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Projet de loi de finances pour 2010 : Défense

 

ANNEXE : L'ÉVOLUTION DES SOMMES EN JEU DU LIVRE BLANC AU PLAN DE RELANCE

I. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014 : 1,8 MILLIARD D'EUROS DE PLUS QUE PRÉVU PAR LE LIVRE BLANC (EN EUROS DE 2008)

Le Livre blanc de 2008 fixe les principes suivants :

- de 2009 à 2011, l'ensemble constitué par les crédits de paiement et les ressources exceptionnelles est stable en volume ;

- de 2012 à 2020, les crédits de paiement augmentent de 1 % par an en volume.

Les moyens financiers consacrés à la défense, selon le Livre blanc de 2008

« La France consacrera à sa défense un effort financier majeur et cohérent avec les choix retenus pour ses capacités militaires. Ainsi, les crédits de défense ne baisseront pas. Dans un premier temps, les ressources annuelles (hors charges de pensions) seront maintenues en volume, c'est-à-dire croissant au rythme de l'inflation. Elles pourront comporter des ressources exceptionnelles. Dans un second temps, dès l'année 2012, le budget sera accru au rythme de 1 % par an, en volume, c'est-à-dire de 1 % en plus de l'inflation. D'ici 2020, l'effort total consenti pour la défense, hors pensions, s'élèvera à 377 milliards d'euros. En parallèle, les restructurations se traduiront par une diminution importante des effectifs sur six à sept ans et une réduction des coûts de fonctionnement du ministère et des armées. Les marges qui seront dégagées seront intégralement réinvesties au profit de la condition du personnel, mais surtout au profit du budget d'équipement qui passera de 15,5 milliards d'euros par an en moyenne en 2003-2008 à 18 milliards d'euros en moyenne par an pour la période 2009-2020. »

Source : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, juin 2008

L'article 3 de la loi de programmation militaire 2009-2014 est nettement plus favorable à la mission « Défense » que ne le prévoit le Livre blanc. En effet, alors que le Livre blanc indique que la norme de stabilisation en volume de 2009 à 2011 concerne l'ensemble des ressources, la loi de programmation militaire 2009-2014 l'applique en 2010 et en 201157(*) aux seuls crédits de paiement, les ressources exceptionnelles venant en supplément. En prenant en compte le fait que les crédits de paiement diminuent de 1,8 % en 2009 (et ne sont stabilisés qu'en 2010 et 2011), il en découle un supplément net de ressources de 1,66 milliard d'euros sur la période 2009-2014, par rapport à ce que prévoit le Livre blanc.

La loi de programmation militaire 2009-2014 exprime les crédits de la mission « Défense » à « périmètre 2008 » et en euros 2008, alors que la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, qui prévoit en son article 6 les crédits des différentes missions pour les années 2009, 2010 et 2011, les définit à périmètre 2009 et en euros courants. Une fois corrigés de l'inflation prévue lors de l'examen du projet de loi, les crédits prévus par la loi de programmation des finances publiques sont supérieurs d'environ 400 millions d'euros par rapport à ceux figurant dans la loi de programmation militaire 2009-2014 dans sa rédaction initiale. Cet écart correspond à la prise en compte du changement de périmètre intervenu en 2009.

La mission « Défense » hors pensions : du Livre blanc au texte initial du PJL programmation des finances publiques 2009-2012 et au texte initial du présent PJL

(en milliards d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Totaux

2009-2011

2009-2014

2009-2020

Livre blanc (ressources totales)

                               

Croissance en volume

 

0,00

0,00

0,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

     

Ressources totales (euros de 2008)

30,22

30,22

30,22

30,22

30,52

30,83

31,14

31,45

31,76

32,08

32,40

32,73

33,05

90,66

183,15

376,62

                                 

Projet de loi de programmation militaire (texte initial)

                               

Montants en euros 2008 et à périmètre 2008

                               

Crédits de paiement

30,22

29,65

29,65

29,65

30,32

30,73

31,14

           

88,95

181,14

 

Ressources exceptionnelles

 

1,61

1,22

0,54

0,20

0,10

0,00

           

3,37

3,67

 

Ressources totales

30,22

31,26

30,87

30,19

30,52

30,83

31,14

           

92,32

184,81

 

Ecart/Livre blanc

 

1,06

0,67

-0,01

0,02

0,02

0,02

           

1,72

1,79

 

Evolution en volume à périmètre 2008 (en %)

                               

Crédits de paiement

 

-1,8

0,0

0,0

2,3

1,3

1,3

           

-0,6

0,5

 

Recettes totales

 

3,5

-1,2

-2,2

1,1

1,0

1,0

           

