N° 158
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 16 janvier 2007 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi de Mme Valérie LÉTARD, M. Nicolas ABOUT, Mme Sylvie DESMARESCAUX, M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, Mme Anne-Marie PAYET, MM. Michel MERCIER et Bernard SEILLIER portant réforme des minima sociaux,
Par Mme Valérie LÉTARD,
Sénatrice.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.
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Voir le numéro :
Sénat : 425 (2005-2006)
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Politique sociale. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs
Depuis plusieurs années, votre commission des affaires sociales se penche sur la question des minima sociaux et de leur insertion dans l'architecture de notre protection sociale. C'est ainsi qu'elle a publié, en mai 2005, un rapport d'information 1 ( * ) qui mettait en lumière la complexité de ce dispositif et soulignait ses effets pervers, lorsqu'il fait, en pratique, obstacle au retour à l'emploi.
La France compte aujourd'hui pas moins de neuf minima sociaux, créés au fil des ans en fonction des nécessités les plus criantes. Ces prestations ont ainsi visé successivement :
- les personnes âgées et handicapées, avec la création du minimum vieillesse, du minimum invalidité et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;
- les personnes familialement isolées, avec celle de l'allocation de parent isolé (API) et de l'allocation veuvage ;
- enfin, les personnes exclues plus ou moins durablement du marché du travail, avec la mise en place de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation d'insertion, de l'allocation équivalent retraite (AER) et du revenu minimum d'insertion (RMI).
Au total en 2005, le nombre de personnes allocataires d'un minimum social s'élevait à 3,5 millions , soit 6 millions en tout, si on y ajoute les membres de leur famille à charge.
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Nombre d'allocataires au 31 décembre 2005 |
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RMI |
1.134.500 |
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API |
182.300 |
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ASS |
374.500 |
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AI |
34.100 |
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AER |
42.400 |
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Minimum Vieillesse |
537.000 |
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Minimum Invalidité |
112.600 |
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AAH |
774.200 |
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Allocation veuvage |
6.800 |
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Ensemble des minima sociaux en métropole |
3.198.400 |
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DOM |
316.200 |
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Total France entière |
3.514.600 |
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Source : DREES, Etudes et Résultats n° 539, novembre 2006 |
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L'un des principaux enseignements de ce rapport a été de montrer qu'une juste appréciation de la situation des bénéficiaires de minima sociaux supposait de tenir compte non seulement des neuf allocations ayant effectivement le caractère de minimum social, mais également de l'ensemble des prestations et avantages liés, de façon plus ou moins automatique, au bénéfice de ces dernières et que l'on peut regrouper sous le terme de « droits connexes » .
Abordé sous cet angle, le dispositif français des minima sociaux apparaît dès lors très opaque pour ses bénéficiaires et cette illisibilité crée de grandes insatisfactions : ainsi, des différences injustifiées de base de ressources entre les différentes prestations donnent aux demandeurs une impression d'arbitraire et peuvent conduire à des tentatives de contournement ou de fraude.
Ce dispositif entraîne également d'inévitables effets pervers. Deux d'entre eux avaient plus particulièrement attiré l'attention de votre commission :
- les effets pervers liés au calendrier de versements des différentes prestations : les différences de période de référence pour le calcul des prestations et les délais de carence entre l'ouverture des droits et la perception de l'aide donnent un caractère heurté aux versements respectivement perçus par les bénéficiaires.
