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Proposition de loi renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public

 

EXAMEN EN COMMISSION MERCREDI 4 NOVEMBRE 2009

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Pillet et a établi le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 506 rectifié (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public.

M. François Pillet, rapporteur, a fait valoir que la proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public avait pour but d'apporter aux forces de l'ordre et aux magistrats un certain nombre de solutions adaptées à la spécificité des violences commises en bandes. Tout en souscrivant à cet objectif, il a souhaité que ce texte puisse être modifié dans le respect des principes fondamentaux du droit pénal français et de la cohérence de l'échelle des peines.

M. François Pillet, rapporteur, a remarqué que, depuis plusieurs décennies, les grandes agglomérations françaises étaient périodiquement traversées par des flambées de violences émanant le plus souvent de jeunes gens issus de quartiers défavorisés. Il a observé que, pourtant, pendant de longues années, les pouvoirs publics n'avaient pas semblé prendre la mesure du caractère spécifique du phénomène des bandes violentes. D'après les personnalités qu'il a auditionnées, la notion de « bande » ne fait réellement l'objet d'une attention particulière que depuis cinq à six ans. De ce fait, il a regretté que peu de données objectives soient disponibles pour tenter de cerner précisément ce phénomène.

M. François Pillet, rapporteur, a indiqué qu'une étude réalisée par la direction centrale de la sécurité publique en mars 2009 avait néanmoins établi qu'il existait 222 bandes violentes en France, regroupant environ 2 500 membres réguliers et autant de membres occasionnels. D'après cette étude, les quatre cinquièmes de ces bandes sont localisées en région parisienne et un peu moins de la moitié de leurs membres sont âgés de moins de dix-huit ans. A la différence des gangs américains, qui comptent parfois plusieurs milliers de membres, d'après cette étude, les bandes françaises les plus structurées ne comporteraient guère plus de cinquante personnes. Il lui a semblé essentiel de distinguer les « bandes » des groupes politiques extrémistes, tels que ceux qui se sont manifestés lors du sommet de l'OTAN à Strasbourg, en avril 2009, ou à Poitiers récemment. A la différence de ces groupes d'extrémistes, qui agrègent au gré des manifestations des individus ne partageant pas de vie en commun, il a souligné que les bandes constituaient de véritables formes de sociabilité alternative, que la notion de territoire revêtait pour elles une valeur quasi-sacrée et qu'elles ne fonctionnaient que collectivement, les actes de violences étant toujours accomplis en commun, le plus souvent dans des territoires « neutres » tels que les espaces scolaires ou les transports en commun.

M. François Pillet, rapporteur, a fait valoir que l'action engagée par les pouvoirs publics pour lutter contre la délinquance urbaine avait permis à cette dernière de diminuer de 33 % entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2008. Néanmoins, ces données globales masquent une certaine radicalisation des phénomènes de violences, concentrés sur un nombre restreint de quartiers en difficulté et d'individus au passé judiciaire lourd, comme l'a notamment indiqué le Conseil national des villes dans un avis rendu en janvier 2008. En outre, il a fait valoir que ce phénomène de radicalisation s'accompagnait, d'une part, d'un accroissement des agressions perpétrées contre les forces de l'ordre, et, d'autre part, d'une banalisation du recours aux armes.

M. François Pillet, rapporteur, a indiqué que le droit pénal n'était pas totalement démuni face aux violences commises en groupes. En premier lieu, il a rappelé que le complice de l'infraction est puni des mêmes peines que l'auteur des faits. En second lieu, il a souligné que, dans un grand nombre d'hypothèses, le fait que l'infraction ait été commise par plusieurs individus agissant en groupe est considéré par le code pénal comme une circonstance aggravante, à travers la notion de commission en réunion ou de celle, plus grave, de commission en bande organisée. En troisième lieu, il a relevé que, depuis l'adoption du code Napoléon de 1810, le délit d'appartenance à une association de malfaiteurs permet d'incriminer les groupements formés en vue de la préparation d'un ou plusieurs crimes ou d'un ou plusieurs délits, le champ de cette infraction ayant été étendu en 2001 aux crimes et délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement. Au surplus, il a indiqué que les groupements spontanés peuvent être poursuivis sur le fondement du délit d'attroupement.

