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Projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale

 

EXAMEN DES ARTICLES

Intitulé du projet de loi

Le présent projet de loi s'intitule « projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale ».

Ce titre ne semble pas refléter la nature exacte du texte car il laisse à penser qu'il s'agit uniquement ici de diverses dispositions relatives à la gendarmerie.

Or, il s'agit d'un texte essentiel, qui consacre le statut militaire et qui définit les missions de la gendarmerie nationale. En outre, alors que la gendarmerie nationale est placée depuis l'origine sous l'autorité du ministre de la Défense, ce projet de loi organise son rattachement au ministre de l'Intérieur.

Comme le souligne l'exposé des motifs, cette réforme peut être qualifiée d' « historique », puisque l'organisation et les missions de la gendarmerie nationale reposent actuellement sur un simple décret datant de 1903.

La précédente loi relative à l'organisation et aux missions de la gendarmerie remonte, en effet, à la loi du 28 germinal An VI, soit 1798, texte qui a été abrogé lors de l'entrée en vigueur du code de la défense en 2005.

Votre commission vous propose donc un amendement visant à modifier le titre du projet de loi afin de retenir une dénomination plus solennelle.

En conséquence, le texte s'intitulerait « projet de loi relatif à la gendarmerie nationale ».

Votre commission vous propose d'adopter l'intitulé du projet de loi, ainsi modifié.

CHAPITRE PREMIER - DES MISSIONS ET DU RATTACHEMENT DE LA GENDARMERIE NATIONALE

Le premier chapitre précise les missions de la gendarmerie nationale et organise son rattachement au ministre de l'Intérieur.

Il contient trois articles.

Article premier - (art. L. 1142-1 et L. 3211-2 du code de la défense et art. L. 3211-3
et L. 3225-1 [nouveaux] du code de la défense) - Rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, confirmation de son statut militaire et définition de ses missions

Cet article prévoit le transfert du rattachement organique de la gendarmerie nationale du ministre de la Défense au ministre de l'Intérieur. Il rappelle le statut militaire de la gendarmerie nationale et précise la définition de ses missions.

Le 1° de cet article est consacré aux attributions du ministre de la Défense à l'égard de la gendarmerie nationale.

L'article L. 1142-1 du code de la défense, issu de l'article 16 de l'ordonnance n°59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, définit les attributions du ministre de la Défense en matière de défense.

Selon cet article, « le ministre de la défense est responsable sous l'autorité du Premier ministre, de l'exécution de la politique militaire et en particulier de l'organisation, de la gestion, de la mise en condition d'emploi et de la mobilisation de l'ensemble des forces ainsi que de l'infrastructure militaire qui leur est nécessaire.

Il assiste le Premier ministre en ce qui concerne leur mise en oeuvre.

Il a autorité sur l'ensemble des forces et services des armées et est responsable de leur sécurité. (...) ».

En vertu de cet article, la gendarmerie nationale, qui est une force armée, est actuellement placée sous l'autorité du ministre de la Défense.

Le 1° de cet article tire les conséquences du rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur en modifiant la rédaction de l'article L. 1142-1 afin de préciser que les attributions du ministre de la Défense à l'égard des forces armées s'exercent sous réserve du nouvel article L. 3225-1, inséré dans le code de la défense par le 4° du présent article.

Celui-ci dispose, en effet, dans son premier alinéa, que « La gendarmerie nationale est placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur, responsable de son organisation, de sa gestion, de sa mise en condition d'emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire, sans préjudice des attributions du ministre de la défense pour l'exécution des missions militaires de la gendarmerie nationale et de l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires ».

Ainsi, la gendarmerie nationale ne serait plus rattachée organiquement au ministre de la Défense, comme c'est le cas actuellement, mais elle serait transférée au ministre de l'Intérieur, qui serait responsable de son organisation, de sa gestion, de sa mise en condition d'emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire.

Le ministre de la Défense continuerait cependant d'exercer son autorité sur la gendarmerie nationale pour l'exécution des missions militaires. Il participerait également à la gestion des ressources humaines de la gendarmerie, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, et il exercerait à l'égard des personnels militaires de la gendarmerie nationale les attributions en matière de discipline.

En conséquence, le projet de loi propose de modifier la rédaction de l'article L. 1142-1 du code de la défense, qui serait ainsi rédigé : « Le ministre de la défense est responsable sous l'autorité du Premier ministre, de l'exécution de la politique militaire.

Sous réserve de l'article L. 3225-1, il est en particulier chargé de l'organisation, de la gestion, de la mise en condition d'emploi et de la mobilisation de l'ensemble des forces ainsi que de l'infrastructure militaire qui leur est nécessaire. Il assiste le Premier ministre en ce qui concerne leur mise en oeuvre. Il a autorité sur l'ensemble des forces et services des armées et est responsable de leur sécurité ».

Comme on peut le constater, la rédaction proposée s'efforce de modifier le moins possible le contenu de l'article L. 1142-1 du code de la défense, tout en tirant les conséquences du rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur.

La rédaction retenue est cependant ambigüe dans la mesure où l'on ne sait pas très bien si l'expression « sous réserve de l'article L. 3225-1 du code de la défense » s'applique à l'ensemble du deuxième alinéa ou bien uniquement à la première phrase.

Or, dès lors que la gendarmerie nationale sera une force armée placée sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, il serait pour le moins curieux d'affirmer dans cet article que le ministre de la Défense « a autorité sur l'ensemble des forces et services des armées et est responsable de leur sécurité ».

Votre commission vous propose par conséquent un amendement de clarification rédactionnelle à l'article L. 1142-1 afin de faire en sorte que l'expression « sous réserve de l'article L. 3225-1 du code de la défense » figure bien en facteur commun.

La loi de programmation militaire devrait modifier à nouveau la rédaction de cet article afin de tenir compte des conclusions du Livre blanc sur la Défense et la sécurité nationale, et notamment de la réorganisation des attributions en matière de défense entre les différentes autorités, comme le Président de la République, chef des armées (article 15 de la Constitution), et le Premier ministre, chef du gouvernement disposant de l'administration et de la force armée (article 20 de la Constitution).

Le 2° du présent article est consacré aux missions des forces armées.

L'article L. 3211-1 du code de la défense dispose que les forces armées comprennent :

- l'armée de terre, la marine nationale et l'armée de l'air, qui constituent les armées au sens du code de la défense ;

- la gendarmerie nationale ;

- des services de soutien interarmées.

Tout en faisant partie intégrante du monde militaire, la gendarmerie nationale n'est donc pas une « armée » au sens propre du terme, mais une « force armée ». Ainsi, à la différence des trois armées, elle ne relève pas du chef d'Etat major des armées, mais d'un directeur général.

L'article L. 3211-2 du code de la défense définit les missions des forces armées, de la manière suivante :

« Les forces armées de la République sont au service de la nation. La mission des armées est de préparer et d'assurer par la force des armes la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la nation.

La gendarmerie a pour mission de veiller à la sûreté publique et d'assurer le maintien de l'ordre et l'exécution des lois ».

Le projet de loi propose de supprimer le deuxième alinéa de cet article et de reprendre son contenu dans la définition des missions de la gendarmerie nationale prévue au nouvel article L. 3211-3 du code de la défense, inséré par le 3° du présent article.

Par souci de cohérence, il aurait peut être été préférable de créer également un nouvel article consacré aux missions des armées. La loi de programmation militaire, qui doit être présentée prochainement au Parlement, donnera peut-être l'occasion de préciser la définition de ces missions, en tenant compte notamment des réflexions issues du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Le 3° du présent article est consacré aux missions de la gendarmerie nationale.

Il prévoit la création d'un nouvel article L. 3211-3 au chapitre unique du titre I du Livre II de la partie 3 du code de la défense, qui serait spécifiquement consacré aux missions de la gendarmerie nationale.

1. Le statut et les missions actuels de la gendarmerie nationale

Comme il a été mentionné précédemment, l'article L. 3211-1 du code de la défense fait de la gendarmerie une force armée, à côté des trois armées constituées de l'armée de terre, de l'armée de l'air et de la marine nationale.

L'alinéa 2 de l'article L. 3211-2 du même code définit les missions de la gendarmerie, en ces termes :

« La gendarmerie a pour mission de veiller à la sûreté publique et d'assurer le maintien de l'ordre et l'exécution des lois ».

L'article 1er du décret du 20 mai 1903 portant règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie précise, pour sa part, que :

« La gendarmerie est une force instituée pour veiller à la sûreté publique et pour assurer le maintien de l'ordre et l'exécution des lois.

Une surveillance continue et répressive constitue l'essence de son service.

Son action s'exerce dans toute l'étendue du territoire, quel qu'il soit, ainsi qu'aux armées.

Elle est particulièrement destinée à la sûreté des campagnes et des voies de communication ».

Toutefois, cet article ne mentionne pas l'ensemble des missions exercées par la gendarmerie nationale.

Ainsi, le premier alinéa de l'article 113 du décret du 20 mai 1903 indique que « la police judiciaire constitue une mission essentielle de la gendarmerie ».

2. Le projet de loi

Le projet de loi définit, en les actualisant, les missions de la gendarmerie nationale.

Le nouvel article L. 3211-3 du code de la défense serait ainsi rédigé :

« La gendarmerie nationale est une force armée instituée pour veiller à la sûreté et à la sécurité publiques. Elle assure le maintien de l'ordre, l'exécution des lois et des missions judiciaires, et contribue à la mission de renseignement et d'information des autorités publiques. Elle contribue en toutes circonstances à la protection des populations. Elle participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation ».

3. La position de votre commission

La définition des missions de la gendarmerie nationale proposée par le projet de loi présente plusieurs mérites.

Elle rappelle, tout d'abord, que la gendarmerie nationale est une force armée (l'article 1er du décret du 20 mai 1903 est ambigu sur ce point puisqu'il ne parle que d'une « force »).

Elle souligne aussi les différentes missions exercées par la gendarmerie, en matière de police administrative (« la gendarmerie veille à la sûreté et la sécurité publiques »), de maintien de l'ordre et en matière judiciaire.

Elle mentionne également, ce qui est une nouveauté, la contribution de la gendarmerie à la mission de renseignement et d'information des autorités publiques. Même si ce n'est pas sa vocation première, la gendarmerie joue, en effet, un rôle important en matière de surveillance du territoire et de renseignement, grâce notamment au « maillage » territorial assuré par la densité de son réseau de brigades territoriales.

De même, elle souligne aussi sa contribution à la protection des populations. Cela recouvre essentiellement les missions de défense et de sécurité civiles. Ainsi, la gendarmerie nationale participe au secours en montagne, avec ses unités spécialisées (pelotons de gendarmerie de haute montagne et pelotons de gendarmerie de montagne).

Enfin, elle fait référence aux missions militaires de la gendarmerie nationale, en indiquant que la gendarmerie nationale « participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation ». Cette rédaction reprend la formulation retenue à l'article L. 3211-2 du code de la défense pour la définition de la mission des armées, mais, à la différence des armées, la gendarmerie nationale ne fait que « participer » à cette mission.

Votre commission a toutefois souhaité compléter ou préciser certaines de ces attributions par une nouvelle rédaction.

Tout d'abord, votre commission a jugé utile de modifier l'ordre des attributions de la gendarmerie nationale afin de souligner l'importance de la mission consistant à veiller à l'exécution des lois (comme l'illustre d'ailleurs la devise de la gendarmerie « Force à la loi »).

Ensuite, la référence à la « sûreté publique » pourrait être supprimée étant donné que cette expression est aujourd'hui largement confondue avec celle de « sécurité publique ».

Votre commission a également tenu à affirmer sans aucune ambiguïté dans cet article que la gendarmerie nationale exerce des compétences en matière de police judiciaire au même titre que la police nationale, et elle a même souhaité souligner l'importance de cette mission en reprenant la phrase de l'article 113 du décret du 20 mai 1903, selon laquelle « la police judiciaire est une mission essentielle de la gendarmerie ».

Si la police judiciaire fait partie des missions judiciaires, les autres tâches exercées par la gendarmerie nationale au profit de l'autorité judiciaire, comme les transfèrements et extractions judiciaires, ne peuvent pas être mises sur le même plan. Le dualisme de la police judiciaire, conjugué au principe du libre choix du service enquêteur par le procureur ou le juge d'instruction, constitue, en effet, une garantie fondamentale d'indépendance de l'autorité judicaire, qui ne dépend pas d'un seul service pour réaliser ses enquêtes.

Votre commission a aussi estimé nécessaire d'affirmer l'ancrage territorial de la gendarmerie nationale, en reprenant, tout en l'actualisant, la disposition issue de l'article 1er du décret du 20 mai 1903, selon laquelle la gendarmerie « est particulièrement destinée à la sûreté des campagnes et des voies de communication ».

La gendarmerie nationale est, en effet, une force de sécurité essentiellement rurale, puisqu'elle partage avec la police nationale la mission de sécurité selon une répartition territoriale en fonction de la densité de population. Dans ce cadre, alors que la police nationale est essentiellement concentrée dans les grandes agglomérations, la gendarmerie nationale assure seule les missions de police administrative principalement dans les zones rurales et périurbaines, ce qui représente 95 % du territoire et 50 % de la population. L'une des spécificités de la gendarmerie nationale tient donc à son ancrage territorial, grâce au « maillage » de ses brigades territoriales. Une autre spécificité « historique » de la gendarmerie tient au contrôle qu'elle exerce sur les voies de communication (autoroutes, routes, mais aussi chemins de fer, etc.).

Dans le même temps, la gendarmerie exerce des missions de maintien de l'ordre et de police judiciaire sur l'ensemble du territoire. Par ailleurs, elle est investie d'une mission de police judiciaire à l'égard des armées, y compris dans le cadre des interventions des forces armées à l'étranger (où elles prennent alors le nom de prévôtés).

C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose également de reprendre, tout en l'actualisant, la phrase de l'article 1er du décret du 20 mai 1903 selon laquelle l'action de la gendarmerie nationale « s'exerce dans toute l'étendue du territoire, quel qu'il soit, ainsi qu'aux armées ».

Enfin, concernant les missions aussi bien civiles que militaires de la gendarmerie nationale, il a semblé utile à votre commission de préciser que ces missions s'exercent sur le territoire national et hors de celui-ci en application des engagements internationaux de la France.

La gendarmerie nationale est, en effet, fortement impliquée dans la coopération européenne et internationale et elle contribue activement aux opérations extérieures. En tant que force de police à statut militaire, capable d'agir dans tout le spectre de la crise, de la guerre à la paix, la gendarmerie est en effet particulièrement adaptée à ce type d'opérations. Actuellement, 370 gendarmes sont déployés en opérations extérieures, notamment au Kosovo et en Bosnie, en Côte d'Ivoire et en Géorgie. A l'initiative de Mme Michèle Alliot-Marie, alors ministre de la Défense, une « force de gendarmerie européenne » a d'ailleurs été créé, qui regroupe actuellement cinq pays européens disposant d'une force de police à statut militaire.

Enfin, le 4° de cet article porte sur le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur. Il organise également le transfert de compétences au ministre de l'Intérieur en matière de gestion des ressources humaines.

1. La situation actuelle : le rattachement au ministre de la Défense

En tant que partie intégrante des forces armées, la gendarmerie nationale est rattachée depuis l'origine au ministre de la Défense.

Elle entretient toutefois depuis longtemps des liens étroits avec le ministère de l'Intérieur et le ministère de la Justice.

L'article 4 du décret du 20 mai 1903 précise ainsi que la gendarmerie « en raison de la nature de son service, tout en étant sous les ordres du ministre des armées, est placée dans les attributions des ministres de l'Intérieur et de la Justice ».

L'article 59 du même décret, relatif aux attributions du ministre de l'Intérieur, précise qu'il « appartient au ministre de l'Intérieur de donner des ordres pour la police générale, pour la sûreté de l'Etat, et en donnant avis au ministre des armées, pour le rassemblement des brigades en cas de service extraordinaire ».

Ainsi, on peut parler en réalité d'une triple tutelle (Intérieur, Défense, Justice) sous laquelle est placée la gendarmerie6(*).

A trois reprises par le passé, la gendarmerie nationale a même été placée sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, avant d'être rattachée au ministre de la Défense.

Comme l'a précisé le ministre de l'Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie, lors de son audition sur le projet de loi devant la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées et la commission des Lois du Sénat, le 16 octobre dernier, le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur constitue moins une « rupture » que l'aboutissement d'un processus engagé en 2002.

A la suite de l'élection présidentielle de mai 2002, la gendarmerie a été placée pour emploi auprès du ministre de l'Intérieur, pour l'exercice des missions de sécurité intérieure, par le décret du 15 mai 2002.

L'article 3 de ce décret précise que « pour l'exercice de ses missions de sécurité intérieure, le Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité et des Libertés locales est responsable de l'emploi des services de la gendarmerie nationale et qu'à cette fin, en concertation avec le ministre chargé de la Défense, il définit les missions de ces services autres que celles qui sont relatives à l'exercice de la police judiciaire, et détermine les conditions d'accomplissement de ces missions et les modalités d'organisation qui en résultent ».

Plus récemment, le décret du 31 mai 2007 a établi une responsabilité conjointe du ministère de la Défense et du ministère de l'Intérieur s'agissant de la définition des moyens budgétaires attribués à la gendarmerie nationale et de son suivi.

La gendarmerie reste cependant encore aujourd'hui placée sous la direction du ministère de la Défense pour ses missions militaires, son budget et les questions de personnels, le statut des gendarmes restant commun à celui des autres militaires.

2. Le projet de loi : le rattachement au ministre de l'Intérieur

Le projet de loi prévoit le rattachement organique de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur.