Ainsi, le système de la déclaration trimestrielle des ressources applicable aux allocataires du RMI et de l'API entraîne un effet retard dans la prise en compte des changements de situation du foyer : en cas d'activité rémunérée au cours du trimestre précédent, l'allocation est revue à la baisse et demeure donc plus faible pendant trois mois, même si l'activité a cessé entre temps. Cette situation se révèle particulièrement décourageante pour les bénéficiaires qui tentent de reprendre une activité professionnelle, en acceptant des emplois en intérim ou à durée déterminée ;
- les nombreux effets de seuil causés par une attribution des prestations sur la base du statut : lorsque l'attribution des droits connexes s'effectue sur la base d'un critère de statut, toute augmentation des revenus, de quelque origine qu'elle soit, entraîne non seulement la perte du bénéfice de l'allocation de base mais aussi de ces prestations complémentaires. Or, elles sont particulièrement nombreuses pour les bénéficiaires du RMI et, dans une moindre mesure, de l'ASS, de l'AAH et de l'API.
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Les aides liées au statut de bénéficiaire d'un minimum social |
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Minimum social |
Droits connexes liés au statut |
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RMI |
Allocation logement à taux plein automatique, suspension des dettes fiscales, exonération automatique de taxe d'habitation, exonération de redevance audiovisuelle, exonération de cotisation CMU, accès automatique et gratuit à la CMUC, tarification sociale téléphone, prime de Noël |
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AAH |
Majoration pour vie autonome, exonération de redevance audiovisuelle, tarification sociale téléphone |
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ASS |
Prime de Noël, tarification sociale téléphone |
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API |
Allocation logement à taux plein automatique, suspension des dettes fiscales |
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Allocation d'insertion |
Prime de Noël |
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Minimum vieillesse |
Exonération de redevance audiovisuelle |
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Minimum invalidité |
Exonération de redevance audiovisuelle |
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AER |
Prime de Noël |
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Allocation veuvage |
- |
Dans la mesure où la stabilité et la prévisibilité des revenus est une donnée primordiale pour les ménages les plus modestes, votre commission avait conclu que ces multiples effets de seuil constituent très probablement une désincitation à la reprise d'activité pour les bénéficiaires de ces minima sociaux .
Ce constat alarmant l'a conduite à mettre en place un groupe de travail, chargé d'approfondir les pistes de réforme proposées par ce premier rapport et de les traduire en une proposition de loi.
On rappellera la démarche innovante retenue pour l'élaboration de ce texte : à chaque instant, le groupe de travail a eu le souci d'associer tous les partenaires de la politique des minima sociaux - ministères, conseils généraux, associations de lutte contre les exclusions, praticiens de terrain issus des centres communaux d'action sociale ou de services sociaux des caisses d'allocations familiales, des caisses primaires d'assurance maladie ou des organismes de retraite - à la validation des hypothèses de travail retenues.
Ainsi, entre septembre 2005 et mai 2006, le groupe de travail a procédé à plusieurs dizaines d'auditions. Il s'est également déplacé à Lyon, en décembre 2005, pour rencontrer les partenaires concernés par la problématique des minima sociaux et les intéressés eux-mêmes.
Ces travaux ont ensuite débouché sur la rédaction d'un avant-projet qui, toujours de façon inédite, a été soumis pour concertation à l'ensemble des partenaires. Cette démarche a d'ailleurs été extrêmement bien perçue : en témoigne la trentaine de contributions écrites reçues, ainsi que l'invitation faite au groupe de travail de présenter son avant-projet devant le Conseil économique et social et devant le Conseil national des politiques de lutte contre les exclusions.
De cette concertation a émergé un consensus presque général sur les grands principes retenus pour l'élaboration de la proposition de loi. Les contributions reçues, parfois d'une très grande technicité, ont également permis d'améliorer, sur de nombreux points, la rédaction même de l'avant-projet. Enfin, d'utiles suggestions d'amélioration ont été faites, notamment pour approfondir le dernier volet de la proposition de loi qui concerne l'accompagnement professionnel et social des bénéficiaires de minima sociaux.
*
C'est donc après avoir tiré les enseignements de cette concertation que la présente proposition de loi a été déposée, le 27 juin 2006. Trois principes en ont guidé l'élaboration :
Premier principe : assurer une certaine équité entre bénéficiaires des différents minima sociaux et bénéficiaires de ces allocations et salariés à bas revenus.
