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Projet de loi relatif à la nationalité des équipages de navires

 

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE 1ER
Dispositions relatives au critère de nationalité des équipages de navires

Ce chapitre regroupe les dispositions ouvrant les fonctions de capitaine et son substitué aux ressortissants européens et fixant les exigences de maîtrise de la langue française qui en découleront.

Article 1er - (Article 3 de la loi du 13 décembre 1926 portant code du travail maritime) - Ouverture des fonctions de capitaine et d'officier chargé de sa suppléance aux ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse à bord des navires battant pavillon français

Cet article modifie le deuxième alinéa de l'article 3 de la loi du 13 décembre 1926 portant code du travail maritime afin d'ouvrir aux ressortissants européens l'accès aux fonctions de capitaine et son substitué.

1° Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article 3 du code du travail maritime fixe la définition du « marin », qui s'entend comme « quiconque s'engage, envers l'armateur ou son représentant, pour servir à bord d'un navire ». Il n'est pas modifié par le projet de loi.

Le deuxième alinéa du même article prévoit qu'à bord des navires battant pavillon français :

- le capitaine et l'officier chargé de sa suppléance doivent être Français ;

- les autres membres doivent être ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen dans une proportion minimale fixée par arrêté du ministre chargé de la marine marchande en fonction des caractéristiques techniques des navires ou de leur mode d'exploitation.

L'origine de ces dispositions ayant été rappelée dans l'exposé général, votre rapporteur se bornera à constater que l'arrêté devant fixer la proportion minimale de marins -français puis communautaires- n'a jamais été pris et qu'en conséquence, le régime actuel, juridiquement peu satisfaisant, repose sur un système de dérogations accordées au cas par cas, en application de l'article 4 du décret de 1967 relatif à la condition de marin26(*) qui prévoit que peuvent être portés au rôle d'équipage d'un navire français :

- soit des Français ;

- soit des personnes justifiant d'une dérogation accordée en application de l'article 3 de la loi du 13 décembre 1926 modifiée portant Code du travail maritime.

Ces dérogations, qui permettent l'embauche de marins non communautaires, s'appliquent, par exemple, dans le secteur des navires de croisière, qui requièrent une grande diversité de corps de métiers et des nationalités diverses, dans le secteur de l'offshore dans lequel certains Etats côtiers conditionnent l'autorisation d'exploiter à l'embarquement de leurs ressortissants ou encore sur certains navires hautement spécialisés (navires câbliers ou de recherche sismique) qui peuvent également avoir recours à des personnels particuliers.

D'après les éléments transmis à votre rapporteur, l'une des raisons pour laquelle cet arrêté n'a jamais été pris était la rédaction de cet alinéa, qui ne faisait référence qu'aux « caractéristiques techniques des navires » ou à « leur mode d'exploitation », critères jugés insuffisants pour fixer une proportion pertinente.

2° Le texte du projet de loi

L'article 1er remplace le deuxième alinéa de l'article 3 par deux alinéas.

Le premier alinéa ouvre les fonctions de capitaine et son suppléant aux ressortissants de la Communauté européenne, de l'Espace économique européen et de la Confédération suisse.

L'accord créant l'Espace économique européen, entré en vigueur le 1er janvier 1994, vise à créer un espace de liberté de circulation totale analogue à celui du marché intérieur. A l'heure actuelle, il comprend l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein. En outre, l'article 1er inclut désormais la Confédération suisse, qui a conclu avec la Communauté européenne, le 21 juin 1999, un accord sur la libre circulation des personnes.

Ce même alinéa précise que l'accès aux fonctions de capitaine et d'officier chargé de sa suppléance sera subordonné à la possession de qualifications professionnelles et d'un niveau de connaissance de la langue française permettant notamment la tenue des documents de bord et l'exercice des prérogatives de puissance publique, un décret en Conseil d'Etat devant préciser les modalités de vérification de cette dernière condition.

Les « documents de bord », sont actuellement issus de sources juridiques diverses mais devront, aux termes du projet de code des transports, être listés par décret. En tout état de cause, les postulants devraient pouvoir se référer à un précis de connaissances qui récapitulera les documents de bord. Ceux-ci s'entendent des documents suivants : le journal de bord, le journal passerelle ou le journal de mer27(*), le rapport de mer, le journal de pêche pour les pêcheurs, le rôle d'équipage, le registre spécial recueillant les réclamations des délégués de bord ou des membres de l'équipage, le tableau de service et le registre des heures quotidiennes de travail ou de repos des marins, le livre de discipline, l'acte de francisation du navire, les titres de sécurité et de prévention de la pollution, les titres de sûreté maritime.

