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Projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

 

N° 385

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juillet 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1) chargée d'examiner le projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs (urgence déclarée),

Par Mme Catherine PROCACCIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Charles Revet, président ; MM. Yves Krattinger, Claude Biwer, Michel Billout, François Fortassin, vice-présidents ; MM. Pierre Hérisson, Hugues Portelli, Mme Christiane Demontès, secrétaires ; Mme Catherine Procaccia, rapporteur ; MM. Philippe Arnaud, Gilbert Barbier, René Beaumont, Paul Blanc, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cambon, Mme Annie David, MM. Jean Desessard, Claude Domeizel, Daniel Dubois, Jacques Gillot, Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mme Adeline Gousseau, M. Georges Gruillot, Mme Marie-Thérèse Hermange, MM. Alain Lambert, André Lardeux, Dominique Leclerc, Gérard Longuet, Philippe Nogrix, Mme Gisèle Printz, MM. Daniel Reiner, Bruno Retailleau, Roland Ries, Mme Janine Rozier, MM. Louis Souvet, Michel Teston.

Voir le numéro :

Sénat : 363 (2006-2007)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Traduction d'un engagement fort du Président de la République au cours de la campagne électorale, le présent projet de loi poursuit deux objectifs : d'une part, il vise à prévenir plus efficacement les conflits dans les entreprises de transports terrestres et ferroviaires par le développement du dialogue social, d'autre part, il tente de garantir, en cas de grève ou de perturbation prévisible du trafic, un service réduit mais connu par avance de la population et répondant à ses besoins prioritaires.

En répondant ainsi aux attentes des Français, il consacre l'aboutissement d'un long travail de réflexion sur le dialogue social et le service minimum, marqué notamment par l'adoption par le Sénat, le 11 février 1999, d'une proposition de loi de notre collègue Philippe Arnaud et par les conclusions du rapport Mandelkern publié à l'été 2004. Il complète un dispositif législatif relativement fragmentaire, dans le plein respect du Préambule de la Constitution de 1946 qui dispose que « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ».

Dans le domaine du dialogue social, le projet de loi renforce et étend à toutes les entreprises de transport les mécanismes d'« alarme sociale » expérimentés avec succès à la RATP et à la SNCF.

En matière de continuité du service public de transport, il vise à accroître la prévisibilité du trafic en cas de grève et la satisfaction des besoins essentiels de la population qu'auront définis les autorités organisatrices de transport.

Aussi, loin de remettre en cause le droit de grève, le projet de loi l'aménage pour améliorer la qualité du service rendu aux usagers en période de perturbation du trafic.

Cette évolution est d'autant plus souhaitable que les pouvoirs publics encouragent depuis de nombreuses années le développement des transports collectifs, notamment par souci de préserver l'environnement. Aussi, en contrepartie, il apparaît légitime de répondre aux exigences et attentes renforcées des usagers en termes de qualité de service.

C'est pourquoi votre commission approuve l'économie générale de ce projet de loi. Elle le considère comme une première étape vers l'instauration d'un service minimum dans tous les modes de transports et, pourquoi pas, dans d'autres services publics.

I. PRÉVENIR PLUS EFFICACEMENT LES CONFLITS DANS LES ENTREPRISES DE TRANSPORT PAR LE DÉVELOPPEMENT DU DIALOGUE SOCIAL

Le présent projet de loi poursuit l'objectif d'un « dialogue social maximum » pour éviter d'avoir à organiser « un service minimum » en cas de grève. Autrement dit, comme le souligne le rapport Mandelkern de 20041(*), « la bonne grève est celle qui n'a pas lieu parce que le dialogue l'a prévenue ». Le rapport invite donc le législateur à privilégier la négociation et la prévention des conflits sociaux.

