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Projet de loi de finances pour 2008 : Travail et emploi

 

2. L'accès des actifs à la qualification

L'amélioration de l'accès des actifs à la qualification, qui s'appuie notamment sur l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), se décompose désormais en deux sous-actions au lieu de trois :


· La reconnaissance des compétences acquises par les personnes (sous-action 1, ancienne sous-action 3)

L'Etat finance les moyens nécessaires à la validation des acquis de l'expérience (VAE)24(*) pour les actions non transférées aux régions.

Des dotations de décentralisation viennent appuyer l'action en faveur de l'apprentissage et de la formation qualifiante.


· Le développement de l'alternance à tous les âges
(ancienne sous-action 1) et la réduction des inégalités dans l'accès à la formation et à la qualification (ancienne sous-action 2) sont regroupés au sein d'une nouvelle sous-action 2 « Amélioration de l'accès à la qualification par le développement de l'alternance et de la qualification ».

L'Etat soutient l'alternance par la compensation d'exonérations de cotisations sociales attachées au contrat d'apprentissage et aux contrats de professionnalisation concernant les jeunes de moins de 26 ans et les demandeurs d'emploi de 45 ans et plus. L'article 60 rattaché a cependant pour objet de supprimer l'exonération de cotisation sociale patronale accidents du travail et maladie professionnelle attachée aux contrats en alternance.

Par ailleurs, le parcours d'accès aux fonctions publiques territoriales, hospitalière et de l'Etat (PACTE), qui favorise l'accès des jeunes non qualifiés aux trois fonctions publiques, obéit aussi au principe de l'alternance.

L'Etat assure la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle pour les demandeurs d'emploi non indemnisés par le régime d'assurance chômage qui poursuivent une formation agréée et il subventionne différentes associations intervenant dans le champ de la formation professionnelle ainsi que certaine structures et actions destinées à favoriser l'accès aux savoirs de base, l'illettrisme concernant 12 % de la population. Le dispositif « Objectifs cadres » contribue à généraliser l'utilisation des outils de la société de l'information et à favoriser la promotion sociale. Par ailleurs, l'Etat subventionne l'AFPA afin qu'elle fasse accéder les demandeurs d'emploi à une qualification reconnue favorisant leur insertion dans l'emploi.

3. Le développement de l'emploi

Cette action reprend la plupart des actions de l'ancien programme 133 « Développement de l'emploi », à l'exception des mesures de soutien de l'Etat au secteur de l'insertion par l'activité économique, transférées au programme 102. Elle comprend :


· la promotion de l'emploi dans les régions à faible attractivité économique. Des exonérations sont consenties dans des zones géographiques présentant une faible attractivité en raison de leur isolement ou d'un taux de chômage élevés ;


· la promotion de l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR). La présente sous-action recouvre une aide instituée par l'article 10 de la loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement, grâce à laquelle les professionnels du secteur ont décidé de supprimer le « SMIC hôtelier »25(*). En application de l'article 56 rattaché, ce dispositif, conçu comme transitoire dans l'attente d'une baisse de la TVA dans la restauration, est prorogé sans limitation de durée mais plafonné aux 30 premiers salariés de l'entreprise ;


· la promotion de l'emploi dans le secteur des services à la personne ». La loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a notamment créé un crédit d'impôt spécifique pour les sociétés, une réduction de 15 points de cotisations patronales pour les particuliers déclarant leurs salariés au salaire réel et une exonération totale de cotisations sociales pour les entreprises et les associations agréées. Ces deux dernières mesures ayant une traduction budgétaire dans le présent programme.

Malgré l'extension du périmètre de la mission, les crédits du programme sont révisés à la baisse sur toutes les actions. Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits.

Evolution des crédits dévolus à l'accompagnement des mutations économiques,
sociales et démographiques

(en millions d'euros)

Anciens libellés (LFI 2007)

Nouveaux libellés (PLF 2008)

Crédits de paiement pour 2007

Crédits de paiement pour 2008

Part des crédits du programme

Variation PLF 2008  /LFI 2007

Action 1 - Anticipation des mutations et gestion active des ressources humaines

Action 1 - Anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi

533,48

510,26

10 %

-4 %

Sous-action 1 - Stimulation et accompagnement de projets collectifs

Sous-action 1 - Anticipation des mutations et gestion active des ressources

73,52

66,73

1 %

-9 %

Sous-action 2 - Implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés

Sous-action 2 - Implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés

459,95

443,53

9 %

-4 %

Action 2 - Amélioration de l'accès des actifs à la qualification

Action 2 - Accès des actifs à la qualification

3.866,21

3475,15

67 %

-10 %

Sous-action 3 - Reconnaissance des compétences acquises par les personnes

Sous-action 1 - Reconnaissance des compétences acquises par les personnes

26,00

83,00

2 %

219 %

Sous-action 1 - Développement de l'alternance à tous les âges

Sous-action 2 - amélioration de l'accès à la qualification par le développement de l'alternance et de la qualification

2.114,05

3392,15

66 %

-12 %

Sous-action 2 - Réduction des inégalités dans l'accès à la formation et à la qualification

1.726,17

Ancien programme 133 « développement de l'emploi »

Action 3 - Développement de l'emploi (ancien programme 133)

1.254,91

1190,25

23 %

-5 %

Sous-action 1 - Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à forts potentiels d'emploi

893,09

1045,72

20 %

17 %

Sous-action 2 - Promotion de l'activité

361,82

144,54

3 %

-60 %

Total

5654,6

5175,66

100 %

-8 %

Trois principaux éléments de variation des crédits doivent être soulignés. En premier lieu, l'augmentation de 219 % de la sous-action « Reconnaissance des compétences acquises par les personnes » traduit en réalité une baisse à 18 millions d'euros de la dépense d'intervention pour la validation des acquis de l'expérience (VAE) dans le cadre de la politique de certification mise en oeuvre par l'AFPA pour permettre à toute personne de faire valider ses acquis en vue de l'obtention d'un diplôme ou d'un titre. A ce titre, l'AFPA perçoit une subvention de fonctionnement de 65 millions d'euros.

