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Projet de loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire

 

B. GÉNÉRALISER LE SERVICE D'ACCUEIL SUPPOSAIT DE SURMONTER DES OBSTACLES JURIDIQUES, FINANCIERS ET PRATIQUES CONSIDÉRABLES

1. Des modalités pratiques à préciser

Les limites rencontrées par le SMA tiennent d'abord aux difficultés d'organisation de ce nouveau service, particulièrement accusées dans les communes rurales.

Accueillir les élèves en l'absence d'un nombre substantiel de professeurs suppose en effet de disposer du personnel nécessaire pour ce faire. Dans de nombreuses communes, les fonctionnaires territoriaux sont en nombre insuffisant et ne possèdent pas toujours les compétences et la formation nécessaires pour prendre en charge ce service.

A l'inverse, les communes qui ont mis en place un service d'accueil et de loisirs dans le temps périscolaire ou extrascolaire sont le plus souvent en mesure d'accueillir les élèves dans de bonnes conditions.

LES PROLONGEMENTS COMMUNAUX DU SERVICE PUBLIC DE L'ENSEIGNEMENT

Si l'organisation du service public de l'enseignement relève de la seule compétence de l'État, les communes peuvent organiser, à titre facultatif, de nombreuses activités périscolaires ou extrascolaires.

L'exemple le plus traditionnel est celui des études surveillées, qui prennent généralement la forme d'un accueil offert aux élèves avant ou après les classes sous la surveillance des enseignants de l'école et dans les locaux de cette dernière. Le financement de ces études est assuré par la commune. Les études dirigées recouvrent quant à elles un service d'accueil semblable, mais accompagné d'une aide aux devoirs.

L'organisation de ces activités dans les locaux de l'école est régie par les articles L. 212-15 et L. 216-1 du code de l'éducation.

Au-delà de ces formes d'accueil qui s'inscrivent dans le prolongement des activités d'enseignement, la commune peut également organiser des activités de loisirs à destination des jeunes élèves en dehors du temps de classe.

L'exercice de ces diverses compétences, bien qu'elles soient facultatives, conduit à penser que la commune est bien l'échelon territorial le plus adapté pour la mise en oeuvre du service d'accueil pour les élèves du primaire, à la condition de tenir compte de l'inégal développement des dispositifs existant d'ores et déjà dans les communes.

Consacrer le droit d'accueil des élèves suppose donc de clarifier les modalités pratiques de son organisation, en tenant notamment compte des différences existantes entre les communes.

L'organisation du service d'accueil doit dès lors pouvoir se faire en amont. Les communes ont dès lors besoin de connaître plusieurs jours à l'avance l'étendue du service qu'elles auront à offrir. De plus, elles doivent avoir préparé la mise en oeuvre de l'accueil bien avant le dépôt du préavis en recensant par avance les moyens humains et matériels dont elles disposent.

2. Un financement à garantir

Avant même l'expérimentation du SMA, voulue par le ministre de l'éducation nationale, M. Xavier Darcos, certaines communes offraient un service d'accueil aux élèves en cas de grève des enseignants du premier degré. Dès lors, il leur revenait de prendre en charge le coût de ce nouveau service, alors même qu'il est mis en oeuvre à l'occasion d'une interruption du service public de l'enseignement, qui relève de l'État. Certaines communes avaient donc choisi de demander aux familles des élèves accueillis une participation financière, le plus souvent modique.

Il n'est toutefois pas certain qu'il doive revenir aux collectivités territoriales ou aux usagers du service public de l'enseignement d'acquitter le coût de la mise en oeuvre d'un accueil offert lorsque celui-ci s'interrompt, fût-ce en raison d'un mouvement social.

C'est pourquoi les conventions passées dans le cadre du SMA reposaient sur le principe d'une prise en charge par l'État des dépenses de personnel occasionnées par la mise en oeuvre de ce service.

Toutefois, aucune règle de droit ne venant encadrer ce financement, il se voyait déterminé par le ministère de l'éducation nationale, après consultation des collectivités territoriales et des associations qui les représentent. A l'évidence, une telle façon de faire générait une certaine incertitude pour les communes.

Généraliser le service d'accueil suppose donc de lever cette incertitude en encadrant par la loi la contribution financière versée par l'État aux communes à l'occasion de la mise en oeuvre de ce service.

3. Un cadre juridique à définir

La prise en charge du service d'accueil par les communes accroît le risque judiciaire pesant sur les communes et sur les maires.

Leurs responsabilités respectives pourraient en effet être recherchées en cas d'accident survenu au cours de cet accueil et dont l'un des élèves serait la victime ou la cause. Le risque judiciaire que fait naître l'organisation du service d'accueil est en effet double :

- il s'agit tout d'abord d'un risque financier, lié à la mise en oeuvre possible de la responsabilité civile ou administrative du maire, autorité de police de la commune, en cas de faute personnelle, et de la responsabilité administrative de la commune elle-même, en cas de faute de service ou de cumul de fautes ;

- il s'agit ensuite du risque pénal, supporté essentiellement par l'élu local dont la responsabilité pourrait être mise en cause en cas de faute non intentionnelle.

En outre, le risque judiciaire supporté par les collectivités territoriales et les élus locaux est d'autant plus important qu'en l'absence de toute réglementation particulière applicable au service d'accueil, le cadre d'organisation de ce service reste particulièrement flou, entraînant ainsi une incertitude supplémentaire quant aux obligations pesant sur la commune et sur les élus locaux.