0,0

0,5

 
                                 

Projet de loi de programmation des finances publiques 2009-2011 (texte initial)

(crédits de paiement)

                               

Crédits de paiement à périmètre 2009 et en euros courants

 

30,38

30,90

31,44

                 

92,72

   

Hypothèse d'inflation alors retenue par le Gouvernement (en %)

 

2,00

1,75

1,75

                       

Crédits de paiement à périmètre 2009 et en euros constants

 

29,77

29,77

29,77

                 

89,33

   

Ecart/PJ LPM (texte initial) = changement de périmètre

 

0,14*

0,14*

0,13*

                 

0,41

   

Les chiffres autres que ceux des cases en grisé sont des hypothèses ou sont calculés par les rapporteurs spéciaux. * Chiffres confirmés par le ministère de la défense.

Sources : textes mentionnés, calculs de la commission des finances II. LE TEXTE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014 APRÈS PRISE EN COMPTE DU PLAN DE RELANCE : 2,9 MILLIARDS D'EUROS DE PLUS QUE PRÉVU PAR LE LIVRE BLANC (+ 1,1 MILLIARD D'EUROS PAR RAPPORT AU TEXTE INITIAL) (EN EUROS DE 2008)

A. UN PLAN DE RELANCE ÉVALUÉ À 1,71 MILLIARD D'EUROS DE 2008 EN 2009-2010 PAR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014, ET QUI EST DÉSORMAIS SOUS-ÉVALUÉ DU FAIT DE LA RÉVISION À LA BAISSE DES PERSPECTIVES D'INFLATION

D'un point de vue juridique, les crédits relatifs au plan de relance dont bénéficie la défense sont et resteront définis non par la loi de programmation militaire 2009-2014, qui n'a pas le statut de loi de finances, mais par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.

Les montants concernés inscrits dans la mission « Plan de relance de l'économie », c'est-à-dire bruts des diminutions des crédits de la mission « défense » prévus à partir de 2011, sont de très exactement 1.755 millions d'euros, dont 985 millions d'euros en 2009 et 770 millions d'euros en 2010.

Les crédits du plan de relance concernant la défense, selon la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 (« Programme exceptionnel d'investissement public »)

(en millions d'euros courants)

Action

Sous-action

2009

2010

AE

CP

CP

Action 02 : Enseignement supérieur et recherche

Technologies de défense

110

110

0

Action 03 : Équipements de défense et de sécurité

Équipements de défense

1425

725

700

Action 04 : Patrimoine

Immobilier de la Défense

220

150

70

Dont :

Rattrapage d'entretien

50

50

0

tranches conditionnelles sur marchés existants

140

70

70

Nécropoles

5

5

0

Dépollution

10

10

0

Rénovation énergétique

15

15

0

Total

 

1 755

985

770

NB. Il faut ajouter à ces augmentations de crédits 0,5 milliard d'euros au titre de la consommation de reports du ministère de la défense destinée à accélérer le paiement de ses dettes envers les PME. Cette mesure ne nécessite pas l'ouverture de crédits mais pèsera sur le déficit budgétaire en exécution.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de finances rectificative de janvier 2009 (annexe « Analyse par mission des modifications de crédits proposés »)

B. LES PRINCIPAUX MATÉRIELS CONCERNÉS PAR LE PLAN DE RELANCE

Il convient de distinguer trois cas de figure :

- l'anticipation de dépenses prévues d'ici 2014 ;

- l'anticipation de dépenses prévues entre 2015 et 2020 ;

- les dépenses nouvelles.

Dans le premier cas, sont concernées en particulier :

- la commande anticipée de petits véhicules protégés (PVP), dont la cadence doit passer de 200 véhicules par an à 300 véhicules par an, ce qui aura pour conséquence d'entraîner la livraison avant 2015 de véhicules qui auraient dû l'être après cette date, et surtout d'accélérer les livraisons au cours de la présente programmation58(*) ;

- « l'accélération de la production de deux avions Rafale », prévue par la loi de finances rectificative de janvier 200959(*).

Dans le cas de l'anticipation de dépenses initialement prévues entre 2014 et 2020, sont essentiellement concernées :

- l'acquisition d'un bâtiment de projection et de commandement (BPC), initialement prévue postérieurement à 2014 ;

- l'acquisition de 58 VBCI, conformément au tableau ci-après.

