2. Le cas des services à la personne : la difficulté d'isoler la contribution spécifique des mesures fiscales dans les évolutions de l'emploi
Selon l'Acoss, le nombre d'employeurs de salariés à domicile (employeurs directs ou faisant appel à un organisme mandataire, hors employeurs d'assistants maternels) a augmenté de 6,3 % en 2006 et de 4,3 % en 2007, soit le taux de croissance le plus élevé depuis 1999. Le nombre d'utilisateurs du chèque emploi-services universel (CESU) a progressé de 10,4 % pour représenter 72 % des particuliers employeurs depuis 2007.
En 2008, plus de 1,6 million de salariés exerçaient une activité dans le champ des services à la personne en France métropolitaine (1,32 million de salariés exerçaient au domicile de particuliers et 283.100 étaient assistants maternels). Pour les seules entreprises privées agréées, la progression des effectifs a été de 79 % en 2007 et de 42 % en 2008.
Effectifs salariés (en milliers) du secteur des services à la personne
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2006 |
2007 |
2008 |
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|
Salariés des particuliers employeurs (hors assistants maternels) (1) |
949,5 |
1 012,3 |
1 038,1 |
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variation en % |
+6,6% |
+2,6% |
|
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Salariés gérés par des organismes prestataires (2) |
230,2 |
265,8 |
284,3 |
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variation en % |
+15,5% |
+6,9% |
|
|
Total hors assistants maternels |
1 179,7 |
1 278,1 |
1 322,4 |
|
variation en % |
+8,3% |
+3,5% |
|
|
Assistants maternels (hors domicile) (1) |
269,5 |
278,0 |
283,1 |
|
variation en % |
+3,1% |
+1,8% |
|
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Total y compris Assistants maternels |
1 449,2 |
1 556,1 |
1 605,5 |
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variation en % |
+7,4% |
+3,2% |
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(1) Données Ircem (effectifs salariés hors doubles comptes à la fin du deuxième trimestre de l'année). |
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(2) Dares - Etats mensuels d'activité, salariés gérés par des organismes prestataires, nombre moyen de salariés mis à disposition chaque mois (moyenne sur le trimestre). |
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Source : réponses au questionnaire budgétaire |
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Toutefois, au-delà du constat selon lequel ce secteur est marqué par un fort dynamisme de l'emploi sur le long terme, lié au vieillissement de la population, et par une proportion encore importante d'emplois non déclarés, « il est difficile d'isoler la contribution spécifique des plans d'aide au secteur dans les évolutions de l'emploi » 8 ( * ) .
3. Pour une évaluation systématique de l'efficacité des dépenses fiscales
La mesure de l'efficacité des dépenses fiscales constitue une priorité. La question qui se pose alors est de savoir s'il convient de privilégier la mise en place d'indicateurs de performances associés à chaque « niche fiscale » ou s'il est préférable de procéder par voie d'évaluations.
Selon les services du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le choix de l'évaluation est préconisé pour trois raisons :
- le responsable de programme n'a pas les moyens de piloter les dépenses fiscales qui constituent des dépenses automatiques pour l'Etat ;
- le choix d'un indicateur de performance oblige à choisir parmi les objectifs d'une politique fiscale dont les effets sont, par définition, « protéiformes » 9 ( * ) ;
- enfin, si le coût brut d'une dépense fiscale peut être aisément mesuré, il en va tout autrement du coût net, qui prendrait également en compte les rentrées engendrées par la dépense fiscale. C'est particulièrement le cas en matière d'emploi, puisque les personnes retrouvant un travail sont également susceptibles de payer l'impôt sur le revenu ou, en accroissant leur dépenses, d'accroître, pour l'Etat, les recettes tirées de la taxe sur la valeur ajoutée. Au-delà des seules rentrées fiscales, la reprise d'emploi, en augmentant les cotisations sociales des personnes bénéficiaires des dispositifs, contribue également à l'équilibre des organismes de sécurité sociale.
Au final, ces éléments plaident donc en faveur d'une évaluation en profondeur des dépenses fiscales plutôt qu'à la mise en place d'indicateur de performance. Si votre rapporteur spécial souscrit volontiers à cette analyse, il regrette que cette démarche ne soit pas étendue à l'ensemble des dépenses fiscales. A cet égard, il recommande une présentation systématique, au sein de chaque projet annuel de performances, d'une évaluation de chaque dépense fiscale rattachée à titre principal, au même titre que les sections relatives aux « objectifs et indicateurs de performance » et à « la justification au premier euro » des dépenses budgétaires.
Cette recommandation s'avère d'autant plus légitime que, les dépenses fiscales constituent un poste dynamique de perte de recettes pour l'Etat, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.
Les dépenses fiscales de plus de 100 millions d'euros de la mission « Travail et emploi »
(en millions d'euros)
|
Dépenses fiscales |
Programme |
Chiffrage
|
Chiffrage
|
Chiffrage
|
Variation
|
Nombre de bénéficiaires |
|
Prime pour l'emploi |
102 |
4 230,00 |
3 900,00 |
3 200,00 |
-18% |
8,9 millions |
|
Crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile |
103 |
1 260,00 |
1 200,00 |
1 750,00 |
46% |
1,2 million |
|
Réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile |
103 |
1 040,00 |
1 500,00 |
1 250,00 |
-17% |
2 millions |
|
Exonération au titre des heures supplémentaires |
103 |
400,00 |
900,00 |
1 200,00 |
33% |
4,4 millions |
|
TVA à 5,5 % pour les cantines et restaurants d'entreprise |
111 |
790,00 |
790,00 |
830,00 |
5% |
non déterminé |
|
Exonération de TVA des prestations de services rendus aux personnes physiques par les associations agréées |
103 |
550,00 |
600,00 |
650,00 |
8% |
6.800 entreprises |
|
Crédit d'impôt en faveur de l'intéressement |
111 |
- |
- |
500,00 |
non déterminé |
|
|
Crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage |
103 |
300,00 |
330,00 |
370,00 |
12% |
175.000 entreprises |
|
Exonération du salaire des apprentis |
103 |
250,00 |
270,00 |
350,00 |
30% |
424.000 |
|
Exonération de la participation employeur aux tickets restaurant |
111 |
220,00 |
240,00 |
240,00 |
0% |
2,7 millions |
|
Réduction d'impôt sur les cotisations syndicales |
111 |
125,00 |
120,00 |
120,00 |
0% |
1,5 million |
|
TVA à 5,5 % pour les services d'aide à la personne par les entreprises agréées |
103 |
90,00 |
120,00 |
120,00 |
0% |
6.400 entreprises |
|
Exonération partielle de la prise en charge par l'employeur des frais de transport entre le domicile et le lieu de travail |
111 |
60,00 |
60,00 |
100,00 |
67% |
non déterminé |
|
TOTAL |
9 315,00 |
10 030,00 |
10 680,00 |
6% |
Source : projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2010
* 8 Source : réponses au questionnaire budgétaire.
* 9 Il en est ainsi, par exemple, de la prime pour l'emploi dont l'intérêt ne se limite pas à la reprise d'emploi. Celle-ci soutient, en effet, le pouvoir d'achat d'un tiers des actifs. Elle représente l'équivalent d'un treizième mois, pour les personnes rémunérées au SMIC.