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Projet de loi de finances pour 2010 : Écologie, développement et aménagement durables. Comptes spéciaux : contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens.

 

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 10

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE

COMPTE DE CONCOURS FINANCIER : AVANCES AU FONDS D'AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Rapporteurs spéciaux : MM. Alain LAMBERT, Gérard MIQUEL,
Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 (2009-2010)

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Mission « Ecologie, développement et aménagement durables »

Programme 203 « Infrastructures et services de transports »

Les objectifs et indicateurs de résultat sont globalement bien conçus et la plupart des cibles sont atteintes ou devraient l'être à l'horizon 2011. La qualité du service ferroviaire (retard moyen des trains) comme le taux de contrôle des transports routiers de matières dangereuses sont cependant encore insuffisants, et la compétitivité des ports français en matière de trafic conteneurisé tend à se dégrader sur la façade méditerranéenne.

La soutenabilité budgétaire du programme paraît incertaine, les CP demandés pour 2010 et prévus pour 2011 ne permettant pas de couvrir l'intégralité des engagements souscrits. La contrainte budgétaire est d'autant plus forte que le probable report de 2011 à 2012 de l'entrée en vigueur de la « taxe poids lourds » ne permettrait pas de supprimer en 2011 la subvention d'équilibre versée à l'AFITF.

Les financements octroyés par l'AFTIF traduisent de plus en plus la politique de redéploiement modal. Vos rapporteurs spéciaux continuent cependant de regretter la trop grande complexité des circuits de financement de la politique des transports, et tendent à partager le jugement sévère porté par la Cour des comptes dans son rapport annuel de 2009, qui estime que l'agence est devenue « essentiellement un outil administratif qui voit circuler des crédits qui partent du budget général avant d'y retourner », sans réelle valeur ajoutée en termes d'évaluation.

La réforme de la tarification et le renouvellement du modèle économique de RFF entreront en vigueur en 2010, en application du contrat de performance conclu le 3 novembre 2008. Les concours de l'Etat à RFF, qui diminueront de 3,1 % en 2010, ne sont donc plus attachés à l'utilisation qu'en fait RFF (régénération, entretien, désendettement) mais à l'équilibre économique de l'utilisation du réseau par les différents types de services ferroviaires. La hausse modulée des péages doit permettre de couvrir d'ici 2013 60 % des coûts complets du réseau.

La situation financière de RFF s'améliore et permet d'augmenter les investissements de renouvellement du réseau, mais demeure fragile puisque sa dette nette a encore augmenté en 2008 pour atteindre 28,2 milliards d'euros, dont 7,2 milliards d'euros pour la dette « article 4 » qui est plus aisée à rembourser. La négociation des péages avec la SNCF donne également lieu à d'âpres négociations.

Voies navigables de France connaît une situation financière relativement confortable, qui devrait se traduire par une accélération plus sensible des investissements et une amplification des efforts de réduction des effectifs. Ainsi que l'a relevé la Cour des comptes dans un récent rapport particulier, des interrogations subsistent sur l'avenir du réseau régional et des efforts peuvent être accomplis en matière de valorisation du patrimoine hydraulique.

Les axes du nouvel Engagement national pour le fret ferroviaire sont pertinents quoiqu'en trop grand nombre. Il est aujourd'hui indispensable de réaliser des choix structurants (ce que serait le développement du fret massifié plutôt que des wagons isolés) et que la SNCF fasse preuve d'innovation pour éviter que cette démarche ne soit pas qu'un énième « plan de la dernière chance ».

La tendance générale à la dégradation du réseau routier national ne paraît pas encore enrayée. Le taux de renouvellement annuel des couches de surface devrait redescendre à 6 % (soit son niveau de 2008), ce qui est insuffisant pour garantir une durée de vie optimale des chaussées, qui implique un taux de renouvellement annuel compris entre 6,7 % et 12 %.

Programme 207 « Sécurité et circulation routières »

Le nombre de personnes décédées sur les routes françaises est descendu à 4.443 en 2008. Compte tenu cependant des résultats assez médiocres enregistrés au cours des neuf premiers mois de l'année 2009 (+ 2 % de personnes décédées, dont plus + 22 % en septembre), une certaine vigilance s'impose quant au maintien de la tendance à l'amélioration de la sécurité routière et au respect des objectifs ambitieux fixés pour 2010.

La portée de la justification au premier euro du programme est limitée par l'ampleur des « déversements analytiques » en provenance du programme 217 de soutien. Les crédits atteignent en effet 262,07 millions d'euros, soit plus du quadruple de la dotation budgétaire. De même, ce programme a été une nouvelle fois sous-exécuté en 2008, avec près de 20 % de crédits disponibles en fin de gestion, avant annulation.

Certains indicateurs de performance pourraient être affinés pour mieux traduire les résultats des campagnes ciblées de communication, en particulier sur l'accidentalité des conducteurs de deux-roues et sur l'alcool au volant, qui demeurent des causes majeures de décès.