Après mûre réflexion, le groupe de travail a en effet conclu à l'inutilité de fusionner les différents minima sociaux : bien que l'idée fût séduisante et conforme à la volonté de simplification qui l'animait, il lui a semblé qu'une telle solution n'aurait pas que des avantages.
La multiplicité des prestations existantes constitue en effet une richesse pour la protection sociale des plus faibles, dans la mesure où elle permet d'apporter une réponse adaptée à des situations particulières (rupture par rapport au monde du travail, isolement familial, handicap, vieillesse...).
En revanche, le groupe de travail a souhaité donner plus de cohérence aux droits connexes. A cet effet et pour des raisons d'équité, il n'a pas voulu s'en tenir à une simple harmonisation des droits connexes auxquels peuvent prétendre les bénéficiaires des différents minima sociaux, mais également faire en sorte que ces prestations soient accessibles de la même manière aux personnes salariées qui se trouvent dans une situation de ressources équivalente.
En pratique, la présente proposition de loi prévoit deux séries de mesures :
- la suppression des aides liées au « statut » , c'est-à-dire des aides attribuées par référence au bénéfice de tel ou tel minimum social. Elles sont en effet l'une des premières sources d'iniquité au sein de la population bénéficiaire des minima sociaux et entre bénéficiaires de ces prestations et salariés à bas revenus. Elles engendrent en outre des effets pervers redoutables à l'occasion d'une reprise d'activité ;
- l'affirmation du principe « à ressources égales, droits égaux » : en pratique, ce principe conduit à remplacer, pour tous les droits connexes, les conditions d'attribution liées au statut par une simple condition de ressources, rapportée au quotient familial.
Deuxième principe : faire en sorte que le système de protection sociale ne soit plus, en lui-même, un obstacle supplémentaire à la reprise d'activité des bénéficiaires de minima sociaux.
Sa complexité entraîne en effet des ruptures de droits et des effets de seuil préjudiciables, qui se reproduisent souvent au cours du parcours de réinsertion professionnelle des bénéficiaires de minima sociaux lorsqu'ils sont amenés à alterner des périodes d'activité, de chômage et de perception d'un minimum social.
Or cette précarité professionnelle est aujourd'hui un fait, que la complexité de notre dispositif de minima sociaux conduit à doubler d'une précarité sociale. C'est la raison pour laquelle la présente proposition de loi s'attache à renforcer la sécurisation du parcours de réinsertion professionnelle .
Ainsi, pour ne pas décourager les personnes qui souhaitent tenter une expérience professionnelle, même de courte durée, elle s'emploie à supprimer les délais de carence entre la fin d'une période de travail et le retour aux minima sociaux. Elle pose en particulier le principe d'une neutralisation systématique des ressources devenues inexistantes pour le calcul des droits aux minima sociaux et à leurs droits connexes.
Par ailleurs, pour consolider la réinsertion professionnelle des bénéficiaires de minima sociaux, il est important que le soutien de la collectivité à leur égard ne cesse pas brutalement lors de leur reprise d'activité mais plutôt qu'il s'éteigne progressivement au fur et à mesure de leur intégration dans le monde du travail.
A cet effet, la proposition de loi prévoit de mettre en place une sortie progressive des droits connexes au fur et à mesure de l'augmentation des revenus de la personne. Par exemple, en matière de complémentaire santé, la CMU complémentaire sera relayée non plus par un crédit d'impôt forfaitaire, mais par un crédit d'impôt variable selon les ressources.
Enfin, le texte prévoit d'assurer une meilleure information des bénéficiaires de minima sociaux sur les droits connexes auxquels ils peuvent prétendre et sur l'évolution de leurs ressources en cas de retour à l'activité : cette information évitera bien des déceptions et permettra de sécuriser la réinsertion professionnelle, en mobilisant d'autres types d'aides. Cette mesure permettra également de répondre aux inquiétudes des associations qui craignent que la fin de l'automaticité des droits connexes ne se traduise par une augmentation du non-recours à certaines aides.
