CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES AGENTS TERRITORIAUX

Article 18 AA (nouveau) - (art. 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Maintien d'un contrat à durée indéterminée pour un agent non titulaire recruté pour occuper un nouvel emploi au sein de la même collectivité territoriale ou du même établissement public

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, a pour objet de prévoir qu'un agent contractuel puisse conserver le bénéfice de son contrat à durée indéterminée lorsqu'il est recruté pour occuper un nouvel emploi par la collectivité territoriale ou l'établissement public qui l'employait déjà . Cette possibilité n'est toutefois offerte que dès lors que ses « nouvelles fonctions définies au contrat sont de même nature que celles exercées précédemment ».

Depuis l'adoption de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, certains agents non titulaires peuvent bénéficier d'un contrat à durée indéterminée. En effet, une fois passé un délai de six ans, les contrats de ces personnels ne peuvent plus être reconduits que pour une durée indéterminée. Ces dispositions ne concernent toutefois que les agents dont les contrats sont susceptibles d'être renouvelés successivement pendant au moins six ans -ce qui exclut notamment les contractuels saisonniers ou recrutés pour un besoin occasionnel 6 ( * ) .

En principe, conformément au droit de la fonction publique, ce contrat à durée indéterminée se poursuit uniquement tant que l'agent occupe l'emploi pour lequel il a été recruté . En effet, des modifications substantielles apportées aux clauses définissant les missions des agents non titulaires à l'occasion du renouvellement du contrat sont considérées par la jurisprudence administrative comme constituant en réalité un nouveau contrat pour l'occupation d'un nouvel emploi. Dans cette hypothèse, l'agent non titulaire sous contrat à durée indéterminée perdrait le bénéfice dudit contrat et devrait de nouveau attendre six ans pour obtenir un nouveau contrat à durée indéterminée.

Afin de simplifier la gestion de leurs personnels par les collectivités territoriales et les établissements publics locaux, et de donner un peu de souplesse au dispositif mis en place, le présent article propose de prévoir que, dès lors que l'agent non titulaire occupe un nouvel emploi dans la collectivité territoriale ou l'établissement public, et pour lequel il exerce des fonctions de même nature que celles précédemment assurées, son contrat à durée indéterminée serait maintenu.

Considérant cette mesure de bon sens, votre commission vous propose d'adopter l'article 18 AA sans modification.

Article 18 AB (nouveau) - (art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Dispositifs applicables aux agents non titulaires bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, a pour objet de prévoir que le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984, sur les agents non titulaires, devrait déterminer les conditions dans lesquelles ces derniers , lorsqu'ils bénéficient d'un contrat à durée indéterminée dans une collectivité territoriale ou un de ses établissements publics, d'une part devraient nécessairement voir leur rémunération évoluer au cours de leur carrière et, d'autre part pourraient être mis à disposition d'un autre employeur public .

Ces dispositions sont la traduction législative de mesures contenues dans les accords signés le 25 janvier 2006 par le ministre de la fonction publique et trois organisations syndicales.

En effet, les accords du 25 janvier 2006 prévoient de conférer, un peu plus d'un an après l'adoption de la loi précitée du 26 janvier 2005, de nouveaux droits et garanties aux contractuels bénéficiant désormais d'un contrat à durée indéterminée à l'issue d'une période de six ans, à savoir :

- faciliter la mobilité des agents contractuels de droit public bénéficiant d'un CDI par l'ouverture à ces agents de la faculté , actuellement réservée aux fonctionnaires, d'être mis à disposition .

- obliger les employeurs territoriaux à examiner régulièrement l'évolution de la rémunération de leurs agents contractuels . Ce dispositif imposera l'examen -au moins tous les trois ans- de la rémunération des agents non titulaires. D'après les propos de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, en séance à l'Assemblée nationale 7 ( * ) , l'augmentation de la rémunération qui en découlera le cas échéant, relèvera de la libre appréciation de l'employeur territorial au vu des missions confiées et des résultats de l'évaluation de chacun des agents non titulaires.

Votre commission s'était, dès l'examen du projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, interrogée sur le déroulement de carrière et l'évolution des rémunérations auxquels les contractuels bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée pourraient aspirer.

Si elle considère effectivement utile que les contractuels disposent de garanties quant à l'évolution de leur emploi et de leur rémunération, elle s'est en revanche interrogée sur la justification du dispositif proposé par le projet de loi, tendant à autoriser la mise à disposition de ces agents non titulaires, alors même qu'ils sont supposés avoir été recrutés par l'autorité territoriale pour occuper un emploi précis non pourvu par un fonctionnaire.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur à l'occasion de son audition le 16 novembre 2006 par la commission des lois pour le budget 2007, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a d'ailleurs convenu que le dispositif proposé dans le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale pourrait être encadré plus strictement 8 ( * ) .