Le deuxième alinéa de l'article 1er procède à une modification de coordination s'agissant de la proportion de marins européens devant être fixée par arrêté, en incluant la Confédération suisse. En outre, il précise que l'arrêté qui doit fixer cette proportion devra être pris après avis des organisations représentatives d'armateurs, de gens de mer et de pêcheurs intéressées. Enfin, il ajoute un nouveau critère à prendre en compte pour la fixer : la situation de l'emploi, qui sera déterminée en fonction des données recueillies auprès de l'ANPE c'est à dire des tensions sur le marché de l'emploi dans le secteur maritime.

3° La position de votre commission

Votre commission, soucieuse du maintien des exigences de sécurité maritime à bord des navires battant pavillon français, estime que les conditions dans lesquelles des ressortissants communautaires pourront devenir capitaines doivent être très encadrées.

S'agissant, tout d'abord, des qualifications professionnelles, mentionnées par le projet de loi, elles font l'objet, actuellement, d'un système de reconnaissance mutuelle des diplômes.

La Convention STCW de 1978 révisée en 1995 a en effet mis en place un système de reconnaissance mutuelle des diplômes et des qualifications professionnelles des marins entre les pays signataires (ceux d'entre eux qui satisfont à la Convention sont inscrits sur une « liste blanche »). En pratique, la France signe, après autorisation de la Commission européenne, un accord avec les Etats dont elle entend reconnaître les brevets. Lorsqu'un tel accord existe, le marin étranger effectue une demande de reconnaissance de son titre maritime auprès des affaires maritimes françaises. Ces dernières, après avoir vérifié l'authenticité du brevet, lui délivrent un visa de reconnaissance.

De surcroît, la directive 2001/25/CE et la directive 2005/45/CE prévoient la reconnaissance mutuelle obligatoire des brevets maritimes conformes à la convention STCW entre les Etats membres de l'Union européenne28(*). En conséquence, la France reconnaît actuellement les brevets des 27 Etats de l'Union européenne et ceux de seize Etats non-membres.

S'agissant des brevets propres à la pêche, l'administration des affaires maritimes a élaboré des grilles de reconnaissance de certains brevets étrangers qu'elle utilise pour apprécier au cas par cas les demandes d'équivalence présentées par les pêcheurs étrangers.

Toutefois, votre commission souligne que ces seules qualifications professionnelles ne sont pas suffisantes, du fait même de la position du capitaine, qui peut être amené à exercer des actes d'officiers d'état civil, à mener des enquêtes sur des infractions voire à consigner des personnes. Celui-ci doit donc impérativement connaître le droit français, maritime, civil et pénal. A l'heure actuelle, cette formation est incluse dans l'enseignement maritime français mais ne l'est évidemment pas dans l'enseignement maritime à l'étranger. Elle occupe d'ailleurs une place relativement importante, puisqu'elle s'effectue, en 2ème année, à raison de 40 heures et, en 5ème année, de 80 heures, dont 30 heures de travaux pratiques.

En outre, les autres pays européens exigent des candidats une connaissance précise des lois nationales à l'application desquelles ils devront veiller. C'est le cas par exemple de la Suède et du Danemark, dans lesquels les candidats doivent suivre une formation en droit maritime national. Autre exemple, rapporté par l'une des organisations entendues par votre rapporteur : lorsqu'un capitaine français veut embarquer sous pavillon anglais, le Royaume-Uni lui accorde un certificat d'équivalence au vu de son brevet français de capitaine uniquement après que celui-ci a passé un examen appelé UKLAP29(*). Cet examen permet de vérifier, par le biais d'un questionnaire écrit, que le candidat connaît les spécificités du droit maritime anglais applicable et, par un examen oral, qu'il maîtrise bien la langue.

C'est pourquoi votre commission vous propose deux amendements tendant à inclure la possession de connaissances juridiques dans les critères d'accès aux fonctions de capitaine et à préciser les obligations des candidats en matière de formation théorique et pratique. Elle juge également nécessaire de préciser que le niveau juridique et linguistique des candidats devra être garanti par la présentation d'un diplôme. Elle vous propose, en outre, un amendement rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 - (Article 5 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français) - Ouverture des fonctions de capitaine et d'officier chargé de sa suppléance aux ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse à bord des navires immatriculés au registre international français

Cet article vise à ouvrir aux ressortissants européens les fonctions de capitaine et d'officier chargé de sa suppléance à bord des navires immatriculés au registre international français.

1° Le droit en vigueur

Partant du constat que de nombreux pays européens avaient lutté avec succès contre le « dépavillonnement » de leurs navires en créant des « registres bis » compétitifs30(*), notre collègue Henri de Richemont était à l'origine, voilà quatre ans, d'une proposition de loi visant à redonner à la France son statut de grande puissance maritime31(*).

Comme le relevait notre collègue dans son rapport sur ce texte32(*), « En 2003, la flotte sous pavillon français représente 0,4 % du tonnage mondial, ce qui la place au 29ème rang mondial en termes de navires de plus de 300 tonneaux de jauge brute (Tjb) (...). Notre pays se trouve placé entre Taiwan (28ème mondial) et Antigua et Barbade (30ème). Il est bien loin derrière la première flotte du monde, celle de Panama qui compte 5.276 navires correspondant à une capacité totale de 123 MTjb et de 185,6 MTpl. ». La France est ainsi passée du 4ème rang mondial dans les années 1960 au 29ème rang, le nombre de navires de commerce immatriculés sous pavillon français chutant de 762 navires en 1963 à 221 en 2003.