Il s'accompagne du rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur à compter du 1er janvier 2009, prévu par le projet de loi de finances pour 2009.

Le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur à partir du 1er janvier 2009 avait été annoncé par le Président de la République, dans son discours du 29 novembre 2007 à la Grande Arche de la Défense.

Pour ce faire, le projet de loi prévoit la création d'un nouvel article L. 3225-1 au chapitre V du titre II du Livre II de la partie 3 du code de la défense.

Selon cet article, la gendarmerie nationale serait placée sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, qui serait responsable de son organisation, de sa gestion, de son emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire. Il exercera également une compétence de principe en matière de gestion des ressources humaines à l'égard des personnels de la gendarmerie nationale.

La gendarmerie nationale restera toutefois placée sous l'autorité du ministre de la Défense pour l'exécution des missions militaires et de l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires.

Par ailleurs, le ministre de la Défense continuera d'exercer sa compétence à l'égard des personnels militaires de la gendarmerie en matière de discipline et participera à la gestion des ressources humaines de la gendarmerie dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Les gendarmeries spécialisées (comme la gendarmerie de l'armement ou la gendarmerie de l'air) resteront placées sous son autorité et le ministère de la Défense assurera certaines prestations de soutien au profit de la gendarmerie.

Ainsi, la gendarmerie restera placée sous une triple tutelle (Intérieur, Défense, Justice), même si, avec ce projet de loi, elle ne sera plus placée sous la tutelle organique du ministre de la Défense, mais sous celle du ministre de l'Intérieur.

Convention de délégation de gestion entre le ministre de l'Intérieur

et le ministre de la défense du 28 juillet 2008 sur les prestations de soutien qui resteront assurées par le ministère de la Défense au profit de la gendarmerie

01. Le soutien immobilier

02. Le soutien santé

03. Le paiement des soldes et des pensions

04. l'action sociale

05. Le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques

assuré par la SIMMAD

06. Le maintien en condition opérationnelle des matériels en OPEX

07. Le dépannage auto interarmées

08. Le contentieux

09. La protection juridique

10. Les formations

11. La gendarmerie maritime

12. La gendarmerie de l'air

13. La gendarmerie de l'armement

14. Les prestations fournies par le SEA

15. Les archives

16. Le transport de fret par moyens militaires

17. Le transport par voie aérienne civile (TACITE)

18. L'immatriculation des véhicules

19. L'alimentation et les mess

20. L'utilisation des terrains de manoeuvres nationaux

21. Les munitions

22. Le service de la poste interarmées

23. Les adresses électroniques (e-mail)

24. Les aumôneries

25. Les commissaires détachés auprès de la DGGN

26. Les programmes d'armement et technologies de sécurité

27. La commission Nationale Informatique et Liberté (CNIL)

28. Les prestations informatiques et de télécommunications

29. La convention SNCF

30. Les gîtes d'étape

31. Le soutien central de la DGGN

32. La reconversion

33. L'éligibilité de la gendarmerie à la mission « innovation » du ministère

de la défense

34. Le transport opérationnel de militaires de la gendarmerie

35. La gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires

3. Les principaux avantages et inconvénients du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur

L'idée de rattacher la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur soulève plusieurs objections.

En premier lieu, le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur constituerait un danger pour les libertés publiques, dans la mesure où les deux forces de sécurité seraient placées dans la même main.

Le fait que le ministre de l'Intérieur puisse exercer son autorité sur 148 000 policiers et 101 000 gendarmes soulève chez certains la crainte de la résurgence d'un « Etat policier ».

En outre, le dualisme policier apparaît comme un moyen pour le gouvernement de se prémunir contre tout mouvement de contestation de l'une ou l'autre force, voire contre toute dérive séditieuse de la part de la police ou de la gendarmerie.

Dès lors que les deux forces seront placées sous une même autorité, ne risque-t-on pas de remettre en cause le dualisme policier ?

En second lieu, ce rattachement pourrait porter atteinte à l'indépendance de l'autorité judiciaire.

La dualité de la police judiciaire une garantie d'indépendance pour l'autorité judiciaire. Le principe du libre choix enquêteur par le procureur ou le juge d'instruction permet, en effet, à ces derniers de ne pas dépendre d'une seule force de police pour la réalisation de leurs enquêtes.

Dès lors que les deux forces seront placées sous la même autorité, ce principe ne risque-t-il pas d'être vidé de sa substance, notamment pour les affaires les plus sensibles ?

En dernier lieu, le rattachement au ministère de l'Intérieur serait susceptible d'entraîner à terme la disparition du statut militaire de la gendarmerie nationale et une fusion de celle-ci avec la police.

Le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur pourrait entraîner des revendications croissantes des gendarmes et des policiers tendant à un alignement progressif de leurs statuts.

Comme le relevait le rapport du groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie :

« Le risque de ce rattachement tient, en effet, à une remise en cause à terme du statut militaire et des spécificités de la gendarmerie.

Il ne tient pas tant à une volonté des pouvoirs publics de remettre en cause le statut militaire, mais plutôt aux conséquences d'un rapprochement trop important entre le statut des gendarmes et celui des policiers, sous l'effet d'une pression des gendarmes eux-mêmes, qui aboutirait à effacer progressivement les spécificités de chacune des deux forces.

Dès lors que les gendarmes et les policiers seront placés sous une tutelle unique, comment éviter que s'expriment des aspirations à une convergence accrue ?

Le rapprochement de la gendarmerie et de la police ne risque-t-il pas d'aboutir à des revendications croissantes des gendarmes pour aligner leur statut sur celui des policiers, notamment en ce qui concerne le temps de travail et la rémunération des heures supplémentaires, le droit de grève ou la liberté syndicale ?

Inversement, les syndicats de police ne seront-ils pas tentés de réclamer de nouveaux avantages, comme le droit de pouvoir bénéficier de la concession de logement pour nécessité absolue de service ?

L'attitude de la communauté militaire à l'égard de la gendarmerie lorsqu'elle aura été rattachée au ministère de l'Intérieur est également source d'interrogation.

Ne risque-t-on pas d'aller vers un rejet grandissant de la part des armées qui aurait de graves conséquences pour la gendarmerie, en particulier sur le recrutement, la formation et les soutiens ? ».

Plusieurs arguments plaident au contraire en faveur du rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur.

Tout d'abord, le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur permettra de réaliser l'unicité de commandement des deux forces de sécurité et de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie en matière de lutte contre la criminalité.

Les missions de sécurité intérieure représentent 95% de l'activité de la gendarmerie nationale, contre seulement 5% pour ses missions militaires.

Il paraît donc logique que la gendarmerie nationale soit rattachée organiquement au ministre qui constitue son autorité d'emploi pour la très grande majorité de ses missions.

De plus, face à la menace terroriste, à la criminalité transnationale et au trafic de drogue ou à l'immigration illégale, il est indispensable de renforcer la coordination entre les deux forces de sécurité.

Ainsi, l'action des groupements régionaux d'intervention (GIR), qui présentent l'originalité de regrouper au sein d'une même structure des gendarmes, des policiers, des douaniers et des agents d'autres administrations, mérite d'être amplifiée.

L'échange d'informations entre les différents services nécessite également d'être systématisé.

Or, le fait que la gendarmerie et la police relèvent d'une autorité ministérielle différente peut constituer un frein à cette coopération.

Le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur permettra donc de réaliser l'unicité du commandement opérationnel en matière de sécurité et de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie en matière de lutte contre la criminalité.

Cette coopération accrue pourrait s'appuyer sur les spécificités de chacune des deux forces. Tout en conservant leur caractère polyvalent, on pourrait, en effet, reconnaître à chaque force des pôles d'excellence. La police dispose ainsi d'une expertise reconnue en matière de lutte contre les violences urbaines. A l'inverse, la lutte contre la délinquance itinérante, la protection de l'environnement, la surveillance des réseaux numériques et le rétablissement de l'ordre pourraient figurer parmi les pôles d'excellence de la gendarmerie.

Ensuite, ce rapprochement devrait permettre de développer les mutualisations de moyens entre les deux forces.

La mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), en instituant un lien étroit entre les politiques publiques et les moyens qui leur sont affectés, a mis en évidence la nécessité de rechercher une plus grande cohérence dans la définition et l'emploi des moyens consacrés à la mission de sécurité intérieure.

Ainsi, le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur devrait favoriser la mise en commun de leurs moyens et des formations communes dans certains domaines spécialisés.

Les moyens aériens (hélicoptères et mini drones) et nautiques de la gendarmerie pourraient ainsi être engagés au profit des deux forces.

La formation des cavaliers, des maîtres-chiens et des plongeurs des deux forces de sécurité devrait être assurée dans les centres spécialisés de la gendarmerie, tandis que la police nationale aurait vocation à assurer des formations spécialisées dans le domaine du renseignement et de la prévention.

Les compagnies républicaines de sécurité pourraient également s'entraîner au centre national d'entraînement des forces de gendarmerie de Saint-Astier, qui assure la formation des gendarmes mobiles au maintien de l'ordre et aux techniques d'intervention.

En revanche, s'agissant de la formation initiale, il ne paraît pas souhaitable d'aller vers une convergence accrue, compte-tenu des différences de statut entre les personnels et des spécificités de chacune des deux forces. En particulier, le recrutement d'officiers de gendarmerie à la sortie des grandes écoles des trois armées mérite d'être préservé car il participe à l'appartenance de la gendarmerie à la communauté militaire.

Engagée depuis le décret du 19 septembre 1996, qui a créé le conseil de l'équipement et de la logistique, la mutualisation des moyens entre la police et la gendarmerie est récente.

Elle se traduit en particulier par l'acquisition de matériels communs, grâce à la passation d'un même marché public ou par le biais de cessions entre services. Cela concerne notamment les pistolets automatiques, les moyens de force intermédiaire (« flash ball ») ou encore les gilets pare-balles.

En matière de soutien automobile, il existe depuis 2000 un protocole d'accord entre la police et la gendarmerie, qui permet à cette dernière de recourir aux ateliers de la police.

Une mutualisation des fichiers a également été engagée. Ainsi, alors que jusqu'à présent la gendarmerie nationale et la police disposent de fichiers distincts dédiés aux rapprochements judiciaires et à l'analyse criminelle (STIC pour la police et JUDEX pour la gendarmerie), un système commun, baptisé ARIANE (« application de rapprochement, d'identification et d'analyse pour les enquêteurs »), devrait être progressivement mis en place.

De même, l'interopérabilité des réseaux de communication de la police (ACROPOLE) et de la gendarmerie (RUBIS) devrait être assurée notamment grâce au déploiement de « valises de rebouclage ».

A l'avenir, grâce au rattachement de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur, la mutualisation des moyens pourrait être fortement développée, notamment pour l'achat des équipements coûteux (comme les éthylomètres embarqués), le soutien logistique (comme les impressions par exemple) ou encore les systèmes d'information et de communication.

Enfin, le rattachement de la gendarmerie à un autre ministère que celui de la Défense n'est pas incompatible avec le maintien du statut militaire.

Ainsi, en Espagne, la Garde civile est pour l'essentiel placée sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, tout en conservant un statut militaire.

En France, certains corps, comme celui des officiers des affaires maritimes, relèvent d'un autre ministère que celui de la Défense (en l'occurrence, les officiers des affaires maritimes relèvent actuellement du ministère de l'équipement, des transports et du logement et sont mis à la disposition du ministère de l'agriculture et de la pêche et assurent des missions pour le ministère de la défense), tout en conservant un statut militaire.

Tout en organisant le transfert de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, le projet de loi conforte d'ailleurs son statut militaire. En effet, la gendarmerie se voit définie comme une force armée et ses missions militaires sont préservées. Par ailleurs, les officiers et sous-officiers de gendarmerie restent soumis au statut général des militaires.

En outre, si le projet de loi renforce l'autorité du ministre de l'Intérieur sur la gendarmerie, notamment à travers le transfert de compétences en matière de déroulement de carrière, il ne supprime pas pour autant les liens de la gendarmerie avec le ministre de la Défense et l'autorité judiciaire. La gendarmerie reste ainsi placée sous l'autorité du ministre de la Défense pour ses missions militaires et, pour l'exécution des missions judiciaires, en particulier de la police judiciaire, sous l'autorité judiciaire.

4. La position de votre commission

Ayant pleinement pris la mesure des potentialités, mais aussi des risques, que représente le transfert de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, votre commission considère que les avantages de ce transfert sont supérieurs à ses inconvénients.

Ce rattachement devrait permettre, en effet, de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie et l'efficacité des moyens de lutte contre la criminalité, et d'améliorer ainsi la protection des Français.

Toutefois, comme elle l'avait déjà souligné lors de l'adoption des conclusions du groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie, votre commission juge indispensable de préserver le statut militaire de la gendarmerie nationale.

Toute remise en cause du statut militaire de la gendarmerie ne serait pas acceptable par votre commission.

C'est la raison pour laquelle votre commission se félicite que, conformément à l'une des recommandations de son groupe de travail, le projet de loi consacre le statut et les missions militaires de la gendarmerie nationale.

Par ailleurs, votre commission a estimé nécessaire de préciser par un amendement que l'autorité judiciaire exerce son autorité sur la gendarmerie nationale en ce qui concerne la police judiciaire et les autres missions judiciaires.

Votre Commission vous propose d'adopter l'article 1er assorti des amendements précédemment évoqués.

Article additionnel après l'article 1er - (art. 15-5 [nouveau] du code de procédure pénale) Principe du libre choix du service enquêteur

Le dualisme de la police judiciaire constitue une garantie fondamentale d'indépendance pour l'autorité judiciaire.

En effet, il permet au procureur et au juge d'instruction de choisir librement entre la police et la gendarmerie, et de ne pas dépendre ainsi d'un seul service pour réaliser ses enquêtes.

Or, ce principe ne figure actuellement que dans la partie réglementaire du code de procédure pénale.

L'alinéa 3 de l'article D. 2 du code de procédure pénale dispose, en effet, que : « le procureur de la République et le juge d'instruction ont le libre choix des formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire territorialement compétents qui seront chargés de l'exécution de leurs réquisitions ou commissions rogatoires ».

Considérant que ce principe mériterait de figurer dans la partie législative du code de procédure pénale, votre commission vous propose d'adopter un amendement, tendant à insérer un nouvel article 15-5 dans le code de procédure pénale, ainsi rédigé :

« Le procureur de la République et le juge d'instruction ont le libre choix des formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire territorialement compétents ».

Votre commission vous propose donc d'adopter un article additionnel après l'article premier, ainsi rédigé.

Article 2 - (art. L. 1321-1 du code de la défense) - Suppression de la procédure de réquisition pour l'emploi de la gendarmerie nationale au maintien de l'ordre

Cet article vise à supprimer le principe de réquisition pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre.

A la différence des Compagnies républicaines de sécurité (CRS) de la police nationale, qui peuvent intervenir sur simple ordre verbal, l'emploi des escadrons de gendarmerie mobile en matière de maintien de l'ordre est aujourd'hui soumis, en raison de leur qualité de force militaire, à une procédure écrite de réquisition.

Tirant la conséquence du rattachement organique de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur, le projet de loi tend à supprimer cette procédure afin d'aligner les conditions d'emploi de la gendarmerie mobile en matière de maintien de l'ordre sur celles des Compagnies républicaines de sécurité.

1. Les origines et le contenu du principe de réquisition

La réquisition peut se définir comme l'acte par lequel l'autorité civile demande à l'autorité militaire de « prêter le secours des troupes nécessaires afin de rétablir l'ordre »7(*).

Elle est la traduction du principe de subordination de la force militaire à l'autorité civile.

Le principe de réquisition trouve son origine dans les principes issus de la Révolution de 1789 et, en particulier, de l'article 12 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, qui dispose que « la garantie des droits de l'Homme et du citoyen nécessite une force publique (...) instituée pour l'avantage de tous et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ».

Le décret du 10 août 1789 est traditionnellement considéré comme l'acte de naissance de la réquisition des forces armées par le pouvoir civil. Il dispose que « sur [la] simple réquisition [des municipalités] les milices nationales ainsi que les maréchaussées seront assistées des troupes à l'effet de poursuivre et d'arrêter les perturbateurs du repos public » et que « tous les attroupements séditieux, soit dans les villes, soit dans les campagnes (...) seront incontinent dissipés par les milices nationales, les maréchaussées et les troupes, sur simple réquisition des municipalités »8(*). Ainsi, à l'origine, milices, troupes de ligne et maréchaussée étaient indistinctement soumises à ce principe.

En 1790, dans son essai d'organisation idéale de la force publique, le Comte de Guibert précisait que « la force publique ne doit agir qu'en vertu des lois et d'après les formes de réquisitions et les règles d'exécution établies par elles »9(*).

Le principe de réquisition a ensuite été repris dans la loi martiale du 21 octobre 178910(*), la loi municipale des 12-14 décembre 178911(*), la loi des 7 janvier et 23-26 février 179012(*), la loi du 10 juillet 1791 sur les rapports du pouvoir civil avec l'autorité militaire dans les places de guerre et postes militaires, la loi du 3 août 1791 relative à la réquisition et à l'action de la force publique contre les attroupements et la loi du 14 septembre 1791 portant institution, composition, droits et devoirs de la force publique13(*).

Les Constitutions de 179114(*), 179315(*), de l'an III16(*) en ont repris formellement le principe.

Arguant de ce solide ancrage normatif, il a pu être soutenu que la nécessité pour la force publique de n'agir que sur réquisition d'une autorité civile « est demeurée une constante de notre droit public »17(*).

Pour autant, les fondements du principe de réquisition ont été contestés dès l'origine.