Votre commission vous propose par conséquent un amendement tendant à restreindre les possibilités de mise à disposition des agents non titulaires bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée en :

- précisant qu'ils devront exercer des fonctions de même nature que celles qu'ils assuraient précédemment dans leur collectivité employeur . Cette limite est identique à celle proposée par le Gouvernement à l'article 18 AA pour le maintien du contrat à durée indéterminée d'un contractuel amené à occuper un nouvel emploi au sein de la même collectivité ou du même établissement 9 ( * ) , et conforme aux principes applicables pour la mise à disposition des fonctionnaires ;

- ne les autorisant que dans un périmètre restreint , c'est-à-dire dans les collectivités territoriales ou établissements publics ayant un lien étroit avec la collectivité ou l'établissement employeur.

Ainsi, la mise à disposition d'un contractuel d'une collectivité territoriale ne serait possible qu'auprès d'un établissement public qui lui est rattaché, d'un établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre ou d'un établissement public rattaché à l'établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre.

S'agissant des agents employés par un établissement public, la mise à disposition serait autorisée auprès de la seule collectivité à laquelle il est rattaché, et pour ceux des établissements publics de coopération intercommunale, cette faculté ne serait offerte que pour un emploi dans l'une des communes membres ou d'un établissement public qui lui est rattaché.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 AB ainsi modifié .

Article 18 A - (art. de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Possibilité de commissions administratives paritaires communes entre un EPCI et leurs communes membres

Cet article, introduit par le Sénat sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de votre commission, avait pour principal objet, outre de corriger une erreur matérielle due à une réforme législative antérieure, de permettre à une collectivité membre d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) non obligatoirement affilié à un centre de gestion de choisir de relever des commissions administratives paritaires de cet établissement public de coopération intercommunale .

Cette fusion des commissions administratives paritaires ne pouvait intervenir que par délibérations concordantes des organes délibérants de la collectivité membre et de l'EPCI. Elle était possible pour toute commune, affiliée ou non à un centre de gestion.

Ce dispositif visait à simplifier et rationaliser l'organisation des instances paritaires de la fonction publique territoriale, en facilitant les regroupements entre communes et EPCI.

L'article 18 C du présent projet de loi, également introduit par le Sénat en première lecture, à l'initiative du Gouvernement, tend à permettre, dans le même esprit, la création de comités techniques paritaires (CTP) communs à un EPCI et ses communes membres.

D'après les estimations fournies à votre rapporteur, seule une cinquantaine d'EPCI auraient effectivement pu bénéficier du dispositif du présent article, dans la mesure où ces établissements emploient plus de 350 fonctionnaires -seuil à partir duquel l'affiliation aux centres de gestion n'est pas obligatoire- et ne sont effectivement pas affiliés à un centre de gestion.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article , sur la proposition de M. Bernard Derosier reprise par la commission des lois, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée. Cette suppression a été fondée sur le fait que :

- confier à une commission administrative paritaire commune à un EPCI non affilié et ses communes membres le soin de gérer les agents de ces dernières pourrait priver les maires concernés de leur pouvoir de gestion ;

- la mise en place de ces commissions administratives paritaires au niveau communal pourrait être trop restrictive quant au nombre d'agents susceptibles d'être concernés par la promotion interne et réduire ainsi le nombre de postes ouverts par cette procédure ;

- les centres de gestion instituent déjà des commissions administratives paritaires communes pour les collectivités affiliées, en vertu des articles 23 et 28 de la loi du 26 janvier 1984, et offriraient une assiette d'agents promouvables nettement plus élevés que les EPCI et leurs communes membres.

Votre commission comprend les arguments avancés par la commission des lois de l'Assemblée nationale et de M. Bernard Derosier. Tout en se ralliant par conséquent à la suppression de cet article, elle maintient que ce dispositif aurait permis de rationaliser davantage l'organisation des commissions administratives paritaires locales entre les EPCI non affiliés et leurs communes membres.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de maintenir la suppression de l'article 18 A.

Article 18 C - (art. 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Possibilité de comités techniques paritaires communs entre les EPCI et leurs communes membres

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de sa commission des lois.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 C sans modification .

Article 19 - (art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Organisation des concours de recrutement

En modifiant l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, relatif au recrutement par concours des fonctionnaires territoriaux, cet article tend à apporter quelques évolutions et précisions sur les différentes catégories de concours pouvant être organisées par les employeurs territoriaux , en fonction des statuts particuliers régissant les cadres d'emplois.

Il propose en particulier :

- de préciser que les concours sur titres devraient nécessairement « comporter, en sus de l'examen des titres et diplômes, une ou plusieurs épreuves » ;

- d'ouvrir les concours internes aux magistrats et militaires ;

- de permettre la prise en compte de l'expérience professionnelle des candidats aux concours internes et troisième concours.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des lois, avec l'avis favorable du Gouvernement, qui prévoit, outre de procéder à une amélioration rédactionnelle de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, d' introduire également la prise en compte de l'expérience professionnelle des candidats dans les concours externes de la fonction publique territoriale.