Inscrite dans une stratégie de reconquête du pavillon français et de développement de l'emploi maritime, la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 portant création du registre international français (RIF) vise à améliorer la compétitivité du pavillon français et à favoriser le développement de la flotte de commerce et de l'emploi maritime.

Ses dispositions essentielles sont les suivantes :

- contrairement au registre TAAF, il s'agit d'un registre communautaire, ce qui lui garantit l'accès aux cabotages nationaux dans les Etats membres de l'Union Européenne ;

- il fixe pour tous les navigants, y compris non résidents, un cadre juridique sécurisé, ce que ne faisait pas le registre TAAF ;

l'immatriculation est simplifiée, par la création d'un guichet unique ;

- l'attractivité du pavillon est améliorée par l'exonération des cotisations sociales patronales dues à l'Etablissement national des invalides de la marine (assurance maladie, invalidité, retraite) pour les équipages embarqués à bord de navires affectés à des activités de transport maritime soumises à la concurrence internationale ainsi que par l'autorisation des casinos à bord des navires de croisière.

Cette loi vise également à développer l'emploi maritime :

- des exigences de nationalité pour la composition de l'équipage sont définies : celui-ci doit être composé de marins communautaires à hauteur d'au moins 25 % de la fiche d'effectifs ou de 35 % pour les navires ayant bénéficié d'une aide fiscale à leur acquisition ;

- la loi prévoit une défiscalisation du salaire des marins ayant navigué plus de 183 jours dans l'année, afin de favoriser l'allongement des carrières maritimes et la stabilité des personnels ;

- elle fixe également une obligation de formation embarquée à la charge des armateurs afin de garantir la pérennité de la filière nationale de formation maritime.

Les mesures réglementaires d'application ont été prises en 2005 et 2006. Le port d'immatriculation a été localisé à Marseille et la création du guichet unique affaires maritimes/douanes33(*), s'est accompagnée d'une simplification et d'une modernisation des procédures de francisation et d'immatriculation des navires. Les modalités de transfert des navires immatriculés au TAAF vers le RIF ont également été simplifiées au maximum.

En outre, un cadre salarial minimum conforme aux conventions de l'OIT et compatible avec les standards de l'ITF a été défini34(*) et un arrêté a fixé précisément les obligations incombant aux armateurs, en application de l'article 6, en matière de formation embarquée35(*).

2° Le texte du projet de loi

L'article 2 prévoit le même dispositif pour le RIF que celui prévu par l'article 1er pour l'article 3 du code du travail maritime : suppression de la réserve de nationalité et vérification du niveau linguistique selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat.

3° La position de votre commission

Votre commission souligne que la réussite du RIF est impérative car elle doit permettre, en luttant contre le dépavillonnement des navires français, de rendre à la France son statut de grande puissance maritime afin qu'elle puisse faire entendre sa voix dans les négociations internationales. Elle doit également garantir que la France joue pleinement son rôle en matière de contrôle du respect des normes internationales relatives à la sécurité maritime et aux droits sociaux fondamentaux des marins. Enfin, elle doit assurer le développement de l'emploi maritime français. S'agissant de ce dernier point, votre commission vous propose d'adopter un amendement à l'article 6 de la loi de 2005 visant à pérenniser les obligations des armateurs en matière d'embarquement d'élèves-officiers. Elle vous suggère également un amendement rédactionnel et un amendement de coordination précisant que les marins communautaires visés à l'article 5 de la loi relative au registre international français pourront être ressortissants de la Confédération suisse. Enfin, elle vous propose, comme à l'article 1er, deux amendements précisant les conditions requises pour l'accès à la fonction de capitaine.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 - (Article 221 du code des douanes) - Abrogation de l'article 221 du code des douanes réservant aux Français les fonctions de capitaine et d'officier chargé de sa suppléance

Cet article abroge l'article 221 du code des douanes qui réserve aux Français les fonctions de capitaine et d'officier chargé de sa suppléance.

Initialement, cet article précisait les conditions de francisation des navires appartenant à des sociétés en leur imposant des conditions de localisation. C'est un décret de 196936(*) qui a introduit la condition de nationalité française des équipages de navires, dans une proportion définie par arrêté du ministre chargé de la marine marchande. Cette nouvelle condition étendait donc à la composition de l'équipage le critère de nationalité, déjà utilisé pour le lieu de construction du navire et sa propriété.

Par la suite, les modifications de cet article ont suivi celles de l'article 3 du code du travail maritime. Ainsi l'article 24 de la loi du 26 février 1996 précitée a prévu, à l'article 221 du code des douanes, que l'équipage pourrait comprendre une proportion de ressortissants communautaires et a réservé les fonctions de capitaine et de son suppléant aux Français.