A. DES SYSTÈMES D'« ALARME SOCIALE » INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉS

1. Un dialogue social encouragé par la loi

Le législateur a déjà tenté d'instituer le dialogue social comme mécanisme privilégié de prévention des conflits collectifs. C'est ainsi que la loi n° 82-889 du 19 octobre 1982 relative aux retenues pour absence de service fait par les personnels de l'Etat, des collectivités locales et des services publics a obligé les parties intéressées à négocier pendant la durée du préavis (article L. 521-3 du code du travail).

Au cours de la précédente législature, deux lois ont contribué à renforcer le dialogue social :


· la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation tout au long de la vie et au dialogue social. Sur la base de la position commune conclue en juillet 2001 par les partenaires sociaux, ce texte favorise le développement de la négociation collective à tous les niveaux (interprofessionnel, branches et entreprises) ;


· la loi n° 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social qui systématise la concertation préalable à l'adoption des réformes en droit du travail.

2. Des pratiques prometteuses mais encore insuffisantes


· Le principe de l'« alarme sociale »

C'est à la RATP qu'a été mis en place en premier un mécanisme dit d'« alarme sociale », inscrit dans un protocole d'accord sur le droit syndical et l'amélioration du dialogue social, signé le 11 juin 1996 par la direction et l'ensemble des organisations syndicales2(*).

L'accord comprend deux parties :

- la première porte sur le droit syndical et l'exercice des fonctions syndicales : il comprend des dispositions sur le nombre et le rôle des délégués et permanents syndicaux, les heures de délégation, les règles d'affichage, les locaux mis à disposition des organisations syndicales, la liberté de circulation des délégués syndicaux, la distribution des publications et les congés de formation ;

- la deuxième partie, dénommée « code de déontologie pour améliorer le dialogue social et assurer un service public de qualité », institue une procédure dite d'« alarme sociale », c'est-à-dire de prévention des conflits par une négociation préalable avant tout dépôt de préavis de grève. Il s'agit d'une procédure de détection et de règlement précoces des conflits sociaux afin de favoriser la pacification des relations sociales. Cette partie stipule notamment :

« L'amélioration du dialogue social, indispensable pour offrir aux Franciliens un service public de qualité, passe par une méthode de travail entre l'ensemble des partenaires à tous les niveaux : direction, syndicats, encadrement, agents. Afin d'assurer la qualité du service rendu aux voyageurs et de renforcer l'efficacité du dialogue social dans l'entreprise, les parties sont tenues de rechercher d'abord des solutions non conflictuelles aux problèmes qui seraient susceptibles de surgir entre elles, et d'instituer, avant le déclenchement d'une grève, une procédure de prévenance dite d'alarme sociale. »

Il est indiqué en outre que « les organisations syndicales conviennent de privilégier les formes d'appel à la grève capables de concilier la volonté des agents de manifester leur désaccord avec le souci de respecter les voyageurs et les valeurs fondamentales du service public ».

L'initiative du déclenchement de l'« alarme sociale » appartient tant aux organisations syndicales qu'aux directions lorsqu'elles identifient une situation susceptible de générer un conflit. Dans les cinq jours ouvrables qui suivent l'activation de la procédure - et avant les cinq jours de préavis légal -, les parties se réunissent pour négocier. Deux hypothèses peuvent se présenter à l'issue de cette négociation : soit elle débouche sur un accord en bonne et due forme, soit les parties signent un constat de désaccord qui doit en formaliser les termes. Ces relevés - d'accord ou de désaccord - sont diffusés au sein de l'entreprise et, éventuellement, suivis du dépôt du préavis ou de la renonciation à celui-ci. Il arrive que la négociation, infructueuse, mais ayant progressé, se poursuive durant le délai légal, débouche sur un accord, et entraîne la renonciation au préavis.

Ce dispositif permet de faire émerger les « problèmes de terrain » - les négociations devant débuter au niveau où la demande a été déposée : local, régional ou généralisé à l'ensemble de l'entreprise - et de leur donner une « reconnaissance officielle » afin qu'ils soient pris en compte par la hiérarchie et résolus au niveau le plus pertinent, mettant ainsi en oeuvre un véritable principe de subsidiarité.