L'Assemblée ne vota le décret du 10 août 1780 sans de nombreuses réticences, le frère de Mirabeau évoquant même « la tyrannie usurpée des officiers municipaux pour défendre le principe selon lequel la force militaire ne doit jamais être subordonnée aux forces civiles », bien que Barnave eût rétorqué qu'il ne s'agissait que d'un décret provisoire et de circonstances.

A l'origine, le concept de « force publique » recouvrait toutes les forces disposant d'un pouvoir de coercition dans le double but de « défendre l'Etat contre les ennemis du dehors et assurer au-dedans le maintien de l'ordre et l'exécution des lois »18(*).

Le principe de la distinction des forces de police et des forces armées est apparu très tôt, la Constitution des 3-4 septembre 1791 distinguant déjà l'armée de terre et de mer de la troupe destinée à la sûreté intérieure.19(*)

L'idée selon laquelle le maintien de l'ordre doit être confié à des forces distinctes des forces armées s'explique autant par des raisons historiques de prévention à l'égard des forces armées que par des raisons liées aux spécificités techniques du maintien de l'ordre. A la différence de la technique militaire des troupes de ligne qui cherche à encercler un ennemi pour le détruire, la technique du maintien de l'ordre consiste à disperser un adversaire.

Ainsi, la réquisition ne concerne plus aujourd'hui que la seule composante militaire de la force publique, les forces civiles de police pouvant être mises en action sur simple ordre verbal.

Cette distinction s'est construite tout au long du XIXème siècle, période pendant laquelle la notion de « force publique » est peu à peu tombée en désuétude. Sont ainsi apparues des forces qui, pour accomplir des missions de maintien de l'ordre, peuvent être mises en mouvement sans réquisition, c'est-à-dire sur ordre des autorités administratives20(*).

Tirant les conséquences de cette évolution, la doctrine, en la personne du doyen Hauriou, a réservé le terme de « force publique » à l'ensemble « des fonctionnaires pourvus d'armes mais ne relevant que de l'autorité civile qui peut la mettre en mouvement par simple ordre verbal » et celui de « force armée » à la catégorie dont la mise en action suppose une réquisition.

Ainsi, le principe de réquisition est progressivement tombé en désuétude pour les forces civiles de la force publique mais il est resté en vigueur pour les forces armées, et notamment la gendarmerie, dont les missions sont pourtant celles de la force publique.

Actuellement, le principe de réquisition est consacré à l'article L. 1321-1 du code de la défense, issu de l'article 8 de la loi du 14 septembre 1791, qui dispose que « aucune force militaire ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles sans une réquisition légale »21(*).

Cette disposition s'applique indistinctement à toutes les « forces armées », définies à l'article L. 3211-1 du code de la défense (gendarmerie nationale, armée de terre, armée de l'air, marine nationale, etc.).

Il figure également à l'article D. 1321-3 du code de la défense, qui dispose que « les forces armées ne peuvent participer au maintien de l'ordre que lorsqu'elles en sont légalement requises. La réquisition des forces armées est adressée par l'autorité civile territorialement responsable au commandant de gendarmerie pour les forces de gendarmerie, au commandant militaire compétent pour les autres forces. La responsabilité de l'exécution de la réquisition incombe à l'autorité militaire requise qui reste juge des moyens à y consacrer ».

Ainsi, aujourd'hui, les forces armées ne peuvent être mises en oeuvre à l'intérieur du territoire pour les besoins du maintien de l'ordre qu'à l'issue d'une procédure de réquisition.

Chaque fois que l'emploi de la force militaire est nécessaire pour maintenir l'ordre public, l'autorité civile, en dehors de tout lien de subordination hiérarchique, délivre donc à l'autorité militaire une réquisition qui, formulée par écrit, indique un résultat à obtenir. Cette réquisition vise à mettre en mouvement des forces dont l'autorité civile ne dispose pas directement et à qui elle fixe un but à atteindre. Autrement dit, « à l'autorité civile, la décision, à l'autorité militaire, l'exécution ». La distinction des rôles entre l'instance de décision et l'exécutant résume toute la spécificité de la réquisition, qui tient essentiellement à l'absence de lien hiérarchique.

A la différence des Compagnies républicaines de sécurité (CRS) de la police nationale, qui peuvent intervenir sur simple ordre verbal, l'emploi des escadrons de gendarmerie mobile en matière de maintien de l'ordre est donc soumis actuellement à une procédure de réquisition, en raison de leur qualité de force militaire.

Les articles R.1321-1 et suivants du code de la défense et l'instruction interministérielle du 9 mai 1995 distinguent quatre types de réquisitions :

- la réquisition générale, qui permet d'obtenir de l'autorité militaire un ensemble de moyens en vue de leur utilisation pour le maintien de l'ordre ;

- la réquisition particulière, qui confie à une unité déterminée une mission précise et délimitée ;

- la réquisition particulière avec emploi de la force (mais sans usage des armes) ;

- la réquisition complémentaire spéciale, qui accompagne ou fait suite à une réquisition particulière, et qui a pour objet de prescrire l'usage des armes.

Sous peine de nullité, la réquisition doit être écrite et respecter certaines conditions de forme.

2. Le projet de loi : la suppression de la réquisition

Le projet de loi vise à supprimer le principe de réquisition de force armée pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre. Le principe de réquisition serait maintenu pour les autres forces armées, et en particulier les trois armées.

Ainsi, la gendarmerie mobile pourra être utilisée au maintien de l'ordre sans réquisition légale.

Il convient de préciser que si le projet de loi entend supprimer le principe de réquisition de la gendarmerie pour le maintien de l'ordre, il n'emporte pas de conséquences sur les responsabilités de maintien de l'ordre qui incombent à certaines autorités de police.

Les attributions, en la matière, des présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale sont régies par l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. L'article 3 de cette ordonnance leur permet ainsi de requérir la force armée en tant que responsables de la sûreté intérieure et extérieure des assemblées :

« Les présidents des assemblées parlementaires sont chargés de veiller à la sûreté intérieure et extérieure des assemblées qu'ils président. Ces dispositions s'appliquent aux immeubles affectés aux assemblées ainsi qu'aux immeubles dont elles ont la jouissance à quelque titre que ce soit.

Ils peuvent, à cet effet, requérir la force armée et toutes les autorités dont ils jugent le concours nécessaire. Cette réquisition peut être adressée directement à tous officiers et fonctionnaires, qui sont tenus d'y déférer immédiatement sous les peines prévues par la loi.

Les présidents des assemblées parlementaires peuvent déléguer leur droit de réquisition aux questeurs ou à l'un d'entre eux ».

Les préfets maritimes, admis à mettre en oeuvre la procédure de réquisition pour les affaires entrant dans leurs attributions, sans cependant que leur compétence ne puisse tenir en échec celle des préfets22(*), sont régis par le décret n°2004-112 du 6 février 2004 relatif à l'organisation de l'action de l'Etat en mer. Son article 1er alinéa 2 dispose que « le préfet maritime veille à l'exécution des lois, des règlements et des décisions gouvernementales. Investi du pouvoir de police générale, il a autorité dans tous les domaines où s'exerce l'action de l'Etat en mer, notamment en ce qui concerne la défense des droits souverains et des intérêts de la Nation, le maintien de l'ordre public, la sauvegarde des personnes et des biens, la protection de l'environnement et la coordination de la lutte contre les activités illicites ».

Aux termes du décret n°85-827 du 31 juillet 1985 relatif à l'ordre dans les enceintes et locaux des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, le président d'université, ou d'institut national polytechnique, et le directeur d'école ou d'instituts extérieurs aux universités en tant que « responsables de l'ordre et de la sécurité dans les enceintes et locaux affectés à titre principal à l'établissement dont ils ont la charge » (article 1er) « sont compétents pour prendre toute mesure utile pour assurer le maintien de l'ordre et peuvent en cas de nécessité faire appel à la force publique » (article 5).

Enfin, si l'article D.266 du code de procédure pénale ne permet pas à l'administration pénitentiaire de requérir la force armée, il lui permet de demander de prêter main-forte afin de cesser un trouble à l'ordre public conséquent : « La sécurité intérieure des établissements pénitentiaires incombe au personnel de l'administration pénitentiaire. Toutefois, lorsque la gravité ou l'ampleur d'un incident survenu ou redouté à l'intérieur d'un établissement ne permet pas d'assurer le rétablissement ou d'envisager le maintien de l'ordre et de la sécurité par les seuls moyens du personnel de surveillance, le chef d'établissement doit faire appel au chef du service local de police ou de gendarmerie et en rendre compte sur-le-champ au préfet. Il en est de même dans l'hypothèse d'une attaque ou d'une menace provenant de l'extérieur ».

La suppression de la procédure de réquisition de la gendarmerie pour le maintien de l'ordre par le présent projet de loi est sans conséquence sur ces dispositions, qui prévoient une réquisition plus générale.

De même, elle est sans conséquence sur la réquisition des forces armées par l'autorité judiciaire, les présidents de cours et tribunaux civils et militaires pouvant requérir les forces armées pour le maintien de l'ordre dans les enceintes où ils sont compétents.

3. Les principaux arguments en faveur du maintien ou de la suppression de la procédure de réquisition

Le principe de séparation des autorités civiles et militaires est le principal argument en faveur du maintien de la procédure de réquisition.

La réquisition consiste dans l'émission d'un ordre écrit, répondant à certaines conditions légales de fond et de forme, mais qui, exclusif de tout lien hiérarchique, fixe seulement le but à atteindre tout en laissant aux exécutants le choix des moyens à mettre en oeuvre. Les autorités civiles ne peuvent, en vertu de cette procédure, indiquer dans leurs réquisitions, les mesures d'exécution et ne doivent pas s'immiscer dans les opérations dont la direction relève de l'autorité militaire.

Ainsi, la procédure de réquisition présenterait trois principaux avantages :

- elle permettrait de protéger l'Etat contre ses propres forces armées, puisque celles-ci ne peuvent se mettre en mouvement sans l'ordre écrit des autorités civiles ;

- elle constituerait également une garantie pour les citoyens, dans la mesure où, pour utiliser la force, les autorités civiles doivent respecter certaines conditions de forme ;

- elle couvrirait enfin la force armée elle-même, puisque sa responsabilité se limiterait aux seuls moyens mis en oeuvre sans s'étendre aux objectifs ou à l'objet même de l'opération.

Plusieurs arguments plaident cependant en faveur de la suppression de cette procédure.

Tout d'abord, le principe de réquisition souffre de nombreuses exceptions dans la pratique. En effet, il ne s'applique qu'à la gendarmerie mobile et à la Garde républicaine, les militaires de la gendarmerie départementale exerçant au quotidien leur mission de sécurité publique sans réquisition et pouvant même apporter leur concours au maintien de l'ordre en règle générale sans qu'il soit nécessaire de recourir à une procédure de réquisition (sauf si ils interviennent en unités constituées, pelotons dits « de réserve ministérielle »).

Or, sauf à considérer que seuls la gendarmerie mobile et les regroupements de brigades doivent être considérés comme des « forces militaires » au sens de l'article L. 1321-1 du code de la défense, il est paradoxal que la gendarmerie départementale puisse agir d'initiative et quotidiennement en dehors de toute réquisition formelle, y compris lorsqu'elle prête un concours en matière de maintien de l'ordre.

De plus, la procédure se caractérise par un formalisme désuet et une certaine lourdeur administrative.

Ainsi, comme cela a été indiqué à votre Rapporteur, actuellement, plusieurs dizaines d'unités de gendarmerie mobile sont requises quotidiennement au plan national, ce qui représente près de 1 500 réquisitions générales par an, dont le seul objet est la « mise à disposition de moyens de la gendarmerie mobile ». A Paris, tous les jours une réquisition générale est établie pour l'ensemble des forces de gendarmerie mobile intervenant en Ile-de-France, comme l'a indiqué à votre Rapporteur le Préfet de la région Ile-de-France. A ces réquisitions générales, s'ajoutent les réquisitions particulières avec ou non emploi de la force et parfois les réquisitions complémentaires spéciales.

Ensuite, la procédure de réquisition présente une garantie qui n'est qu'apparente.

L'article 431-3 du code pénal prévoit que lorsque des violences ou voies de fait sont exercées contre la troupe ou lorsque celle-ci est dans l'impossibilité de défendre autrement le terrain qu'elle occupe, il peut être fait directement usage de la force, et donc des armes23(*).

En conséquence, l'absence de réquisition n'empêche pas le déploiement de la force, ce qui relativise l'idée selon laquelle une force militaire requise est nécessairement dépendante de l'autorité civile.

En outre, la réquisition n'exonère pas l'autorité militaire de sa propre responsabilité. C'est elle qui doit adapter son action à la situation et aux buts poursuivis. L'adéquation de la mesure prise aux nécessités du maintien de l'ordre est contrôlée par le juge. Ainsi, une réquisition avec emploi de la force ou une réquisition complémentaire spéciale ne signifient pas en elles-mêmes autorisation ou blanc-seing à un déploiement de la force ou à l'usage des armes, les conditions posées par l'article 413-3 du code pénal devant être réunies. L'article R. 413-1 alinéa 1 du code pénal n'ajoute qu'une condition supplémentaire à l'usage des armes, par rapport à l'emploi de la force, celle de la répétition de la dernière sommation.

Enfin, et surtout, le maintien de la procédure de réquisition pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre ne paraît pas compatible avec le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur.

Il ressort de la définition de la réquisition que le critère d'absence de relation hiérarchique est un élément constitutif de cette notion. Or, ce critère ne sera plus pertinent à compter du 1er janvier 2009 puisque la gendarmerie nationale sera rattachée organiquement au ministre de l'Intérieur.

Par essence, la réquisition a pour objet pour l'autorité civile d'obtenir d'urgence de l'autorité militaire des moyens complémentaires à ceux dont elle dispose. Dès lors que la gendarmerie nationale serait rattachée au ministre de l'Intérieur, il serait paradoxal que celui-ci soit contraint de réquisitionner des moyens dont il dispose juridiquement, tant au plan organique, qu'opérationnel.

4. La position de votre commission

Les conséquences de la suppression éventuelle de la procédure de réquisition pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre ont été longuement débattues au sein de votre commission.

En avril dernier, le groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie, avait relevé à ce sujet :

« Le système des réquisitions constitue un élément important de notre système de sécurité et d'ordre public et il convient donc de le préserver dans son principe. Le système actuel de réquisitions se caractérise toutefois par une certaine lourdeur formelle de la procédure. (...)Il paraît donc nécessaire de rénover le système de réquisitions en allégeant notamment le formalisme ».

En particulier, plusieurs pistes étaient envisagées par le groupe de travail :

- remplacer la réquisition générale par un message (qui pourrait être transmis par la voie électronique) ;

- confier le soin au commandement territorial de donner sa mission au commandement de la force mobile ;

- distinguer les missions ordinaires de sécurité des escadrons de gendarmerie mobile, dont le mode d'emploi pourrait être plus souple, des missions de maintien et de rétablissement de l'ordre dans des circonstances exceptionnelles, qui nécessiteraient l'usage de la force « ouverte », l'utilisation des armes ou de moyens spécifiques, comme les véhicules blindés, et qui doivent rester soumises à la procédure de réquisitions.

Comme le relève le rapport du groupe de travail : « Ce système rénové de réquisitions permettrait à la fois de confirmer le statut militaire de la gendarmerie, qui se traduit par la subordination des forces armées à l'autorité civile, et de rappeler le rôle spécifique de la gendarmerie, capable d'assurer des missions de maintien ou de rétablissement de l'ordre public dans des circonstances exceptionnelles, grâce à son statut militaire et à ses moyens spécifiques, tout en simplifiant les procédures au quotidien ».

Et il concluait : « La future loi sur la gendarmerie devrait réaffirmer le principe des réquisitions en matière de maintien de l'ordre, en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités de la procédure ».

En définitive, votre commission est arrivée à la conclusion selon laquelle la procédure de réquisition n'était plus adaptée aux conditions d'emploi de la gendarmerie mobile au maintien de l'ordre. En particulier, il lui a semblé que le maintien de cette procédure n'était pas compatible avec le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur.

Peut-on imaginer, en effet, que le ministre de l'Intérieur soit contraint de réquisitionner des moyens dont il dispose juridiquement, tant au plan organique, qu'opérationnel ?

Ne serait-il pas paradoxal que le ministre de l'Intérieur exerce son autorité sur deux forces, certes à statut différent, mais qui constituent la « force publique » au sens originel du terme, mais que celles-ci soient soumises à des procédures aussi différentes, avec d'un côté les compagnies républicaines de sécurité, pouvant être mises en action sur simple ordre oral, et de l'autre les escadrons de gendarmerie mobile, qui seraient soumis à une procédure de réquisition ?

Pour ces raisons, votre commission s'est finalement ralliée à la suppression de cette procédure pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre.

Toutefois, votre commission estime indispensable d'encadrer l'usage des armes et des moyens militaires spécifiques dont dispose la gendarmerie au maintien de l'ordre, par une exigence de formalisme au moyen d'une procédure d'autorisation, qui se substituerait en quelque sorte à la réquisition complémentaire spéciale, et dont les modalités seraient définies par un décret en Conseil d'Etat.

Tout d'abord, il lui a semblé nécessaire d'encadrer le recours aux moyens militaires spécifiques dont dispose la gendarmerie nationale en matière de maintien de l'ordre.

A la différence des Compagnies républicaines de sécurité (CRS) de la police nationale, l'intervention de la gendarmerie, en sa qualité de force armée, se caractérise, en effet, par le possible recours à des moyens militaires, comme par exemple les véhicules blindés à roue de la gendarmerie mobile, dont ne disposent pas les services de la police nationale.