Au delà de la suppression de la réserve de nationalité, l'abrogation de cet article est rendue nécessaire par son caractère obsolète. En effet, l'article 221 du code des douanes maintient la compétence des services de la douane pour contrôler la condition de nationalité des équipages alors que cette prérogative est confiée de manière exclusive à d'autres services. Or le contrôle de la composition de l'équipage, lors du visa du rôle d'équipage, relève de l'administration des affaires maritimes. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 742-1-1 du code du travail, c'est l'inspection du travail maritime qui est chargée de contrôler le respect des dispositions du code du travail maritime.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II - Dispositions relatives aux prérogatives du capitaine en matière pénale et de sécurité du navire

Ce chapitre encadre les pouvoirs du capitaine en matière pénale et les place sous le contrôle de l'autorité judiciaire afin d'éviter le risque d'inconstitutionnalité qui naîtrait de l'exercice par des non nationaux de prérogatives de puissance publique.

En effet, le Conseil d'Etat a précisé, dans son avis du 25 novembre 2004, qu'en application du principe de valeur constitutionnelle selon lequel la défense de l'ordre public et la protection des libertés relèvent des seules autorités nationales, un acte de police ressortit à l'exercice des conditions essentielles de la souveraineté nationale dès lors qu'il implique l'usage de la contrainte et qu'il est susceptible de conduire à une privation de liberté. En conséquence, il ne peut être exécuté que par une autorité publique française, ou du moins sous son contrôle.

Or dans l'actuel code disciplinaire et pénal de la marine marchande, le capitaine est investi de la totalité des pouvoirs d'enquête préliminaire prévus par le code de procédure pénale, dont celui de prendre des mesures privatives de liberté. C'est pourquoi l'article 4 limite les prérogatives du capitaine en matière pénale à certains actes limitativement énumérés et prévoit qu'elles seront exercées sous le contrôle du procureur de la République et, plus généralement, des autorités françaises.

Article 4 - (Articles 28 à 30 de la loi du 17 décembre 1926 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande) - Encadrement des prérogatives du capitaine en matière pénale et de sécurité des navires

Cet article modifie les articles 28 à 30 de la loi du 17 décembre 1926 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande.

1° Le droit en vigueur

La version d'origine de l'article 28 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande renvoyait aux articles 32, 33, 35 à 39, 43 et 44 du code de l'instruction criminelle et conférait au capitaine l'intégralité des pouvoirs du procureur de la République en matière de crime ou délit flagrant.

Le premier alinéa de l'article 28 précise, dans sa rédaction actuelle, que le capitaine procède à une enquête préliminaire en cas de commission d'un crime, d'un délit mais aussi d'une simple contravention commis à bord. On relèvera que, dans l'esprit du législateur de 1926, il y avait lieu de confier au capitaine, seul représentant à bord des pouvoirs publics, de larges attributions, en l'absence des autorités normalement en charge de celles-ci. Les termes « enquête préliminaire » utilisés dans ce premier alinéa n'ont donc pas la même signification que ceux mentionnés dans le code de procédure pénale. L'alinéa précise en outre que le capitaine doit mentionner au livre de discipline les circonstances du crime et le procès-verbal de l'enquête.

Le deuxième alinéa de l'article 28 prévoit qu'il peut, en cas de nécessité, faire arrêter préventivement « la personne mise en examen ». Cette « mise en examen » ne correspond pas à la décision prise par un juge d'instruction : au regard des moyens de communication existants en 1926, il n'était pas concevable d'imaginer que le capitaine ait rendu compte au parquet des actes d'investigations réalisés afin qu'un juge d'instruction soit saisi et qu'une mise en examen soit ordonnée. La terminologie utilisée en 1926 était en fait celle de « personne inculpée », notion remplacée, aux termes de la loi n° 93-1013 du 24 août 1993 par celle de « personne mise en examen », sans autres modifications.

En conséquence, le capitaine dispose à ce jour du droit de consigner une personne ayant commis une infraction à bord du navire, y compris pour de simples faits contraventionnels et ce, sans en référer à l'autorité judiciaire.

Le deuxième alinéa pose quelques garanties succinctes relatives aux conditions de détention :

- un mineur arrêté doit être séparé des autres détenus ;

- il convient d'observer les « règles prévues aux deuxième et troisième alinéas de l'article 8 » : les dispositions de cet article ont été déclassées au niveau réglementaire et reprises dans le décret n° 60-1193 du 7 novembre 1960 sur la discipline à bord des navires, dont l'article 2 prévoit quelques garanties limitées : mention au livre de discipline, promenade quotidienne37(*).