Par ailleurs, le rapporteur a observé que les tribunaux n'hésitent pas à retenir la responsabilité de tous les membres d'un groupement informel qui s'est rendu coupable d'un crime ou d'un délit, dès lors qu'une faute peut être imputée à chacun d'entre eux. Enfin, il a noté que ce dispositif pénal a été renforcé au cours des dernières années par l'adoption de mesures plus spécifiques visant les violences de groupes. Il a notamment cité les dispositions adoptées dans le cadre de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ainsi que dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

Néanmoins, M. François Pillet, rapporteur, a fait valoir que l'ensemble de ces mesures n'apparaissait pas suffisant pour lutter efficacement, de façon préventive, contre les violences commises en groupes. En effet, il a relevé que, si les dispositions relatives aux attroupements permettaient de réprimer les violences commises par des groupes politiques extrémistes et si celles relatives à la criminalité organisée et à l'association de malfaiteurs concernaient les bandes criminelles présentant un certain degré d'organisation et une activité inscrite dans la durée, en revanche, le droit ne parvenait pas à prévenir de façon suffisamment efficace les violences commises par des bandes informelles, peu structurées, constituées sur une base territoriale et se livrant de façon régulière à des formes de délinquance allant de simples actes d'incivilités à des délits graves. Il a souligné que la proposition de loi visait précisément ce type de groupes informels.

M. François Pillet, rapporteur, a remarqué que, au cours des derniers mois, un certain nombre de dispositions avaient été adoptées ou renforcées afin de mieux lutter contre les phénomènes de bandes violentes. Ainsi, en ce qui concerne l'adaptation de l'organisation des forces de l'ordre à cette forme particulière de délinquance, il a mentionné la création de vingt-trois unités territoriales de quartiers (UTEQ), composées d'effectifs spécialement affectés à un territoire délimité ayant pour mission d'améliorer la connaissance des quartiers et de leur population et d'assurer une présence quotidienne, dissuasive et visible afin de mieux identifier les auteurs de délinquance et de mieux procéder à leur interpellation. Il a indiqué que ces UTEQ étaient désormais appuyées au niveau départemental par des compagnies de sécurisation d'une centaine d'hommes chacune, formés aux violences urbaines et aux investigations dans des environnements difficiles. Il a rappelé que, lors de son discours de Gagny du 18 mars 2009, le chef de l'Etat avait annoncé que cent UTEQ et vingt-trois compagnies de sécurisation seraient constituées avant la fin de l'année 2010. Par ailleurs, il a fait valoir que l'organisation des forces de l'ordre en réponse à la délinquance de bandes, qui se caractérise par une forte mobilité, passait également par la création de polices d'agglomération, et a annoncé qu'il proposerait un amendement tendant à faciliter leur création. Enfin, il a indiqué que des efforts avaient été engagés au cours des derniers mois pour renforcer le recours à la vidéosurveillance, pour restructurer le dispositif de renseignement intérieur et pour mieux protéger les établissements scolaires et leurs abords, citant notamment la circulaire signée conjointement par les ministres de l'intérieur et de l'éducation nationale le 23 septembre 2009.

M. François Pillet, rapporteur, a constaté que la proposition de loi s'inscrivait dans le contexte de ces mesures. Il a indiqué que, à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale, ce texte comportait seize articles et visait trois objectifs principaux :

1°) agir préventivement contre les phénomènes de violences de groupes, au moyen d'infractions-obstacles permettant d'incriminer, avant le passage à l'acte, les comportements dangereux susceptibles de déboucher sur des violences ou des dégradations ;

2°) punir plus sévèrement les auteurs de violences qui profitent de l'« effet masse » créé par le groupe pour commettre des infractions, à travers la création d'un certain nombre de circonstances aggravantes nouvelles ;

3°) enfin, sanctuariser les établissements scolaires, en élevant notamment au rang de délit l'intrusion ou le maintien non autorisé dans un établissement d'enseignement.