Si les CRS et les gendarmes mobiles sont souvent utilisés de manière indifférenciée pour le maintien de l'ordre, notamment dans le cadre de manifestations, on peut ainsi observer qu'il existe un principe de graduation d'emploi entre les deux forces. Ainsi, en cas de crise grave, d'insurrection ou d'action subversive, la gendarmerie est alors seule en mesure de contribuer efficacement, par le caractère militaire de son organisation et de ses moyens, au rétablissement de l'ordre. La gendarmerie mobile est d'ailleurs la seule force à être utilisée outre-mer et dans le cadre des opérations extérieures.

Compte tenu du caractère exceptionnel que représente l'utilisation des moyens militaires, tels que les véhicules blindés, pour le maintien de l'ordre, il a semblé nécessaire à votre commission d'encadrer le recours à ces moyens militaires spécifiques par une procédure formalisée.

L'article 40 de l'instruction interministérielle du 9 mai 1995 prévoit d'ailleurs une procédure particulière pour l'utilisation des véhicules blindés à roue de la gendarmerie mobile. En effet, l'article 40 de ce texte prévoit qu'ils ne peuvent être engagés qu'après autorisation du Premier ministre ou, par délégation, du préfet de zone.

C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose par un amendement l'introduction d'une procédure d'autorisation concernant les moyens militaires spécifiques dont dispose la gendarmerie nationale en matière de maintien de l'ordre dont les modalités seraient fixées par un décret en Conseil d'Etat. Ce décret devrait notamment prévoir le caractère préalable et écrit de cette procédure d'autorisation.

Votre commission estime également souhaitable d'encadrer l'usage des armes dans le cadre du maintien de l'ordre.

Actuellement, l'usage des armes pour le maintien de l'ordre nécessite, hors les deux cas d'utilisation des armes sans formalité préalable prévus par l'article 413-3 alinéa 4 du code pénal, une réquisition complémentaire spéciale. L'article 413-3 alinéa 4 du code pénal prévoit, en effet, qu'il peut être fait directement usage des armes sans formalité préalable si des violences ou voies de fait sont exercées contre la force publique ou si elle ne peut défendre autrement le terrain qu'elle occupe.

Hors de ces deux cas, la suppression de la procédure de réquisition aurait pour effet de permettre l'usage des armes par les escadrons de gendarmerie mobile sur simple ordre verbal, comme c'est actuellement le cas des compagnies républicaines de sécurité de la police nationale. Or, il semble difficilement concevable que les unités de gendarmerie puissent faire usage de leurs armes dans le cadre du maintien de l'ordre sans l'ordre écrit et préalable de l'autorité civile.

Votre commission vous propose donc un amendement visant à prévoir que l'usage des armes au maintien de l'ordre sera soumis à une procédure d'autorisation dont les conditions seront déterminées par un décret en Conseil d'Etat. C'est l'objet de l'amendement tendant à insérer un article additionnel après le présent article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 2- (Art. 25-2 [nouveau] de la loi n°95-7 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité) Création d'une nouvelle procédure d'autorisation pour l'usage des armes au maintien de l'ordre applicable tant à la gendarmerie nationale qu'à la police nationale

Cet article additionnel vise à instituer une nouvelle procédure d'autorisation pour l'usage des armes au maintien de l'ordre, applicable tant à la gendarmerie nationale, notamment à la gendarmerie mobile, qu'à la police nationale, et en particulier les Compagnies républicaines de sécurité.

Comme il a été vu au précédent article, votre commission considère que la suppression de la procédure de réquisition pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre doit s'accompagner d'une exigence minimale de formalisme concernant le recours aux moyens militaires spécifiques dont dispose la gendarmerie mais aussi l'usage des armes.

Elle vous propose par conséquent la création d'une nouvelle procédure d'autorisation, qui se substituerait en quelque sorte à la réquisition complémentaire spéciale, et qui s'appliquerait à l'usage des armes au maintien de l'ordre par la gendarmerie.

Dans le souci d'harmoniser les conditions d'emploi des deux forces destinées au maintien de l'ordre, votre commission vous propose d'étendre cette procédure d'autorisation à la police nationale, et notamment aux Compagnies républicaines de sécurité, lorsque les circonstances du maintien de l'ordre peuvent nécessiter l'usage des armes.

Il s'agirait là d'une avancée sensible puisque, actuellement, l'usage des armes en matière de maintien de l'ordre, hors les deux cas prévus par l'article 431-3 alinéa 4 du code pénal, peut être prescrit aux Compagnies républicaines de sécurité et aux autres services de la police nationale employés au maintien de l'ordre sur simple ordre verbal.

Cela permettrait également d'harmoniser les conditions d'emploi au maintien de l'ordre des services de la police et des unités de la gendarmerie, ces deux forces étant placées sous la même autorité ministérielle.

Les modalités de cette procédure d'autorisation seraient fixées par décret en Conseil d'Etat. Ce décret devrait notamment définir les armes concernées et les conditions de forme. Il convient de préciser, à cet égard, que les grenades lacrymogènes sans effet de souffle ne sont pas considérées comme des armes, selon le décret du 6 mai 1995 (article 2).

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article additionnel après l'article 2, ainsi rédigé.

Article 3 - (art. 34 de la loi du n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, art. L 6112-2, L. 6212-3, L 6312-3 et L. 6412-2 du code général des collectivités territoriales,
art. 2 de la loi n°2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut de la
Polynésie française et art. 120 de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 - pour la sécurité intérieure) - Renforcement des pouvoirs des préfets

Cet article place, de manière formelle, les commandants locaux des services de police et des unités de la gendarmerie nationale sous l'autorité des préfets.

1. Une problématique ancienne

La question des relations entre les commandants de la gendarmerie nationale et les préfets n'est pas nouvelle.

En effet, la gendarmerie nationale étant rattachée jusqu'à présent au ministre de la Défense et les préfets au ministre de l'Intérieur, les commandants des formations territoriales de la gendarmerie, chefs militaires, sont dans une situation différente de celle des responsables des services de police, qui dépendent directement de l'autorité des préfets.

Cette position particulière, conjuguée à la procédure de réquisition, a pu créer par le passé certaines tensions entre les préfets et les commandants d'unités de la gendarmerie.

L'empereur Napoléon Ier, dans une note pour le ministre de la police en date du 1er mars 1805, relevait déjà, à propos d'une circulaire du ministre de l'Intérieur de l'époque :

« (...) ce n'est pas en disant : la Gendarmerie est un bras, un instrument, une dépendance, qu'on honore un corps, qu'on le rend utile, et qu'on dit autre chose sinon qu'on l'a voulu injurier.

Pesez ces différentes phrases ; elles n'ont aucun sens, il n'y a que des mots et une fausseté : c'est que la Gendarmerie a cessé ses relations avec les préfets. Pas d'amphigouri. Il fallait dire en six lignes que les capitaines de Gendarmerie doivent rendre compte de ce qui se passe aux préfets. Une circulaire ainsi faite eût été simple, précise, mais inutile ; car il n'entre pas dans la tête de ne pas rendre compte aux préfets »24(*).

Si les relations entre les préfets et les commandants de groupement de gendarmerie restent un sujet sensible, l'évolution récente a cependant conduit à renforcer sensiblement les prérogatives des préfets en matière de sécurité.

Le placement pour emploi de la gendarmerie nationale auprès du ministre de l'Intérieur, pour ses missions de sécurité intérieure, par le décret n°2002-889 du 15 mai 2002, a, en effet, été transposé au niveau local et s'est traduit par un renforcement sensible du rôle du préfet.

La loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 a, en effet, renforcé notablement le rôle du préfet, qui « assure la coordination de l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure sans préjudice des compétences de l'autorité judiciaire ».

Le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements dispose ainsi que « le préfet de département a la charge de l'ordre public, de la sécurité et de la protection des populations ».

La loi n°2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a modifié la rédaction de l'article 34 de la loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, qui dispose désormais que :

« Sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice de la mission de police judiciaire, le représentant de l'Etat dans le département, et, à Paris, le préfet de police, anime et coordonne la prévention de la délinquance et l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure.
A cet effet, sans préjudice des missions de la gendarmerie relevant de la défense nationale, il fixe les missions autres que celles qui sont relatives à l'exercice de la police judiciaire et coordonne l'action des différents services et forces dont dispose l'Etat en matière de sécurité intérieure.

Il dirige l'action des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale en matière d'ordre public et de police administrative. Les responsables locaux de ces services et unités lui rendent compte de l'exécution et des résultats des missions qui leur ont été fixées. (...) ».

Auparavant, cet article disposait que : «  (...) sans préjudice des textes relatifs à la gendarmerie nationale, il [le préfet] fixe les missions et veille à la coordination des actions, en matière de sécurité publique, des différents services et forces dont dispose l'Etat. Les responsables locaux de ces services et forces lui rendent compte de l'exécution des missions qui leur sont ainsi fixées ».

Ainsi, on peut dire qu'aujourd'hui, le préfet dirige et coordonne l'action des services de police et des unités de gendarmerie dans son département en matière de sécurité publique.

2. Le projet de loi : le renforcement de l'autorité des préfets

L'article 3 du projet de loi place, de manière formelle, les commandants d'unités de la gendarmerie nationale sous l'autorité des préfets.

Il s'agit là de la traduction d'un souhait du Président de la République, qui, dans son intervention du 29 novembre 2007, avait déclaré : « la loi confirmera également que les commandants des formations territoriales, nommés par le ministre de l'Intérieur, sont placés, formellement, sous l'autorité des préfets ».

En conséquence, l'article 3 du projet de loi propose de modifier le quatrième alinéa de l'article 34 de la loi n°82-213 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, qui serait rédigé de la manière suivante :

« Il [le préfet] dirige l'action des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale en matière d'ordre public et de police administrative. Les responsables locaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats de leurs missions en ces matières ».

Afin d'étendre cette réforme aux collectivités d'outre-mer, cette nouvelle rédaction serait également reprise aux articles suivants :

- L.6112-2 du code général des collectivités locales, relatif aux attributions du préfet de Mayotte ;

- L. 6212-3, relatif aux attributions du représentant de l'Etat à Saint-Barthélemy :

- L.6312-3, relatif aux attributions du représentant de l'Etat à Saint-Martin ;

- L. 6412-2, relatif aux attributions du représentant de l'Etat à Saint-Pierre-et-Miquelon, du même code ;

ainsi qu'aux articles :

- 2 de la loi n°2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, relatif aux attributions du représentant de l'Etat dans la Polynésie française,

- 120 de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, relatif aux attributions du représentant de l'Etat en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte.

3. La position de votre commission

La question des relations entre les préfets et les commandants d'unités de la gendarmerie reste un sujet délicat.

Or, comme a pu le constater votre rapporteur au cours de ses auditions, cet article du projet de loi a pu faire naître des appréhensions, tant chez certains officiers de gendarmerie, que parmi des observateurs extérieurs.

Celles-ci ont été renforcées par l'attitude de certains préfets qui auraient souhaité passer en revue les militaires de la gendarmerie lors de récentes cérémonies militaires, alors que cette prérogative est strictement réservée aux plus hautes autorités de l'Etat et aux officiers militaires.

La soumission de l'action des gendarmes à l'autorité directe du préfet peut, en effet, avoir des incidences sur deux principes fondamentaux régissant actuellement la gendarmerie nationale, à savoir le principe de l'obéissance hiérarchique consacré par l'article L. 4122-1 du code de la défense et celui de la non ingérence des autorités administratives dans son organisation intérieure, posé par l'article 66 du décret du 20 mai 1903 portant règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie.

En plaçant les commandants d'unités de gendarmerie sous l'autorité formelle des préfets ne risque-t-on pas, en effet, de porter atteinte au principe d'obéissance hiérarchique et au caractère militaire de cette institution ?

Interrogée à ce propos par votre rapporteur, lors de son audition devant la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées et la commission des Lois du Sénat, le 16 octobre dernier, le ministre de l'Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie, s'est voulu rassurant sur ce point.

Elle a déclaré, en effet, que « cette disposition du projet de loi ne changerait rien à la situation actuelle dans laquelle le préfet dispose des forces de police et de gendarmerie mais laisse aux responsables locaux de ces deux forces la responsabilité d'apprécier les besoins sur le terrain ». Elle a donc jugé que cela ne remettrait pas en cause le principe hiérarchique.

Elle a également souligné que « cette disposition ne portait en rien atteinte à l'identité de la gendarmerie, qui reste une force armée à statut militaire, avec sa hiérarchie, qui est sa colonne vertébrale ».

Toutefois, si cette disposition ne change rien à la situation actuelle, il est alors permis de s'interroger sur l'utilité de la faire figurer dans ce projet de loi.

Au demeurant, le ministre de l'Intérieur a indiqué lors de son audition qu'elle avait constitué un groupe de travail sur cette question pour déterminer les conditions d'harmonisation entre l'autorité formelle des préfets sur la gendarmerie et le respect de la hiérarchie militaire, ce qui laisserait plutôt à penser que des difficultés ne sont pas à exclure.

Dès lors, que faut-il penser de cette disposition ?

Le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur aura notamment pour conséquence un renforcement du lien entre les préfets et les commandants des formations territoriales de la gendarmerie, les préfets, représentants du ministre de l'Intérieur dans le département, devenant les « chefs de service » des commandants de formation territoriale de la gendarmerie.

Toutefois, il paraît indispensable de préserver le principe d'obéissance hiérarchique qui est intrinsèquement lié au caractère militaire de la gendarmerie. Or, la notion même d' « autorité » peut sembler contradictoire avec le respect de ce principe.

C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose, par un amendement, de ne pas retenir la disposition du projet de loi selon laquelle « les responsables locaux de ces services et unités sont placés sous son autorité » et de garder la formulation actuelle d'après laquelle ils « lui rendent compte de l'exécution et des résultats de leurs missions », qui lui semble plus respectueuse du principe d'obéissance hiérarchique.

En outre, votre commission a souhaité également encadrer ce dispositif de deux manières.

D'une part, elle a jugé utile de préciser que le rôle directeur des préfets sur les commandants des formations territoriales de la gendarmerie ne s'exerce pas sur la totalité des missions de la gendarmerie nationale, mais uniquement en matière d'ordre public et de police administrative. En effet, les commandants territoriaux de la gendarmerie restent placés sous l'autorité du ministre de la Défense pour l'exécution des missions militaires et sous la direction de l'autorité judiciaire pour l'exercice de la police judiciaire et des autres missions judiciaires. Ainsi, les unités de recherche de la gendarmerie nationale, qui sont spécialisées dans la police judiciaire, ne sont pas concernées.

D'autre part, il lui a paru indispensable d'indiquer que le rôle de direction du préfet de département ne s'exerce pas sur l'ensemble des responsables locaux des services de police ou d'unités de gendarmerie, mais uniquement sur les responsables départementaux, c'est-à-dire le directeur départemental de la sécurité publique (DDSP) pour la police nationale et le commandant de groupement pour la gendarmerie nationale. L'expression « responsables locaux des services et unités » est, en effet, ambiguë dans la mesure où un commandant de brigade territoriale peut également être considéré, au sens littéral, comme un responsable local d'unité de gendarmerie. Or, cela serait contraire au principe hiérarchique et remettrait en cause le fonctionnement même de la gendarmerie. Comme l'a confirmé à votre rapporteur, Mme Bernadette Malgorn, Secrétaire général du ministère de l'Intérieur, cette disposition vise uniquement, pour la police nationale, le directeur départemental de la sécurité publique et, pour la gendarmerie nationale, le commandant de groupement.

Par ailleurs, sans qu'il soit nécessaire pour autant de l'inscrire dans la loi, il peut sembler utile de rappeler que le rôle de direction et de coordination du préfet doit tenir compte du partage des zones de compétence entre la police et la gendarmerie. En effet, il ne faudrait pas que le renforcement des pouvoirs des préfets ne se traduise par la possibilité pour le représentant de l'Etat de pouvoir disposer indistinctement des deux forces sans tenir compte du partage de zones de compétence entre la police et la gendarmerie.

A l'évidence, cela se traduirait immanquablement par l'utilisation d'unités de la gendarmerie nationale pour renforcer la sécurité et les forces de police dans les grandes agglomérations situées en zone de la police nationale, où le taux de criminalité est statistiquement plus élevé, au détriment de la sécurité des zones rurales et périurbaines, qui constituent pourtant leur zone de compétence.

Enfin, il peut être utile de rappeler que la gendarmerie nationale, en tant qu'institution militaire, n'entre pas dans le champ d'application de la loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, qui ne s'applique qu'aux administrations civiles de l'Etat, et du décret n°92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration. Aussi, les commandants des formations de la gendarmerie nationale ne sont pas des chefs de services déconcentrés de l'Etat.

L'organisation de la gendarmerie, résultant de la réforme de 2005, avec en particulier le rôle spécifique des régions de gendarmerie, n'est donc pas remise en cause par cette disposition.

Votre Commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

CHAPITRE II - DES MILITAIRES DE LA GENDARMERIE NATIONALE

Un deuxième chapitre modifie certaines dispositions statutaires applicables aux personnels de la gendarmerie nationale.

Il comporte trois articles.

Article 4 - (art. L. 4139-16 du code de la défense) Allongement des limites d'âge des personnels du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale

Cet article augmente les limites d'âge des personnels du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale pour les aligner sur celles des militaires de la gendarmerie servant en unités opérationnelles.