Ainsi, la décision d'emprisonnement préventif n'est contrôlée par aucune autorité et relève d'un régime juridique différent de celui de la garde-à-vue : sa durée n'est pas limitée dans le temps, du moins jusqu'à la prochaine escale du navire où la personne en cause est « prise en charge » par l'administrateur des affaires maritimes ou le consul.

Enfin, le deuxième alinéa de l'article 28 précise que l'imputation de la détention préventive sur la durée de la peine est de droit, sauf décision contraire de la juridiction compétente.

L'article 29 prévoit que le capitaine adresse sa plainte et les pièces de l'enquête préliminaire à l'administration des affaires maritimes du premier port où le bâtiment fait escale.

L'expression « administration des affaires maritimes » désigne, selon l'article 2 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande :

- en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer : le fonctionnaire chargé du service des affaires maritimes ;

- dans les territoires d'outre-mer de la République : le chef du service des administrateurs des affaires maritimes ;

- dans les Etats de la Communauté : le fonctionnaire chargé des services extérieurs et communs en matière de transports maritimes ;

- dans les rades et ports étrangers : l'autorité consulaire, à l'exclusion des agents consulaires.

L'article 30 prévoit que si le navire se situe hors de France ou des DOM, l'autorité consulaire, saisie par le capitaine ou agissant d'office, complète, s'il y a lieu, l'enquête du capitaine ou procède, dès qu'il a connaissance de l'infraction, à une enquête préliminaire. Il établit ensuite les obligations du consul.

2° Le texte du projet de loi

L'article 4 réécrit les articles 28, 29 et 30 et crée deux nouveaux articles, 28-1 et 28-2.

Le premier alinéa du nouvel article 28 prévoit : « Lorsque le capitaine a connaissance d'un crime, délit ou tentative de crime ou de délit commis à bord du navire, il effectue, afin d'en conserver les preuves et d'en rechercher les auteurs, tous les actes utiles ou exerce les pouvoirs mentionnés aux articles 54, 60, 61, 62, et au premier alinéa de l'article 75 du code de procédure pénale. Les articles 55, 59, 66, 67 et les premier et deuxième alinéas de l'article 76 du code de procédure pénale sont applicables. »

Cet alinéa renvoie aux pouvoirs figurant au titre II du livre I du code de procédure pénale relatifs à l'enquête de flagrance et à l'enquête préliminaire : les pouvoirs d'enquête du capitaine correspondront à ceux d'une enquête de flagrance lorsque l'infraction commise à bord est en train de se commettre ou vient de se commettre et, dans l'hypothèse inverse, seule une enquête préliminaire pourra être diligentée. Ont été retirés de ces pouvoirs les dispositions relatives au placement en garde-à-vue puisque le projet de loi prévoit un régime particulier de consignation.

Le texte retient les prérogatives d'enquête susceptibles d'être exercées rapidement et en considération de l'éventualité d'un éloignement géographique. Le capitaine peut ainsi procéder à toutes constatations utiles, à la conservation des indices, à la saisie des armes et instruments qui ont servi à commettre l'infraction, ou ce qui en est le produit (article 54 du code de procédure pénale). Il interdit la modification des lieux (article 55). Il peut recourir à des personnes qualifiées pour des examens techniques ou scientifiques, par exemple un médecin à bord expertisant des blessures (article 60). Il peut défendre à toute personne de s'éloigner (article 61) et entendre toute personne susceptible de lui fournir des renseignements (article 62) Il doit rédiger sur le champ des procès-verbaux (article 66). En outre, ses pouvoirs de perquisitions, notamment dans la cabine de la personne suspecte sont maintenus. L'assentiment de la personne doit être recueilli lorsqu'il s'agit d'une infraction non flagrante (article 76§1 et 76§2 du code de procédure pénale).

En conséquence, les pouvoirs d'enquête du capitaine prévus dans le projet de loi sont plus restreints qu'actuellement et davantage encadrés notamment en ce qui concerne l'atteinte à la liberté d'une personne suspectée.

Par ailleurs, le premier alinéa de l'article maintient inchangée l'obligation pour le capitaine d'inscrire au livre de discipline ses constatations et ses diligences, ce qui justifie les exigences linguistiques requises auprès des capitaines d'origine communautaire.

Il ajoute l'obligation pour le capitaine d'informer « sans délai l'autorité administrative en indiquant la position du navire et le lieu, la date et l'heure prévus de la prochaine escale. » : le capitaine devra donc informer dès qu'il en aura la possibilité et le plus tôt possible le directeur départemental des affaires maritimes des faits survenus à bord.

L'alinéa prévoit que celui-ci doit immédiatement, dans le même délai, informer le procureur compétent au titre de l'article 37, c'est-à-dire relevant d'une des juridictions suivantes : celle de la résidence du prévenu, du port où il a été débarqué, du lieu où il a été appréhendé, du port d'immatriculation du navire, du port où le navire a été conduit, ou, s'il n'a pas été conduit au port, de la résidence administrative de l'agent qui a constaté l'infraction. Il est également précisé que le procureur peut ordonner le déroutement du navire : tel pourra être le cas, par exemple, pour un navire qui n'est pas très éloigné des côtes françaises mais dont le trajet initial ne prévoyait pas d'escale dans les eaux sous juridiction française, et ce en fonction des circonstances : gravité de l'infraction, conservation des preuves, distance du port, impératifs de navigation, etc. Après déroutement, la procédure pourra être poursuivie par les autorités françaises.