En effet, l'article 5 du projet de loi de modernisation de la fonction publique, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, prévoit déjà, pour les fonctions publiques de l'Etat et hospitalière, de prendre en compte l'expérience professionnelle non seulement pour les concours internes et les troisièmes concours mais aussi pour les concours externes.

Cette extension de la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle aux concours externes n'est pas anodine. Si elle devrait sans doute avoir des effets positifs sur les modalités de recrutement de certains personnels, elle pourrait également conduire à une uniformisation dommageable des différents types de concours de la fonction publique.

D'un point de vue positif, la prise en compte de l'expérience professionnelle dans les concours externes devrait tout d'abord se traduire par une évolution importante des recrutements qui pourraient s'appuyer sur des viviers de candidats plus variés , notamment depuis la suppression des limites d'âge pour s'inscrire aux concours de la fonction publique 10 ( * ) et l'augmentation attendue des candidats plus âgés à certains concours.

Ensuite, dans la mesure où le Gouvernement souhaite développer les secondes carrières et la mobilité , non seulement entre les trois fonctions publiques mais également entre le secteur public et le secteur privé, il semble utile d'introduire l'expérience professionnelle parmi les éléments de sélection des candidats.

En effet, il est difficile d'ouvrir davantage les concours aux personnes disposant déjà d'une expérience professionnelle et de conserver les épreuves, souvent très académiques, des concours, sans tenir compte des acquis professionnels de ces candidats.

D'un autre côté, l'introduction de la prise en compte de l'expérience professionnelle dans les concours externes réduit la spécificité de ce concours vis-à-vis du concours interne et, surtout, du troisième concours , par définition réservé à des candidats justifiant de « l'exercice, pendant une durée déterminée, d'une ou plusieurs activités professionnelles ou d'un ou de plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou d'une ou de plusieurs activités en qualité de responsable d'une association . » Votre commission tient d'ailleurs à réaffirmer la nécessité que ces troisièmes concours soient davantage développés dans les trois fonctions publiques.

En outre, il conviendrait d'éviter que, notamment dans le contexte actuel de fort chômage des actifs de moins de 25 ans, les candidats les plus jeunes et tout récemment sortis de leurs études ne soient exclus de ces concours qui leur sont pourtant, par essence, destinés -les concours internes et les troisième concours ne leur étant pas accessibles.

Cette opinion semble partagée par le Gouvernement qui a affirmé, dans le protocole d'accord du 21 novembre 2006 sur la formation, signé avec trois organisations syndicales, que le concours externe reste « un instrument majeur pour l'accès à la vie professionnelle des jeunes issus du système scolaire et universitaire ».

D'après les éléments fournis par le ministère de la fonction publique, la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle pourrait ainsi être formalisée par l'introduction d'une épreuve consistant pour le candidat en la présentation de ses savoir-faire et ses compétences pratiques . Cette épreuve serait facultative pour les concours externes et ne devrait pas contribuer à la création d'une voie d'accès dérogatoire aux concours actuels.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sans modification .

Article 21 bis - (art. 8 de la loi n° 2001 2 du 3 janvier 2001) - Prise en compte de l'ancienneté des agents contractuels de catégorie A relevant de la filière administrative lors de leur intégration dans les cadres de la fonction publique territoriale

Cet article, introduit par le Sénat, à l'initiative de MM. Hugues Portelli et Charles Pasqua, ayant reçu un avis défavorable de votre commission et du Gouvernement, prévoyait la prise en compte de la totalité des années d'ancienneté des agents contractuels de catégorie A relevant de la filière administrative et ayant bénéficié d'une intégration directe dans les cadres de la fonction publique territoriale en vertu de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

Rejoignant l'opinion de votre commission lors de la présentation de cet amendement au Sénat, l'Assemblée nationale a supprimé cet article, sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, au motif que :

- ce dispositif n'est applicable qu'aux agents de catégorie A et relevant de la fonction publique territoriale, ce qui n'est en rien justifié ;

- une prise en compte partielle de l'ancienneté de ces fonctionnaires est déjà prévue, ce qui assure une certaine équité avec les agents ayant passé les concours de droit commun ;

- comme l'a indiqué M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, au cours de l'examen de ce dispositif en séance publique 11 ( * ) , la mesure proposée aurait un coût budgétaire conséquent, d'autant qu'elle aurait, telle qu'actuellement rédigée, un effet rétroactif, entre le 4 janvier 2001 et le 3 janvier 2006.

Votre commission vous propose donc de maintenir la suppression de l'article 21 bis .

Article 22 bis (nouveau) - (art. 49 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) -Fixation des quotas d'avancement de grade par les employeurs publics locaux

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, tend à modifier l'article 49 de la loi du 26 janvier 1984 afin de confier aux employeurs publics locaux la fixation des quotas d'avancement de grade pour chaque cadre d'emploi ou corps .

