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Projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

 

EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le jeudi 12 juillet 2007, sous la présidence de M. Charles Revet, président, la commission spéciale a procédé à l'examen du rapport sur le projet de loi n° 363 (2006-2007) sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.

M. Charles Revet, président, s'est tout d'abord félicité de la constitution d'une commission spéciale qui a permis de rassembler des sénateurs appartenant à différentes commissions permanentes et d'associer ainsi toutes les compétences nécessaires à l'examen du projet de loi. Il a salué la parfaite harmonie de travail et s'est réjoui du grand nombre des auditions menées et ce, en dépit d'un calendrier très serré.

Il a rappelé que le texte proposé répondait à l'engagement du Président de la République de garantir aux usagers, en cas de grève, un service réduit mais prévisible.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a tout d'abord présenté les deux objectifs poursuivis par le texte :

- prévenir plus efficacement les conflits dans les entreprises de transports terrestres et ferroviaires par le développement du dialogue social ;

- garantir, en cas de grève ou de perturbation prévisible du trafic, un service réduit mais connu par avance de la population et répondant à ses besoins prioritaires.

Elle a souligné que ce texte répondait à la fois aux attentes :

- de nos concitoyens qui, à une très large majorité, souhaitent l'instauration d'une forme de service minimum dans les transports publics ;

- des collectivités territoriales organisatrices de transport, qui doivent faire face aux exigences de plus en plus grandes des usagers, et qui réclament donc un meilleur service de la part des opérateurs de transport ;

- des employeurs qui, soumis à une plus forte pression, doivent disposer des moyens nécessaires au maintien d'un service de qualité ;

- des salariés des entreprises de transport, dont les conditions de travail particulières exigent de pouvoir bénéficier, dans leur entreprise, d'un haut niveau de dialogue social.

Ces attentes étant parfois contradictoires, le projet de loi tente d'assurer une conciliation équilibrée et proportionnée entre plusieurs principes constitutionnels : le droit de grève, la liberté d'aller et venir, la liberté du travail, la liberté du commerce et de l'industrie, l'accès aux services publics, la libre administration des collectivités territoriales et la continuité du service public.

Après avoir déclaré que ce dernier principe revêtait une importance particulière en matière de transport public, les collectivités ayant, au cours des dernières années, favorisé, pour des raisons notamment environnementales, le développement des transports collectifs comme mode privilégié de déplacement quotidien de la population, elle a jugé indispensable, en contrepartie, que les services de transport proposés aux usagers atteignent un très haut niveau de qualité de service. Elle a relevé que le projet de loi reposait sur l'idée, d'une part, que le développement du dialogue social pouvait contribuer à la prévention des conflits, d'autre part, qu'un service de transport réduit mais prévisible devait être organisé en cas de perturbation du trafic.

Elle a souligné à cet égard que la moitié des Etats membres de l'Union européenne avait mis en place un service minimum pour les services essentiels et que, dans l'autre moitié, la culture du dialogue social ou un encadrement très strict du droit de grève le rendaient inutile.

Abordant le contenu du projet de loi, Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a expliqué que le Gouvernement avait choisi, à l'article premier, de limiter le champ du texte au secteur des transports terrestres réguliers de personnes afin de répondre prioritairement aux attentes quotidiennes de nos concitoyens qui utilisent les transports en commun. Pour autant, le projet de loi ne doit être qu'une première étape qui pourra être complétée ultérieurement par l'instauration d'un service minimum dans d'autres modes de transports, en particulier les transports maritimes et aériens ou encore le fret, voire d'autres services publics, comme le service postal ou l'éducation nationale.

S'agissant des dispositions tendant à renforcer le dialogue social dans les entreprises de transport, elle a indiqué que le texte entendait généraliser les pratiques « d'alarme sociale », en vigueur à la RATP et à la SNCF, qui ont permis de réduire significativement le nombre de jours de grève. A cette fin, le projet de loi prévoit la négociation, avant le 1er janvier 2008, d'accords d'entreprise organisant une procédure de prévention des conflits et rend obligatoire une phase de négociation préalable avant le dépôt de tout préavis de grève. Après avoir indiqué que si la négociation d'entreprise n'aboutissait pas, les entreprises seraient couvertes par l'accord de branche éventuellement négocié par les partenaires sociaux ou, à défaut, par des dispositions fixées par décret, elle a signalé que la RATP, la SNCF et les autres entreprises qui se sont déjà dotées d'un accord de prévention des conflits pourraient conserver leurs accords jusqu'à ce qu'ils soient renégociés.