M. François Pillet, rapporteur, a indiqué que, après avoir entendu un certain nombre de personnes, notamment le préfet de police de Paris, le directeur central de la sécurité publique ainsi que des membres du Parquet, il estimait nécessaire de donner aux pouvoirs publics des outils juridiques nécessaires pour prévenir et lutter efficacement contre les violences commises par les bandes. Néanmoins, il a indiqué que son attention avait été appelée sur un certain nombre de difficultés que pourrait susciter l'application de ce texte par les forces de l'ordre ou les juridictions. Pour cette raison, il a souhaité proposer quinze amendements tendant à modifier la proposition de loi en fonction de trois orientations :

- tout d'abord, il a souhaité que soient modifiées ou supprimées les dispositions susceptibles d'ouvrir la voie à une forme de responsabilité collective, qui serait incompatible avec les principes fondamentaux du droit pénal ;

- en outre, il lui a semblé indispensable de restaurer une certaine cohérence dans l'échelle des peines retenue par le texte ;

- enfin, il a proposé de supprimer un certain nombre de dispositions déjà satisfaites par le droit en vigueur.

En conclusion, M. François Pillet, rapporteur, a fait valoir que la question des violences commises par les bandes requérait toute l'attention des pouvoirs publics et que la prévention devait demeurer au coeur des préoccupations. Il a indiqué que le droit comparé offrait un certain nombre de solutions qu'il a estimé intéressant d'étudier et a souhaité que les travaux à venir de la commission permettent de poursuivre cette réflexion.

M. Jean-Pierre Sueur a souligné que, si elle était adoptée en l'état, cette proposition de loi constituerait le quinzième texte pénal adopté par le Parlement en sept ans. Il s'est interrogé sur la nécessité de légiférer systématiquement après la survenue d'événements tragiques, estimant qu'un grand nombre de dispositions du code pénal permettaient d'ores et déjà de réprimer les violences commises par les bandes. Il s'est interrogé sur les effets des suppressions de postes dans les établissements scolaires, soulignant que la prévention des violences passait avant tout par l'intervention des enseignants et des éducateurs auprès des enfants et des adolescents. Enfin, il a dénoncé le phénomène d'inflation législative, considérant que l'adoption de lois nombreuses et souvent difficilement applicables ne pouvait que discréditer le travail du Parlement. En outre, il s'est inquiété des dispositions figurant à l'article premier du texte, estimant que celles-ci placeraient les juges dans l'obligation de se prononcer sur des intentions, et non sur des faits matériels.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé qu'il était du devoir du Parlement de veiller, en matière pénale, à adopter des textes qui puissent s'appliquer de façon générale. Il a émis des doutes sur l'effet dissuasif du texte, considérant par ailleurs que de nombreuses dispositions du code pénal permettent déjà de réprimer les violences commises en groupes.

M. Charles Gautier a estimé que cette proposition de loi, présentée à la suite d'un fait divers, se caractérisait par sa démesure et qu'elle serait probablement difficile à appliquer, à l'image de la disposition, adoptée dans le cadre de la loi du 18 mars 2003, incriminant l'occupation abusive des halls d'immeubles. Il a observé que le phénomène des bandes n'était pas nouveau. Il a estimé dangereuse la disposition tendant à sanctionner un individu sur le fondement de ses intentions, et non de ses actes. Il a observé que, quelle que soit la configuration des bandes de jeunes, ces dernières comportaient des individus ne partageant pas nécessairement les mêmes motivations. Il a souligné les difficultés probatoires auxquelles seraient confrontés les magistrats chargés d'appliquer cette proposition de loi. Enfin, il s'est interrogé sur la place qui serait laissée aux pouvoirs de police du maire dans le cadre de la constitution de polices d'agglomération.