Dans sa rédaction actuelle, l'article 49 de la loi du 26 janvier 1984 dispose notamment que les règles d'avancement d'échelon et de promotion de grade supérieur sont fixés par les statuts particuliers des cadres d'emploi ou corps.

Le présent article du projet de loi propose de compléter cet article afin de prévoir que le nombre maximum de fonctionnaires pouvant être promus à l'un des grades d'avancement du cadre d'emplois ou du corps auquel ils appartiennent, est « déterminé par application d'un taux de promotion à l'effectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade », lequel taux est fixé par l'assemblée délibérante après avis du comité technique paritaire.

Facteur de souplesse dans la gestion des personnels, le dispositif proposé par cet article répond à une attente forte des employeurs publics locaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 23 - (art. 51 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Instauration d'un mécanisme de régulation des mutations intervenant rapidement après la titularisation d'agents territoriaux

L'Assemblée nationale n'ayant adopté qu'un amendement de précision rédactionnelle, votre commission vous propose d'adopter l'article 23 sans modification .

Article 24 - (art. 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Création d'emplois fonctionnels et abaissement des seuils

Cet article, qui modifie et complète l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, avait initialement pour objet, d'une part, d' abaisser certains seuils prévus pour la création d'emplois fonctionnels au sein des communes et des établissements publics de coopération intercommunale 12 ( * ) , et, d'autre part, d' instituer l'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions .

Le Sénat a, en première lecture, supprimé la création de l'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions , sur proposition de votre commission. Il est en effet apparu que cet emploi fonctionnel n'était souhaité ni par les collectivités concernées, ni par le syndicat national des secrétaires généraux et des directeurs généraux des collectivités territoriales. Lors de son audition par votre rapporteur, l'Association des départements de France avait même craint un « démantèlement de l'unité de management et d'organisation » des régions et départements.

En revanche, sur proposition des groupes socialiste, communiste, UC-UDF et de MM. Philippe Goujon, Roger Romani, Philippe Dominati, Yves Pozzo di Borgo et Hugues Portelli, et Mme Marie-Thérèse Hermange, le Sénat a adopté un amendement visant à consacrer parmi les emplois fonctionnels de la fonction publique territoriale, les emplois de directeur général des services et directeur général adjoint des services des mairies d'arrondissement .

Il est en effet apparu nécessaire de créer de tels emplois fonctionnels du fait du rôle charnière joué par ces agents entre l'administration et les élus locaux.

En vertu de l'article 36 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, le maire doit déjà, sur proposition du maire d'arrondissement, nommer un directeur général des services des mairies d'arrondissement. Toutefois, aucune grille de rémunération n'existe actuellement pour ces emplois fonctionnels qui ne sont dès lors pas véritablement équivalents à ceux prévus à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984.

L'amendement adopté par le Sénat a pour conséquences concrètes de :

- créer l'emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services de mairie d'arrondissement ;

- conférer aux emplois de directeur général des services et directeur général adjoint des services de mairie d'arrondissement les mêmes garanties que celles accordées aux autres emplois fonctionnels quand il est mis fin à leurs fonctions 13 ( * ) .

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des lois, tendant à insérer le dispositif dans l'article 36 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale.

Il permet également de préciser d'une part, que, comme les directeurs généraux des services, les directeurs généraux adjoints des services de mairies d'arrondissement sont nommés par le maire de la commune, sur proposition du maire d'arrondissement et, d'autre part, qu'il est mis fin à leurs fonctions dans les mêmes conditions.

Ainsi que l'a souligné notre excellent collègue Jean-Claude Gaudin lors de l'examen du présent rapport par votre commission, l'instauration d'emplois fonctionnels dans les mairies d'arrondissement ne saurait en aucun cas remettre en cause la distinction actuelle entre les compétences très différentes que peuvent exercer la mairie de plein exercice, d'une part, et les mairies d'arrondissement, d'autre part. En outre, les mesures prévues par le présent article ne sauraient en aucun cas établir une équivalence entre les emplois fonctionnels de la mairie de plein exercice et ceux des mairies d'arrondissement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 25 - (art. 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Octroi d'autorisations spéciales d'absence pour l'exercice du droit syndical

Cet article tend à :

- toiletter et compléter le dispositif de l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984 ;

- permettre une mutualisation , au niveau des centres de gestion, de la charge financière résultant des autorisations spéciales d'absence pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés employant moins de cinquante agents .

Ces autorisations spéciales d'absence accordées aux agents territoriaux facilitent tout particulièrement l'exercice de leurs droits syndicaux, en leur permettant d'assister aux congrès professionnels et aux réunions des organismes directeurs des syndicats dont ils sont membres élus, ainsi qu'aux commissions administratives paritaires et organismes statutaires.

Reprenant pour partie le dispositif actuellement applicable pour les décharges d'activité de service, le présent article prévoit un contingent global calculé et payé par les centres de gestion pour certaines autorisations spéciales d'absence octroyées à des agents de collectivités territoriales et établissements publics affiliés et employant moins de cinquante agents.