Puis Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a souligné que le projet de loi encadrait de manière plus rigoureuse le dépôt des préavis de grève. Après avoir rappelé que la création du préavis de grève, en 1963, avait pour objectif d'empêcher les « grèves surprises », qui interdisent toute prévisibilité du trafic et toute information des usagers, elle a indiqué que cette règle était parfois contournée par le dépôt de préavis de grève quotidiens aboutissant à créer un « préavis permanent ». C'est pourquoi l'article 3 du projet de loi a pour objet de limiter cette pratique, dite des « préavis glissants », en prévoyant, à l'instar des règles en vigueur dans l'audiovisuel, qu'un nouveau préavis ne peut être déposé par le même syndicat et pour le même motif avant l'échéance du préavis en cours.

Abordant le deuxième volet du projet de loi relatif à l'organisation de la continuité du service public de transport, Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a présenté les trois mesures importantes de l'article 4, destinées à garantir aux usagers la qualité du service :

- la définition par l'autorité organisatrice de transport des priorités de desserte ;

- la définition par l'entreprise d'un plan de transport adapté correspondant aux priorités définies par l'autorité organisatrice ;

- enfin, la définition par l'entreprise d'un plan d'information des usagers.

Elle s'est réjouie de l'équilibre atteint par le texte entre, d'une part, la continuité du service public et la nécessité d'informer les usagers, d'autre part, la préservation du droit de grève et la prise en compte des contraintes d'organisation de l'entreprise de transport. Il lui a paru toutefois utile d'améliorer le dispositif par une nouvelle rédaction de l'article 4.

L'article 5 a pour objet de limiter l'impact des perturbations pour les usagers, en mettant en place un accord de prévisibilité permettant à l'entreprise de se réorganiser, en fonction de l'importance de la grève, et d'informer les usagers vingt-quatre heures à l'avance. Elle a indiqué qu'afin de rendre effectif cet accord, il était prévu une déclaration d'intention de grève des salariés qui veulent participer au mouvement collectif, quarante-huit heures avant le début de la grève.

Elle a ensuite souligné l'intérêt de l'article 7 qui consacre un droit de l'usager à disposer, au plus tard vingt-quatre heures avant le début de la perturbation prévisible du trafic, d'une information précise et fiable sur le service assuré.

S'agissant de la consultation des salariés, organisée au-delà de huit jours de grève, elle a précisé que cette mesure, traduction d'un engagement pris par le Président de la République pendant la campagne électorale, n'interdisait à aucun salarié de poursuivre le mouvement, la grève étant un droit individuel, mais pourrait néanmoins avoir un effet psychologique s'il apparaissait que la grève est soutenue par une minorité ou, a contrario, une majorité des salariés de l'entreprise.

Concernant l'indemnisation des usagers en cas de non-respect par les entreprises des plans de transport adapté et d'information des usagers, prévue à l'article 8 du projet de loi, elle a exprimé le souhait d'en modifier la rédaction pour rendre le principe plus effectif.

L'article 9, enfin, rappelle le principe selon lequel les périodes de grève ne sont pas rémunérées.

Tout en souscrivant pleinement à l'économie générale du projet de loi, Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a souhaité le clarifier et le renforcer pour mettre l'usager au coeur du dispositif.

Elle a tout d'abord jugé nécessaire d'apporter une réponse à l'ensemble des perturbations prévisibles du trafic, en incluant notamment, outre la grève qui n'en constitue qu'un cas particulier, les incidents techniques et les aléas climatiques qui ont fait l'objet d'une alerte météorologique.

Elle a par ailleurs souhaité simplifier et préciser la notion de dessertes prioritaires en prévoyant que l'autorité organisatrice pourrait déterminer des niveaux de service en fonction de l'importance de la perturbation rencontrée.

Après avoir indiqué que les transports scolaires devaient faire partie, selon elle, des droits et libertés auxquels il convient de ne pas porter une atteinte disproportionnée, elle a jugé nécessaire d'aller plus loin dans la définition du service minimal, en prévoyant qu'un service garanti soit instauré les jours d'examens nationaux (brevet et baccalauréat), cette limitation au droit au grève, limitée à vingt ou vingt-cinq jours par an, lui semblant conforme aux exigences constitutionnelles de protection de l'intérêt général.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a également proposé que le préfet soit informé de l'avancement du processus de définition des dessertes prioritaires et des niveaux de service et qu'il puisse se substituer à l'autorité organisatrice de transport en cas de carence, non seulement pour arrêter les priorités de desserte, mais aussi pour approuver les plans proposés par l'entreprise.

