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Projet de loi de finances pour 2010 : Défense

 

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 8

DÉFENSE

Rapporteurs spéciaux : MM. François TRUCY, Jean-Pierre MASSERET
et Charles GUENÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 (2009-2010)

UN BON TAUX DE RÉPONSE

Les dispositions de l'article  49 de la LOLF prévoient que le Gouvernement répond aux questionnaires budgétaires des commissions des finances de l'Assemblée Nationale et du Sénat, au plus tard, le 10 octobre.

A cette date, les rapporteurs spéciaux avaient reçu 84 % des 19 réponses attendues. Le 15 octobre, ce taux était de 100 %.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Sur les objectifs de la mission

1. Les rapporteurs spéciaux jugent pertinents les quatre « indicateurs principaux »1(*) retenus pour juger de l'efficacité globale de la mission.

2. Comme ils l'ont indiqué dans leur avis sur le projet de loi de programmation militaire 2009-2014, ils se demandent s'il ne serait pas opportun, lors de la révision du Livre blanc et de la loi de programmation militaire en 2012, de retenir un objectif de projection plus exigeant, par exemple de 40.000 combattants 1 an sans relève2(*), en précisant qu'il s'entend à l'horizon 2020-2025 et dans un délai de 4 mois (compatible avec les capacités de transport prévues à cet horizon).

Sur la décision de ne pas appliquer la loi de programmation des finances publiques 2009-2012

3. Le présent projet de loi de finances prévoit pour 2010 des crédits de paiement supérieurs de 90 millions d'euros à ceux inscrits dans la loi de programmation militaire, mais inférieurs d'environ 600 millions d'euros à ceux qui résulteraient de l'application de la loi de programmation des finances publiques 2009-20123(*). En effet, alors que la loi de programmation des finances publiques, qui définit les crédits de paiement en euros courants, a été élaborée sur la base de prévisions d'inflation trop élevées, la loi de programmation militaire 2009-2014 définit les annuités en euros de 2008.

4. Le choix de faire prévaloir la loi de programmation militaire sur la loi de programmation des finances publiques devrait, sur la période 2009-2014, réduire les crédits de paiement de la mission « Défense » d'environ 3,5 milliards d'euros, et son « pouvoir d'achat » de 1,5 milliard d'euros.

5. Dans le cas de l'année 2010, ce choix réduit le « pouvoir d'achat » de la mission « Défense » de plus de 200 millions d'euros. Cet effort porte en totalité sur les crédits d'équipement, qui, selon les informations dont disposent les rapporteurs spéciaux, devraient être inférieurs, à périmètre constant, d'environ 200 millions d'euros aux montants prévus par la loi de programmation militaire.

Sur la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2009-2014

6. Le présent projet de loi de finances prévoit pour 2010 des plafonds d'emplois correspondant strictement aux effectifs prévus par la loi de programmation militaire, une fois prises en compte les modifications de périmètre.

7. Les 90 millions d'euros de crédits de paiement de la mission « Défense » devant venir en excédent en 2010 par rapport à ceux prévus par la loi de programmation militaire correspondent : pour 60 millions d'euros, au fait que l'hypothèse d'inflation retenue pour 2010 est de 1,4 %, et non de 1,2 % comme cela résulterait de l'application de la loi de programmation militaire ; et, pour 30 millions d'euros, à un abondement depuis la réserve de budgétisation destiné à contribuer au financement des opérations extérieures.

8. Les rapporteurs spéciaux considèrent que les crédits de paiement de la mission « Défense » venant en supplément de ceux prévus par la loi de programmation militaire 2009-2014 (150 millions d'euros en 2009 et 90 millions d'euros en 2010) doivent être considérés comme perçus de manière définitive, et ne doivent donc pas lui être « retirés » les années suivantes.