Le corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale (CSTAGM) a été créé par le décret n°98-1038 du 10 novembre 1998. Jusqu'à cette date, les fonctions de soutien étaient assurées pour l'essentiel par des officiers et des sous-officiers de gendarmerie du cadre général. Seuls quelque 650 militaires des « emplois administratifs et d'état-major » (EAEM) étaient employés à des fonctions de soutien au sein de la gendarmerie. En conséquence, de nombreux militaires de la gendarmerie étaient employés à des tâches purement administratives et techniques (comme des tâches de secrétariat ou de mécanique par exemple).

Afin de recentrer les missions des militaires de la gendarmerie sur leur vocation première - assurer la sécurité publique - et de permettre leur redéploiement sur le terrain, la loi de programmation militaire 1997-2002 a prévu, outre une augmentation significative du nombre de personnels civils, la création d'un corps militaire de soutien propre à la gendarmerie.

La montée en puissance de ce nouveau corps a été rapide. Aujourd'hui, on compte environ 240 officiers et plus de 4000 sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale (CSTAGN). Ils se distinguent par la couleur grise de leurs galons, à la différence de la couleur blanche de la gendarmerie départementale et de la couleur jaune de la gendarmerie mobile.

A l'avenir, ce corps devrait connaître une forte augmentation de ses effectifs. Entre 2009 et 2013 il est prévu de transformer environ 3000 postes d'officiers et de sous-officiers du cadre général en postes d'officiers et de sous-officiers du CSTAGN ou en personnels civils.

Or, les limites d'âge qui s'appliquent actuellement aux sous-officiers du CSTAGN constituent un frein important à la montée en puissance de ce corps.

L'article L. 4139-16 du code de la défense fixe les limites d'âge et de durée des services des militaires des trois armées et de la gendarmerie nationale.

Selon cet article, si les officiers du corps de soutien administratif et technique de la gendarmerie nationale ont des limites d'âge supérieures à celles des officiers de gendarmerie du cadre général, en revanche, les sous-officiers du corps de soutient technique et administratif ont des limites d'âge inférieures à celles des sous-officiers de gendarmerie.

En effet, les statuts particuliers des sous-officiers du CSTAGN sont actuellement alignés sur ceux des sous-officiers des armées. Ainsi, alors que ses missions sont purement administratives et techniques, un sous-officier du CSTAGN a les mêmes limites d'âge qu'un sous-marinier de la marine nationale, qu'un commando de l'armée de l'air ou qu'un chuteur opérationnel de l'armée de terre.

Ces limites d'âge sont actuellement les suivantes :

 

Sergent ou dénomination correspondante

Sergent-chef ou dénomination correspondante

Adjudant ou dénomination correspondante

Adjudant-chef ou dénomination correspondante

Major

Sous-officiers de carrière de l'armée de terre, de la marine ou de l'air (personnel non navigant), corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale

45

50

56

57

L'application de ces règles à des militaires chargés de missions de soutien aboutit à un paradoxe difficilement justifiable : les officiers et sous-officiers de gendarmerie des unités opérationnelles ont la possibilité de servir jusqu'à l'âge de 56 ans, alors que les militaires assurant les tâches de soutien, qui ne sont donc pas exposés aux mêmes contraintes, notamment au plan physique, se voient imposer des carrières plus courtes.

Les inconvénients de cette situation sont nombreux.

Tout d'abord, cette situation, outre qu'elle est contraire à la nécessité d'allonger les carrières, constitue un handicap important à la structuration d'un corps jeune au sein de la gendarmerie. En effet, dans la mesure où le tableau des effectifs autorisés ne permet pas de promouvoir au grade supérieur un nombre suffisant de militaires, y compris parmi les plus qualifiés, chaque année plusieurs dizaines de sous-officiers du CSTAGN doivent quitter l'institution militaire. Selon les projections réalisées par la direction générale de la gendarmerie nationale, cette érosion devrait concerner plusieurs dizaines de personnels par an dès 2009.

Ensuite, ces limites d'âge nuisent fortement à la qualité du soutien administratif et technique de la gendarmerie nationale, en raison de la déperdition d'expertise qui en résulte.

Enfin, le départ de personnels formés et expérimentés représente un coût non négligeable, d'autant que le corps de soutien administratif et technique a vocation à monter en puissance à moyen terme, au travers du recrutement de 1 000 postes supplémentaires durant la période 2008-2012, par transformation d'emplois de sous-officiers de gendarmerie et de gendarmes adjoints volontaires occupés aujourd'hui à des tâches techniques ou administratives.

Le projet de loi prévoit donc d'allonger les limites d'âge des personnels des corps de soutien pour les aligner sur celles des sous-officiers de gendarmerie, qui sont les suivantes :

 

Sergent ou dénomination correspondante

Sergent-chef ou dénomination correspondante

Adjudant ou dénomination correspondante

Adjudant-chef ou dénomination correspondante

Major

Sous-officiers de gendarmerie

56

57

Cette réforme ne risque-t-elle pas de porter préjudice aux personnels concernés ?

En réalité, comme cela a été indiqué à votre rapporteur par les représentants des associations de retraités ou d'anciens élèves de la gendarmerie, l'annonce de cette mesure a été au contraire très bien accueillie par les personnels concernés.

En effet, l'une des finalités du recul des limites d'âge est de donner à l'ensemble de ces militaires, par le biais d'un allongement de leur durée de cotisation, la possibilité de constituer une meilleure pension de retraite.

En outre, aucun personnel du corps de soutien administratif et technique n'est concerné par les effets éventuels de la décote prévue à l'article L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans la mesure où la situation du sous-officier partant à la retraite après l'entrée en vigueur de la présente loi ne sera, au regard de son âge de départ, en aucun cas moins favorable que celle qu'il aurait pu connaître s'il était parti avant l'entrée en vigueur de cette loi.

Votre Commission vous propose d'adopter cet article, sans modification.

Article 5 - (art. L. 4145-1, L. 4145-2 et L. 4145-3 [nouveaux] du code de la défense) - Reconnaissance du rôle de la réserve, rappel de l'obligation du logement en caserne et octroi d'une grille indiciaire spécifique

Cet article vise, tout d'abord, à reconnaître le rôle de la réserve au sein de la gendarmerie. Il rappelle ensuite les sujétions et obligations particulières qui s'appliquent aux militaires de la gendarmerie, notamment l'obligation du logement en caserne. Il instaure enfin une grille indiciaire spécifique aux officiers et aux sous-officiers de la gendarmerie, par rapport aux militaires des trois armées.

Il crée un nouveau chapitre V intitulé « dispositions particulières au personnel de la gendarmerie nationale » au titre IV (« dispositions particulières à certaines catégories de militaires ») du Livre Ier (« statut général des militaires » de la partie 4 (« le personnel de la défense ») du code de la défense, comprenant de nouveaux articles L. 4145-1, L. 4145-2 et L. 4145-3.

Par souci de cohérence avec l'intitulé des autres chapitres du code de la défense, votre commission vous propose un amendement rédactionnel, tendant à modifier le titre de ce nouveau chapitre V, qui s'intitulerait « Militaires de la gendarmerie nationale ».

1. La reconnaissance du rôle de la réserve

Le nouvel article L. 4145-1 du code de la défense distingue les différentes catégories qui composent le personnel militaire de la gendarmerie nationale.

Celui-ci comprend :

- les officiers et les sous officiers de gendarmerie ;

- les officiers du corps technique et administratif de la gendarmerie nationale et les sous-officiers du corps technique et administratif de la gendarmerie nationale ;

- les volontaires des armées, en service au sein de la gendarmerie nationale ;

- les officiers, sous-officiers et militaires du rang réservistes.

En outre, la gendarmerie nationale comprend des personnels civils qui ne sont pas soumis au statut militaire et qui ne figurent donc pas dans cette liste.

Là encore, votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel, tendant à distinguer clairement les différentes catégories de personnels militaires de la gendarmerie.

Cet article consacre ensuite une place particulière à la réserve de la gendarmerie.

Depuis la professionnalisation des armées, le rôle de la réserve militaire a beaucoup évolué25(*). Passée d'une réserve de masse, issue des anciens appelés du contingent, à une réserve de volontaires sélectionnés, la gendarmerie dispose désormais d'une réserve opérationnelle qui répond à un besoin de renforcement de ses capacités.

Fondée sur la loi du 22 octobre 1999, codifiée en 2007, la réserve de la gendarmerie se compose de la réserve opérationnelle et de la réserve citoyenne :

- la réserve opérationnelle : On distingue la réserve opérationnelle de premier niveau, qui comprend tous les volontaires ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle (ESR), et celle de deuxième niveau, qui comprend tous les anciens militaires de carrière ou sous contrat soumis à l'obligation de disponibilité pendant les cinq années qui suivent la fin de leur service actif ;

- la réserve citoyenne : Elle est la deuxième composante de la réserve militaire. Elle est composée de volontaires agréés par l'autorité militaire. Les réservistes citoyens sont des bénévoles qui mènent des actions visant à renforcer le lien armée/nation. Au 31 mai 2008, leur nombre s'élève à 316 dont 63 pour la seule région Ile-de-France. A la différence de la réserve opérationnelle, cette deuxième catégorie de réservistes ne peut pas être employée dans les unités opérationnelles.

En gendarmerie départementale, en gendarmerie mobile et à la garde républicaine, les personnels de la réserve opérationnelle effectuent les mêmes missions que leurs homologues de l'active (surveillance, renseignement, lutte contre la délinquance, défense de points sensibles...), soit en renfort d'unités existantes, soit en unités constituées de réservistes. Si l'usage des armes n'est reconnu que dans le cadre de la légitime défense, ils disposent, dans le domaine de la police judiciaire, de la compétence d'agent de la police judiciaire (APJ) pour les anciens militaires d'active et de celle d'agent de police judiciaire adjoint (APJA) pour les autres réservistes après une formation spécifique et une prestation de serment.

Cette réserve opérationnelle est composée d'anciens militaires, de citoyens désireux d'acquérir une expérience valorisante et rémunérée, mais également de spécialistes qui exercent des fonctions liées à leurs compétences. Une formation continue permet aux militaires de réserve d'accéder aux grades supérieurs. Les volontaires qui n'ont pas reçu de formation militaire préalablement à leur demande d'engagement à servir dans la réserve, ne sont intégrés qu'après avoir suivi une préparation militaire.

La réserve opérationnelle de premier niveau de la gendarmerie comptait, à la fin de l'année 2007, environ 25.000 réservistes. L'activité moyenne annuelle est de 22 jours par réserviste.

A terme, l'objectif fixé est de parvenir à une réserve opérationnelle de premier niveau comportant 40.000 réservistes en 2012, soit la réserve opérationnelle la plus importante des forces armées en matière d'effectifs.

L'année 2007 a toutefois marqué pour la première fois une rupture dans la montée en puissance de la réserve opérationnelle de la gendarmerie en raison d'insuffisances budgétaires. L'année 2008 a confirmé cette tendance, avec une baisse de 10 % du budget consacré aux activités de la réserve opérationnelle.

La poursuite de cette évolution risque de compromettre l'objectif de parvenir à une réserve opérationnelle de 40.000 personnels pour la gendarmerie à l'horizon 2012.

Cette évolution est regrettable car la réserve opérationnelle constitue aujourd'hui un élément indispensable à l'activité de la gendarmerie. De nombreux réservistes apportent un renfort appréciable aux unités territoriales, en particulier en période estivale, ou aux gendarmes mobiles, notamment à l'occasion de manifestations comme le Tour de France. Des réservistes prennent également en charge des gardes statiques, permettant ainsi de libérer les militaires d'active pour d'autres missions.

Armée, en uniforme, présente sur la voie publique au contact de la population, tant pour l'exécution de missions régaliennes, que pour rendre un service de proximité, la réserve développe le lien armée/nation dans toutes les couches de la population et dans la profondeur du territoire dont la gendarmerie a la charge.

C'est la raison pour laquelle votre commission se félicite de la reconnaissance du rôle essentiel de la réserve de la gendarmerie par le projet de loi. Elle vous propose un amendement rédactionnel.

2. Sujétions et obligations particulières imposées aux militaires de la gendarmerie, concernant notamment le logement en caserne

Le nouvel article L. 4145-2 du code de la défense rappelle que les officiers et les sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d'exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières.

Ces sujétions et obligations particulières découlent à la fois de leur statut militaire et de leurs missions de police.

En raison de leur statut militaire, les officiers et sous-officiers de gendarmerie sont soumis à des sujétions particulières, qui conditionnent l'exécution du service. Ainsi, en est-il notamment, des principes de disponibilité et d'obligation de servir en tout lieu ou encore de l'interdiction du droit syndical.

D'autres sujétions particulières découlent des missions spécifiques de la gendarmerie. La concession de logement par nécessité absolue de service s'inscrit dans ce cadre.

Loin de représenter un simple avantage, la concession de logement par nécessité absolue de service constitue un élément essentiel du fonctionnement de la gendarmerie.

Ce dispositif, qui remonte à l'origine même de la gendarmerie, puisqu'il est apparu en 1720 avec la sédentarisation de la maréchaussée, répond à un impératif opérationnel.

Il se traduit par l'obligation statutaire faite aux gendarmes de vivre en caserne avec leur famille sur leur lieu de travail.

Avec le régime spécifique de disponibilité qui découle du statut militaire (en particulier le régime d'astreintes), il permet à la gendarmerie d'assurer, avec des unités à faible effectif disséminées sur l'ensemble du territoire, un service de proximité, continu et réactif, en mesure de monter très rapidement en puissance lorsque les circonstances l'imposent.

Il participe aussi de la connaissance des lieux et des personnes et du lien de la gendarmerie avec la population et les élus locaux.

Enfin, la vie en caserne favorise un « esprit de corps » et paraît donc consubstantielle au statut militaire des officiers et des sous-officiers de gendarmerie.

Le groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie avait conclu que « La concession de logement par nécessité absolue de service doit donc être préservée car elle est fait partie intégrante du mode de fonctionnement de la gendarmerie ».

Outre les militaires de la gendarmerie, d'autres corps de fonctionnaires peuvent bénéficier d'une concession de logement, soit par nécessité absolue de service, soit par utilité de service26(*).

Le code du domaine de l'Etat détermine le régime juridique de la concession de logement dans les immeubles domaniaux ou détenus en jouissance par l'Etat (art. R. 92 à R. 104-1).

Pour certains d'entre eux, cette sujétion est de nature statutaire.

Trois exemples peuvent être évoqués.

Les directeurs des services pénitentiaires sont régis par le décret n° 2007-930 du 15 mai 2007 portant statut particulier du corps des directeurs des services pénitentiaires et par le décret n° 2007-931 relatif aux statuts d'emploi de directeur interrégional et le directeur fonctionnel.

La concession de logement par nécessité absolue de service est prévue par le décret n° 66-874 du 21 novembre 1966 portant règlement d'administration publique relatif au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire, notamment son article 93 qui dispose qu'« une concession de logement par nécessité absolue de service est accordée aux fonctionnaires auxquels l'administration impose l'obligation de résider à l'intérieur d'un établissement pénitentiaire ou de l'une de ses annexes. »

Certains personnels de l'éducation nationale - chefs d'établissement et leurs adjoints, gestionnaires, personnels d'éducation, infirmières ou personnels techniques27(*) - peuvent également bénéficier d'un logement concédé par nécessité absolue de service. Les dispositions statutaires applicables à ces personnels leur font obligation de résider sur leur lieu d'affectation.

Là encore, cette sujétion est de nature réglementaire, puisqu'on la retrouve dans le code de l'éducation (art. R.216-4 à R. 216-19), qui précise les conditions de concession de logement accordées aux personnels de l'Etat dans les établissements publics locaux d'enseignement. L'article R. 216-4 dispose en son article 1er, que « (...) dans les établissements publics locaux d'enseignement, le département maintient les concessions de logement aux personnels de l'Etat exerçant certaines fonctions dans les conditions fixées par le présent décret ».

Le statut particulier des personnels du Trésor public prévoit également l'obligation d'occuper un logement concédé. L'article 33 du décret n° 95-869 du 2 août 1995 fixant les statut particulier des personnels de la catégorie A du Trésor public dispose que : « L'installation dans les fonctions de comptable chef de poste comporte l'obligation pour l'intéressé de résider, lorsqu'il en existe un, dans le logement de fonction attaché au poste, dans les conditions prévues à l'article R. 94 du code des domaines, alinéa 1, sauf dérogation accordée par le trésorier-payeur général en ce qui concerne les trésoreries et par le directeur général de la comptabilité publique en ce qui concerne les recettes des finances. »

Le projet de loi retient l'idée que les militaires de la gendarmerie sont soumis à des obligations particulières en matière de logement en caserne.

Le terme de « caserne » ne doit pas être pris ici au sens strict.

En effet, dès lors qu'un militaire de la gendarmerie occupe un logement concédé par nécessité absolue de service, même si ce logement se trouve dans un immeuble, voire un pavillon, du parc locatif, il est considéré comme un « logement en caserne », du point de vue juridique.

Toutefois, la formulation retenue par le projet de loi est ambigüe, dans la mesure où il est simplement indiqué que les officiers et sous-officiers de gendarmerie sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière de logement en caserne.

La rédaction retenue pourrait laisser penser que cette obligation n'est pas générale mais qu'elle s'applique que dans certaines circonstances ou à l'égard de certains personnels de la gendarmerie.

C'est la raison pour laquelle votre commission estime indispensable de préciser par un amendement que l'occupation du logement concédé est une obligation à laquelle il ne peut être dérogé qu'exceptionnellement, dans des conditions fixées par voie réglementaire.

Il pourrait s'agir par exemple de gendarmes dont le conjoint ou les enfants présentent un handicap nécessitant des conditions particulières d'hébergement.

Faut-il inscrire la concession de logement par nécessité absolue de service de la gendarmerie dans la loi ? Ne relève-t-elle pas plutôt du domaine réglementaire ?