A l'article 7, elle a proposé que, parallèlement aux usagers, l'autorité organisatrice soit immédiatement informée par l'entreprise de transport en cas de perturbation ou de risque de perturbation.

Enfin, s'agissant de l'indemnisation des usagers prévue à l'article 8, elle a proposé d'organiser directement dans la loi ses modalités sans renvoyer à un décret en Conseil d'Etat, de rendre obligatoire cette indemnisation en cas d'inexécution par l'entreprise de ses obligations, sauf en cas de force majeure, et d'arrêter ses modalités pratiques dans le cadre d'une convention passée entre l'autorité organisatrice de transport et l'entreprise de transport pour tenir compte, en particulier, des différentes catégories d'usagers et des tarifs qui leur sont applicables. En outre, elle a souhaité préciser que les pénalités financières parfois perçues par les autorités organisatrices de transport pourront contribuer au financement de cette indemnisation.

Sur le volet « dialogue social » du projet de loi, elle a formulé plusieurs propositions ayant pour objet :

- de préciser que la négociation préalable au dépôt d'un préavis de grève doit se tenir avec les seules organisations syndicales qui envisagent de déposer ce préavis et non avec l'ensemble des organisations syndicales, ce qui, dans certaines entreprises, pourrait être très lourd à mettre en oeuvre ;

- de rendre obligatoire la conclusion d'accords de branche avant le 1er janvier 2008 ;

- de contraindre la RATP et la SNCF à conclure avant le 1er janvier 2009 un accord-cadre conforme aux principes du projet de loi.

En outre, Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a proposé que les parties pourraient désigner un médiateur chargé de rechercher une solution amiable au conflit et de décider éventuellement d'organiser la consultation prévue à l'article 6, au même titre que le chef d'entreprise ou qu'un syndicat représentatif.

Elle a également souhaité exclure expressément la pratique qui consiste à prévoir le paiement de tout ou partie des jours de grève dans un accord de fin de conflit et estimé indispensable de prévoir une évaluation de l'application de la loi, dès l'année prochaine, afin, en particulier, d'éclairer le Parlement sur l'opportunité d'étendre le principe d'un service minimum à d'autres types de services publics.

En conclusion, Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a appelé de ses voeux une application stricte et intégrale de la loi dès son adoption, regrettant la persistance des grèves dites « émotionnelles » ou des piquets de grève qui paralysent les transports publics, pratiques pourtant illégales.

M. Daniel Reiner a regretté que la question du service minimum, question complexe évoquée depuis vingt ans, fasse l'objet d'un examen précipité sans concertation préalable approfondie, et ce afin de répondre à l'engagement pris par le Président de la République pendant la campagne électorale. S'il s'est déclaré satisfait par le volet « dialogue social », permettant de prévenir plus efficacement les conflits, il s'est montré en revanche sceptique sur la deuxième partie du texte consacrée à la continuité du service public, faisant valoir que le net recul de la conflictualité dans les entreprises de transport ne rendait pas nécessaire un aménagement du droit de grève pour assurer la prévisibilité du trafic. Il a notamment regretté l'instauration d'un délai de prévenance de quarante-huit heures et l'organisation d'une consultation après huit jours de grève. Après avoir estimé que l'article 9, relatif au non-paiement des jours de grève, constituait une provocation inutile, qui était encore aggravée par la proposition de Mme Catherine Procaccia, il s'est déclaré opposé à l'ensemble du projet de loi.

M. André Lardeux a salué la qualité du travail effectué par le rapporteur, tout en regrettant que le champ d'application du texte ne couvre ni les transports aériens, ni des services publics autres que le transport tels que l'éducation nationale ou la Poste. Il a exprimé le souhait que soient sanctionnées plus efficacement toutes les entraves à la liberté du travail ou à la liberté d'aller et venir, qu'elles émanent ou non des organisations syndicales des transports. Il a par ailleurs appelé de ses voeux la recherche d'une solution pour la mise en place d'un service minimum au moment des concours, et pas seulement lors des examens nationaux. En outre, il s'est montré sceptique quant à l'application concrète du mécanisme d'indemnisation des usagers des transports scolaires et a salué l'amendement tendant à reconnaître le caractère prévisible d'une perturbation du trafic faisant suite à des alertes météorologiques mais a redouté les difficultés d'application pratique de cette nouvelle rédaction.