Sur le financement des opérations extérieures (OPEX) en 2009 et 2010

9. Comme les années précédentes, les rapporteurs spéciaux regrettent que les crédits de paiement prévus pour les opérations extérieures (OPEX) soient inférieurs aux besoins prévisibles. Ces crédits seraient, en effet, de seulement 570 millions d'euros4(*) (conformément à la loi de programmation militaire, qui prévoit de porter ce montant à 630 millions d'euros à compter de 2011), alors que les dépenses devant être réalisées en 2009 sont actuellement estimées à 873 millions d'euros, et qu'elles ne semblent pas devoir être inférieures à 800 millions d'euros en 2010.

10. Le décret n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance prévoit de financer le supplément de surcoût des OPEX par l'annulation de 228 millions d'euros sur le programme 146 « Equipement des forces ». Or, la loi de programmation militaire prévoit qu'« en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ». Ainsi, comme la commission des finances l'a souligné dans son avis du 29 octobre 2009 sur le projet de décret d'avance précité, « il conviendra que la prochaine loi de finances rectificative rouvre les crédits d'équipement concernés, en « gageant » cette réouverture par l'annulation de crédits, qui devraient être prélevés sur d'autres missions ».

Sur les aléas relatifs à la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2009-2014

11. Les rapporteurs spéciaux évaluent les aléas relatifs à la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2009-2014 à environ 9,5 milliards d'euros, dont 1 milliard d'euros pour les ressources exceptionnelles (sur 3,7 milliards d'euros).

12. Alors que le Gouvernement prévoyait la perception de 1,6 milliard d'euros de ressources exceptionnelles en 2009 (dont 1 milliard d'euros pour les ressources immobilières et 600 millions d'euros pour les ressources hertziennes), le montant effectivement perçu semble devoir être de l'ordre de seulement 400 millions d'euros, correspondant exclusivement à des ressources immobilières.

13. Les ressources exceptionnelles prévues par le présent projet de loi de finances pour l'année 2010, de 1,3 milliard d'euros, paraissent également aléatoires. Si le montant inscrit pour les ressources immobilières (700 millions d'euros) semble réaliste, le produit attendu des cessions de ressources hertziennes (600 millions d'euros) reste à confirmer. A moins d'une « bonne surprise » du côté de l'inflation, comme en 2009, la gestion 2010 risque donc d'être délicate.

14. Les informations obtenues, à ce stade, par le rapporteur spécial François Trucy et notre collègue Didier Boulaud, vice-président de la commission des affaires étrangères, dans le cadre de leur contrôle conjoint, actuellement en cours, sur la politique immobilière du ministère de la défense, suggèrent que les ressources immobilières pour la période 2009-2014 pourraient être, dans un scénario « raisonnablement défavorable », de l'ordre de 1,5 milliard d'euros, soit 400 millions d'euros de moins qu'initialement prévu. 

15. Le premier vol de l'A400M est actuellement prévu pour la fin du mois de novembre 2009. S'il importe de trouver rapidement un accord, il faut également être conscient du fait que pour la France le surcoût pourrait être de l'ordre de 2 milliards d'euros, dont 1 milliard d'euros d'ici 2014, ce qui fragiliserait l'équilibre de la loi de programmation militaire.

Sur l'EPIDe

16. L'Etablissement public d'insertion de la Défense (EPIDe) est un instrument utile d'insertion des jeunes. S'il doit actuellement passer par une phase de « stabilisation », la question d'une éventuelle augmentation de ses moyens d'ici quelques années doit cependant être posée.

* 1 Il s'agit des indicateurs 178-1.3 « Capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France » ; 212-1.1 « Taux d'évolution des opérations d'infrastructure programmées » ; 146-1.1 « Taux de réalisation des équipements » ; 146-2.2 « Evolution annuelle moyenne des devis à terminaison des opérations d'armement principales ».

* 2 Au lieu de 50.000 combattants 1 an sans relève, sans indication de délai, selon la loi de programmation militaire 2003-2008.

* 3 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

* 4 Contre 510 millions d'euros en 2008.