Il permet de répartir plus équitablement la charge financière afférente à ces autorisations , celles-ci étant actuellement assumées par la seule collectivité territoriale ou le seul établissement public dans lequel l'agent qui en bénéficie occupe ses fonctions, alors qu'elles sont déterminées pour l'ensemble des collectivités territoriales et établissements publics employant moins de cinquante agents.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Jacques-Alain Bénisti, tendant à plafonner le montant des autorisations spéciales d'absence remboursé par les centres de gestion à un quart du montant versé en compensation des décharges d'activité de service . La commission des lois de l'Assemblée nationale avait émis un avis défavorable à cet amendement, le rapporteur ayant demandé, à titre personnel, l'avis du Gouvernement, et ce dernier s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée.

Tout en comprenant que les centres de gestion puissent s'inquiéter du coût supplémentaire engendré par cette disposition, votre commission ne souhaite pas que cette mutualisation soit limitée au seul quart du montant versé en compensation des décharges d'activité de service . Elle considère en effet qu'elle restreint trop fortement l'intérêt de cette mutualisation et qu'il n'est pas justifié qu'une collectivité territoriale ou un établissement public assume seul le coût des autorisations spéciales d'absence pourtant délivrées pour le compte de l'ensemble des collectivités territoriales et établissements publics affiliées et de moins de cinquante agents.

En outre, conformément aux propos tenus par M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, lors de l'examen du présent projet de loi en première lecture au Sénat, ces nouvelles charges supportées par les centres de gestion devraient être « largement compensées par la diminution du coût de l'organisation des concours, grâce à la mise en place de concours sur titres et des formations initiales d'application. »

Le ministre s'était en outre engagé à prendre en compte, « si ces économies devaient se révéler insuffisantes », les éventuelles « corrections nécessaires » à l'occasion du protocole financier devant accompagner le présent projet de loi 14 ( * ) .

C'est pourquoi votre commission vous soumet un amendement tendant à supprimer la limitation du remboursement des autorisations spéciales d'absence.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié .

Article 26 bis - (art. 64 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999) - Maintien de leurs avantages collectivement acquis pour les agents d'un EPCI ou d'une commune affectés dans un syndicat mixte dont l'EPCI ou la commune est membre

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel présenté par sa commission des lois.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 26 bis sans modification .

Article 28 - (art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Extension des cas de sanctions ne conduisant pas à la révocation du sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions

Initialement, cet article, qui modifie l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984, visait uniquement à étendre à toutes les sanctions du premier groupe -c'est-à-dire non seulement à l'avertissement et au blâme, mais également à l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours- le fait que leur prononcé est sans effet sur la révocation d'un sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe .

Sur proposition de sa commission des lois, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée, l'Assemblée nationale a aligné les sanctions disciplinaires de la fonction publique territoriale sur celles des deux autres fonctions publiques , en :

- supprimant du premier groupe l'exclusion temporaire de fonctions ;

- portant la durée maximale possible de l'exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe de six mois à deux ans.

Cette modification apportée par l'Assemblée prévoit donc un dispositif plus sévère pour les agents. Elle est toutefois justifiée par le principe de parité entre les trois fonctions publiques.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 28 sans modification .

Article 28 bis A (nouveau) (art. 31 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Présidence des conseils de discipline par l'autorité territoriale

Modifiant l'article 31 de la loi du 26 janvier 1984, cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit que les commissions administratives paritaires statuant en tant que conseils de discipline seront désormais présidées par l'autorité territoriale ou son représentant, et non plus par un magistrat de l'ordre administratif.

Cette mesure a pour objet de revenir au dispositif en vigueur avant l'adoption de la loi du 26 janvier 1984, et d'aligner le régime disciplinaire qui y est applicable sur celui des deux autres fonctions publiques de l'Etat et hospitalière.

En revanche, les conseils de discipline de recours, qui constituent les instances d'appel, resteront présidés par un magistrat administratif (article 90 bis de la loi du 26 janvier 1984).

Votre rapporteur estime que cette modification est justifiée. Elle considère qu'elle répond en effet à une attente de nombreux employeurs territoriaux qui, au même titre que les autres employeurs publics, doivent prendre leurs responsabilités dans la gestion de leurs personnels et assumer de ce fait la présidence des conseils de discipline de leurs collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 28 bis A sans modification .

Article 28 bis - (art. 31 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Etablissement d'une majorité des deux tiers des suffrages exprimés pour adopter un avis dans les conseils de discipline

Cet article, inséré par le Sénat sur proposition de M. Michel Charasse, avec l'avis défavorable de votre commission, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée, tend à prévoir que les conseils de discipline et les conseils de discipline de recours ne pourraient rendre leurs avis qu'avec une majorité des deux tiers de leurs membres et que l'impossibilité d'atteindre cette condition de majorité , et donc d'obtenir un avis, n'interromprait pas la procédure disciplinaire engagée.