La concession de logement par nécessité absolue de service constitue une atteinte portée à la liberté de choix du domicile des personnels militaires de la gendarmerie.

En effet, l'un des aspects particuliers de la concession de logement par nécessité absolue de service des personnels de la gendarmerie est qu'une obligation statutaire d'occupation du logement concédé est prévue par les statuts particuliers.

En instaurant cette obligation, l'autorité publique porte atteinte à la liberté de choix du domicile, liberté consacrée par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH) de 195028(*).

Le dispositif juridique actuel doit donc être adapté afin d'être compatible avec cette restriction à la liberté de choix du domicile.

Le dispositif en vigueur est le suivant :

- l'article 4121-5 du code de la défense fixe le principe selon lequel « la liberté des résidences des militaires peut être limitée, dans l'intérêt du service » ;

- les statuts particuliers, quant à eux, imposent l'occupation effective du logement concédé (article 2 du statut particulier des officiers et de celui des sous-officiers) ;

- le code du domaine de l'Etat définit la concession de logement par nécessité absolue de service (art. R94) et fixe le régime de la fourniture du logement aux militaires de la gendarmerie (art. D14 et D15).

Ce dispositif ne règle que la question de la limitation de la liberté de résidence, prévue à l'article 2 du protocole additionnel n° 4 de la CEDH, et non la liberté de choix du domicile, prise en compte, quant à elle, par l'article 8 de la CEDH.

Aussi, si la nécessité de « l'ingérence » de l'autorité publique dans l'exercice de la liberté de choix du domicile par les personnels de la gendarmerie ne fait aucun doute, sa proportionnalité est contestable. En effet, le régime de la concession de logement par nécessité absolue de service des personnels de la gendarmerie, d'une part, n'offre aucun choix entre plusieurs solutions, selon des critères prédéfinis et, d'autre part, ne prévoit aucune dérogation à l'obligation d'occuper le logement concédé.

Aux termes de l'article 34 de la Constitution, une telle limitation relève bien du domaine de la loi.

3. L'objectif d'une parité globale de traitement entre gendarmes et policiers au moyen d'une grille indiciaire spécifique

La parité de traitement entre policiers et gendarmes constitue une forte attente de la part des personnels de la gendarmerie, qui ont le sentiment d'avoir subi un décrochage par rapport aux policiers ces dernières années.

Le Haut comité d'évaluation de la condition militaire a d'ailleurs relevé, dans son premier rapport de février 2007, un net décrochage de la condition des militaires par rapport à la fonction policière.

Ainsi, selon ce rapport, le salaire net mensuel moyen des sous-officiers n'a progressé que de 7,5 % entre 1990 et 2004 (passant de 1928 à 2072 euros), contre 10,9 % pour celui des professions intermédiaires de la police (qui est passé de 2305 à 2557 euros de 1990 à 2004).

Dans ce contexte l'engagement pris par le Président de la République, lors de son intervention du 29 novembre 2007, d'assurer une parité globale de traitement et de perspectives de carrière des personnels de la police et de la gendarmerie, notamment au moyen d'une grille indiciaire spécifique aux officiers et sous officiers de la gendarmerie par rapport aux militaires des trois armées, a été très bien accueilli par les personnels de la gendarmerie.

Comme le relève le rapport du groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie :

« Garantir une parité globale de traitement et de carrière entre les gendarmes et les policiers n'est pas seulement une question d'équité. C'est aussi une condition de l'efficacité de l'action des gendarmes sur le terrain et du maintien du statut militaire de la gendarmerie.

La parité globale de traitement et de carrière souhaitée par le Président de la République est d'autant plus légitime que les objectifs fixés par le gouvernement en matière de lutte contre la délinquance sont ambitieux et nécessitent une mobilisation accrue des gendarmes et des policiers.

Elle est aussi indispensable pour éviter que les personnels de la gendarmerie ne soient tentés, du fait d'une proximité accrue avec les policiers, par un alignement de leur statut sur la condition de fonctionnaire de police, qui entraînerait la disparition du statut militaire de la gendarmerie et sa fusion avec la police.

Seul le sentiment d'un traitement équitable permettra à celle-ci, dans la durée et dans l'environnement qui sera prochainement le sien, de conserver son identité »

Un groupe de travail conjoint au ministère de la défense et au ministère de l'intérieur a été chargé de procéder à un état des lieux exhaustif afin d'identifier les différences existantes entre les personnels des deux forces et de faire des propositions afin de réduire les écarts, dans le respect de la dualité des statuts.

Le champ de cette étude était très large puisqu'il porte notamment sur les statuts, les parcours de carrière offerts, ainsi que les régimes indiciaires, indemnitaires et annexes.

Ce groupe de travail a remis ses conclusions dans un rapport intitulé « Police-Gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère ».
Ce rapport conclut que la parité globale existe déjà entre les deux forces, sous réserve de quelques aménagements, dont ils recommandent la mise en oeuvre.

Les conclusions de ce rapport ont été ensuite soumises à l'examen de deux personnalités indépendantes, M. Eric Gissler, Inspecteur général des Finances, et M. Pierre Séguin, Contrôleur général des Armées. Dans leur avis de mai 2008, ceux-ci ont dans l'ensemble validé les conclusions de ce rapport.

Certaines mesures nécessaires pour assurer cette parité globale de traitement ont été intégrées dans le projet de loi de finances pour 2009, comme le Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) rénové, qui permet un repyramidage des corps et la transformation de postes de sous-officiers en postes d'officiers.

Le présent article répond à l'engagement pris par le Président de la République, en prévoyant une grille indiciaire spécifique aux officiers et aux sous-officiers de gendarmerie, par rapport aux autres militaires.

Il prévoit l'insertion d'un nouvel article L. 4145-3 dans le code de la défense, ainsi rédigé : « en contrepartie des sujétions et obligations qui leurs sont applicables, les officiers et les sous-officiers de gendarmerie bénéficient d'un classement indiciaire spécifique et peuvent bénéficier de conditions particulières en matière de régime indemnitaire ».

Ces dispositions s'inspirent de celles figurant, pour la police nationale, à l'article 19 de la loi d'orientation pour la sécurité intérieure (LOPS) du 21 janvier 1995.

Cet article dispose que :

«  En raison du caractère particulier de leurs missions et des responsabilités exceptionnelles qu'ils assument, les personnels actifs de la police nationale constituent dans la fonction publique une catégorie spéciale.

Le statut spécial de ces personnels peut déroger au statut général de la fonction publique afin d'adapter l'organisation des corps et des carrières aux missions spécifiques de la police nationale.

Compte tenu de la nature de ces missions, les personnels actifs de la police nationale sont soumis à des obligations particulières de disponibilité, de durée d'affectation, de mobilité et de résidence. Leurs statuts, qui sont pris par décret en Conseil d'Etat, peuvent comporter notamment des conditions particulières de déroulement de carrière pour les fonctionnaires affectés de façon durable dans certaines grandes agglomérations.

En contrepartie des sujétions et obligations qui leur sont applicables, les personnels actifs de la police nationale sont classés hors catégories pour la fixation de leurs indices de traitement.

Ces personnels peuvent bénéficier d'indemnités exceptionnelles et de conditions particulières en matière de régime indemnitaire et de retraite en raison de la nature spécifique de leurs fonctions et des missions qui leur sont confiées.

Les fonctionnaires de police doivent bénéficier d'une formation initiale et continue dans des conditions fixées par décret ».

La loi n° 46-2294 relative au statut général des fonctionnaires a fixé le principe de l'organisation de la fonction publique civile en catégories A, B, C et D (art. 24). En application de cette loi, le décret n° 48-1108 portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels civils et militaires de l'Etat fixe les bornes indiciaires de chaque grade et emploi, civil et militaire, ainsi que, pour les fonctionnaires civils, les bornes indiciaires des catégories A, B, C et D.

La loi n° 48-1504 relative au statut spécial des personnels de police a posé le principe selon lequel « les personnels de police constituent, dans la fonction publique, une catégorie spéciale » (art. 1er) et prévu que ces personnels seraient « classés hors catégories pour la fixation de leurs indices de traitement » (art. 3). Le classement en « catégorie spéciale » de la fonction publique aurait permis un bornage indiciaire autonome par rapport aux autres catégories de la fonction publique. Cependant, le Parlement a prévu une disposition spécifique pour la fixation des indices de traitement, qui a donné lieu à l'édiction, en parallèle au décret n° 48-1108, d'un décret spécifique pour le classement indiciaire des grades et emplois des personnels des services actifs de la police nationale (décret n° 68-207 du 16 février 1968 relatif à la fixation du classement indiciaire des grades et emplois des personnels des services actifs de la police nationale).

La loi du 21 janvier 1995 (LOPS), en son article 19, a rigoureusement repris la terminologie des articles 1er et 3 de la loi n° 48-1504 relative au statut spécial des personnels de police.

Le concept de « hors catégories » pouvant apparaître inadapté en ce qui concerne les corps militaires, dans la mesure où il renvoie au principe de catégorisation de la fonction publique civile, il a été décidé de retenir le principe d'un « classement indiciaire spécifique » concernant les militaires de la gendarmerie.

Votre commission considère que la reconnaissance d'une grille indiciaire spécifique aux officiers et sous-officiers de gendarmerie constitue un élément important de la parité globale de traitement entre gendarmes et policiers, sur laquelle le Chef de l'Etat s'est engagée. Elle y est donc favorable.

Toutefois, elle tient à rappeler, comme elle l'avait déjà mentionné lors de l'adoption des conclusions du groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie, que le maintien de la gendarmerie au sein de la communauté militaire passe aussi par l'amélioration de la condition des autres militaires des armées.

Votre Commission vous propose d'adopter cet article, assorti des amendements précédemment évoqués.

Article additionnel après l'article 5 - (art. L. 4221-4 du code de la défense)
Mise en oeuvre de la clause de réactivité à l'égard des réservistes de la gendarmerie nationale par le ministre de l'Intérieur

Cet article additionnel vise à permettre au ministre de l'Intérieur de faire jouer la « clause de réactivité », qui permet de faire appel dans de brefs délais aux réservistes de la gendarmerie nationale lorsque les circonstances l'exigent.

L'article L. 4221-4 alinéa 3 du code de la défense permet au ministre de la défense de se prévaloir de la « clause de réactivité », laquelle lui permet de s'affranchir du délai d'un mois d'information dû en temps normal à l'employeur du réserviste intéressé ainsi que de son accord. En application de cette « clause de réactivité », le réserviste ayant souscrit un contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle est appelé sous un délai de quinze jours. Ce délai peut être réduit avec l'accord de l'employeur du réserviste.

Le ministre de l'Intérieur exerçant une autorité organique et fonctionnelle sur la gendarmerie nationale en vertu du projet de loi, il doit être en mesure de mettre en oeuvre la « clause de réactivité » à l'égard des réservistes de la gendarmerie nationale.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article additionnel après l'article 5, ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 5 - (art. L. 4211-5 du code de la défense) Transfert de compétences au ministre de l'Intérieur en matière d'engagement spécial dans la réserve pour affectation en administration

L'alinéa 10 de l'article L. 4221-1 du code de la défense donne compétence au ministre de la Défense pour autoriser les réservistes à servir au sein d'une administration de l'Etat, d'un établissement public administratif, d'un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel ou d'une organisation internationale.

Le ministre de l'Intérieur, qui aura autorité organique et fonctionnelle sur la gendarmerie nationale, doit être compétent pour accorder une telle autorisation à l'égard des réservistes de la gendarmerie nationale.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article additionnel après l'article 5, ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 5 - (art. L. 4221-8 du code de la défense) Transfert de compétences au ministre de l'Intérieur en matière d'engagement spécial dans la réserve concernant le remboursement de solde

L'article L. 4221-8 du code de la défense renvoie à une convention le soin de déterminer les modalités selon lesquelles la solde versée aux réservistes qui servent au sein d'une entreprise participant au soutien des forces armées ou accompagnant des opérations d'exportation relevant du domaine de la défense, est remboursée au ministre de la Défense.

A compter du 1er janvier 2009, le budget de la gendarmerie nationale relèvera du ministère de l'Intérieur. En conséquence, la solde versée aux réservistes de la gendarmerie nationale qui auront servi dans le cadre de l'article L. 4221-8 du code de la défense doit être remboursée non pas au ministre de la Défense mais au ministère de l'Intérieur.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article additionnel après l'article 5, ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 5 - (art. 46 du code électoral et art. L. 4211-5 du code de la défense) Compatibilité entre l'engagement spécial à servir dans la réserve et l'exercice de mandats électoraux

Cet article additionnel prévoit explicitement la compatibilité de l'exercice d'un mandat électoral avec l'engagement spécial à servir dans la réserve opérationnelle de la gendarmerie.

L'article L. 46 du code électoral prohibe de manière explicite le cumul entre les fonctions de militaire en activité et l'exercice d'un mandat de député, de conseiller général ou de conseiller municipal. Mais il reste très obscur quant à la compatibilité entre l'exercice d'un tel mandat et une activité au sein de la réserve opérationnelle.

Le code de la défense n'apporte aucune précision en la matière sinon qu'il autorise les réservistes à demeurer affiliés à des groupements politiques ou syndicaux (article L. 4143-1 al. 3).

En revanche, les autres restrictions du statut général des militaires (obligation de réserve, interdiction du droit de grève, par exemple) sont applicables aux réservistes qui exercent une activité au titre de la réserve opérationnelle (article L. 4143-1 al. 1).

Le présent article additionnel vise à clarifier le droit en la matière et à autoriser de manière explicite le cumul de la qualité de réserviste avec celle de titulaire d'un mandant électif public, étant entendu que le titulaire d'un mandat public électif ne pourra servir au sein de la réserve opérationnelle qu'en dehors de la circonscription au titre de laquelle il détient son mandat. Cette précision apparaît nécessaire et vise à préserver tant les autorités militaires que les autorités civiles de tout lien hiérarchique au sein d'une même circonscription.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article additionnel après l'article 5, ainsi rédigé.

Article 6 - (art. L. 4136-3, L. 4137-4, L. 4138-8, L. 4141-1, L. 4141-4,
L. 4231-5 et L. 4231-5 du code de la défense) Transfert au ministre de l'Intérieur de compétences en matière de gestion des ressources humaines

Cet article organise le transfert au ministre de l'Intérieur de certaines compétences en matière de gestion des ressources humaines qui relèvent actuellement du ministre de la Défense en vertu de la loi.

L'article 1er du présent projet de loi attribue une compétence de principe au ministre de l'Intérieur en matière de gestion des ressources humaines des personnels de la gendarmerie nationale et renvoie au niveau réglementaire la détermination de la compétence résiduelle du ministre de la Défense dans ce domaine (alinéa 2 du nouvel article L. 3225 du code de la défense).

Le rattachement organique de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur, à compter du 1er janvier 2009, conduit, en effet, à transférer au ministre de l'Intérieur la compétence pour prendre certaines décisions administratives relatives à la gestion des ressources humaines du personnel militaire de la gendarmerie, en raison notamment de leurs incidences budgétaires.

Comme l'a indiqué le ministre de l'Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie, lors de son audition au Sénat du 16 juin dernier, le ministre de l'Intérieur devrait décider à l'avenir du recrutement, de l'emploi, de la gestion de carrière et de la cessation d'activité du personnel de la gendarmerie. En revanche, il convient de préserver les attributions du ministre de la Défense en matière de gestion des ressources humaines qui s'appliquent à l'ensemble des militaires, ainsi que dans les domaines structurants l'état militaire, que sont la discipline et la formation initiale.

Il conviendra donc de définir par un décret en Conseil d'Etat un nouvel équilibre entre les attributions du ministre de l'Intérieur et le ministre de la Défense en matière de gestion des ressources humaines des personnels de la gendarmerie nationale.

La plupart des dispositions concernées relèvent du domaine réglementaire.

Toutefois, diverses dispositions de nature législative du statut général des militaires (partie 4 du code de la défense) confèrent au ministre de la défense des compétences en matière de gestion des ressources humaines à l'égard de l'ensemble des forces armées, y compris des personnels de la gendarmerie nationale.

Il s'agit de la promotion de grade, autre que celui d'officier général (article L. 4136-3 du code de la défense), du détachement d'office (article L. 4138-8) et des règles particulières applicables aux officiers généraux (articles L. 4141-1 et L.4141-4) ou à la gestion des réserves (article L.4231-5).

L'article 6 du projet de loi modifie donc ces articles pour assurer une nouvelle répartition entre les deux ministres de compétences relatives à la gestion des ressources humaines actuellement dévolues par la loi au ministre de la Défense.

Trois catégories de compétences relevant du domaine législatif peuvent être distinguées :

- Les compétences transférées en totalité au ministre de l'Intérieur :

- la compétence pour désigner les membres composant les différentes commissions d'avancement (article L. 4136-3 du code de la défense) ;

- la compétence pour prononcer le détachement d'office (article L. 4138-8 du code de la défense).

- Les compétences partagées entre le ministre de l'Intérieur et le ministre de la Défense :

- la compétence pour décider du maintien en 1ère section des officiers généraux de la 2ème section, qui est attribuée soit au ministre de la Défense, soit au ministre de l'Intérieur, en fonction de la mission confiée à l'officier général (mission militaire ou de sécurité intérieure) (article L. 4141-1 du code de la défense) ;

- la compétence pour régler la situation de l'officier général de gendarmerie nationale de la 2ème section, selon qu'il a été replacé en 1ère section, qui sera exercée soit par le ministre de la Défense (pour les missions militaires), soit par le ministre de l'Intérieur (pour la mission de sécurité intérieure) (article L. 4141-4 du code de la défense) ;

- la compétence pour permettre le rappel de réservistes en cas de troubles graves ou de menaces de troubles graves à l'ordre public, qui est attribuée au ministre de l'Intérieur pour les missions de sécurité intérieure et au ministre de la Défense pour les missions militaires, telles que la garde des points sensibles (article L. 4231-5 du code de la défense).

- Les compétences qui restent exercées exclusivement par le ministre de la Défense :

- la compétence pour la radiation des cadres par mesure disciplinaire à l'égard des sous-officiers de carrière, qui reste du ressort exclusif du ministre de la Défense (article L. 4137-4 du code de la défense).

Outre la modification de ces dispositions législatives, le transfert de la compétence de principe en matière de gestion des ressources humaines au ministre de l'Intérieur nécessitera la modification de nombreuses dispositions de nature réglementaire.

Un travail complexe sera donc nécessaire pour déterminer les attributions respectives du ministre de l'Intérieur et du ministre de la Défense.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, le nouveau dispositif devrait être le suivant :

Le ministre de l'Intérieur devrait être seul compétent pour prendre des décisions relatives au recrutement, à la titularisation, à la nomination dans le grade et dans l'emploi, à l'avancement, à la notation, au placement dans la quasi-totalité des positions et situations statutaires, au changement de corps, à la protection juridique et à l'indemnisation du chômage. En outre, il devrait être représenté dans diverses commissions à caractère statutaire.

D'autres compétences seraient exercées conjointement ou alternativement par le ministre de l'Intérieur et le ministre de la Défense, comme par exemple, la décision d'octroi des congés de reconversion, les militaires bénéficiaires de tels congés faisant l'objet d'un accompagnement par les structures du ministère de la Défense. De même, concernant la réserve, la gestion des personnels de réserve devrait incomber au ministre de l'Intérieur, autorité budgétaire et organique, mais l'organisation de la réserve devrait rester de la compétence du ministre de la Défense.

Enfin, certaines compétences devraient rester de la compétence exclusive du ministre de la Défense, en particulier en matière de discipline et de formation initiale.

Ainsi, le ministre de la Défense sera seul compétent pour l'ensemble des décisions entrant dans le cadre de la discipline générale militaire, de l'exercice du pouvoir disciplinaire, ainsi que de son organisation. En outre, il sera seul compétent pour prononcer les décisions de suspension de fonctions à l'égard des militaires de la gendarmerie nationale, au titre de l'exercice de son pouvoir disciplinaire. Les décisions de radiation des cadres par mesure disciplinaire concernant les sous-officiers de gendarmerie devraient toutefois être prises après avis du ministre de l'Intérieur. La radiation des cadres d'un officier de gendarmerie, attribution du Président de la République, ferait l'objet d'un rapport conjoint du ministre de l'Intérieur et du ministre de la Défense.

Aux yeux de votre Rapporteur, il semble également nécessaire de préserver l'entière compétence du ministre de la Défense pour déterminer l'organisation, le contenu et la durée des formations initiales des militaires de la gendarmerie nationale, qui constituent un élément constitutif important de l'état militaire de la gendarmerie. A cet égard, le maintien du recrutement d'officiers de gendarmerie à la sortie des grandes écoles militaires est essentiel.

Votre Commission vous propose d'adopter cet article, assorti d'un amendement rédactionnel.

Article additionnel après l'article 6 - (art. L. 4132-1 du code de la défense) Vérifications des conditions à concourir

Cet article additionnel concerne les concours organisés par la gendarmerie nationale.

En vertu du principe général du droit d'égal accès aux emplois publics, l'administration militaire est, dans le cadre des concours qu'elle organise, tenue de refuser l'autorisation de s'y présenter à toute personne ne remplissant pas les conditions d'admission à concourir. En vertu de ce principe général du droit, la vérification des conditions à concourir doit cependant être opérée au plus tard à la date de la première épreuve sous peine d'exposer le concours concerné à la censure du juge administratif.

Cette procédure est particulièrement contraignante dans le cadre des concours organisés par la gendarmerie nationale. En effet, ces derniers étant destinés à pourvoir des fonctions d'autorité, ils requièrent de ce fait un contrôle très attentif des conditions d'admission à concourir.

Ces vérifications s'exercent tant dans le domaine médical, le contrôle de l'aptitude physique étant particulièrement rigoureux et exercé par un médecin militaire, que dans le domaine de la moralité, l'administration étant alors en droit d'exiger des candidats à ce type de fonction des garanties de probité et d'honnêteté plus sévères que pour tout autre emploi au sein de la fonction publique.

Par ailleurs, il est envisagé, à court terme, que le recrutement des sous-officiers de gendarmerie ne soit plus opéré par voie d'engagement mais uniquement par concours. Il s'agirait alors de plusieurs dizaines de milliers de candidatures à examiner dans des délais très contraints, notamment en ce qui concerne la condition d'aptitude physique.

Aussi apparaît-il nécessaire que le recrutement par concours au sein des forces armées soit autorisé à déroger au principe général précédemment évoqué. Il en va de la qualité du contrôle de chacune de ces candidatures et, incidemment, de la confiance que chaque citoyen est en droit d'éprouver à l'égard d'un militaire et plus particulièrement d'un militaire de la gendarmerie nationale.

Il ne s'agirait d'ailleurs que de placer la fonction publique militaire dans une situation analogue à celle de la fonction publique d'Etat. Celle-ci bénéficie, en effet, depuis la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, de la possibilité d'opérer la vérification des conditions d'admission à concourir jusqu'à la date de nomination.

Le principe général du droit mentionné plus haut impose pour y déroger l'intervention de la loi.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article additionnel après l'article 6, ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 6 - (art. L. 4134-2 du code de la défense) Compétence du ministre de l'Intérieur pour nommer à titre provisoire les élèves dans les écoles militaires

Cet article additionnel vise à ajouter la compétence du ministre de l'Intérieur pour nommer à titre provisoire les élèves dans les écoles militaires.

En application de l'article L. 4134-2 du code de la défense, seul le ministre de la Défense est compétent pour nommer les militaires à titre temporaire, soit pour remplir des fonctions pour une durée limitée, soit en temps de guerre. En effet, le troisième alinéa précise que « l'octroi et le retrait des grades conférés à titre temporaire sont prononcés par arrêté du ministre de la défense, sans qu'il soit fait application des dispositions des articles L. 4134-1 et L. 4136-3. »

Cette disposition législative a été étendue, à travers les décrets portant statuts particuliers, à la nomination à titre temporaire des élèves dans les écoles militaires, afin de permettre, en cas d'échec dans le cadre de la formation, aux militaires de carrière de réintégrer leur corps et grade d'origine.

Le présent article a pour objectif d'organiser une répartition des compétences entre les deux ministres, en laissant, d'une part, au ministre de la Défense la compétence de nomination à titre temporaire des militaires désignés par lui pour les missions militaires, et, d'autre part, en donnant, dans tous les autres cas, la compétence de droit commun au ministre de l'Intérieur.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article additionnel après l'article 6, ainsi rédigé.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS FINALES

Le troisième chapitre, composé de quatre articles, vise à régler l'application outre-mer de la loi, procède aux abrogations nécessaires et fixe la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

Article 7 - (art. L. 3531-1, L. 3551-1, L. 3561-1, L. 3571-1 et L. 4111-1 du code de la défense) Coordination

Cet article assure la coordination entre les dispositions créées par la présente loi et certains articles du code de la défense.

Pour intégrer ou modifier la référence aux nouveaux articles L. 3211-3 (relatif aux missions de la gendarmerie nationale) et L. 3225-1 (relatif au rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur) du code de la défense, il est proposé de modifier les articles suivants du code de la défense :

- l'article L. 3531-1, relatif à l'application à Mayotte des dispositions relatives aux organismes d'enquêtes techniques, à la composition des forces armées, à l'économat des armées et à l'institution de gestion sociale des armées ;

- l'article L. 3551-1, relatif à l'application à la Polynésie des mêmes dispositions ;

- l'article L. 3561-1, relatif à l'application à la Nouvelle-Calédonie des mêmes dispositions ;

- l'article L. 3571-1, relatif à l'application aux Terres australes et antarctiques des mêmes dispositions.

Pour intégrer la référence aux articles L. 4145-1 (relatif au personnel militaire de la gendarmerie et à la réserve) et L. 4145-2 (relatif aux sujétions et obligations particulières des officiers et sous-officiers de gendarmerie, notamment en matière de logement en caserne), il est également proposé de modifier l'article L. 4371-1 du code de la défense relatif à l'application aux terres australes et antarctiques du Livre 1er du statut général des militaires.

Cet article permet donc l'application pleine et entière de la présente loi sur l'ensemble du territoire de la République, en particulier dans les collectivités d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, qui sont soumises au principe de spécialité législative.

Votre Commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 8 - Abrogation du décret du 20 mai 1903

Cet article abroge le décret du 20 mai 1903 relatif au règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie.

Le décret du 20 mai 1903 est souvent présenté comme la « charte de la gendarmerie ». Edicté dans le contexte historique et politique du tournant du siècle dernier, largement inspiré par la loi du 28 Germinal An VI, abrogée en 2005, lors de l'entrée en vigueur du code de la défense, le décret du 20 mai 1903 n'a que peu évolué depuis son origine.

Traitant à la fois du positionnement institutionnel de la gendarmerie, de l'organisation et des modalités d'exécution de ses missions, comme de ses rapports avec les différentes autorités, le décret du 20 mai 1903 a longtemps constitué le cadre normatif de l'action de la gendarmerie.

Toutefois, la quasi-totalité de ses dispositions est aujourd'hui reprise dans d'autres textes législatifs ou réglementaires.

Le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, dont l'acte fondateur est la présente loi, amène donc à s'interroger sur la pertinence et l'intérêt de conserver les dispositions contenues dans ce décret.

Entré en vigueur avant le partage des compétences entre la loi et le règlement instauré par les articles 34 et 37 de la Constitution de 1958, le décret du 20 mai 1903 comporte de nombreuses dispositions relevant désormais du domaine législatif, dont le contenu a d'ailleurs été repris par des lois postérieures et codifié, notamment dans le code de procédure pénale et le code de la justice militaire.

Quant aux dispositions de nature réglementaire, elles ont, pour l'essentiel, soit été reprises dans des textes plus récents et ont donc été tacitement abrogées, soit sont tombées en désuétude.

Il en va ainsi de la possibilité pour le procureur de requérir des gendarmes pour le maintien de l'ordre lors des exécutions capitales (article 86 du décret du 20 mai 1903).

L'objectif de la présente loi étant de mettre en place un corpus normatif relatif à la gendarmerie nationale, modernisé et en adéquation avec son nouveau rattachement organique, tant en ce qui concerne son positionnement institutionnel, que ses missions et ses modes d'action, il paraît souhaitable d'abroger le décret du 20 mai 1903 dans son ensemble, au moyen d'une disposition législative.

Deux types de dispositions méritent cependant un examen particulier.

1. Le droit d'usage des armes

Le droit d'usage des armes des personnels de la gendarmerie nationale, issu de l'article 231 de la loi du 28 Germinal An VI29(*), est aujourd'hui fixé par l'article L. 2338-3 du code de la défense. Toutefois, le décret du 20 mai 1903 comporte toujours, en ses articles 174 et 280, des dispositions relatives au droit d'usage des armes. Il convient donc d'examiner les conséquences de l'abrogation des articles 174 et 280 du décret du 20 mai 1903 sur le droit d'usage des armes des personnels de la gendarmerie nationale.

L'article 174 du décret du 20 mai 1903 fixe le cadre général d'usage des armes des personnels de la gendarmerie nationale.

Son contenu est aujourd'hui entièrement repris, sous réserve de légères modifications de forme, à l'article L.2338-3 du code de la défense.

Il prévoit que les officiers et sous-officiers de gendarmerie ne peuvent, en l'absence de l'autorité judiciaire ou administrative, déployer la force armée que dans les cas suivants :

- lorsque des violences ou des voies de fait sont exercées contre eux ou lorsqu'ils sont menacés par des individus armés ;

- lorsqu'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent, les postes ou les personnes qui leur sont confiés ou, enfin, si la résistance est telle qu'elle ne puisse être vaincue que par la force des armes ;

- lorsque les personnes invitées à s'arrêter par des appels répétés de « Halte gendarmerie », faits à haute voix, cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations et ne peuvent être contraintes de s'arrêter que par l'usage des armes ;

- lorsqu'ils ne peuvent immobiliser autrement les véhicules, embarcations ou autres moyens de transport dont les conducteurs n'obtempèrent pas l'ordre d'arrêt. Ils sont également autorisés à faire usage de tous engins ou moyens appropriés tels que herses, hérissons, câbles, pour immobiliser les moyens de transport quand les conducteurs ne s'arrêtent pas à leurs sommations.

Ainsi, les militaires de la gendarmerie nationale disposent de pouvoirs spécifiques en matière d'usage des armes par rapport aux policiers, qui ne peuvent faire usage de leurs armes qu'en situation de légitime défense ou d'état de nécessité.

L'abrogation de l'article 174 du décret du 20 mai 1903 n'emporterait aucune conséquence juridique sur le droit d'usage des armes des personnels de la gendarmerie, puisque son contenu n'est que la reprise de l'ex-article 231 de la loi du 28 Germinal An VI, aujourd'hui codifié à l'article L.2338-3 du code de la défense.

L'article 280 du décret du 20 mai 1903 concerne plus spécifiquement le droit d'usage des armes en cas de rébellion ou de tentative d'évasion.

Il dispose que « Dans le cas où il y a rébellion de la part des prisonniers ou tentative d'évasion, le commandant de l'escorte, dont les armes doivent être toujours chargées, leur enjoint de rentrer dans l'ordre par les mots : « Halte ou je fais feu ». Si cette injonction n'est pas écoutée, la force des armes est déployée à l'instant même pour contenir les fuyards ou les révoltés ».

L'abrogation de cet article ne créé pas de vide juridique.

En effet, l'article L.2338-3 du code de la défense recouvre le champ d'application de l'article 280 du décret du 20 mai 1903 en matière de tentative d'évasion de prisonniers, les notions de « personnes cherchant à échapper à la garde » utilisées à l'article L. 2338-3 et de « tentative d'évasion de prisonniers », utilisées à l'article 280, correspondant à une même réalité. Le terme de « prisonniers » contenu à l'article 280 ne vise pas le statut pénal des personnes concernées, mais doit être compris comme un terme générique qui vise les personnes mises à la disposition de la justice, indépendamment de leur situation pénale (gardé à vue, prévenu, condamné, etc.).

En outre, le fait que les sommations prévues à l'article 280 (« Halte où je fais feu ») soient différentes de celles imposées par l'article L. 2338-3 du code de la défense (« Halte gendarmerie ») est indifférent.

En effet, pour être autorisé à user de son arme dans les hypothèses prévues aux articles 174 ou 280 du décret du 20 mai 1903, le gendarme doit porter l'uniforme, signifiant ainsi son appartenance aux forces de l'ordre et désignant de manière ostensible les prérogatives qui y sont légalement attachées30(*). Dès lors, il est identifié comme gendarme et la nature précise de ces sommations apparaît alors comme secondaire31(*).

Il peut toutefois arriver qu'une escorte se fasse en tenue civile, l'article D. 426 du code de procédure pénale disposant que « les agents de la force publique ou les membres de l'administration pénitentiaire chargés de l'escorte, qui accompagnent le détenu auquel a été accordé une autorisation de sortie en application des articles 148-5 et 723-6, peuvent être dispensés du port de l'uniforme ». Dans ce cas, l'usage des armes dans les conditions de l'article 280 du décret du 20 mai 1903 ne peut s'effectuer qu'à l'encontre du détenu en fuite. On imagine mal, en effet, qu'un détenu bénéficiant d'une autorisation de sortie puisse douter de la fonction des personnels qui l'escortent, après avoir été pris en charge auprès de l'administration pénitentiaire par ces personnels de gendarmerie. En revanche, les gendarmes ne pourraient se prévaloir des dispositions de l'article L. 2338-3 du code de la défense à l'encontre d'éventuels complices du détenu : seule la légitime défense semble alors être retenue.

Enfin, si la notion de rébellion32(*) contenue dans l'article 280 du décret ne trouve pas son pendant à l'article L. 2338-3 du code de la défense, sa suppression ne peut, à elle seule, créer un vide juridique. La situation de rébellion peut, en effet, justifier l'usage des armes dans deux hypothèses. La première est celle, classique, où la violence exercée par la personne rebellée met le gendarme en situation de légitime défense. La seconde est celle où la rébellion, qui peut prendre la forme d'une obstruction passive33(*), est le commencement d'exécution de la tentative d'évasion. Or, les notions de « personnes cherchant à échapper à la garde » retenues à l'article L. 2338-3 du code de la défense et de « tentative d'évasion de prisonnier » utilisées à l'article 280 du décret, correspondent à une même réalité. Il faut enfin souligner que la jurisprudence a, de manière constante, appliqué les dispositions relatives à la rébellion avec la plus grande fermeté : elle a très tôt affirmé qu'il y avait rébellion punissable même si les ordres des autorités auxquels il n'était pas obéi étaient d'une légalité discutable34(*).

En conclusion, en raison de la codification de l'ancien article 231 de la loi du 28 Germinal An VI, l'abrogation du décret du 20 mai 1903 n'emporte aucune conséquence sur le droit d'usage des armes des gendarmes, tant en ce qui concerne l'article 174, que l'article 280.

La question du maintien de ce droit exorbitant d'usage des armes des gendarmes par rapport aux policiers se pose de manière récurrente.