Enfin, le premier alinéa du même article prévoit qu'en cas de consignation d'une personne dans les conditions prévues à l'article 28-2, le capitaine la conduit devant l'officier de police judiciaire le plus proche. Cette obligation signifie que la consignation est une mesure exceptionnelle et que le capitaine doit chercher à aborder dès que possible les côtes françaises afin de remettre la personne consignée à un officier de police judiciaire. Ces dispositions sont complétées par l'article 30 du projet qui vise l'hypothèse du navire qui ne peut pas rejoindre une côte française rapidement ou facilement, dans laquelle l'autorité consulaire doit intervenir. Bien que la rédaction du texte ne le laisse pas entendre clairement, seule la personne consignée ayant commis ou tenté de commettre une infraction doit être conduite devant un OPJ, ce que votre commission vous proposera de préciser explicitement par un amendement.

Le deuxième alinéa précise que le capitaine constate les contraventions commises à bord sur le livre de discipline. En conséquence, le capitaine ne dispose plus de pouvoirs d'enquête lorsqu'une simple contravention de police a été commise.

L'article 28-1 institue un pouvoir de police générale du capitaine, qui peut prendre « toutes mesures nécessaires et adaptées en vue d'assurer la préservation du navire et de sa cargaison et la sécurité des personne se trouvant à bord. » Ces mesures pourront être variées : confiscation de boissons alcoolisées, de stupéfiants ou d'armes, prévention de tout acte susceptible de causer un désordre de nature à nuire à la sécurité du navire et des personnes embarquées (à titre d'exemple, explosifs qui devront être jetés à la mer afin de ne pas prendre le risque d'une explosion). Le pouvoir le plus important du capitaine est bien sur sa faculté de consigner une personne. Celle-ci doit être rapprochée de celle reconnue par la Convention de Tokyo du 14 septembre 1963 au commandant de bord d'un avion, qui peut prendre toute mesure de contrainte nécessaire pour garantir la sécurité de l'aéronef ou des personnes à bord, sans qu'une infraction ait nécessairement été commise.

L'article 28-2 prévoit que le capitaine peut, « à la demande du procureur ou avec son accord, ordonner la consignation dans un lieu fermé pendant la durée strictement nécessaire d'une personne mettant en péril la préservation du navire, de sa cargaison ou de la sécurité des personnes ».

Autrement dit, le capitaine pourra procéder à la consignation d'une personne mettant en péril la sécurité, même si elle n'a pas commis d'infraction. Certes, dans l'extrême majorité des cas envisageables, toute atteinte à la sécurité des personnes à bord, du navire ou de la cargaison constituera nécessairement une infraction au moins de niveau délictuel. Toutefois, l'hypothèse d'une personne atteinte d'une crise de démence sévère qui cherche à s'automutiler par exemple ne peut être exclue. De tels agissements ne caractériseront pas une infraction mais nécessiteront la mise à l'écart de la personne.

Le deuxième alinéa prévoit qu'en cas « d'urgence », le capitaine peut ordonner la consignation immédiate et doit alors informer le procureur dès que possible afin de recueillir son accord.

La notion « d'urgence » recouvre la situation qui ne permet pas d'attendre le recueil préalable de l'accord du procureur car la sécurité des personnes à bord du navire est en péril. Dès que le capitaine aura la possibilité d'aviser le procureur de la mesure de consignation prise, il devra le faire dans les plus brefs délais. Le procureur avisé postérieurement à la consignation grâce aux moyens modernes de communication embarqués -radio, satellitaires- en principe d'autant plus sophistiqués que le navire a vocation à s'éloigner des côtes, devra indiquer s'il est d'accord avec la mesure prise. En pratique, les CROSS38(*), qui fonctionnent 24 heures sur 24, pourront jouer un rôle de relais, étant rappelé également que des permanences de nuit sont organisées dans tous les parquets de France.

La durée de la consignation sera essentiellement fonction de la position en mer du navire et de son éloignement des côtes françaises ou étrangères. Elle devra être la plus courte possible mais pourra dans certaines situations perdurer plusieurs jours.

L'article 29 prévoit la transmission par le capitaine des pièces de l'enquête à l'autorité administrative du premier port français où le navire fait escale ou celui d'immatriculation du navire. Celle-ci saisit alors, dans les conditions prévues au troisième alinéa et suivants de l'article 33, le président du tribunal maritime commercial ou transmet l'original dans les cinq jours au procureur compétent au titre de l'article 37.