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article 31 de la loi du 26 janvier 1984 précise uniquement que les commissions administratives sont présidées par l'autorité territoriale, sauf lorsqu'elles siègent en tant que conseil de discipline, un magistrat de l'ordre administratif étant alors président 15 ( * ) .

Les modalités de fonctionnement des conseils de discipline et des conseils de discipline de recours, et notamment les conditions de vote, sont fixées par le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux, qui prévoit, respectivement dans ses articles 12 et 22, que ces conseils doivent décider des suites devant être réservées à la procédure disciplinaire engagée à la majorité des membres présents.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article , à l'initiative de sa commission des lois, le groupe socialiste et apparentés et M. Jacques-Alain Bénisti craignant que cette majorité des deux tiers des suffrages exprimés n'affaiblisse davantage le rôle des conseils de discipline au lieu de le renforcer. En outre, cette disposition était d'ordre réglementaire.

Votre commission vous propose de maintenir la suppression de l'article 28 bis .

Article 28 ter - (art. 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Définition de la suppression d'un emploi permanent à temps non complet

Cet article, introduit par le Sénat, sur proposition du groupe UC-UDF, avec l'avis favorable de votre commission, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée, tend à prévoir, à l'article 97 de la loi du 26 janvier 1984, qu' une modification de 10 % du nombre d'heures de service d'un agent occupant un emploi permanent à temps non complet ne soit plus assimilée à la suppression dudit emploi .

Cette disposition vise à alléger la charge de travail des comités techniques paritaires , lesquels doivent actuellement être saisis de toute modification d'heures de service pour les emplois à temps non complet, et à simplifier la gestion des horaires dans les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des lois, avec l'avis favorable du Gouvernement, tendant à préciser que la consultation du comité technique paritaire demeurerait toutefois obligatoire pour toute modification du temps de travail , y compris de moins de 10 %, lorsqu'elle aurait pour conséquence de faire perdre à l'agent le bénéfice de l'affiliation à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

En effet, en vertu de l'article 107 de la loi du 26 janvier 1984, le fonctionnaire nommé sur un emploi permanent à temps non complet n'est affilié à la CNRACL que s'il consacre à son service un nombre minimal d'heures de travail (actuellement fixé à 28h par la CNRACL).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 28 ter sans modification .

Article 28 quater - (art. 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Cumul d'activités d'un fonctionnaire pris en charge en raison de la suppression de son emploi

Cet article, introduit par le Sénat sur proposition du groupe UC-UDF, avec l'avis favorable de la commission des lois et l'avis défavorable du Gouvernement, a pour objet de prévoir que la rémunération d'un fonctionnaire momentanément privé d'emploi et pris en charge par le CNFPT ou un centre de gestion ne serait pas réduite du montant des rémunérations perçues à titre de cumul d'activités , dès lors que ces dernières ont fait l'objet d'une autorisation dans le but de maintenir ou développer des compétences favorisant le retour à l'emploi .

Cette disposition visait à encourager les agents privés d'emploi à poursuivre l'exercice d'une activité privée ayant un lien avec leurs fonctions.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article, sur proposition de M. Courtial, la commission des lois ayant demandé l'avis du Gouvernement, lequel était favorable à cette suppression.

En effet, l'Assemblée nationale a craint que ce cumul de rémunérations puisse avoir pour effet de dissuader le fonctionnaire à retrouver rapidement un emploi au sein d'une collectivité territoriale ou un emploi public.

Le Sénat avait accepté cette disposition en première lecture, considérant que, d'une part, le complément de rémunération devrait permettre de convaincre le fonctionnaire de poursuivre l'activité privée qu'il exerçait auparavant, et, d'autre part, que cette dérogation était suffisamment encadrée -le dispositif prévoyant en effet que ces activités devaient maintenir ou développer des compétences favorisant le retour à l'emploi de l'agent pour permettre un cumul de rémunérations.

Votre commission comprend toutefois les craintes formulées par l'Assemblée nationale et vous propose, par volonté de conciliation, de maintenir la suppression de l'article 28 ter .

Article 29 - (art. 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Monétisation des mises à disposition non intervenues au bénéfice d'organisations syndicales

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de sa commission des lois.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 29 sans modification .

Article 29 bis - (art. 111-1 nouveau de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Maintien du régime indemnitaire et des avantages collectivement acquis par les agents transférés d'une collectivité territoriale vers un de ses établissements publics ou inversement

Cet article, introduit par le Sénat sur proposition de M. Jean-Patrick Courtois et les membres du groupe UMP, avec l'avis favorable de votre commission et l'avis défavorable du Gouvernement, a pour objet de prévoir que les agents transférés d'une collectivité territoriale vers un de ses établissements publics, ou inversement, conservent leur régime indemnitaire ainsi que leurs avantages acquis , collectivement ou individuellement, et maintenus en vertu de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984.