Après avoir regretté que l'intitulé laisse croire, à tort, que le projet de loi apportait une réponse à l'ensemble des perturbations du trafic, M. Michel Billout a jugé mineurs les apports du rapporteur. Il a fait valoir que le dialogue social, inscrit dans la loi du 19 octobre 1982, permettait déjà de prévenir les conflits et que le projet de loi n'apportait aucune amélioration sur ce point, pas plus qu'il ne permettait de mettre en place un service minimum en cas de grève. Il s'est déclaré hostile à tous les amendements proposés, même s'il a manifesté un intérêt pour celui tendant à prévoir la remise au Parlement d'un rapport d'évaluation avant le 1er octobre 2008. Il a toutefois regretté que l'amendement envisage que l'évaluation de la loi puisse conduire à une extension du service minimum à d'autres services publics.

Souscrivant pleinement au dispositif proposé par le projet de loi, M. Paul Blanc a redouté que l'interdiction des « préavis glissants », posée à l'article 3 du projet de loi, soit contournée par le dépôt, par les organisations syndicales, de préavis portant sur des motifs très proches. Après avoir noté que le non-paiement des jours de grève n'interdisait pas l'étalement dans le temps des retenues sur salaires, il a jugé essentielle l'application du texte à toutes les entreprises de transport, y compris celles exerçant dans le domaine des transports scolaires, constatant que ces entreprises, autrefois familiales et non conflictuelles, étaient de plus en plus fréquemment de grandes entreprises sujettes aux conflits sociaux.

M. Philippe Nogrix s'est déclaré très satisfait des conditions dans lesquelles se sont déroulés les travaux et les auditions de la commission spéciale et s'est réjoui de la place centrale donnée à l'usager par le rapporteur. Après avoir estimé indispensable que le Parlement puisse évaluer, d'ici un an, si la loi a bien permis de prévenir les conflits sociaux dans le secteur des transports, il a regretté, d'une part, que le texte ne s'applique pas aux transports maritimes quotidiens, d'autre part, qu'il vise davantage à améliorer le dialogue social qu'à instaurer un véritable service minimum dans les transports. Il a également mis l'accent sur la nécessité de garantir une indemnisation à certains prestataires victimes des grèves, citant le cas des entreprises de restauration scolaire.

En réponse aux commissaires, Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a indiqué que le texte constituait une première étape qui ferait l'objet d'une évaluation précise permettant d'apprécier l'opportunité d'étendre le service minimum au fret, ainsi qu'aux transports maritimes et aériens. Après avoir mis en exergue la nécessité de maintenir le délai butoir du 1er janvier 2008 afin d'encourager l'ouverture des négociations dans les plus brefs délais, elle a rappelé les améliorations qu'elle souhaitait apporter au texte, citant la définition de la perturbation prévisible, notion non réductible aux grèves, et la possibilité pour les syndicats comme pour le médiateur de demander une consultation des salariés au bout de huit jours de grève. Elle a souhaité la plus grande fermeté des représentants de l'Etat dans la lutte contre les entraves à la liberté de travail. S'agissant de la nécessité de bénéficier d'un service minimal en période de concours, elle a fait valoir qu'il appartenait à l'autorité organisatrice de transport de prendre en compte cet impératif dans la définition des dessertes prioritaires. Elle a conclu son propos en soutenant que le projet de loi, centré sur l'usager, rationnalisait l'organisation du trafic en cas de perturbation prévisible sans remettre en cause le droit de grève des salariés.

M. Philippe Nogrix s'est interrogé sur l'opportunité de présenter un amendement tendant à modifier l'intitulé du projet de loi pour y mentionner l'éventualité d'une extension ultérieure à tous les modes de transport.

M. Alain Gournac a annoncé le dépôt d'un amendement pour prévoir l'information des usagers bloqués dans un train.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a précisé qu'il était loisible aux autorités organisatrices de transport de définir dans le cahier des charges les règles à respecter en termes d'information des usagers.

