Projet de loi de finances pour 2008 : Sécurité sanitaire

N° 91

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 30

SÉCURITÉ SANITAIRE

Rapporteure spéciale : Mme Nicole BRICQ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 (2007-2008)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1) La mission interministérielle « Sécurité sanitaire » est composée de deux programmes d'inégale importance :

- le premier, « Veille et sécurité sanitaires », placé sous la responsabilité du ministre de la santé, représente, pour l'année 2008, 186,26 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 166,26 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit, respectivement, 27,5 % des crédits de la mission en AE et 23,3 % des crédits de la mission en CP ;

- le second, « Qualité et sécurité sanitaires de l'alimentation », placé sous la responsabilité du ministre de l'agriculture et de la pêche, représente, pour l'année 2008, 490 millions d'euros en AE et 546,29 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 72,5 % des crédits de la mission en AE et 76,7 % des crédits de la mission en CP.

2) La mission « Sécurité sanitaire » apparaît comme un révélateur des difficultés de mise en oeuvre de la LOLF :

- le caractère lacunaire de l'interministérialité budgétaire de la mission « Sécurité sanitaire » pose désormais clairement la question de son maintien ou de sa suppression ;

- les marges de manoeuvre des deux responsables de programme apparaissent réduites : la mission « Sécurité sanitaire » ne représente qu'une partie étroite de cette politique publique, puisque seize autres programmes y concourent ; les fonctions support du programme « Veille et sécurité sanitaires » sont rattachées à une autre mission ; 85 % des crédits inscrits sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » correspondent à des subventions pour charge de service public ;

- la déclinaison des principes de la LOLF aux opérateurs soulève encore de nombreuses interrogations ;

- malgré une simplification de la cartographie des BOP, le dialogue de gestion territorial reste perfectible .

3) La Révision générale des politiques publiques (RGPP) devra permettre de répondre, en partie, à ces interrogations.

4) Le dispositif des agences de sécurité sanitaire semble toujours marqué par la forte propension des pouvoirs publics à multiplier les nouvelles instances , source de complex ité et de dispersion de moyens, ainsi que votre rapporteure spéciale l'avait relevé en juin 2007, dans son rapport de contrôle sur les agences de sécurité sanitaire ¹ .

¹ Rapport d'information n° 355 (2006-2007).

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « SÉCURITÉ SANITAIRE »

A. LES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION POUR 2008

La mission interministérielle « Sécurité sanitaire », placée sous la coresponsabilité du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports et du ministre de l'agriculture et de la pêche, est composée de deux programmes d'inégale importance .

1. Deux programmes d'inégale importance

La mission « Sécurité sanitaire » comprend deux programmes :

- le premier, placé sous la responsabilité du ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, est intitulé « Veille et sécurité sanitaires ». Son responsable de programme a été désigné en la personne du directeur général de la santé du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports. Ce programme représente, pour l'année 2008, 186,26 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 166,26 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit, respectivement, 27,5 % des crédits de la mission en AE et 23,3 % des crédits de la mission en CP ;

- le second, placé sous la responsabilité du ministre de l'agriculture et de la pêche, est intitulé « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ». Son responsable de programme a été désigné en la personne du directeur général de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche. Ce programme représente, pour l'année 2008, 490 millions d'euros en AE et 546,29 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 72,5 % des crédits de la mission en AE et 76,7 % des crédits de la mission en CP .

En 2008, seuls les crédits du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » devraient faire l'objet d'ouverture de crédits par voie de fonds de concours ^{1 ( * )} pour un montant de 33,5 millions d'euros, soit 4,7 % des crédits de la mission . Le fonds de concours, rattaché au programme « Veille et sécurité sanitaires » et destiné au financement des mesures de prévention des menaces sanitaires graves, a en effet été supprimé suite à la décision du Conseil constitutionnel du 15 décembre 2005 ^{2 ( * )} .

Votre rapporteure spéciale accueille favorablement cette réduction des abondements par voie de fonds de concours qui, jusqu'en 2007, modifiaient substantiellement l'autorisation budgétaire initiale. Votre rapporteure spéciale rappelle ainsi qu'en 2006, le montant global des ouvertures de crédits par voie de fonds de concours sur les deux programmes de la mission s'était élevé à 209 millions d'euros en 2006, soit 22,3 % des crédits votés en loi de finances initiale.

Ouvertures de crédits par voie de fonds de concours

(en millions d'euros)

Ouverture de crédits par voie de fonds de concours	Exécution 2006		Prévision 2007		Prévision 2008
	Montant global (en CP)	% des crédits votés en loi de finances initiale	Montant global (en CP)	% des crédits votés en loi de finances initiale	Montant global (en CP)	% des crédits votés en loi de finances initiale
Programme 228 : « Veille et sécurité sanitaires »	179	174	5,5	5,2	0	0*
Programme 206 : « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »	30	5,6	31,8	5,7	33,5	6,1
Total	209	22,3	37,3	5,6	33,5	4,7

*Si les réponses au questionnaire budgétaire indiquent que le programme 228 ne sera plus abondé par fonds de concours, le projet annuel de performances pour 2008 de la mission fait état d'un abondement de 2,5 millions d'euros sur l'action 03 par fonds de concours. Le ministère de la santé n'a pas apporté d'explication à cette contradiction.

