé le cas de la Banque mondiale, au capital de laquelle la France contribuait à hauteur de 4,41 %, mais où les agents français étaient sous-représentés, puisqu'ils ne constituaient que moins de 3 % des effectifs de l'institution. Il a estimé que la plupart des fonds et organismes multilatéraux étaient sous influence américaine, et que les Etats récipiendaires de l'aide multilatérale avaient l'impression que ces fonds étaient octroyés par les Etats-Unis. Il a jugé que la visibilité de l'aide française requérait, dès lors, d'individualiser les actions financées par les contributions françaises aux fonds multi-bailleurs. Il a également déploré que les ambassadeurs n'aient, dans leur pays d'exercice, qu'une connaissance parcellaire des actions financées par les multiples opérateurs de la coopération française. Il était par conséquent difficile de valoriser ce que notre pays apportait à ces Etats. Chaque ambassadeur devrait donc, selon lui, disposer en début d'année d'un document récapitulant l'ensemble des financements français publics et privés, transitant par des canaux bilatéraux ou multilatéraux. Il a enfin indiqué que le Fonds européen de développement, auquel la France contribuait à hauteur de 24,3 % et dont il avait longtemps souligné les délais et faiblesses de décaissement, avait accru le montant de ses paiements, ce qui expliquait, en particulier, les 726 millions d'euros de crédits inscrits sur la mission « Aide publique au développement » en 2006, mais en recourant largement à des contributions à des fonds multilatéraux où l'aide européenne se trouvait dissoute.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que l'aide multilatérale présentait l'avantage de prémunir les Etats donateurs de certaines « tentations » empreintes d'affectivité et de sécuriser les circuits de financement.
M. Paul Girod s'est interrogé sur le contenu et l'affectation des annulations de dette supportées par la Coface. Il a considéré, en tant que rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », qu'un contrôle budgétaire conjoint serait légitime.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a précisé que les opérateurs français de l'aide bilatérale veillaient à un strict respect des procédures de passation des marchés publics et que les risques de déperdition de l'aide étaient aujourd'hui plus limités.
Il a ensuite présenté ses deux amendements à la mission « Aide publique au développement », relatifs, d'une part, à la suppression de la quote-part du financement du portail Internet « Idées de France » imputée sur le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement », dans la continuité de l'amendement qui avait été adopté par la commission sur la mission « Action extérieure de l'Etat », et d'autre part, à une reconfiguration du périmètre de la mission « Aide publique au développement » plus conforme à sa vocation, afin d'en exclure les crédits des dotations relatives à la francophonie et à la promotion de la culture française, et d'y inclure les dépenses d'APD des universités et de la recherche, ainsi que les crédits de coopération militaire et de défense.
A l'invitation de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi amendée, et des comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers ».
Lors de sa réunion du jeudi 24 novembre 2005, la commission a confirmé cette position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
* 78 Rapport d'information n° 512 (2004-2005) « Niger : sortir de la crise alimentaire, répondre à la malnutrition infantile » de MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, déposé le 29 septembre 2005.