En effet, les militaires de la gendarmerie nationale disposent de pouvoirs spécifiques en matière d'usage des armes par rapport aux policiers, qui ne peuvent faire usage de leurs armes qu'en situation de légitime défense ou d'état de nécessité.

Dans un arrêt rendu par la chambre criminelle le 18 février 2003, la Cour de cassation a confirmé la conformité de l'article 174 du décret du 20 mai 1903 à l'article 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales de 195035(*). Elle a cependant précisé dans cet arrêt que l'usage des armes doit être absolument nécessaire au regard des circonstances, renforçant ainsi son contrôle sur les conditions concrètes de la mise en oeuvre du droit d'usage des armes par les gendarmes.

Le cas d'usage des armes dans la gendarmerie reste relativement constant d'une année sur l'autre (140 cas en moyenne par an sur les dix dernières années) et ces cas surviennent pour les deux tiers de nuit.

Lors de son audition du 16 novembre dernier, le ministre de l'Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que l'utilisation du pistolet à impulsion électrique s'était traduite par une diminution de 30 % du nombre de cas d'usage des armes à feu.

Dans le contexte du rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, une remise en cause des règles applicables à l'usage des armes par les gendarmes, qui paraît justifié par les circonstances opérationnelles spécifiques de la gendarmerie, ne semble pas opportune.

2. Les règles déontologiques

Le décret du 20 mai 1903 contient de nombreuses dispositions relatives à la déontologie des gendarmes.

Toutefois, son abrogation n'entraînerait aucune conséquence sur les règles déontologiques qui s'appliquent aux personnels de la gendarmerie nationale.

En effet, s'il n'existe pas pour la gendarmerie l'équivalent du code de déontologie de la police nationale36(*), les gendarmes sont soumis à de nombreuses règles déontologiques, qui, soit découlent de leur appartenance à la communauté militaire, soit sont liées à leur mission policière. En outre, il existe de nombreux organismes qui exercent un contrôle sur ses activités.

En raison de leur statut militaire, les personnels de la gendarmerie sont soumis aux règles qui découlent du statut général des militaires et du décret n°2005-796 du 15 juillet 2005 relatif à la discipline générale militaire. Le décret du 15 juillet 2005 impose ainsi aux militaires, dans son article 5, « d'obéir aux ordres, conformément à la loi » et « de se comporter avec honneur et dignité ». Ce devoir d'obéissance, lié à la hiérarchie militaire, se retrouve ainsi dans le serment du gendarme : « Je jure d'obéir à mes chefs en tout ce qui concerne le service auquel je suis appelé et, dans l'exercice de mes fonctions, de ne faire usage de la force qui m'est confiée que pour le maintien de l'ordre et l'exécution des lois ». Il ne saurait cependant être confondu avec une obéissance aveugle. L'article L. 4122-1 du code de la défense dispose que « les militaires doivent obéissance aux ordres de leurs supérieurs et sont responsables de l'exécution des missions qui leur sont confiées. Toutefois, il ne peut leur être ordonné et ils ne peuvent accomplir des actes qui sont contraires aux lois, aux coutumes de la guerre et aux conventions internationales ». De même, l'article 6 du décret du 15 juillet 2005 impose aux chefs de « ne pas ordonner d'accomplir des actes contraires à la loi, aux règles du droit international applicable dans les conflits armés et aux conventions internationales en vigueur pour la France », et aux subordonnés de ne pas « exécuter un ordre prescrivant d'accomplir un acte manifestement illégal ». En outre, l'obligation faite au gendarme de résider avec sa famille en caserne participe à la prégnance des valeurs propres à la gendarmerie.

Dans le cadre de leurs missions de police, l'action des personnels de la gendarmerie est strictement encadrée.

Ainsi, aux termes des articles 13 et 14 du code de procédure pénale, la police judiciaire est exercée sous la direction du procureur de la République, la surveillance du procureur général et le contrôle de la chambre de l'instruction. La circulaire n°9600 du 4 mars 1971 relative aux mesures à prendre pour assurer le respect des garanties fondamentales de la personne humaine à l'occasion de l'exercice de la police judiciaire complète ce dispositif. Enfin, il existe au sein de la gendarmerie une inspection générale, qui réalise des inspections des locaux de garde à vue et de centres de rétention relevant de la gendarmerie.

La gendarmerie fait également l'objet de contrôles externes divers et variés.

La loi n°2000-494 du 6 juin 2000 a créé une Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des missions de sécurité sur le territoire de la République. Elle est compétente pour examiner les réclamations individuelles émanant des personnes s'estimant victimes d'un manquement aux règles de déontologie. Sa saisine s'effectue par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur.

En application de l'article 41 du code de procédure pénale, le procureur de la République « visite les locaux de garde à vue chaque fois qu'il l'estime nécessaire et au moins une fois par an ».

La loi n°2007-1545 du 30 octobre 2007 a institué un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, autorité indépendante, « chargé, sans préjudice des prérogatives que la loi attribue aux autorités judiciaires ou juridictionnelles, de contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux » (article 1er).

Les parlementaires ont également la possibilité de contrôler une grande partie des lieux d'enfermement : en application de l'article 719 du code de procédure pénale, « les députés et les sénateurs sont autorisés à visiter à tout moment les locaux de garde à vue, les centres de rétention, les zones d'attente et les établissements pénitentiaires ».

En matière de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière, l'action de la gendarmerie est également contrôlée par de nombreuses autorités, aux premiers rangs desquels figurent le procureur de la République et le juge des libertés, mais aussi la commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d'attente (CRAZA), instituée par la loi n°2003-1119 du 26 novembre 2003, relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.

A ces organismes nationaux s'ajoutent également des organismes internationaux, comme par exemple le Comité européen pour la prévention de la torture, institué par la Convention européenne du 26 juin 1987 pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, organe statutaire du Conseil de l'Europe, qui dispose d'un droit de visite sans autorisation préalable de l'Etat concerné de tous les lieux de détention sous la responsabilité d'une autorité publique, judiciaire ou administrative.

Au demeurant, les cas de manquement aux règles déontologiques sont relativement rares au sein de la gendarmerie.

Ainsi, dans son rapport établissant le bilan de ses six premières années d'activités (2001-2006), la Commission nationale de déontologie de la sécurité a dressé le constat suivant à propos de la gendarmerie : « les saisines concernant ce corps sont rares (...). L'action de la gendarmerie départementale, agissant dans un autre contexte que la police nationale, et sous la responsabilité directe d'un gradé, n'a pas révélé de situations pouvant appeler des recommandations d'ordre général ».

Le tableau suivant illustre d'ailleurs le faible nombre de cas où le personnel de la gendarmerie est concerné :

Année

Nombre d'affaires traitées par la CNDS

Nombre d'affaires où la gendarmerie est concernée

2007

117

21

2006

109

8

2005

121

Chiffres non accessibles

2004

107

4

2003

70

3

2002

Environ 40

2

Total

326

17

Ainsi, l'abrogation du décret du 20 mai 1903 est sans conséquence sur les règles déontologiques applicables aux personnels de la gendarmerie nationale.

Votre Commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9 - Entrée en vigueur

Cet article fixe l'entrée en vigueur de la présente loi au 1er janvier 2009.

Lors de son discours du 29 novembre 2007, le Président de la République avait annoncé que le rattachement organique et opérationnel de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur devait être réalisé pour le 1er janvier 2009.

Cette date coïncide avec le rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur prévu par le projet de loi de finances pour 2009.

Le projet de loi fixe une date d'entrée en vigueur car lorsqu'il fut élaboré, le gouvernement pensait qu'il pourrait être adopté avant la fin de l'année 2008. Il convenait donc de faire coïncider le rattachement organique et le rattachement budgétaire.

Toutefois, le retard pris par le gouvernement à présenter ce projet de loi et l'absence d'inscription de ce projet de loi à l'ordre du jour laisse supposer que ce projet de loi ne pourra être examiné par notre assemblée qu'au début de l'année 2009.

Ainsi, la date d'entrée en vigueur fixée par le projet de loi semble désormais dépassée et elle pourrait même soulever des difficultés concernant les nombreux textes d'application devant être pris pour appliquer cette loi.

Comme le rappelle l'article 1er du code civil, si les lois et les actes administratifs publiés au journal officiel de la République entrent en vigueur à la date qu'ils fixent, « l'entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures ». Ainsi, la présente loi ne produira tous ses effets que lorsque les décrets d'application auront été eux-mêmes publiés.

Or, dans le cas d'une entrée en vigueur de la loi après le 1er janvier 2009, un éventuel retard de la publication des décrets d'application pourrait soulever des difficultés au regard du principe de sécurité juridique.

Ainsi, s'agissant de la gestion des ressources humaines, comme par exemple les mesures d'avancement et de notation, ne pourrait-on pas craindre que le ministre de l'Intérieur ne puisse exercer pleinement ses nouvelles compétences en l'absence des textes réglementaires nécessaires, sans que le ministre de la Défense ne puisse les exercer puisque celles-ci auront été transférées au ministre de l'Intérieur ?

Comme l'indique le guide de légistique, « le choix de l'entrée en vigueur échelonnée ou différée dans le temps d'un nouveau régime juridique dans ses différentes dimensions s'impose dans certains hypothèses à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, au regard du principe de sécurité juridique ».

Pleinement consciente de ces difficultés, votre commission n'a toutefois pas souhaité proposer d'amendement à cet article.

Elle a estimé, en effet, qu'il appartiendra au gouvernement le moment venu de prendre ses responsabilités et d'amender la date qu'il a lui-même choisi de faire figurer dans ce projet de loi.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article 10 - Application sur l'ensemble du territoire

Cet article prévoit l'application de la présente loi sur l'ensemble du territoire de la République, c'est-à-dire en métropole et dans les collectivités d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, qui sont soumises au principe de spécialité législative.

D'après les indications transmises à votre Rapporteur, l'expression « sur l'ensemble du territoire de la République » est l'expression privilégiée dorénavant par le Conseil d'Etat.

La gendarmerie nationale ayant vocation à agir sur l'ensemble du territoire national et notamment outre-mer, où elle est d'ailleurs la seule force utilisée pour le maintien de l'ordre, il est naturel que la présente loi s'applique sur l'ensemble du territoire de la République.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

* *

*

Au bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi ainsi modifié.

* 6 Article 66 du décret du 20 mai 1903 : « En plaçant la gendarmerie auprès des diverses autorités pour assurer l'exécution des lois et règlements émanés de l'administration publique, l'intention du Gouvernement est que ces autorités, dans leurs relations et dans leur correspondance avec les chefs de cette force publique, s'abstiennent de formes et d'expressions qui s'écarteraient des règles et principes posés dans les articles ci-dessous, et qu'elles ne puissent, dans aucun cas, prétendre exercer un pouvoir exclusif sur cette troupe, ni s'immiscer dans les détails intérieurs de son service ».

* 7 La réquisition pour le maintien de l'ordre se distingue de la réquisition des personnes et des biens qui est fondée sur la loi du 3 juillet 1877 et qui est définie comme le mode d'acquisition strictement réservé aux armées pour la satisfaction de leurs besoins propres et urgents en biens mobiliers, en temps de guerre. Strictement encadré, l'exercice régulier par l'autorité compétente du droit de réquisition militaire suppose que soit remplie la condition d' « un intérêt purement militaire » : C.E., 25 juillet 1947, Sociétés Publications Elysées, Rec. p. 348.

* 8 Parallèlement, les officiers de l'armée, de la maréchaussée et des milices devaient, selon ce même décret, jurer « de ne pas employer ceux qui seront sous leurs ordres contre les citoyens si ce n'est sur la réquisition des officiers civils et municipaux, laquelle réquisition sera toujours lue aux troupes assemblées ».

* 9 Comte Jacques de GUIBERT, De la force publique, 1790, p. 69.

* 10 « En cas de péril à la tranquillité publique, les gardes nationales, troupes réglées et maréchaussées sont requises de prêter main forte (...) ».

* 11 Selon son article 52, les corps municipaux ont le droit de « requérir le secours nécessaire des gardes nationales et autres forces publiques ».

* 12 Les officiers municipaux peuvent requérir les troupes soldées ainsi que leurs propres gardes nationales.

* 13 Selon son article 8 « aucun corps ou détachement de troupes de ligne ne peut agir dans l'intérieur du royaume sans une réquisition légale ».

* 14 Son article 8 du Titre IV dispose qu' « aucun corps ou détachement de troupes de lignes ne peut agir dans l'intérêt du royaume sans une réquisition légale ».

* 15 Son article 291 dispose qu' « aucune partie de la garde nationale sédentaire, ni de la garde nationale en activité, ne peut agir, pour le service intérieur de la République, que sur la réquisition par écrit de l'autorité civile, dans les formes prescrites par la loi » et son article 292 que « la force publique ne peut être requise par les autorités civiles que dans l'étendue de leur territoire (...) ».

* 16 Son article 291 dispose qu' « aucune partie de la garde nationale sédentaire, ni de la garde nationale en activité, ne peut agir, pour le service intérieur de la République, que sur la réquisition par écrit de l'autorité civile, dans les formes prescrites par la loi » et son article 292 que « la force publique ne peut être requise par les autorités civiles que dans l'étendue de leur territoire (...) ».

* 17 Georges CARROT, « Le maintien de l'ordre public en France depuis la fin de l'Ancien régime jusqu'à 1968 », thèse, p. 826.

* 18 Constitution du 3 septembre 1791, Titre IV, article 1er.

* 19 ) Article 13 titre IV de la Constitution des 3-4 septembre 1791 : « L'armée de terre et de mer, et la troupe destinée à la sûreté intérieure, sont soumises à des lois particulières, soit pour le maintien de la discipline, soit pour la forme des jugements et la nature des peines en matière de délits militaires ».

* 20 V. Christophe SOULLEZ, Juris-Classeur, fasc. 201.

* 21 Au sens de l'article 17 de l'ordonnance n°59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense ainsi que de l'instruction interministérielle du 9 mai 1995, le maintien de l'ordre est une composante de la défense civile.

* 22 T.C. 7 juin 1951, commune de Plouharnel et d'Erdeven, Rec. p. 636

* 23 L'article R. 431-1 alinéa 3 du Code pénal dispose que « si, pour disperser l'attroupement par la force, il doit être fait usage des armes, la dernière sommation ou, le cas échéant, le lancement de fusée qui la remplace ou la complète doivent être réitérés ». L'article R. 431-3 alinéa 4 du Code pénal dispose que « les représentants de la force publique appelés en vue de dissiper un attroupement peuvent faire directement usage de la force si des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent ».

* 24 Correspondance de Napoléon I er, note pour le ministre de la police.

* 25 A la suite notamment des propositions de M. Hubert Haenel, sénateur parlementaire en mission, auteur d'un rapport au Premier ministre, en collaboration avec M. Daniel Hervouet, contrôleur des armées, sur « Le plan de valorisation des réserves : un deuxième souffle pour les armées », 1994.

* 26 L'article R. 94 du code du domaine de l'Etat définit ces deux notions : « Il y a nécessité absolue de service, lorsque l'agent ne peut accomplir normalement son service sans être logé dans les bâtiments où il doit exercer ses fonctions. Il y a utilité de service lorsque, sans être absolument nécessaire à l'exercice de la fonction, le logement présente un intérêt certain pour la bonne marche du service».

* 27 Ces personnels sont logés afin de pouvoir exercer pleinement les missions d'organisation et de sécurité, de gestion, d'accueil, d'entretien, de surveillance et d'internat qui leur sont dévolues.

* 28 Sur cette interprétation, la jurisprudence de la chambre sociale de la cour de cassation est très éclairante (Cour de cass. - soc. 12 janvier 1999, « M. Spileers c/société Omni Pac » ; Cour de cass. - soc. 12 juillet 2005 « Ordre des avocats de Bayonne c/ société Fidal)

* 29 La loi du 28 Germinal an VI a été abrogée par l'ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du Code de la défense.

* 30 Crim. 16 janvier 1996, Bull. crim. N° 22 et Crim. 30 avril 1996, Bull. crim. N° 178.

* 31 Il faut, à cet égard, observer que la nature précise des sommations n'est pas précisée à l'article L. 4123-12 du Code de la défense relatif à la protection des zones sensibles.

* 32 Constitue une rébellion le fait d'opposer une résistance violente à une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public agissant, dans l'exercice de ses fonctions, pour l'exécution des lois, des ordres de l'autorité publique, des décisions ou mandats de justice (art. 433-6 CP).

* 33 En effet, l'article 433-6 du Code pénal prend le soin de préciser qu'il s'agit d'opposer une résistance violente. En ce sens, Crim. 1er mars 2006 : Justifie sa décision la cour d'appel qui, pour renvoyer un prévenu des fins de la poursuite du chef de rébellion, après avoir rappelé que ce délit exclut la simple résistance passive et l'usage de la force d'inertie, relève qu'il ressort du procès-verbal que le prévenu s'est agrippé à son volant en refusant de suivre les gendarmes.

* 34 Crim., 5 janvier 1821, Louis Bernard S. et, de manière plus récente, Crim. 7 février 1995, Bull. crim. N° 51.

* 35 L'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales dispose que « 1.Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d'une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi.

2. La mort n'est pas considérée comme infligée en violation de cet article dans le cas où elle résulterait d'un recours à la force rendue absolument nécessaire :

a) pour assurer la défense de toute personne contre la violence illégale ;

b) pour effectuer une arrestation régulière ou pour empêcher l'évasion d'une personne régulièrement détenue ;

c) pour réprimer, conformément à la loi, une émeute ou une insurrection ».

* 36 Décret n° 86-592 du 18 mars 1986 portant code de déontologie de la police nationale et décret n° 2003-735 du 6 août 2003 portant code de déontologie de la police municipale.