L'anticipation de l'acquisition de 58 VBCI

 

Parc

2008

Acquisitions

Parc

2020

2009-2014

2015-2020

2009-2020

Texte initial

41

495

94

589

630

Texte adopté par l'Assemblée nationale (après amendement du Gouvernement)

41

553

36

589

630

Evolution

0

58

-58

0

0

Source : commission des finances du Sénat, d'après les versions successives du projet de loi de programmation militaire 2009-2014

Dans le cas des matériels non prévus par le texte initial, sont concernés en particulier 5 hélicoptères de manoeuvre EC725 Caracal, et une « quinzaine de véhicules très fortement protégés » (selon les termes du nouveau texte du rapport annexé), concrètement des blindés Aravis, destinés au génie en Afghanistan.

Les contrats concernés étant couverts par le secret industriel, il n'est pas possible de présenter les montants exacts. Les ordres de grandeur, indiqués par diverses sources publiques, sont les suivants.

Les principales dépenses d'équipement prévues dans le cadre du plan de relance : quelques ordres de grandeur indicatifs

(en millions d'euros)

 

Coût unitaire indicatif

Nombre

Coût total indicatif

Anticipation de dépenses initialement prévues d'ici 2014

PVP

0,15

242

35

Rafale

100

2

200

Anticipation de dépenses initialement prévues postérieurement à 2014

BPC

400

1

400

VBCI

4

58

232

Nouvelles dépenses

EC725 Caracal

40

5

200

Aravis

1

15

15

     

1.000*

* Sur un total de 1.425 millions d'euros en 2009 et 2010 pour les dépenses d'équipement dans le cadre du plan de relance.

Source : commission des finances du Sénat, d'après des sources publiques

Le principal programme concerné par le plan de relance est donc celui du BPC (environ 400 millions d'euros). Ensuite viennent les programmes VBCI, Rafale et EC725 Caracal, pour un montant de l'ordre de 200 millions d'euros dans chaque cas.

C. UNE AUGMENTATION NETTE DES CRÉDITS DE SEULEMENT 1,1 MILLIARD D'EUROS PAR RAPPORT AU TEXTE INITIAL

Divers amendements du Gouvernement au projet de loi de programmation militaire, tendant en particulier à prendre en compte le plan de relance, ont été adoptés par la commission de la défense de l'Assemblée nationale.

Par rapport au texte initial, l'augmentation nette des crédits de paiement en résultant est de 1,07 milliard d'euros sur la période 2009-2014. Elle provient de deux évolutions en sens inverse :

- la contribution de la mission « Plan de relance de l'économie » estimée on l'a vu à 1,71 milliard d'euros, et désormais sous-évaluée du fait de l'évolution des perspectives d'inflation ;

- une diminution nette des crédits de paiement de la mission « Défense » de 0,64 milliard d'euros, concentrée sur la période 2011-2014, et qui résulte elle-même de deux phénomènes : une diminution de 0,98 milliard d'euros des dépenses d'équipement, pour prendre en compte le fait que le plan de relance consiste essentiellement en l'anticipation de certaines dépenses en début de loi de programmation ; et, sans lien avec le plan de relance, une augmentation des dépenses de fonctionnement de l'ordre de 0,35 milliard d'euros (0,4 milliard d'euros sur la totalité de la période), correspondant à des réallocations de ressources internes à la mission « Défense ».

Les modifications apportées par le plan de relance de l'économie aux dépenses prévues par le texte initial du projet de loi de programmation militaire 2009-2014

(en milliards d'euros de 2008)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2009-2010

2011-2014

2009-2014

Crédits de la mission « Plan de relance de l'économie » (augmentation brute)

0,97

0,74

-

-

-

-

1,71

-

1,71

Crédits de la mission « Défense »

-

-

-0,10

-0,13

-0,17

-0,24

-

-0,64

-0,64

Montant net des augmentations de crédits

0,97

0,74

-0,10

-0,13

-0,17

-0,24

-

-

1,07

Dont :

                 

Equipements (plan de relance)

0,96

0,70

-0,17

-0,23

-0,25

-0,33

1,66

-0,98

0,68

dont :

                 

Etudes de défense hors dissuasion

0,03*

0,05

0,10

0,15

Grands programmes hors dissuasion

0,09*

0,18

0,37

0,55

Autres (hors plan de relance)

0,01

0,04

0,08

0,10

0,08

0,09

0,05

0,35

0,40

* Moyenne annuelle.

Source : calculs de la commission des finances, à partir de la version initiale de la loi de programmation militaire 2009-2014 et de celle adoptée par l'Assemblée nationale

D. DES RESSOURCES DÉSORMAIS SUPÉRIEURES DE 2,7 MILLIARDS D'EUROS EN 2009-2014 PAR RAPPORT À CE QUE PRÉVOIT LE LIVRE BLANC

Compte tenu du supplément initial précité de 1,66 milliard d'euros, le supplément total de crédits de paiement par rapport au Livre blanc est donc de 2,73 milliards d'euros sur la période 2009-2014.