Mme Eliane Assassi a dénoncé la méthode consistant à annoncer l'adoption d'un texte pénal après un fait divers. Tout en considérant que les violences commises par les bandes étaient inadmissibles, elle a relevé que les lois adoptées au cours des années récentes n'avaient pas permis de mettre un terme à ces violences et que, en outre, elles avaient rendu plus difficile l'application du droit pénal par les magistrats. Par ailleurs, elle a relevé qu'un certain nombre de dispositions de la proposition de loi n'avaient pas de lien immédiat avec l'objet du texte. Enfin, elle a regretté l'instrumentalisation à des fins politiques, quelques mois avant des élections, de la question des violences commises par les bandes.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est interrogée sur l'articulation de cette proposition de loi, et notamment de son article premier A, avec le projet de code pénal des mineurs annoncé par le Gouvernement. Elle s'est également interrogée sur la conformité à la Constitution d'incriminations tendant à réprimer des intentions, rappelant que les infractions pénales devaient être caractérisées par des faits matériels.

Mme Virginie Klès a estimé, à l'issue des auditions auxquelles elle avait participé, que la répression des violences commises par des bandes passait avant tout par l'amélioration de la qualité des enquêtes policières et par le renforcement, au sein des établissements scolaires, de l'autorité des chefs d'établissement.

M. Yves Détraigne a souhaité connaître les attentes des policiers et des magistrats à l'égard de cette proposition de loi, estimant que le code pénal comportait, d'ores et déjà, un grand nombre de dispositions permettant de réprimer les violences de groupes. Il a craint que les dispositions contenues dans la proposition de loi ne compliquent le travail des magistrats et qu'elles soient instrumentalisées par des avocats de la défense pour allonger inutilement les procédures.

M. Jacques Mahéas a observé que la délinquance en Seine-Saint-Denis ne diminuait pas. Il a déploré les mauvaises relations entre bandes de jeunes et forces de l'ordre, les violences commises par les premières trouvant parfois leur source dans les provocations des secondes. Il a estimé que, face à cette question d'une particulière gravité, la solution adoptée par les pouvoirs publics ne pouvait être uniquement répressive. Il a attiré l'attention sur la nécessité de permettre à ces jeunes d'accéder à l'emploi, grâce, notamment, aux entreprises d'insertion dont il a souligné le travail de qualité.

M. Jacques Mézard s'est interrogé sur l'apport de cette proposition de loi au droit existant, estimant que la répression des violences commises par les bandes relevait avant tout de l'organisation des forces de l'ordre. Il a considéré qu'un certain nombre de dispositions de la proposition de loi étaient déjà satisfaites par le droit en vigueur et que le délit d'appartenance à une bande, se situant en amont de la commission d'infractions, poserait probablement un certain nombre de difficultés aux forces de l'ordre et magistrats chargés de le mettre en oeuvre.

M. François Pillet, rapporteur, a indiqué que la plupart des amendements qu'il proposait tendaient à répondre aux craintes et objections formulées. Par ailleurs, il a considéré que, à la différence du droit civil, le droit pénal, qui est d'interprétation stricte, était nécessairement amené à être régulièrement modifié afin de s'adapter aux évolutions de la délinquance. Il a enfin observé que le phénomène des bandes, s'il n'est pas totalement nouveau, relève néanmoins aujourd'hui de logiques nouvelles et résiste à la baisse générale de la délinquance.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.

A l'article premier A (délai d'exécution des sanctions éducatives prononcées par le tribunal pour enfants), la commission a adopté un amendement de suppression de son rapporteur, afin de déplacer ces dispositions, en les modifiant, au sein d'un article additionnel inséré à la fin du chapitre Ier du texte.

A l'article premier (délit de participation à un groupement violent), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant, d'une part, à modifier la définition de ce délit afin que celui-ci n'ouvre pas la voie à une forme de responsabilité collective, et, d'autre part, à abaisser les peines encourues à un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende afin que la préparation de l'infraction ne soit pas punie plus sévèrement que la commission de cette même infraction.

