VI. PROGRAMME 225 « TRANSPORTS AÉRIENS »
A. LES CRÉDITS ET LA JUSTIFICATION PAR ACTION
Le programme 225 « Transports aériens » couvre les missions régaliennes exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et exclut donc les activités de prestations de contrôle technique et de prestations des services de navigation aérienne et de formation figurant dans la mission constitutive du budget annexe « contrôle et exploitation aériens ». Dans le projet de loi de finances pour 2007, les crédits s'élèvent à 189 millions d'euros d'AE et à 170,7 millions d'euros de CP, en hausse respectivement de 29 % et de 3 %.
On note, pour ce programme, qu'y est rattachée une dépense fiscale de 1.300 millions d'euros qui concerne l'exonération de TIPP pour les carburéacteurs utilisés à bord des aéronefs. Cette dépense fiscale, qui peut s'analyser comme une subvention d'un montant équivalent au transport aérien , a une double origine. La première est historique : au début de l'aviation civile, au siècle dernier, le choix avait été fait de ne pas taxer les produits utilisés par ce nouveau mode de locomotion. La seconde est juridique : l'article 24 de la convention de Chicago de 1944 impose la fourniture HT de carburants pour les vols entre Etats. En pratique, il serait extrêmement difficile d'imposer une « double taxation », pour les vols intérieurs et pour les vols internationaux.
Le découpage par actions est le suivant :
- Action 1 « Affaires techniques, prospective et soutien au programme » (56 millions d'euros de crédits de paiement)
Cette action retrace principalement les missions dévolues à la Direction des affaires stratégiques et techniques (DAST) : réglementation technique applicable en France dans le domaine de l'aviation civile, élaboration des orientations stratégiques du secteur et sûreté-défense. Cette action comporte également une composante générale relative aux moyens de soutien de la DGAC non rattachables au budget annexe de l'aviation civile : quote-part des frais généraux de la DGAC et des personnels de soutien, personnels et moyens de la direction des programmes aéronautiques et de la coopération, personnels et moyens de l'inspection générale de l'aviation civile.
A l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, l'Assemblée nationale a adopté un article 158 (rattaché à cette mission) à la loi de finances pour 2006. En effet, les crédits de personnels de la gendarmerie du transport aérien (GTA) ont été placés dans la mission interministérielle « Sécurité ».
Notre collègue député note que si les salaires des 968 fonctionnaires affectés à cette tâche sont bien inscrits sur la mission « Sécurité », les frais de fonctionnement et de casernement sont, eux, à la charge du programme « Transports aériens ». Il estime donc que l'esprit de la LOLF, qui vise à regrouper les crédits en fonction des grandes politiques publiques, n'est pas respecté . Il juge donc que les dépenses de personnels de la GTA devraient être déplacées dans la mission « Transport ».
L'article 158 vise donc à demander au gouvernement la remise d'un rapport aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, avant le 30 juin 2006. Ce rapport étudierait « la possibilité de créer un programme qui regroupe les crédits de la gendarmerie du transport aérien au sein de la mission « Transports » ».
Vos rapporteurs spéciaux, qui estiment que cette réflexion est tout à fait intéressante, et traduit les inévitables ajustements des premières années de la LOLF, regrettent de n'avoir eu communication de ce rapport qu'au mois de novembre 2006 .
Le rapport précise que la GTA est une formation spécialisée de la gendarmerie nationale , placée auprès de la DGAC et qu'elle est présente sur 33 aéroports où elle exerce à la fois des missions de sécurité dévolues traditionnellement à la gendarmerie nationale et des missions spécifiques au domaine aéronautique.
Il indique également qu'elle dispose d'une infrastructure immobilière importante mise à disposition par la DGAC (environ 20.000 m 2 de surfaces de locaux de service et techniques et 700 logements).
Les dépenses de la GTA sont réparties entre la DGCN et la DGAC à raison d'une clef de répartition proportionnelle à ses activités traditionnelles de gendarmerie d'une part, et ses activités de spécialisation aviation civile, d'autre part.
En 2006, les crédits ont été répartis ainsi :
Les crédits de la GTA
(en millions d'euros)
|
Rémunérations |
Fonctionnement |
Investissement |
Total |
|
|
Programme 152 gendarmerie national (mission « sécurité ») |
26 |
2,5 |
0,3 |
28,8 |
|
Programme 225 transports aériens (mission « transports ») |
- |
8,1 |
11,2 |
19,3 |
Le rapport tranche clairement en faveur du maintien de la situation actuelle .