L'expression « sans délai » signifie que le capitaine remet immédiatement les pièces procédurales au directeur départemental des affaires maritimes, dès qu'il fait escale. Cette remise peut se faire en mains propres mais aussi par voie postale, télématique, par télécopie, ou par le biais de la numérisation.

L'article 30 précise que lorsqu'un crime ou un délit a été commis à bord et que le navire fait escale dans un port étranger, les pièces de l'enquête sont remises immédiatement à l'autorité consulaire qui se rend à bord pour constater les mesures prises par le capitaine et vérifier les conditions de consignation des personnes mises à bord. En outre, si l'autorité consulaire estime nécessaire de compléter l'enquête réalisée par le capitaine, elle dispose des mêmes prérogatives que ce dernier pour procéder à un complément d'enquête.

Le deuxième alinéa prévoit que si une mesure de contrainte est rendue nécessaire par le caractère de l'infraction, l'autorité consulaire informe immédiatement le procureur, qui peut ordonner le maintien à bord de la personne en vue de son rapatriement. Enfin, il précise que le dossier est transmis par tout moyen permettant d'en garantir l'authenticité au procureur qui informe l'autorité administrative39(*) qui l'a saisi.

3° Position de votre commission

Votre commission relève, tout d'abord, que les modifications apportées par l'article 4 au droit existant garantissent le respect des principes constitutionnels.

En effet, dans sa décision n° 98-399 du 5 mai 1998, le Conseil Constitutionnel a indiqué qu'en principe, des fonctions inséparables de l'exercice de la souveraineté nationale ne sauraient être confiées à des personnes de nationalité étrangère ou représentant un organisme international. Il a toutefois précisé qu'il pouvait être dérogé à ce principe dans la mesure nécessaire à la mise en oeuvre d'un engagement international.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat a considéré, dans deux avis du 25 novembre 2004 et du 28 septembre 2006 :

- qu'en application du principe de valeur constitutionnelle selon lequel la défense de l'ordre public et la protection des libertés relèvent des seules autorités nationales, un acte de police, dès lors qu'il implique l'usage de la contrainte et qu'il est susceptible de conduire à une privation de liberté ressortit à l'exercice des conditions essentielles de la souveraineté nationale : il ne peut donc, en principe, être exécuté que par une autorité publique française ou sous son contrôle ;

- que le pouvoir d'interpeller et de verbaliser une personne à la suite d'une infraction commise et constatée sur le territoire français ne peut être accordée à un agent relevant d'une autorité étrangère.

La constitutionnalité des prérogatives données aux capitaines étrangers s'appuie donc sur les exigences internationales et sur le rôle conféré aux autorités françaises, notamment au procureur de la République.

En outre, l'utilisation de l'expression « en principe » dans l'avis du Conseil d'Etat du 25 novembre 2004 peut laisser considérer que le caractère extrêmement particulier de la situation en mer doit être pris en compte.

Ces garanties étant posées, votre commission vous propose, par un amendement, de réécrire l'article 4 afin d'en clarifier les dispositions, clarification d'autant plus souhaitable que ce texte devra être compris et assimilé y compris par des non nationaux.

En premier lieu, elle relève que la rédaction actuelle laisse planer une confusion entre les différents pouvoirs du capitaine, selon qu'une infraction a été commise ou non. C'est pourquoi elle suggère de mieux distinguer le pouvoir général du capitaine de prendre toute mesure pour assurer la sécurité du navire, de sa cargaison ou de ses passagers (article 28-1) du pouvoir qui lui est reconnu en cas de commission d'une infraction (articles 28, 29, 30). L'amendement proposé transforme donc l'article 28-1 en article 28 afin de placer ce pouvoir de police en exergue et le fait suivre d'un article 29 relatif au pouvoir de consignation. Les dispositions applicables en cas de commission d'une infraction sont quant à elles regroupées sous les articles 30, 30-1 et 30-240(*).

Votre commission s'interroge en outre sur l'opportunité d'inscrire les dispositions relatives au pouvoir de police général du capitaine, qui ne relève ni du pénal ni du disciplinaire, dans le code disciplinaire et pénal de la marine marchande. Il peut toutefois être répondu à cette objection que celui-ci a vocation à être fondu dans le code des transports et qu'au demeurant son appellation est aujourd'hui déjà impropre du fait de l'abrogation de sa partie disciplinaire.

Elle s'interroge également sur l'innovation que constitue, en droit français, le fait de donner au procureur une compétence en matière de détention de personnes n'ayant commis aucune infraction. Dans le droit actuel, de tels cas sont en effet à rapprocher des hospitalisations d'office, dont on relèvera qu'elles dépendent du préfet et non du procureur. Toutefois, au regard des exigences constitutionnelles rappelées ci-dessus et de l'article 66 de la Constitution qui fait de l'autorité judiciaire la gardienne des libertés individuelles, une telle disposition lui paraît justifiée.