Actuellement, aucune disposition ne prévoit le maintien des avantages indemnitaires des agents transférés d'une collectivité territoriale vers un établissement public qui lui est rattaché, ou inversement.

Considérant que le transfert de l'agent visé par cet article revêt un caractère facultatif, dans la mesure où l'accord de l'intéressé est exigé pour décider sa mutation, l'Assemblée nationale a, sur proposition de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, restreint la portée de cette disposition en :

- subordonnant le maintien de ces avantages indemnitaires à la décision de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public d'accueil ;

- limitant la conservation de ces compléments de rémunérations aux seuls avantages indemnitaires collectivement acquis qui ont été mis en place par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984.

Cette modification constitue une harmonisation avec les règles indemnitaires actuellement applicables en matière de transfert d'agents entre employeurs publics locaux, qui distinguent les transferts imposés aux agents -par exemple en cas de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale- de ceux pour lesquels ils ont le choix.

Tout en comprenant la démarche de notre collègue Jean-Patrick Courtois, votre commission estime qu'il est également légitime de prévoir des règles communes et harmonisées pour les différents cas de transferts d'agents territoriaux.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 29 bis sans modification .

Article 29 ter (nouveau) - (nouvelle section 4 au chapitre III bis du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale) - Création d'un titre emploi collectivité

Créant une nouvelle section 4 dans le chapitre III bis du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale, cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Gérard Menuel dont l'amendement a été repris par la commission des lois et a reçu un avis favorable du Gouvernement, tend à créer un titre emploi collectivité pour les communes de moins de 1.000 habitants .

L'instauration d'un titre emploi collectivité fait également l'objet d'une proposition de loi présentée par M. Gérard Menuel et plusieurs de ses collègues 16 ( * ) .

Le titre emploi collectivité, dont la définition et le régime seraient définis dans les nouveaux articles L. 133-8 à L. 133-8-2 du code de la sécurité sociale, vise à simplifier les déclarations et formalités liées à l'emploi occasionnel d'agents contractuels par les communes de moins de 1.000 habitants .

L'article L. 133-8 du code de la sécurité sociale préciserait que le titre emploi collectivité ne concernerait que le recrutement d'agents non titulaires répondant, soit à un besoin occasionnel -pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une fois à titre exceptionnel-, soit à un besoin saisonnier -pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois (deuxième alinéa de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984).

Le titre emploi collectivité serait mis en place sur le modèle du « chèque emploi service », du « chèque emploi très petites entreprises », du « titre emploi entreprise occasionnels » et du « chèque emploi associatif » déjà existants.

D'après l'article L. 133-8-1 du code de la sécurité sociale créé par le présent article, ce titre emploi collectivité aurait valeur de contrat de travail , dispensant ainsi la collectivité des formalités d'établissement de l'acte d'engagement.

En outre, l'organisme habilité à gérer ce titre emploi collectivité n'aurait plus qu'à délivrer une attestation mensuelle d'emploi à l'agent qui se substituerait à la remise d'un bulletin de paie.

Les modalités de recouvrement et de contrôle des cotisations et contributions dues aux organismes habilités, de transmission des déclarations et de répartition des versements correspondants devraient également être facilitées. Des organismes habilités par décret devraient assurer ces fonctions, « selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime général de sécurité sociale assises sur les salaires ».

Les modalités de transmission de ces déclarations de cotisations et contributions, aux régimes pour le compte desquels elles sont recouvrées, ainsi que les conditions dans lesquelles la répartition des versements correspondants est assurée devraient faire l'objet d'accords entre les organismes nationaux gérant ces régimes.

Un décret devrait également être pris pour définir les mentions devant figurer sur le titre et fixer ses modalités d'utilisation.

D'après l' article L. 133-8-2 du code de la sécurité sociale , le recours au titre emploi collectivité permettrait notamment aux petites communes :

- de recevoir directement les documents ou modèles nécessaires pour employer des contractuels pour un besoin occasionnel ou saisonnier ;

- d'effectuer, par ce seul titre, les déclarations obligatoires relatives aux cotisations et contributions sociales ainsi qu'à l'assurance chômage pour les communes qui y souscrivent ;

- d'obtenir par l'organisme gestionnaire le calcul des rémunérations dues à l'agent employé ainsi que des cotisations et contributions qui en découlent.

Votre commission n'a pas été convaincue par la nécessité de créer ce titre emploi collectivité . En effet, sous des aspects particulièrement louables de simplification, souhaitée par tous, des modalités de recrutement et de gestion des contractuels employés par les très petites communes, ce nouveau système d'embauche ne semble en réalité ni parfaitement répondre aux attentes de ces collectivités ni être véritablement facteur de simplification.

Tout d'abord, en ayant entendu en audition l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), votre rapporteur a pu constater que les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif devraient être assez complexes, en raison notamment du principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable en matière de comptabilité publique.