Troisième principe : renforcer l'accompagnement social et professionnel des bénéficiaires de minima sociaux.
Le rapport de mai 2005 montrait combien l'existence d'un accompagnement des bénéficiaires de minima sociaux peut influencer leur retour à l'emploi : ainsi, les bénéficiaires du RMI - pour lesquels il existe un dispositif d'accompagnement systématique à travers le mécanisme des contrats d'insertion - connaissent mieux leurs droits, mobilisent plus souvent le dispositif d'intéressement à la reprise d'activité et sont beaucoup plus fréquemment bénéficiaires d'une mesure d'emploi aidé que les allocataires de l'allocation de parent isolé (API) qui ne font l'objet d'aucun programme d'accompagnement particulier.
Les allocataires de l'AAS relèvent quant à eux de l'accompagnement de droit commun réalisé par le service public de l'emploi, mais celui-ci reste insuffisant car il ne permet pas de prendre en compte les aspects sociaux de la situation de ces personnes.
C'est pourquoi la présente proposition de loi rend obligatoire la conclusion d'un contrat d'insertion pour les allocataires de l'API et de l'ASS . Pour tenir compte des spécificités de ces publics, les conseils généraux pourront passer convention avec les caisses d'allocations familiales et l'ANPE, afin de mutualiser les moyens. La coordination avec l'ANPE est tout particulièrement importante, car il faut éviter de développer deux circuits d'accompagnement parallèles et étanches.
Enfin, la proposition de loi propose d'expérimenter, dans des départements volontaires, des formules innovantes d'intéressement et d'accompagnement des bénéficiaires de minima sociaux, sur le modèle envisagé par le rapport de la commission « Famille, vulnérabilité, pauvreté » présidée par Martin Hirsch 2 ( * ) .
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Depuis le dépôt de la présente proposition de loi en juin dernier, des progrès ont déjà été réalisés en matière d'harmonisation des minima sociaux et d'accès aux droits connexes.
Concomitamment ou à la suite de la publication par votre commission de son premier rapport, d'autres documents sont venus enrichir la réflexion du Gouvernement, qu'il s'agisse du rapport de la commission « Famille, vulnérabilité, pauvreté » ou de celui des sénateurs Michel Mercier et Henri de Raincourt sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux 3 ( * ) .
? Ces nombreux travaux ont d'ores et déjà débouché sur plusieurs mesures, au premier rang desquels la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, qui a procédé à une profonde réforme des mécanismes d'intéressement à la reprise d'activité professionnelle pour les allocataires du RMI, de l'API et de l'ASS.
Mais le vote de ce texte n'invalide pas la démarche de la présente proposition de loi : lors de l'examen en séance publique de la loi précitée, Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, avait rappelé que celle-ci constituait « un premier pas » , qu'elle serait « suivie par d'autres réformes » et que « les travaux des missions parlementaires en [constitueraient] le fondement » . Elle avait conclu en précisant que le Gouvernement étudierait « avec grand intérêt, dès qu'elles [seraient] disponibles, les propositions du groupe de travail » .
? De façon plus précise, le texte même de la présente proposition de loi a inspiré plusieurs mesures au Gouvernement :
- la loi de finances pour 2007 a ouvert aux titulaires du minimum invalidité le bénéfice de la majoration pour la vie autonome et du complément de ressources, jusqu'ici réservés aux allocataires de l'AAH.