L'avantage de simplicité résultant de la création d'un nouveau programme ne compense pas, en effet, les inconvénients qui sont multiples :
- le rattachement à la mission « transports » ne rend pas compte des activités traditionnelles de la GTA (police judiciaire, surveillance et enquêtes administratives) ;
- la sûreté du transport aérien ne dépend pas que de la GTA, mais fait intervenir aussi la gendarmerie départementale ;
- les personnels de la GTA sont attachés à ce que la gestion de leurs carrières soit intégrée au reste de la gendarmerie nationale ;
- le transfert de gestion de la GTA accroîtrait les charges administratives de la DGAC ;
- un nouveau programme de l'ordre de 50 millions d'euros aurait peu de sens.
Vos rapporteurs spéciaux saluent la pertinence du travail effectué, et estiment que les arguments avancés semblent, à ce stade, convaincants. Ainsi, il serait vraisemblablement peu utile de mener une réforme qui serait susceptible d'engendrer une complexité supplémentaire et d'aller contre les souhaits du corps des gendarmes , sans que les bénéfices soient évidents. On se trouve en effet dans un « cas limite » : la gendarmerie du transport aérien doit-elle dépendre de la gendarmerie, ou du transport aérien ? La réponse qu'a apportée le gouvernement à cette question semble la plus pertinente, même s'il conviendra d'entendre le ministre sur ce point.
- Action 2 : « Régulation du transport aérien » (28 millions d'euros en CP, 46 millions d'euros en AE)
Cette action est animée par la direction de la régulation économique (DRE) qui a en charge les questions économiques, juridiques et sociales relatives aux acteurs du transport aérien. En plus des crédits de fonctionnement et d'investissement (études, statistiques, informatique) correspondant à sa mission de régulateur avec les entreprises de transport aérien, cette action est principalement composée des crédits de péréquation des lignes d'aménagement du territoire de l'ex-Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), budgétisé en 2005 . Ainsi, les dépenses d'intervention qui y sont consacrées représentent 38,7 millions d'euros en AE et 19 millions d'euros en CP. Il convient de relever que sur les 38,7 millions d'euros d'AE, 11,5 millions d'euros sont consacrés à la seule convention relative à la ligne entre Saint-Pierre-et-Miquelon et le Canada .
- Action 3 : « Régulation des aéroports » (74 millions d'euros d'AE et 72 millions d'euros de CP)
Cette action est également animée par la direction de la régulation économique qui a en charge la politique aéroportuaire. L'action est majoritairement composée des crédits de subventions de sécurité - sûreté aéroportuaires de l'ex-FIATA . .
- Action 4 : « Enquêtes de sécurité aérienne » (12,7 millions d'euros en AE et en CP)
Cette action correspond au bureau d'enquêtes et d'analyse pour la sécurité de l'aviation civile (BEA). Les moyens du BEA (effectifs et crédits) étaient jusqu'à présent inscrits sur le BAAC. Cette mission régalienne est désormais retracée sur le programme transports aériens.
- Action 5 : autorité de contrôle des nuisances sonores aériennes ACNUSA (1,065 million d'euros en AE et en CP)
Cette action, d'un montant très faible, est dédiée à une autorité administrative indépendante, l'ACNUSA . Le rapport de la mission d'audit s'étonne qu'aucun indicateur n'y soit associé, et préconise d'y consacrer un programme entier, ou bien de regrouper toutes les AAI dans une même mission. Dans sa réponse, la DGAC juge que le statut d'AAI de l'ACNUSA la préserve de la constitution d'indicateurs de performance. Au plan des principes, cela n'est clairement pas la vision de vos rapporteurs spéciaux : l'indépendance des AAI ne concerne que leur fonction, en aucun cas la qualité de leur gestion , qui doit pouvoir être mesurée devant le Parlement. A ce titre, on peut rappeler que le CSA et le Médiateur de la République, dont l'indépendance ne fait pas débat, sont pourvus d'indicateurs. Pour autant, compte tenu du montant modeste des crédits qui y sont affectés, un indicateur serait probablement « disproportionné », mais, il faut le souligner, en aucun cas injustifié .