En second lieu, la baisse de 12 % des crédits relatifs à l'accès à la qualification trouve sa justification dans la suppression proposée à l'article 53 du PLF 2008 des exonérations spécifiques liées aux contrats de professionnalisation, dont l'économie est estimée à 140 millions d'euros.

Enfin, la contraction de la sous-action « Promotion de l'activité » trouve son corollaire dans le transfert au programme 102 de 219 millions d'euros au titre du soutien de l'Etat au secteur de l'insertion par l'activité économique.

Toutefois, il apparaît que le PAP « Travail et emploi », nonobstant les observations qu'avait formulées votre rapporteur spécial dans ses précédents rapports spéciaux depuis 2006, persiste dans l'économie d'un rappel des dépenses prévues pour l'exercice précédent dans la partie « Justification des crédits ». Si la « justification au premier euro » est une promesse tenue, il est souvent dommage qu'elle ne soit pas comparée aux exercices précédents en prévision et en exécution.

Cette mise en perspective se serait avérée d'autant pertinente pour le PLF 2008 que les actions relatives au développement de l'emploi ont vu leur présentation bouleversée dans la nouvelle maquette budgétaire. Les comparaisons sont rendues difficiles.

Or, dans le cas du présent programme, la fongibilité des dépenses n'aura pas d'autre effet que d'offrir des facilités de gestion ou, inversement, de forcer à certaines économies dans l'hypothèse où les dépenses « à guichet ouvert » excèderaient les prévisions, car les différentes mesures qui y figurent ne sont a priori que faiblement substituables. Ainsi, une comparaison entre deux exercices successifs, pour les dépenses obligatoires, garde tout son sens.

Votre rapporteur spécial a recensé les dépenses justifiées pour l'action 3 « Développement de l'emploi » qui illustre particulièrement la modification de périmètre du programme 103.

Justification par sous-action des crédits de paiement pour 2008 de l'action 3 « Développement de l'emploi »

(en millions d'euros)

 Ancien programme 133 « Développement de l'emploi

Nouvelle action 3 « Développement de l'emploi

Total des crédits de paiement 2007

Total des crédits de paiement 2008

Variation PLF 2008 /PLF 200726(*)

Sous action 1 - Promouvoir l'emploi dans les régions à faible attractivité économique

Exonérations (Zones de revitalisation rurale, zone franche corse, correspondants locaux de presse)

36,09

39,71

10 %

Sous action 2 - Promouvoir l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants

Aide à l'emploi et exonération de l'avantage en nature dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants

697

716

3 %

Sous action 3 - Promouvoir l'emploi dans le secteur des services à la personne

Exonérations liées aux services à la personne

160

290

81 %

Subvention à l'agence nationale des services à la personne

26

24

-8 %

Action 1 - Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoire et de secteurs à forts potentiels d'emplois 

Sous-action 1 - Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoire et de secteurs à forts potentiels d'emplois 

893,09

1045,71

17 %

Sous action 1 - Stimulation la création et la reprise d'entreprises (ACCRE, EDEN, soutien aux réseaux) 

1. Aide à la création et à la reprise d'entreprise

84,13

90,57

8 %

Sous action 2 - Créer un environnement favorable au développement des services à la personne, des activités d'utilité sociale et favoriser les nouvelles formes d'emploi

2. Développement des nouvelles formes d'emploi

23,69

22,34

-6 %

Sous action 3 - Soutenir, professionnaliser et développer l'insertion par l'activité économique (AI, ETTI, FDI, ACI)

Soutien de l'Etat au secteur de l'insertion par l'activité économique (transféré au programme 102)

228

219

-4 %

Action 2 - Promotion de l'activité

Sous-action 2 - Promotion de l'activité

361,82

144,54

-57 %

Par ailleurs, 7,62 millions d'euros ont été provisionnés afin d'accueillir au sein du programme 103 les dispositifs propres à l'outre-mer qui relevaient du programme 138 « Emploi outre-mer » du secrétariat d'état à l'outre-mer :

- le projet initiative jeune (PIJ) qui s'adresse aux personnes de moins de 30 ans afin de les aider à créer leur propre entreprise ;

- la prime à la création d'emploi versée à l'employeur dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- la prime à la création d'emplois des jeunes à Mayotte dans le secteur marchand.

Enfin, le coût de la réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile, dépense fiscale dont l'objet contribue à la réalisation des objectifs du présent programme, atteint 2,3 milliards d'euros. Au total, les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au présent programme s'élèvent à 3,9 milliards d'euros, représentant 75 % du montant de ses crédits.

* 24 La VAE permet à toute personne de faire valider les acquis de son expérience en vue de l'obtention d'un diplôme ou d'un titre.

* 25 Le « SMIC hôtelier » était perçu par 260.000 salariés de la branche ainsi rémunérés à un montant inférieur de 5,2 % au SMIC de droit commun.

* 26 Périmètres 2007 reconstitués par votre rapporteur spécial.