Cette mesure de justice était très attendue, car les pensionnés pour invalidité, pourtant bénéficiaires d'une prestation au moins partiellement contributive, étaient jusqu'ici placés dans une situation moins favorable que les allocataires de l'AAH et se voyaient privés de la garantie promise par la loi de 2005 selon laquelle toute personne handicapée dans l'incapacité totale d'occuper un emploi devait pouvoir obtenir des ressources au moins équivalente à 80 % du Smic ;
- le même texte a harmonisé le montant des forfaits logement applicables aux allocataires du RMI et de l'API, mettant fin à une différence difficilement justifiable et qui pénalisait les bénéficiaires de l'API lorsqu'ils basculaient dans le RMI à l'occasion du troisième anniversaire de leur enfant ;
- il a enfin autorisé la mise en place d'une expérimentation en matière d'intéressement à la reprise d'activité, afin que les départements volontaires puissent déroger aux règles nationales en matière de prime de retour à l'emploi et de prime d'intéressement, ainsi qu'en matière de contrats aidés.
Tout ceci conduit naturellement votre commission à vous proposer la suppression des articles 5 et 19 de la présente proposition de loi, puisqu'ils sont d'ores et déjà satisfaits.
? Par ailleurs, le Gouvernement s'est attaché, depuis deux ans, à résoudre les difficultés rencontrées par un grand nombre de nos concitoyens en matière d' accès à une couverture complémentaire santé .
Ainsi, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a augmenté le montant du crédit d'impôt en faveur de l'acquisition d'une complémentaire santé et celle pour 2007 a porté de 15 % à 20 % au dessus du plafond de la couverture maladie universelle complémentaire le plafond de ressources pour en bénéficier.
Si votre commission salue cet effort, elle ne peut que regretter que la solution proposée par le Gouvernement ne fasse en réalité que repousser vers les tranches de revenu supérieures l'effet de seuil déjà maintes fois dénoncé de ce dispositif.
D'après les informations transmises à votre commission, le relèvement voté en loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 aurait un coût de 125 millions d'euros. La mise en oeuvre de la réforme proposée par la présente proposition de loi coûterait quant à elle un peu plus cher (entre 150 et 175 millions d'euros), mais elle permettrait non seulement à davantage de Français de bénéficier de cette aide, mais aussi de lisser les effets de seuils en prévoyant une aide dégressive en fonction du revenu.
Votre commission a estimé que les avantages de cette seconde solution justifiaient pleinement qu'on y consacre une enveloppe supplémentaire, en relevant d'ailleurs que ce surcoût reste dans les limites du raisonnable (entre 25 et 50 millions d'euros). Elle observe en outre que le relèvement prévu par la loi de financement ne doit entrer en vigueur qu'au 1 er juillet 2007, ce qui permet d'opter pour l'amélioration proposée par la présente proposition de loi, sans pour autant faire de perdant.
? Enfin, les sept mois écoulés depuis le dépôt de la présente proposition de loi ont permis de relever des oublis ou des erreurs à corriger :
- il en est ainsi de l' allocation équivalent retraite (AER) : à mi-chemin entre le régime d'assurance chômage et celui d'assurance vieillesse, elle a parfois échappé à la vigilance du groupe de travail, lorsque celui-ci s'est employé à toiletter les textes existants pour harmoniser le régime des différents minima sociaux. Afin d'aligner son régime sur les autres, il convient de prévoir que cette allocation n'est ni imposable, ni cessible, ni saisissable ;
- il en est de même d'une mesure qui risquait de conduire à la création d'un nouvel effet de seuil : en fixant au Smic le montant de la rémunération des jeunes apprentis ou formés en alternance susceptible d'être exclue des ressources prises en compte pour le calcul des droits aux minima sociaux, on crée en effet de « tout ou rien » qui risque de leur être finalement préjudiciable. C'est pourquoi votre commission vous propose de transformer cette simple exonération sous condition de ressources par un système d'abattement, plus neutre.
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Si l'accueil fait à cette proposition de loi auprès des principaux acteurs de la lutte contre les exclusions est largement positif, celle-ci soulève malgré tout quelques inquiétudes, notamment en raison des incertitudes qui entourent le coût des mesures proposées et leurs effets sur les bénéficiaires de minima sociaux .