A l'article premier bis (aggravation des peines encourues lorsque les violences sont commises au moyen de jets de pierre contre des véhicules de transports publics), la commission a adopté un amendement de suppression de son rapporteur, considérant que ces dispositions étaient déjà satisfaites par le droit en vigueur.

A l'article 2 (extension du délit de participation à un attroupement armé aux personnes qui y participent aux côtés de personnes portant des armes apparentes), la commission a adopté un amendement de suppression de son rapporteur, qui a fait valoir que cet article 2 n'apparaissait pas pleinement compatible avec le principe de responsabilité personnelle, qu'il risquait de poser de réelles difficultés probatoires aux juridictions et que, enfin, il risquait de rendre inutile le mécanisme des sommations, ce qui pourrait apparaître incompatible avec le principe de la liberté de circuler ou de manifester.

A l'article 2 bis (habilitation des agents de surveillance ou de gardiennage employés par les propriétaires, exploitants ou affectataires d'immeubles collectifs à usage d'habitation à porter une arme de sixième catégorie dans l'exercice de leurs missions), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à apporter une précision rédactionnelle et à subordonner l'embauche d'un agent de surveillance ou de gardiennage à la transmission par le préfet de ses observations relatives aux interdictions d'exercice de telles fonctions.

La commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à créer un article additionnel après l'article 3, afin d'élargir aux départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne la compétence du préfet de police de Paris. La commission a considéré que la création de polices d'agglomération, notamment en région parisienne, constituait un moyen particulièrement adapté pour lutter contre les bandes violentes, qui se caractérisent par leur extrême mobilité.

A l'article 4 (enregistrement audiovisuel des interventions de la police et de la gendarmerie), la commission a adopté un amendement de clarification de son rapporteur, tendant notamment à préciser que le versement au dossier de l'enregistrement est de droit lorsqu'il est demandé par une personne à qui est reprochée une infraction commise au cours de l'intervention.

A l'article 4 bis (raccordement des forces de l'ordre aux systèmes de vidéosurveillance des bailleurs), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant, d'une part, à préciser que la transmission des images relève de la seule initiative des propriétaires ou exploitants d'immeubles collectifs d'habitation, qu'elle s'effectue en temps réel et qu'elle est strictement limitée au temps nécessaire à l'intervention des forces de l'ordre et, d'autre part, à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL la détermination des conditions d'application de cet article.

A l'article 4 ter (délit d'occupation abusive des halls d'immeubles), la commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

A l'article 4 quater (instauration d'une peine complémentaire de travail d'intérêt général pour occupation abusive de halls d'immeubles), la commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

A l'article 4 quinquies (délit de vente forcée dans les lieux publics), la commission a adopté un amendement de suppression de son rapporteur, au motif que les dispositions de cet article n'ont pas de lien évident avec l'objet de la proposition de loi.

La commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à créer un article additionnel après l'article 4 quinquies, afin de reprendre, dans une rédaction modifiée, les dispositions qui figuraient précédemment à l'article premier A.

La commission a adopté un amendement de M. Laurent Béteille tendant à créer un article additionnel après l'article 4 quinquies, afin d'étendre le champ du délit d'introduction de fumigènes dans les enceintes sportives à la détention et à l'usage de ces artifices dans ces mêmes lieux.

La commission a adopté un amendement de M. François-Noël Buffet tendant à créer un article additionnel après l'article 4 quinquies, afin de renforcer le dispositif relatif aux interdictions administratives de stade et à la répression des violences commises à l'occasion de manifestations sportives.

A l'article 6 (instauration d'une circonstance aggravante pour vols et extorsions commis dans les établissements scolaires ou à leur proximité immédiate), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à conserver un dispositif de peines aggravées lorsque les violences sont commises dans les locaux de l'administration ou aux abords de ces derniers.

