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Projet de loi de finances pour 2009 : Engagements financiers de l'État - compte spécial participations financières de l'État - Compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État

 

c) Le « tableau de bord » des seules opérations patrimoniales de l'Etat actionnaire

Ce compte ne retrace pas directement la politique menée par le gouvernement en direction des entreprises qu'il contrôle. Cette politique fait l'objet du rapport relatif à l'Etat actionnaire, publié  sous la forme d'un « jaune » budgétaire annexé aux PLF depuis 2001 (en application de l'article 142 modifié de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques).

Le compte présente seulement les opérations en capital relatives aux établissements et entreprises dans lesquels l'Etat détient des participations. Ce faisant, il constitue en quelque sorte le « tableau de bord » des opérations patrimoniales de l'Etat actionnaire.

En particulier, dans la mesure où il ne concerne pas, conformément aux dispositions précitées de l'article 21 de la LOLF, la gestion courante, ce compte ne fait pas apparaître, normalement, les recettes de dividendes. Celles-ci figurent au titre des recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux PLF (lignes 2110 et 2116, respectivement « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises financières » dont la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations constitue l'essentiel et « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises non financières et bénéfices des établissements publics non financiers »).

Le patrimoine de l'Etat actionnaire

Le répertoire établi annuellement par l'INSEE révèle que l'Etat, au 31 décembre 2005 (plus récentes statistiques définitives disponibles), contrôlait majoritairement, directement ou indirectement, quelque 1.144 entreprises (contre 1.307 au 31 décembre 2004), dont 96 sociétés de premier rang. Selon les données encore provisoires de l'INSEE, au 31 décembre 2006, l'Etat contrôlait 845 entreprises, dont 90 de premier rang.

Un portefeuille de participations cotées appauvri par la crise financière (114,2 milliards d'euros à la clôture du 20 novembre 2008)

La valeur moyenne du portefeuille des participations cotées de l'Etat, concernant 11 sociétés, à la clôture du 20 novembre 2008, représentait 114,2 milliards d'euros, contre 149 milliards d'euros à la clôture du 1er septembre 2008 et environ 195 milliards d'euros en novembre 2007 (soit avant la cession, en décembre 2007, d'une partie du capital d'EDF [cf. infra]). Le rapport relatif à l'Etat actionnaire pour 2008, comparant la cotation des participations de l'Etat au 1er septembre 2008 avec celle du 31 août 2007, constate une diminution de 32,6 milliards d'euros résultant :

- pour une part marginale, de la cession de titres (effet « volume »), notamment en ce qui concerne EDF, à hauteur de 3 milliards d'euros ;

- pour l'essentiel, de l'évolution des cours (effet « prix »), à hauteur de 30,6 milliards d'euros.

Dans le contexte de la crise financière mondiale, on observera que la valeur des participations cotées de l'Etat, au jour le jour, est très volatile. Ainsi, à la clôture du 10 octobre 2008, elle est passée sous le seuil des 100 milliards d'euros, s'établissant à moins de 97 milliards d'euros (point « bas » historique de la période récente).

Des participations non cotées difficiles à évaluer

La valeur des participations non cotées de l'Etat, par définition, ne peut être connue ex ante. Elle résulte des conditions financières proposées à l'Etat lors d'opérations de cession. A défaut, on notera que les capitaux propres des entités en cause détenus par l'Etat représentent 8,9 millions d'euros, contre des capitaux propres des entreprises cotées détenus par l'Etat à hauteur de 61,6 millions d'euros.

Ces montants ont été calculés en tenant compte de l'intégralité des capitaux propres dans les cas où la participation de l'Etat est majoritaire, et de la quote-part de capitaux propres correspondant au pourcentage de capital détenu par l'Etat dans les cas d'une participation minoritaire. En tout état de cause, ils ne sont pas représentatifs de la valeur de « marché » du portefeuille.

Des dividendes encore en augmentation (5,9 milliards d'euros prévus pour 2009)

En 2008, le produit des participations financières de l'Etat dans des entreprises non financières, comme pour chacune des dernières années, s'avère en hausse : le total des dividendes issus d'une activité économique perçus par l'Etat actionnaire (dividendes reçus au titre de l'exercice 2007, constituant des recettes de l'exercice budgétaire 2008) devrait s'établir à 5,6 milliards d'euros, contre 4,8 milliards d'euros en 2007 (dividendes perçus au titre de l'exercice 2006). Une nouvelle recette de dividendes de 5,9 milliards d'euros est inscrite dans le présent PLF. Elle correspond aux dividendes qui seraient perçus, par l'Etat, au titre de l'exercice 2008, constituant en effet une recette de l'exercice budgétaire 2009.

Depuis 2003, les dividendes perçus par l'Etat ont ainsi fortement progressé, en dépit de la contraction du portefeuille liée aux cessions (cf. tableau ci-après). Le rapport relatif à l'Etat actionnaire fait valoir que « cette évolution traduit l'amélioration de la gestion des entités, dont la rentabilité opérationnelle a progressé et dont la situation financière a été assainie ». De fait, certaines entités, en 2008, ont versé pour la première fois un dividende à leurs actionnaires, sans que cela obère leur capacité à investir. Il en est allé ainsi, notamment, pour la SNCF et La Poste.

En ce qui concerne cette dernière entreprise, votre rapporteur spécial tient d'ailleurs à formuler deux observations. D'une part, dans le contexte d'un développement de la concurrence européenne, le statut actuel de La Poste, établissement public, ne paraît plus adapté. Il lui faudra donc procéder, dès que le moment opportun se présentera, à un changement de statut. D'autre part, le groupe, aujourd'hui, témoigne d'un potentiel de développement important, pour lequel une augmentation des fonds propres sera nécessaire. Cette opération devra être organisée en préservant l'unité de l'entreprise, tout en poursuivant sa modernisation.

Source : APE

Le portefeuille des participations cotées de l'Etat

(cours à la clôture du 20 novembre 2008)

(en millions d'euros)

Entreprises

Part de l'Etat

dans l'entreprise

Valorisation de la participation de l'Etat

Aéroports de Paris

68,38 %

2.674

Air France KLM

15,65 %

447

CNP Assurances

1,09 %

88

EADS

15,08 %

1.290

EDF

84,85 %

66.950

France Télécom

26,69 %

13.469

GDF Suez

35,66 %

25.921

Renault

15,01 %

638

Safran

30,20 %

1.128

Thalès

27,10 %

1.596

Participations ultra minoritaires

< 2 %

4 (total)

Valeur totale du portefeuille

114.206

Source : APE

Evolution des dividendes perçus par l'Etat actionnaire

(en milliards d'euros)

2003

2004

2005

2006

2007*

2008* (prévision)

2009* (prévision)

0,9

1,2

1,4

2,9

4,8

5,6

5,9

* Y compris acomptes sur dividende

Source : APE

La rémunération des dirigeants des entreprises du secteur public

En marge des développements du présent rapport, votre rapporteur spécial a souhaité faire le point sur la politique de rémunération des dirigeants d'entreprises dans lesquelles l'Etat détient une participation.

Le cadre juridique

La rémunération des dirigeants d'entreprises constitue traditionnellement une question relevant de la compétence des organes de gestion des entreprises elles-mêmes. La rémunération des dirigeants d'entreprises publiques n'échappe pas à ce schéma : elle repose avant tout sur les règles propres au fonctionnement des entreprises considérées, qui dépendent directement de leur forme juridique, société anonyme ou établissement public. Ainsi, pour les entreprises constituées sous forme de sociétés anonymes, le code de commerce dispose que « le conseil d'administration élit parmi ses membres un président [...]. Il détermine sa rémunération » (article L. 225-47) ; de même, le conseil de surveillance fixe la rémunération des membres du directoire (article L.225-63) et, « s'il l'entend », celle du président du conseil de surveillance (article L. 225-81).

Dans les sociétés anonymes dont les titres sont cotés, le législateur est intervenu pour améliorer la transparence de ces rémunérations. Depuis 2001, l'assemblée générale est ainsi informée, à travers le rapport qui lui est présenté chaque année, de la rémunération totale et des avantages de toute nature versés, durant l'exercice, à chaque mandataire social (article L. 225-102-1 du code de commerce). Depuis 2005, de plus, les éléments de rémunération différés sont soumis à la procédure de contrôle des « conventions réglementées », comprenant notamment un rapport spécial des commissaires aux comptes et une consultation de l'assemblée générale des actionnaires (article L. 225-42-1 du même code). La loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (loi « TEPA ») a renforcé ce dispositif en interdisant « les éléments de rémunération, indemnités et avantages dont le bénéfice n'est pas subordonné au respect de conditions liées aux performances du bénéficiaire ».

Pour les entreprises publiques, en outre, la rémunération des dirigeants est soumise à un contrôle ministériel étroit, sur le fondement du décret du 9 août 1953 relatif au contrôle de l'Etat sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique ou social, qui régit l'ensemble des établissements publics industriels et commerciaux, entreprises et sociétés nationales, sociétés d'économie mixte et sociétés anonymes dont l'Etat détient la majorité du capital. En effet, l'article 3 de ce texte dispose que « dans les organismes contrôlés en vertu du présent décret [...] sont fixés ou approuvés, nonobstant toute dispositions contraires, par décision conjointe du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre intéressé [...] le traitement et les autres éléments de rémunération d'activité et de retraite des présidents, des directeurs généraux, des présidents directeurs généraux, des présidents et membres de directoires et d'une manière générale des personnes qui, quel que soit leur titre, exercent des fonctions équivalentes ». C'est bien l'ensemble des éléments de rémunération qui est ici visé : ces éléments font l'objet, à la fois, des dispositions du droit commun et du contrôle ministériel spécifique au secteur public.

La pratique

La fixation de la rémunération des dirigeants constitue une composante essentielle de la mission de « l'Etat actionnaire », la performance de ces dirigeants relevant des préoccupations naturelles de tout actionnaire. Aussi, l'APE a cherché à moderniser les conditions de fixation de la rémunération des dirigeants des entreprises à participation publique, notamment en généralisant, lorsque cela est pertinent, les comités des rémunérations. L'une des principales missions de ces comités est de préparer les travaux des conseils, en formulant des avis et propositions sur les différents éléments de rémunération des dirigeants sociaux (présidents, directeurs généraux et directeurs généraux délégués et membres de directoires), notamment le salaire (part fixe et part variable), les critères et objectifs afférents à la part variable, ainsi que l'appréciation des résultats obtenus par les dirigeants au regard des objectifs fixés.

D'autre part, l'APE assure veiller à ce que la rémunération des dirigeants soit directement liée à leurs performances et que la composante variable de la rémunération ait un caractère pleinement incitatif, en reposant sur des critères et des objectifs à atteindre tant quantitatifs (structure du bilan, résultats opérationnels et rentabilité, etc.) que qualitatifs (critères de qualité du service rendu, mise en oeuvre avec succès de certains projets...). Il convient de préciser que les entreprises devaient se mettre en conformité avec les dispositions précitées de la loi « TEPA » dans un délai de 18 mois à compter de la publication de celle-ci (le 22 août 2007). Fin octobre 2008, à quatre mois de cette échéance légale, la situation des entreprises concernées du périmètre géré par l'APE était la suivante : la mise en conformité avait été opérée pour Aéroports de Paris, CNP Assurances, EDF, France Télécom, Safran et Thalès ; elle était en cours pour Areva (entreprise cotée à travers ses certificats d'investissements).

Par ailleurs, à l'issue du Conseil des ministres du 7 octobre 2008, le gouvernement a demandé aux « entreprises françaises » d'adopter les recommandations sur la rémunération des dirigeants élaborées par le MEDEF et l'AFEP (Association française des entreprises privées). S'agissant des entreprises à participation publique, l'APE a demandé que ce sujet soit inscrit à l'ordre du jour des prochains conseils d'administration ou conseils de surveillance et comités de rémunérations.

Source : APE