Ensuite, il n'est pas certain que la création de ce titre emploi collectivité encourage les petites communes à recruter des agents contractuels. En effet, ce sont les conditions particulièrement restrictives qui encadrent le recours aux contractuels qui semblent en réalité gêner le plus ces collectivités, ce à quoi le présent dispositif ne répond en aucun cas.

Malgré l'instauration de ce titre, les conseils municipaux des communes concernées devraient toujours délibérer sur le recours à un emploi occasionnel -en mentionnant en particulier la nature et la durée dudit emploi, son objet ainsi que la rémunération et le niveau de recrutement du contractuel.

Il convient également de rappeler que de nombreux centres de gestion remplissent déjà des fonctions permettant d'aider les communes en la matière :

- soit en disposant de services de remplacements à l'attention de leurs collectivités affiliées. L'intérêt de ces services serait d'ailleurs sérieusement remis en cause par la création du titre emploi collectivité, alors qu'ils sont actuellement en voie de développement au niveau national ;

- soit en les guidant dans l'établissement des documents nécessaires à l'embauche ainsi que pour effectuer les déclarations obligatoires auprès des organismes sociaux. De nombreux centres de gestion semblent en effet avoir développé cette mission facultative.

Votre commission ne remet pas en cause le constat selon lequel certaines petites communes connaissent effectivement des difficultés pour recruter des contractuels. Elle est également favorable à la simplification des démarches administratives des employeurs publics territoriaux, en particulier pour les collectivités territoriales et établissements publics les plus petits qui ne disposent pas de services de ressources humaines compétents.

Toutefois, elle n'est pas certaine que la solution proposée par le présent article soit adaptée et craint que ce nouveau titre ne soit que très peu employé par les communes alors qu'il aura engendré un coût conséquent pour sa mise en place par les organismes de sécurité sociale. En effet, il ne pourra être employé que par les communes de moins de 1.000 habitants, lorsqu'elles souhaiteront uniquement recourir à un emploi occasionnel, en ne disposant, de la part du centre de gestion auquel elles sont obligatoirement affiliées, ni d'un service de remplacement efficace ni de l'aide nécessaire pour l'embauche de nouveaux agents.

Pour toutes ces raisons, votre commission estime que le champ d'application du titre emploi collectivité paraît bien trop réduit pour justifier sa création et son coût de mise en place, nécessairement important pour les organismes concernés. En outre, elle considère qu'une évaluation approfondie devrait accompagner la création d'un tel titre

Elle vous propose par conséquent un amendement de suppression de l'article 29 ter .

* 6 Voir le rapport n° 251 Sénat (2004-2005) de Mme Jacqueline Gourault au nom de la commission des lois sur le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

* 7 Voir la séance du mercredi 11 octobre 2006.

* 8 Voir le bulletin n° 6 (2006-2007) de la semaine du 13 novembre 2006.

* 9 Voir le commentaire de l'article 18 AA du présent projet de loi.

* 10 Voir l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 relative aux conditions d'âge dans la fonction publique et instituant un nouveau parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat. Elle a notamment supprimé toutes les limites d'âge jusqu'à présent fixées pour le recrutement dans la fonction publique, à l'exception de celles établies pour l'entrée dans des corps classés en service actif et l'inscription aux concours d'accès à certaines écoles dont la durée de formation est supérieure ou égale à deux ans .

* 11 Voir la séance du Sénat du 16 mars 2006.

* 12 Voir le rapport de première lecture n° 243 (Sénat, 2005-2006) de Mme Jacqueline Gourault au nom de la commission des lois.

* 13 En vertu de l'article 53 de la loi précitée du 26 janvier 1984, lorsque l'emploi fonctionnel est occupé par un fonctionnaire en détachement, celui-ci peut, lorsqu'il est mis fin à ses fonctions, soit se voir offrir un emploi correspondant à son grade, soit, si cette première solution est impossible, être reclassé dans les conditions prévues par les articles 97 et 97 bis de la même loi (relatifs à la perte d'emploi des fonctionnaires), bénéficier de droit d'un congé spécial ou percevoir une indemnité de licenciement.

En outre, il ne peut être mis fin aux fonctions de l'agent que six mois après sa nomination dans l'emploi ou sa désignation par l'autorité territoriale, sauf s'il a été embauché par voie de recrutement direct. La fin des fonctions doit être précédée d'un entretien entre l'agent et l'autorité territoriale et faire l'objet d'une information de l'assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale. Elle prend effet le premier jour du troisième mois suivant l'information de l'assemblée délibérante.

* 14 Voir l'introduction du présent rapport.

* 15 Voir le commentaire de l'article 28 bis A du présent projet de loi, qui tend à prévoir également la compétence de l'autorité territoriale pour présider les conseils de discipline.

* 16 Proposition de loi n° 2653 (AN, 2005-2006) relative à la création d'un titre emploi collectivité.

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