A l'article 7 (correctionnalisation de l'intrusion injustifiée dans un établissement scolaire), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant, d'abord, à préciser que le délit d'intrusion dans un établissement scolaire n'est constitué que lorsque l'intrusion a pour but de troubler la tranquillité ou le bon ordre de l'établissement, ensuite, à adapter l'échelle des peines retenue par ces dispositions, en outre, à supprimer les dispositions ouvrant la voie à une forme de responsabilité collective, et, enfin, à supprimer les dispositions relatives au port d'armes dans les établissements scolaires, qui sont déjà satisfaites par les dispositions générales posées à l'article L. 2339-9 du code de la défense.

A l'article 8 (application de la proposition de loi dans les collectivités d'outre-mer), la commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à permettre l'application de la proposition de loi dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

Les votes émis par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er A
Délai d'exécution des sanctions éducatives prononcées par le tribunal pour enfants

M. Pillet, rapporteur

1

Suppression

Adopté

Article premier
Délit de participation à un groupement violent

M. Pillet, rapporteur

2

Modification de la définition du délit et abaissement des peines encourues

Adopté

Article 1er bis
Aggravation des peines encourues lorsque les violences sont commises au moyen de jets de pierre
contre des véhicules de transports publics

M. Pillet, rapporteur

3

Suppression

Adopté

Article 2
Extension du délit de participation à un attroupement armé aux personnes qui y participent
aux côtés de personnes portant des armes apparentes

M. Pillet, rapporteur

4

Suppression

Adopté

Article 2 bis
Habilitation des agents de surveillance ou de gardiennage employés par les propriétaires,
exploitants ou affectataires d'immeubles collectifs à usage d'habitation à porter une arme de sixième catégorie dans l'exercice de leurs missions

M. Pillet, rapporteur

5

Subordination de l'embauche d'un agent de surveillance à la transmission des observations du préfet sur les interdictions d'exercice de ces fonctions

Adopté

Article additionnel après l'article 3

M. Pillet, rapporteur

6

Constitution de polices d'agglomération

Adopté

Article 4
Enregistrement audiovisuel des interventions de la police et de la gendarmerie

M. Pillet, rapporteur

7

Précisions

Adopté

Article 4 bis
Raccordement des forces de l'ordre aux systèmes de vidéosurveillance des bailleurs

M. Pillet, rapporteur

8

Précisions

Adopté

Article 4 ter
Délit d'occupation abusive des halls d'immeubles

M. Pillet, rapporteur

9

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 4 quater
Instauration d'une peine complémentaire de TIG pour occupation abusive de halls d'immeubles

M. Pillet, rapporteur

10

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 4 quinquies
Délit de vente forcée dans les lieux publics

M. Pillet, rapporteur

11

Suppression

Adopté

Article additionnel après l'article 4 quinquies

M. Pillet, rapporteur

12

Délai d'exécution des sanctions éducatives prononcées par le tribunal pour enfants

Adopté

Article additionnel après l'article 4 quinquies

M. Béteille

16

Extension du délit d'introduction de fumigènes
dans les enceintes sportives

Adopté

Article additionnel après l'article 4 quinquies

M. Buffet

17

Renforcement du dispositif relatif aux interdictions administratives de stade

Adopté

Article 6
Instauration d'une circonstance aggravante pour vols et extorsions commis dans les établissements d'enseignement scolaire ou à leur proximité immédiate

M. Pillet, rapporteur

13

Maintien de peines aggravées en cas de violences commises dans les locaux de l'administration

Adopté

Article 7
Correctionnalisation de l'intrusion injustifiée dans un établissement d'enseignement scolaire

M. Pillet, rapporteur

14 rect.

Définition du délit d'intrusion, mise en cohérence avec l'échelle des peines et suppression de dispositions déjà satisfaites par le droit en vigueur

Adopté

Article 8
Application de la présente proposition de loi dans les collectivités d'outre-mer

M. Pillet, rapporteur

15

Application de la proposition de loi dans les îles Wallis-Et-Futuna, en Polynésie française
et en Nouvelle-Calédonie

Adopté