Par ailleurs, l'article 4 prévoit que « lorsqu'il est fait application de l'article 28-241(*), le capitaine conduit la personne consignée devant l'officier de police judiciaire le plus proche ». En réalité, seules les personnes consignées soupçonnées d'avoir commis ou tenté de commettre un crime ou un délit doivent être conduite devant l'officier de police judiciaire le plus proche. Votre commission estime donc souhaitable de préciser explicitement ce point à l'article 30 et d'ajouter que cette conduite doit se faire « dès que possible ».

Elle propose ensuite de clarifier les obligations du capitaine selon qu'il navigue près des côtes françaises ou étrangères, en précisant, à l'article 30-1, « si la première escale du navire a lieu dans un port français » et, à l'article 30-2, « si la première escale du navire a lieu dans un port étranger ». S'agissant de ce dernier cas de figure, elle propose une modification rédactionnelle précisant que l'autorité consulaire n'informe le procureur de la République que si elle veut prendre une mesure de consignation qui ne l'a pas été, et non pour prolonger une mesure déjà prise par le capitaine. En outre, le procureur visé ici n'est pas celui « saisi en application de l'article 29 », comme le dit le texte, mais celui « compétent au titre de l'article 38 », comme le prévoit l'amendement proposé. Enfin, ce dernier précise explicitement que c'est l'autorité consulaire qui transmet le dossier au procureur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 5 - Application de l'article 4 à l'ensemble du territoire de la République

Afin d'uniformiser la procédure pénale en matière maritime sur l'ensemble du territoire de la République, l'article 5 rend l'article 4 applicable aux collectivités d'outre-mer. Les lois de procédure pénale étant des lois de souveraineté, il s'agit en effet d'une matière de la compétence de l'Etat dans ces collectivités.

En revanche, le titre I du projet de loi ne s'y applique pas, dans la mesure où il ne comporte aucune disposition expresse, alors que celle-ci est nécessaire en matière de droit du travail. La réserve de nationalité y est donc maintenue. En effet, le décret du 21 décembre 1911, applicable aux collectivités d'outre-mer, prévoit que le capitaine et son suppléant sont de nationalité française.

D'après les éléments transmis à votre rapporteur, les principes de ce décret seront repris et modernisés dans le projet de code des transports pour les collectivités d'outre mer autres que la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. Pour ces derniers, le décret de 1911 restera applicable une fois le code de transports adopté.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi.

* 26 Décret n° 67-690 du 7 août 1967 relatif aux conditions d'exercice de la profession de marin qui, aux termes de la circulaire de 1975 précitée, n'est plus opposable aux ressortissants communautaires.

* 27 Aux termes de l'article 6 du décret du 19 juin 1969, le capitaine doit soigneusement garder trace de son action, en rédigeant son journal de mer, qui doit comporter les indications météorologiques et nautiques d'usage, la relation de tous les événements importants concernant le navire et la navigation.

* 28 Cette reconnaissance s'effectue également au moyen d'un visa de reconnaissance.

* 29 United Kingdom Law and Administrative Procedures.

* 30 Un pavillon attractif, un cabotage crédible : Deux atouts pour la France, rapport à Monsieur le Premier ministre, par Henri de Richemont, sénateur de la Charente, octobre 2002 - mars 2003.

* 31 Loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français.

* 32 Rapport n° 92 (2003-2004) du 3 décembre 2003 fait par Henri de Richemont au nom de la Commission des affaires économiques.

* 33 Décret n° 2006-142 du 10 février 2006.

* 34 Arrêté du 21 décembre 2005 fixant les montants minimaux de rémunération des navigants.

* 35 Arrêté du 8 novembre 2006.

* 36 Décret n° 69-268 du 14 mars 1969.

* 37 Aux termes de l'article 2, « Le capitaine de tout navire français autre qu'un navire de guerre, immatriculé en France métropolitaine ou dans un département d'outre-mer, a, dans l'intérêt commun, sur toutes les personnes, de quelque nationalité qu'elles soient, présentes à bord pour quelque cause que ce soit, et autant que la nécessité l'exige, l'autorité que comportent le maintien de l'ordre, la sécurité du navire, des personnes embarquées ou de la cargaison et la bonne exécution de l'expédition entreprise.

Il peut employer à ces fins tout moyen de coercition utile et requérir les personnes embarquées de lui prêter main-forte. Les mesures prises par le capitaine et les circonstances qui les ont motivées doivent être mentionnées chaque jour au livre de discipline institué à l'article 4 ci-après.

Les personnes qui auraient été privées de leur liberté doivent, sauf impossibilité mentionnée au livre de discipline, être conduites, sur le pont au moins deux fois par jour, pendant une heure chaque fois. »

* 38 Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage.

* 39 Il s'agit du directeur départemental des affaires maritimes ou le chef du service des affaires maritimes.

* 40 Reprenant les articles 28, 29 et 30.

* 41 C'est-à-dire d'une mesure de consignation.