Source : ministère de la santé, de la jeunesse et des sports ; ministère de l'agriculture et de la pêche (réponse à la question n° 41 du questionnaire budgétaire)

2. Des priorités qui varient peu par rapport à 2007

La principale mesure, pour 2008, consistera en la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur ^{3 ( * )} , qui prévoit, d'une part, la constitution d' un corps de réserve sanitaire et, d'autre part, la mise en place de l'Etablissement de préparation et de réaction aux urgences sanitaires ( EPRUS ), chargé de la gestion administrative et financière de la réserve sanitaire, ainsi que de l'acquisition, du stockage et de la distribution de produits et services nécessaires à la protection de la population en cas de menaces sanitaires graves.

Les autres priorités de la mission « Sécurité sanitaire » pour l'année 2008 ne varient pas de façon significative par rapport à 2007 et restent associées aux principaux objectifs fixés à chaque programme composant la mission à savoir :

- anticiper et améliorer la qualité de la gestion des menaces sanitaires , notamment par des actions d'investigation et de contrôle, l'élaboration de plans opérationnels de gestion de crise, l'information et la formation des professionnels de santé ;

- renforcer la capacité à répondre aux urgences et aux situations exceptionnelles grâce à la mise en place de l'EPRUS, le renforcement du contrôle sanitaire aux frontières avec l'entrée en vigueur du nouveau règlement sanitaire international, le maintien d'un haut niveau de mobilisation contre les maladies à transmission vectorielle ;

- poursuivre la surveillance environnementale , afin de mettre en oeuvre les propositions retenues dans le cadre du « Grenelle de l'environnement » ;

- s'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la protection de la santé publique et de l'environnement , par la surveillance des risques phytosanitaires, le contrôle des conditions de production des végétaux et la promotion des modes de production respectueux de la santé et de l'environnement ;

- améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique et de l'économie de l'élevage ;

- réduire les facteurs de risques des maladies transmises par les aliments d'origine , en s'assurant de l'efficacité des mesures prises par les services de contrôle dans le cadre communautaire.

Présentation des crédits par programme et par titre pour 2008

(en milliers d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Numéro et intitulé du programme et du titre	Consommés en 2006	Ouvertes en LFI pour 2007	Demandées pour 2008	Consommés en 2006	Ouverts en LFI pour 2007	Demandés pour 2008
228 Veille et sécurité sanitaires	552.705	104.568	186.262	331.001	104.568	166.262
Titre 3 Dépenses de fonctionnement	522.744	92.182	175.594	305.535	92.182	155.594
Titre 5 Dépenses d'investissement	2.139	0	0	3.232	0	0
Titre 6 Dépenses d'intervention	27.822	12.386	10.668	22.234	12.386	10.668
206 Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	766.574	500.570	490.009	601.401	553.498	546.288
Titre 2 Dépenses de personnel	231.350	239.850	243.398	231.350	239.850	243.398
Titre 3 Dépenses de fonctionnement	192.561	178.550	179.965	223.429	184.982	181.181
Titre 5 Dépenses d'investissement	2.061	1.554	2.040	3.515	1.789	3.670
Titre 6 Dépenses d'intervention	340.602	80.616	64.606	143.107	126.877	118.039
Totaux pour la mission	1.319.279	605.138	676.271	932.402	658.066	712.550
dont :
Titre 2 Dépenses de personnel	231.350	239.850	243.398	231.350	239.850	243.398
Titre 3 Dépenses de fonctionnement	715.305	270.732	355.559	528.964	277.164	336.775
Titre 5 Dépenses d'investissement	4.200	1.554	2.040	6.747	1.789	3.670
Titre 6 Dépenses d'intervention	368.424	93.002	75.274	165.341	139.263	128.707

Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission

* ¹ Participation du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) aux dépenses de lutte contre les maladies des animaux ; participations diverses aux frais de fonctionnement et de déplacement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF) et des directions départementales des services vétérinaires (DDSV) ; produits des cessions de biens mobiliers ; participation du FEDER à la construction de bâtiments (protection des végétaux) ; participation des collectivités territoriales à la construction de bâtiments (protection des végétaux).

* ² Décision DC n° 2005-528 du 15 décembre 2005. Ainsi que votre rapporteure spéciale le développera plus loin, ce fonds de concours a été remplacé par la création d'un établissement public administratif dénommé fonds de prévention des risques sanitaires (FOPRIS) dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. L'établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) a succédé au FOPRIS.

* ³ Loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur.