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Projet de loi de finances pour 2009 : Engagements financiers de l'État - compte spécial participations financières de l'État - Compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État

 

3. Le programme « Epargne »

a) 1,16 milliard d'euros pour 2009 : un budget enfin « sincère » ?

Le programme 145, « Epargne »24(*), rassemble des crédits qui visent à encourager, principalement, la construction immobilière et l'accession à la propriété immobilière, dont, notamment, ceux qui assurent le financement des primes d'épargne logement. Les crédits demandés pour 2009 s'élèvent au total, en AE comme en CP, à 1,162 milliard d'euros, contre 1,129 milliard d'euros en LFI pour 200825(*).

Le programme est constitué de deux actions. L'essentiel des crédits pour 2008 correspond à l'action 1, « Epargne logement », qui retrace le dispositif de primes versées aux détenteurs de comptes épargne logement (CEL) et de plans épargne logement (PEL) par le Crédit foncier de France (CFF), chargé de la liquidation de ces primes pour le compte de l'Etat. Cette action est dotée de 1,157 milliard d'euros, contre 1,122 milliard d'euros pour 2008. Les crédits demandés pour l'action 2, « Instruments de financement du logement » (5,3 millions d'euros, contre 6,8 millions d'euros pour 2008) sont relatifs à :

- 1° des dispositifs aujourd'hui en voie d'extinction : d'une part, les bonifications d'intérêt de prêts aux organismes d'HLM accordés par les caisses d'épargne et de prévoyance ; d'autre part, les prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP) ;

- 2° certains prêts spéciaux du CFF, dispositif fermé depuis 1995 ;

- 3° les primes à l'amélioration de l'habitat et les subventions pour suppression de l'insalubrité accordées avant 200226(*).

Bien qu'ils représentent, par rapport aux crédits votés en LFI pour 2008, une hausse de 3 %, ces crédits, par rapport à la dépense réelle attendue en 2008 (1,5 milliard d'euros, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial) correspondent à une diminution sensible ( 22 %).

Les crédits budgétaires consacrés à l'épargne logement, après avoir augmenté en 2005 (de 12 % par rapport à la dépense constatée en 2004) et en 2006 (de 22,5 % par rapport à la dépense constatée en 2005)27(*), ont légèrement baissé en 2007 (de 3,5 %% par rapport à la dépense constatée en 2006). A cet égard, une évaluation complexe est effectuée à partir des informations transmises par les établissements de crédit. Il convient en effet de rappeler que la dépense budgétaire retracée par l'action  1 du programme 145 est déclenchée par la clôture des PEL et CEL et conditionnée par la souscription d'un prêt d'épargne logement pour les PEL ouverts à compter du 12 décembre 200228(*). Cette dépense n'est donc pas directement maîtrisable ; elle dépend des droits à prime acquis pendant la phase d'épargne dans les conditions définies à l'ouverture du PEL ou du CEL, et de la décision de l'épargnant, laquelle peut être influencée par de nombreux facteurs, en particulier l'évolution du marché immobilier. En outre, compte tenu de l'encours existant (soit, à la fin juin 2008, 218 milliards d'euros, dont 179,8 milliards d'euros pour les PEL et 38,2 milliards d'euros pour les CEL), toute variation de masse du comportement des détenteurs peut avoir un impact budgétaire fort.

Il n'en reste pas moins qu'en 2008, pour la troisième année consécutive, les dépenses afférentes à l'épargne logement auront été « sous-budgétées ». En effet, en 2006 et en 2007, une ouverture de crédits a dû intervenir en cours d'exercice (à hauteur de 220 millions d'euros en 2007, soit un abondement de 19 % de la dotation votée en LFI 1,15 milliard d'euros) ; d'après les indications fournies à votre rapporteur spécial, il en ira de même pour 2008 : l'ouverture de crédits nouveaux devrait être réalisée dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de fin d'année29(*).

Ces éléments sont de nature à jeter le doute sur la prévision de crédits inscrite dans le présent PLF, pour 2009, au bénéfice du programme « Epargne » : ce budget est-il enfin « sincère » ?

Une « sous-budgétisation » du programme « Epargne » en 2006 et 2007 en partie compensée au moyen de « découverts » consentis par le CFF

Selon les indications données par la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat en 2007, les ouvertures de crédits supplémentaires se révélant insuffisantes pour financer les besoins en la matière, l'Etat a choisi de financer le reste des dépenses d'épargne logement au moyen de « découverts » consentis par le Crédit foncier de France (CFF)30(*), en novembre 2006 puis en juin 2007, pour 715 millions d'euros et 843 millions d'euros respectivement, soit au total près de 1,6 milliard d'euros. Les frais financiers de ces opérations se sont élevés à 21,5 millions d'euros (9 millions d'euros [1,25 %] pour 2006 et 12,5 millions d'euros [1,5 %] pour 2007).

Cette situation a appelé les plus grandes réserves de la part de votre commission des finances.

D'une part, la sous-évaluation des dépenses d'épargne logement, sur deux années consécutives, à hauteur de 220 millions d'euros annuels, met en cause la sincérité de la prévision budgétaire du programme « Epargne ».

D'autre part, alors que le RAP de la mission « Engagement financiers de l'Etat » annexé au projet de loi de règlement du budget pour 2006 ne mentionnait pas même l'existence du « découvert », précité, que le CFF avait dès cet exercice accordé à l'Etat, le RAP annexé au projet de loi de règlement des comptes pour 2007 s'est borné à indiquer que ce découvert, à la fin de l'année 2007, s'élevait à 623 millions d'euros. Il y avait là, manifestement, une importante lacune dans l'information apportée au Parlement.

En outre, ce procédé de « débudgétisation » était, à tout le moins, d'une régularité douteuse, et son coût financier apparaît singulièrement élevé.

Selon les éléments d'information recueillis par votre rapporteur spécial, afin de limiter le coût de son découvert auprès du CFF, l'Etat a renégocié, et fait compléter par avenant, la convention de base qui le lie avec cet établissement depuis 1992. Toutefois, par rapport à un financement direct par émissions de l'Etat, le gouvernement estime le coût de cette opération de « portage » par le CFF de l'ordre de 0,5 million d'euros.

Sources : documentation budgétaire et Cour des comptes

Les dépenses fiscales contribuant au programme « Epargne » :

des lacunes de chiffrage restent à combler

La politique de l'Etat en matière d'épargne ne se limite pas à sa dimension budgétaire : elle donne lieu à une trentaine de dépenses fiscales contribuant, à titre principal, aux finalités poursuivies par le programme « Epargne ».

La plus importante de ces dépenses résulte de l'exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie, dont la contribution aux finalités du programme est estimé pour 2009 à 2,8 milliards d'euros (contre 2,6 milliards d'euros pour 2008), soit pratiquement deux fois et demi les crédits du programme lui-même. Le chiffrage total de ces dépenses fiscales, pour 2009, s'élève à près de 6,2 milliards d'euros (contre 5,6 milliards d'euros pour 2008), soit cinq fois les crédits du programme.

Une huitaine de ces dépenses restent non chiffrées, ce que ne peut que déplorer votre rapporteur spécial dans la perspective d'une vision d'ensemble complète de l'effort financier mis en oeuvre afin d'encourager l'accès à la propriété immobilière.

Cependant, pour la première fois, le PAP annexé au présent PLF fait apparaître une évaluation détaillée de l'exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie. La meilleure information du Parlement appelle à étendre ce dispositif à d'autres dépenses fiscales significatives, notamment l'exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale (dépense fiscale estimée à hauteur de 1,3 milliard d'euros pour 2009).

* 24 Dans le cadre de l'examen du présent PLF, votre rapporteur spécial a auditionné Mme Bénédicte Meton, adjointe au chef du bureau « Financement du logement et activités d'intérêt général » de la DGTPE, le 7 novembre 2008.

* 25 Ces crédits sont repris sous le titre 3 (Dépenses de fonctionnement), pour 1,97 million d'euros, et sous le titre 6 (Dépenses d'intervention), pour 1.127 millions d'euros.

* 26 Le versement des primes et subventions accordées depuis 2002 incombe à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), opérateur du programme 135, « Développement et amélioration de l'offre de logement », de la mission « Ville et logement ».

* 27 Cette hausse est expliquée par la réaction des épargnants envers les mesures de versement anticipé des prélèvements sociaux des PEL de plus de dix ans (article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006) et de fiscalisation des intérêts des PEL de plus de douze ans (article 7 de la LFI pour 2006).

* 28 Conformément à l'article 80 de la LFI pour 2003, mesure introduite à l'initiative de votre commission des finances.

* 29 D'ores et déjà, le projet de décret d'avance sur lequel s'est prononcée votre commission des finances, pour avis, le 21 novembre 2008, a prévu une ouverture de 150 millions d'euros, au titre du programme « Epargne », afin de financer la hausse conjoncturelle du nombre de primes d'épargne logement dues au titre de la fermeture de PEL et de CEL consécutive à l'augmentation des taux d'intérêt des crédits immobiliers (dont le niveau moyen était de 5,03 % à la fin septembre 2008, contre 4,67 % à la fin de l'année 2007).

* 30 Le versement par l'Etat des primes d'épargne logement est effectué par l'intermédiaire d'établissements de crédit conventionnés et du CFF. En pratique, lors de la clôture des CEL et PEL, les établissements de crédit versent les primes, dont le montant leur est remboursé, au mois le mois, par le CFF. Celui-ci se tourne vers l'Etat, le mois suivant, pour en obtenir le remboursement. Dans ce cadre, sur le fondement de la convention du 17 décembre 1992 entre l'Etat et le CFF (avenant du 2 avril 2008), l'Etat bénéficie d'une avanceplafonnée à 1 milliard d'euros.