· L'extension de l'alarme sociale à la SNCF en 2004

La procédure mise en place à la RATP pour pacifier les relations sociales a été également mise en oeuvre à la SNCF où un accord a été signé le 28 octobre 2004. Le mécanisme qu'il prévoit, dénommé « demande de concertation immédiate », est assorti d'un certain nombre de clauses pour permettre une meilleure prévisibilité du trafic.


· Des résultats encourageants

Les personnes entendues par votre commission ont souligné le recul de la conflictualité dans les services publics de transport depuis une dizaine d'années, notamment au sein de la RATP et de la SNCF.

Au cours de son audition, M. Pierre Mongin, président-directeur général de la RATP, a parlé d'« entreprise aujourd'hui apaisée », faisant valoir un taux de conflictualité de seulement 0,4 jour de grève par agent et par an, à rapprocher d'une moyenne nationale dans le secteur de 0,8. Il a ajouté que le nombre de préavis de grève était passé de 800 par an dans les années quatre-vingt à environ 160 par an en 2006, et déclaré que la mise en place de l'« alarme sociale », conjuguée à une politique conventionnelle ambitieuse (trente accords majoritaires ont été signés avec les organisations syndicales ces dernières années3(*)), avait puissamment contribué à la pacification sociale au sein de cette entreprise.

Mme Anne-Marie Idrac, présidente de la SNCF, a également fait état de statistiques satisfaisantes depuis la mise en place de la procédure de « demande de concertation immédiate », soulignant que 88 % de ces demandes ont abouti à un accord en 2006.

Toutefois, si l'« alarme sociale » est efficace, elle n'est pas obligatoire et n'apparaît pas aujourd'hui suffisamment mise en oeuvre. Ainsi, à la RATP, 70 % des préavis de grève ne sont pas précédés de l'« alarme sociale ». Ce chiffre est même de 84 % à la SNCF.

La situation n'est donc pas pleinement satisfaisante, notamment au regard des exigences croissantes des usagers et de la volonté des pouvoirs publics de développer les transports collectifs.

Il paraît donc nécessaire de renforcer les pratiques d'« alarme sociale » et de les étendre à toutes les entreprises de transport.

B. LE DIALOGUE SOCIAL COMME OUTIL DE PRÉVENTION DES CONFLITS

Le projet de loi repose sur l'idée qu'en renforçant le dialogue social dans les entreprises de transport, les grèves pourront être, pour une large part, évitées. En effet, la grève apparaît encore trop souvent dans certaines des entreprises du secteur comme un préalable à la négociation et non comme un ultime recours après l'échec des négociations et l'épuisement des tentatives de conciliation. Les raisons peuvent sans doute en être recherchées dans la vigueur des mouvements sociaux du XIXe siècle qui ont forgé une « culture de conflit » entre partenaires sociaux plus qu'une culture du dialogue et de la négociation.

1. Généraliser les procédures d'« alarme sociale » dans le secteur des transports publics d'ici le 1er janvier 2008

Le projet de loi propose d'étendre les procédures d'« alarme sociale » à toutes les entreprises de transport public. A cet effet, il pose le principe d'une négociation obligatoire dans les entreprises de transport public, qui doit aboutir à la signature d'un accord-cadre de prévention des conflits avant le 1er janvier 2008. Il est précisé que les accords de branche éventuellement conclus s'appliqueront dans les entreprises où aucun accord-cadre n'a pu être signé. Par ailleurs, un décret en Conseil d'Etat interviendra, après le 1er janvier 2008, pour traiter le cas des entreprises où les négociations collectives auront échoué.

2. Systématiser la négociation préalable au dépôt d'un préavis de grève

Le projet de loi innove en créant une obligation de négocier avant le dépôt d'un préavis de grève. A la RATP comme à la SNCF, la négociation préalable n'est qu'une simple faculté.