Tout au long de ses travaux, le groupe de travail de votre commission a entrepris avec insistance les différents ministères concernés pour obtenir un chiffrage de ses propositions, afin de pouvoir les hiérarchiser et retenir celles qui seraient réalisables en fonction des contraintes budgétaires. Mais il n'a malheureusement pu obtenir que des informations parcellaires.
Les auteurs de la proposition de loi ont donc pris la décision de la déposer en l'état, afin d'amener le Gouvernement à réagir à son contenu et à accélérer la production des chiffrages demandé depuis de nombreux mois auprès de ses services. Mais le dépôt du texte n'a finalement été suivi d'aucune réaction de ce point de vue. Bien qu'elle regrette sincèrement ce contretemps, votre commission ne peut qu'espérer que le Gouvernement pourra apporter toutes les précisions nécessaires en séance publique.
Dans la perspective de ce débat, votre commission tient toutefois à souligner la nécessité d'établir un chiffrage complet, honnête et réaliste du coût de la présente proposition de loi : il lui semble en effet que ce chiffrage ne saurait se contenter d'être l'addition du coût prévisible des différentes mesures proposées. Il devra impérativement tenir compte à la fois de la combinaison des différentes réformes et des effets positifs à en attendre en matière de retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux.
Le groupe de travail avait également sollicité du Gouvernement l'assistance de ses services statistiques pour simuler, à partir de cas types, l'impact de cette proposition de loi sur les différentes catégories de bénéficiaires de minima sociaux et sur les ménages à bas revenus en général. Mais sur ce point également, aucune coopération n'a pu être mise en place de façon satisfaisante.
Enfin, au-delà de la production de cas types, votre commission aurait souhaité pouvoir s'appuyer sur une évaluation des « gagnants » et des « perdants » de la réforme. En effet, la présente proposition de loi recentre certains droits connexes sur les publics les plus en difficulté et il est possible qu'à la marge, elle puisse désavantager certaines catégories de personnes. Votre commission assume parfaitement cet état de fait mais elle aurait voulu pouvoir en apprécier l'ampleur.
C'est pour tenir compte de ces incertitudes que le groupe de travail de votre commission a proposé de subordonner la mise en oeuvre de cette proposition de loi à une phase d' expérimentation de cinq ans dans des départements volontaires.
Le choix d'une démarche expérimentale se justifie par une volonté de valider les hypothèses de travail retenues, de mesurer l'efficacité des mesures proposées, de corriger les éventuels effets pervers qui pourraient apparaître dans la pratique et, naturellement, de chiffrer le coût et les économies engendrés par la réforme.
Le recours à l'expérimentation permettra également d'étaler la montée en charge du coût de cette réforme : suivant les moyens qu'il souhaite et qu'il peut y consacrer, le Gouvernement pourra prévoir d'étendre cette expérimentation à un nombre plus ou moins important de départements.
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En conclusion, votre commission observe que cette proposition de loi - assurément ambitieuse - ne pourra produire tous ses effets que si ses grands principes sont correctement relayés au niveau réglementaire. C'est donc au Gouvernement, dans le domaine qui est le sien, d'achever l'oeuvre de mise en cohérence des minima sociaux que cette proposition de loi amorce.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cette proposition de loi dans la rédaction qu'elle vous soumet.
* 1 « Minima sociaux : mieux concilier équité et reprise d'activité », rapport d'information n° 334 (2004-2005) de Valérie Létard déposé le 11 mai 2005.
* 2 « Au possible, nous sommes tenus : la nouvelle équation sociale », rapport préparatoire à la conférence de la famille pour 2005 de la commission « Famille, vulnérabilité, Pauvreté », présidée par Martin Hirsch, publié en avril 2005.
* 3 « Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires de minima sociaux », rapport présenté au Premier ministre en décembre 2005.