Cela n'empêche pas que le taux de croissance moyen en volume des ressources totales (0,4 %) soit légèrement inférieur au taux prévu par le texte initial (0,5 %). En effet, les dépenses de l'année 2014 seraient légèrement inférieures (de 0,24 milliard d'euros) à celles prévues par ce texte.

La mission « Défense » hors pensions (à périmètre 2008) : du Livre blanc à la loi de programmation militaire 2009-2014

(en milliards d'euros de 2008 et au périmètre de 2008)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2009-2011

2009-2014

2009-2020

Livre blanc (ressources totales)

Croissance en volume

 

0,00

0,00

0,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

     

Ressources totales

30,22

30,22

30,22

30,22

30,52

30,83

31,14

31,45

31,76

32,08

32,40

32,73

33,05

90,66

183,15

376,62

Projet de loi de programmation militaire 2009-2014 (texte initial)

Crédits de paiement

30,22

29,65

29,65

29,65

30,32

30,73

31,14

           

88,95

181,14

 

Ressources exceptionnelles

 

1,61

1,22

0,54

0,20

0,10

0,00

           

3,37

3,67

 

Ressources totales

30,22

31,26

30,87

30,19

30,52

30,83

31,14

           

92,32

184,81

 

Croissance en volume (en %)

 

3,5

-1,2

-2,2

1,1

1,0

1,0

           

0,0*

0,5*

 

Loi de programmation militaire 2009-2014 (projet modifié par l'Assemblée nationale pour prendre en compte le plan de relance)

Crédits de paiement

30,22

29,65

29,65

29,55

30,19

30,56

30,90

           

88,85

180,50

 

Ressources exceptionnelles

 

1,61

1,22

0,54

0,20

0,10

0,00

           

3,37

3,67

 

Contribution de la mission « Plan de relance de l'économie »

 

0,97

0,74

0,00

0,00

0,00

0,00

           

1,71

1,71

 

Ressources totales

30,22

32,23

31,61

30,09

30,39

30,66

30,90

           

93,93

185,88

 

Croissance en volume (en %)

 

6,7

-1,9

-4,8

1,0

0,9

0,8

           

-0,1*

0,4*

 

Ecart entre les deux versions du projet de loi de programmation militaire 2009-2014

Crédits de paiement

 

0,00

0,00

-0,10

-0,13

-0,17

-0,24

           

-0,10

-0,64

 

Ressources exceptionnelles

 

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

           

0,0

0,0

 

Contribution de la mission « Plan de relance de l'économie »

 

0,97

0,74

0,00

0,00

0,00

0,00

           

1,71

1,71

 

Ressources totales

 

0,97

0,74

-0,10

-0,13

-0,17

-0,24

           

1,61

1,07

 

Ecart/Livre blanc

Ecart

 

2,01

1,39

-0,13

-0,13

-0,17

-0,24

           

3,27

2,73

 

Les chiffres autres que ceux des cases en grisé sont des hypothèses ou sont calculés par les rapporteurs spéciaux. * Croissance moyenne.

Sources : textes mentionnés, calculs de la commission des finances

* 57 En 2009, la stabilité des ressources totales par rapport à 2008 n'est cependant assurée qu'en prenant en compte une partie des ressources exceptionnelles.

* 58 Le ministère de la défense a indiqué aux rapporteurs spéciaux qu'il s'agit de livrer 540 véhicules en 2009 et 2010 au lieu de 298 initialement prévus. Par ailleurs, il donne sur son site Internet les informations suivantes : « La Délégation générale pour l'armement (DGA) a commandé, le 8 janvier 2009 à Panhard General Défense, 232 petits véhicules protégés (PVP), ce qui porte à 546 le nombre de PVP commandés à ce jour, dont 218 ont déjà été livrés à l'armée de Terre. (...) Le marché initial de réalisation du programme PVP, passé en septembre 2004, prévoyait la livraison de 200 PVP par an à partir de fin 2007 et jusqu'en 2012. L'accélération des livraisons et des commandes décidée dans le cadre du plan de relance économique permettra à Panhard d'augmenter sa cadence de production jusqu'à 300 PVP par an. L'objectif final du programme PVP est de 1500 véhicules livrés en 2015 » (communiqué de presse, janvier 2009).

* 59 Le nombre total d'avions devant être livrés de 2009 à 2014 n'étant pas fixé par la loi de programmation militaire 2009-2014, les négociations étant en cours avec l'industriel, on peut s'interroger sur la base à partir de laquelle serait définie cette anticipation.