Or, seule la loi peut imposer une telle obligation, un accord collectif ne pouvant avoir pour effet de limiter le droit de grève reconnu aux salariés (cf. Cass. Soc. 7 juin 1995).

C'est précisément ce que fait le présent texte en rendant impérative la négociation préalable au dépôt d'un préavis de grève.

3. Interdire les « préavis glissants »

Enfin, le texte proposé prévoit que lorsqu'un préavis de grève a été déposé, le dépôt d'un autre préavis ne peut intervenir avant l'échéance du préavis en cours. De la sorte, la pratique dite des « préavis glissants », qui empêche toute possibilité de trafic, ne sera plus susceptible d'être utilisée dans les entreprises de transport public.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE

Afin de renforcer l'efficacité du dialogue social comme moyen privilégié de prévention des conflits, votre commission propose de modifier le dispositif du projet de loi sur plusieurs points.

1. Mieux identifier les parties à la négociation préalable

Dans sa rédaction actuelle, le projet de loi impose de faire participer à la négociation préalable tous les syndicats représentatifs dans l'entreprise. Cette exigence paraît excessive à votre commission, dans la mesure où elle risque de ralentir et de compliquer le processus de négociation et pourrait donner lieu, parfois, à des surenchères entre organisations syndicales. Il existe, en outre, dans les entreprises de transport public, des syndicats professionnels (syndicat des conducteurs de train à la SNCF par exemple) qui ne sont pas nécessairement concernés par les revendications présentées à la direction.

Votre commission propose donc de prévoir que seuls les syndicats qui envisagent de déposer un préavis participent à la négociation préalable, ce qui correspond aux pratiques en vigueur à la SNCF et à la RATP. Cette précision, qui lui paraît conforme à la logique du dispositif, devrait contribuer à en améliorer l'efficacité.

2. Inciter plus fortement les partenaires sociaux à négocier des accords de branche

A cette fin, votre commission propose de fixer un délai, le 1er janvier 2008, pour la conclusion d'accords de branche tendant à la prévention des conflits et au développement du dialogue social.

Elle estime en effet fondé l'attachement des partenaires sociaux à la négociation de branche et considère qu'un accord de branche permet d'égaliser les conditions de concurrence entre les entreprises du secteur. Elle relève en outre que seul un accord de branche pourra permettre l'application du projet de loi dans les petites entreprises et faciliter, en tout état de cause, la négociation ultérieure d'accords d'entreprise.

3. Garantir une application de la loi à toutes les entreprises de transport public au plus tard le 1er janvier 2009

Le projet de loi autorise les entreprises qui se sont déjà dotées d'un accord de prévention des conflits, et donc en particulier la RATP et la SNCF, à le conserver après la promulgation du texte. Elles ne seront tenues de respecter les nouvelles dispositions légales qu'à compter du renouvellement de ces conventions.

Afin d'éviter que des entreprises ne demeurent trop longtemps en dehors du champ d'application de la loi, votre commission propose de préciser qu'elles devront s'y conformer, au plus tard, le 1er janvier 2009.

* 1 Rapport de M. Dieudonné Mandelkern sur la continuité du service public dans les transports terrestres de voyageurs, remis le 21 juillet 2004 à M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.

* 2 Cet accord fait suite aux nombreuses tentatives de la RATP, à partir de 1989, de résoudre les conflits en amont des préavis. A l'initiative de son président d'alors, M. Christian Blanc, une instance de conciliation présidée par Mme Simone Rozès, ancien premier président de la Cour de cassation, avait ainsi été mise en place en octobre 1992.

* 3 M. Pierre Mongin a cité l'exemple de la mise en place récente d'un service d'une heure supplémentaire, le samedi soir, qui a nécessité la plus importante modification du tableau de service de la RATP depuis 1948.