M. Hugues Portelli a regretté, d'une part, que l'information délivrée aux usagers ne soit pas adaptée aux personnes souffrant d'une déficience visuelle ou auditive, d'autre part, que le représentant de l'Etat n'intervienne pas davantage en cas de carence de l'autorité organisatrice de transport.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi.

Le groupe communiste républicain et citoyen a précisé qu'il se prononcerait contre l'ensemble des amendements, tandis que le groupe socialiste a indiqué réserver son vote pour la séance publique.

La commission a d'abord adopté l'article premier (champ d'application de la loi) sans modification.

A l'article 2 (accord de prévention des conflits), la commission a adopté deux amendements tendant à préciser que la négociation préalable au dépôt d'un préavis de grève se déroule entre l'employeur et les seuls syndicats qui envisagent le dépôt du préavis. Elle a également adopté un amendement rendant obligatoire la signature d'un accord de branche avant le 1er janvier 2008, et un amendement imposant aux entreprises de transport public disposant déjà d'un accord de prévention des conflits, la signature d'un nouvel accord conforme aux dispositions du projet de loi avant le 1er janvier 2009.

Elle a adopté l'article 3 (interdiction des « préavis glissants ») sans modification.

Puis elle a adopté un amendement tendant à modifier l'intitulé du titre III afin de préciser que le dispositif s'applique à tous les cas de perturbation prévisible du trafic.

A l'article 4 (plan de transport adapté et plan d'information des usagers), elle a adopté un amendement visant à réécrire l'article en précisant la définition des perturbations réputées prévisibles, en permettant à l'autorité organisatrice de transport d'arrêter les différents niveaux de service attendus en fonction de l'importance de la perturbation, en étendant à l'organisation des transports scolaires la liste des droits auxquels ne doit pas être portée une atteinte disproportionnée, en garantissant l'accès au service public d'enseignement les jours d'examens nationaux, en assurant l'information du représentant de l'Etat sur l'élaboration du plan de transport adapté et en prévoyant, en cas de carence de l'autorité organisatrice, qu'il s'y substitue pour définir les dessertes prioritaires ou approuver le plan.

A l'article 5 (prévisibilité du service en cas de grève), outre deux amendements de clarification rédactionnelle, elle a adopté un amendement visant à étendre la possibilité de réaffectation des personnels disponibles à l'ensemble des cas de perturbation prévisible et un amendement tendant à préciser que les salariés informent l'employeur, au plus tard quarante-huit heures avant le début d'une grève, de leur intention d'y participer.

A l'article 6 (consultation des salariés sur la poursuite de la grève), elle a adopté un amendement visant à prévoir l'intervention possible d'un médiateur afin d'encourager la résolution amiable du différend à l'origine du conflit et à préciser que la consultation des salariés peut être décidée tant par l'employeur que par une organisation syndicale représentative ou le médiateur.

Après que M. Daniel Reiner a souligné que la consultation pouvait être demandée par une seule partie au conflit, Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a rappelé que, dans le texte initial, seul l'employeur, de sa propre initiative ou à la demande d'une organisation syndicale représentative, avait cette prérogative.

M. Charles Revet, président, a insisté sur la nécessité de distinguer la demande de consultation, ouverte à l'ensemble des parties au conflit, de l'organisation de celle-ci, qu'il appartient à l'employeur de mettre en place. M. Hugues Portelli a ajouté qu'il s'agissait là d'une garantie pour la sincérité du vote.

A l'article 7 (droit de l'usager à l'information), elle a adopté un amendement rendant obligatoire pour l'entreprise de transport d'informer sans délai l'autorité organisatrice en cas de perturbation.

A l'article 8 (indemnisation des usagers), elle a adopté un amendement tendant à réécrire l'article afin de conditionner le remboursement des usagers au défaut d'exécution du plan de transport adapté ou du plan d'information, rendre obligatoire un remboursement total à l'usager en fonction de la durée d'inexécution de ces plans et exonérer l'entreprise de transport de l'obligation de remboursement des usagers en cas de force majeure.

A l'article 9 (non-paiement des jours de grève), elle a adopté un amendement tendant à interdire le paiement d'heures non travaillées pour cause de grève dans un accord de fin de conflit.

Elle a adopté un article additionnel après l'article 9 afin de prévoir la remise au Parlement d'un rapport d'évaluation de la loi, au plus tard le 1er octobre 2008.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi amendé.