La réforme du permis de conduire a été annoncée par le Comité interministériel de la sécurité routière du 13 janvier 2009 et est déclinée en trois axes que vos rapporteurs spéciaux jugent opportuns. L'extension du dispositif du « permis à un euro par jour », avec la prise en charge par l'Etat de la caution de 20.000 prêts par an, permettra de conforter la vocation sociale de cet outil, mais repose sur des hypothèses d'octroi de prêts et de taux de défaut que vos rapporteurs spéciaux jugent mal calibrées. Ils vous proposent à cet égard un amendement ramenant le coût du dispositif à un montant plus réaliste.

Programme 205 « Sécurité et affaires maritimes »

Les deux priorités budgétaires du programme en 2010 sont la poursuite de la modernisation des CROSS et la protection de l'emploi maritime. Les dépenses de soutien du programme diminuent en revanche de 3,8 %, grâce à la réorganisation des services déconcentrés.

L'évaluation du coût de la taxe au tonnage (200 millions d'euros par an de 2008 à 2010) paraît assez approximative et contradictoire avec l'argumentation donnée par le ministère en 2008, selon laquelle la volatilité de cette dépense serait liée à la volatilité des résultats du petit nombre d'entreprises bénéficiaires.

Le ministère applique dans la durée les conclusions de la révision générale des politiques publiques, qui doivent permettre une réduction de 190 ETPT en trois ans, et la réorganisation des services déconcentrés ne sera effective qu'en 2010. Il est regrettable que le ministère n'ait pas réalisé une évaluation chiffrée des gains liés à la rationalisation des implantations immobilières de ces services.

La soutenabilité du programme s'est dégradée, eu égard à l'augmentation du solde des engagements non couverts par des CP fin 2010.

Programme 170 « Météorologie »

Météo-France fait aujourd'hui face à une réduction de ses marges financières résultant, d'une part, de la nécessaire contrainte budgétaire imposée aux administrations et à leurs opérateurs et, d'autre part, des effets de la crise économiques sur ses recettes commerciales.

Météo-France doit poursuivre les réformes de structure engagées, parmi lesquelles la réduction du nombre de ses implantations territoriales, qui devrait être effective à compter de 2012.

Programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité »

Les crédits mobilisés pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement augmentent de 60 %, et sont prioritairement consacrés à la préservation et la restauration de la biodiversité.

Le programme 113 est particulièrement concerné par les décisions issues de la RGPP en matière de diminution progressive des activités d'ingénierie publique concurrentielle, de mutualisation des polices de l'eau et de réforme de la fiscalité et des actes d'urbanisme.

Programme 159 « Information géographique et cartographique »

Le budget 2009 de l'IGN s'exécute dans un contexte économique difficile qui se traduit, depuis l'automne 2008, par une réduction importante du chiffre d'affaires.

La situation de l'IGN a fait l'objet, en 2009, d'une insertion au rapport public annuel de la Cour des comptes. Les insuffisances relevées par la Cour des comptes tiennent notamment à l'absence de stratégie claire pour le développement de l'institut et à la faible qualité des politiques immobilière, commerciale, des ressources humaines ou des outils de gestion.

Programme 181 « Prévention des risques »

Les crédits de personnel dédiés au programme 181 augmenteront de 11 % par rapport à 2009. Cette évolution résulte principalement de la création de 144 postes mobilisés pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

L'enveloppe dédiée aux risques technologiques progresse de 83 %. Le Gouvernement sera toutefois interrogé, en séance publique, sur le caractère tenable des objectifs ambitieux de recrutement d'inspecteurs des installations classées.

Les concours du Fonds de prévention des risques naturels majeurs atteignent 153 millions d'euros en 2010, fonds dont la rationalisation des interventions doit être mise à l'étude.

Programme 174 « Energie et après-mines »

La baisse tendancielle des crédits consacrés à la gestion de l'après-mines gage l'accroissement des moyens dévolus au Grenelle de l'environnement.

L'atteinte des objectifs du programme 174 mobilise des dépenses fiscales considérables, dont l'évaluation est parfois malaisée. Ce constat s'applique tout particulièrement au crédit d'impôt « Développement durable », dont le coût pour le budget de l'Etat avoisine pourtant 2,6 milliards d'euros.

Programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire »

La mise en oeuvre du schéma d'emplois 2010 prévoit la suppression de 1.774 ETP en application des suites de la RGPP et la création de 470 ETP dans le prolongement du Grenelle de l'environnement.

La règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite est respectée sur le périmètre ministériel.

L'élargissement du périmètre des loyers budgétaires entraîne un accroissement significatif des dépenses immobilières du ministère.

Budgétairement neutre pour le programme, la mise en oeuvre du « Fonds Etat exemplaire » repose sur un mécanisme complexe, bien que poursuivant un objectif vertueux.

Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

Dans une conjoncture très dégradée pour le secteur du transport aérien, le budget annexe est soumis à un double défi organisationnel et financier puisqu'il s'agit de mener à bien de nombreuses réformes structurelles et de restaurer un équilibre budgétaire qui est aujourd'hui trop adossé à une augmentation des tarifs des recettes d'exploitation et de l'endettement.

L'hypothèse d'une évolution de la DGAC vers un statut d'établissement public doit être sérieusement envisagée. Il ne s'agit naturellement pas de privatiser à terme des fonctions régaliennes, mais de garantir un service de qualité à un moindre coût dans un environnement européen devenu plus concurrentiel avec la mise en oeuvre progressive du « ciel unique ».

Compte tenu de l'ampleur de la crise du secteur aérien et d'une nouvelle révision à la baisse des recettes du budget annexe en 2009, les hypothèses d'évolution du trafic retenues pour la construction du budget en 2010 sont peut-être d'ores et déjà dépassées. De même, les prévisions pour 2011 demeurent inchangées par rapport à celles qui figurent dans la loi de programmation pluriannuelle et sont donc peu crédibles.

L'équilibre en 2010 serait réalisé en jouant simultanément sur trois leviers : hausse des tarifs des redevances de navigation aérienne et de la TAC que l'on peut juger raisonnable (4,9 %), poursuite du plan d'économies sur les crédits de fonctionnement et d'investissement initié en 2009, à hauteur de 40 millions d'euros en 2010, et relèvement substantiel du plafond d'endettement. La situation financière du budget annexe n'en demeure pas moins délicate et pourrait nécessiter d'amplifier les mesures de rationalisation des coûts de fonctionnement.

Bien que la crise actuelle tende à en plafonner le produit, la démarche d'extension progressive de l'assiette des redevances de surveillance et de certification et de maintien de leurs tarifs en euros constants est pertinente et proportionnée. On peut cependant regretter que la DGAC ait pour le moment renoncé à créer une redevance de manifestation aérienne.

Le nouveau régime de fixation des redevances de navigation aérienne, fondé sur une incitation à la performance plutôt que sur le recouvrement intégral des coûts, est opportun et suit une logique analogue à celle de la réforme de la tarification des péages de RFF.

Le plan d'économies de 40 millions d'euros au sein de la DGAC devra impérativement tenir compte des observations formulées par la Cour des comptes dans deux récents référés portant respectivement sur la négociation d'un protocole social avec les organisations syndicales et sur le service d'exploitation et de formation aéronautique (SEFA).

On peut s'inquiéter de la forte hausse de l'endettement net du budget annexe et s'interroger sur son caractère soutenable. Après une certaine stabilité, il devrait en effet augmenter de plus de 26 % entre 2008 et 2010, et représenterait dix-sept années d'autofinancement en 2010, contre douze en 2009.

Compte d'affectation spéciale
« Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route »

Programme 751 « Radars »

L'objectif de déploiement de 4.500 dispositifs de contrôle d'ici fin 2012 paraît difficile à réaliser, et impliquera en tout état de cause que l'augmentation annoncée du rythme annuel d'installation de nouveaux dispositifs soit pleinement suivie d'effets, ce qui ne sera pas le cas en 2009.

Vos rapporteurs spéciaux approuvent pleinement la démarche de diversification des infractions relevées par les radars, au-delà des seuls excès de vitesse.

Les contraintes de gestion des marchés d'acquisition de radars devraient diminuer, seuls deux nouveaux marchés étant prévus en 2010.

Programme 752 « Fichier national du permis de conduire »

La forte hausse des crédits demandés pour 2010, de 55 %, s'appuie essentiellement sur une prévision d'envoi de 15 à 16 millions de lettres, soit une progression moyenne de l'ordre de 25 %, qui s'explique notamment par la mise en oeuvre du déploiement de nouveaux appareils de contrôle automatique. Le projet de budget intègre néanmoins des prévisions de reports de crédits importants, à hauteur de 11,5 millions d'euros en AE et 3,05 millions d'euros en CP.

Le programme FAETON a pris plus de deux ans de retard et il sera sans doute difficile de respecter l'échéance communautaire du 19 janvier 2013.

Compte de concours financiers
« Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres »

Le dispositif du « bonus/malus » automobile remplit pleinement ses objectifs écologiques et représente un « cas d'école » de fiscalité à impact comportemental, puisque les émissions moyennes de CO2 ont baissé autant en vingt mois, de janvier 2008 à août 2009, qu'au cours de dix années précédant l'entrée en vigueur du dispositif.

En revanche, l'objectif initial d'autofinancement budgétaire s'est révélé irréaliste et le succès massif du dispositif en 2009, renforcé par la « prime à la casse », devrait se traduire par un déficit du compte supérieur à 500 millions d'euros au lieu de 156 millions d'euros envisagés en loi de finances initiale.

Les prévisions de déficit pour 2010 témoignent encore d'un certain excès d'optimisme et d'un défaut d'explications sur la prévision des recettes. On peut douter que la révision légitime du dispositif soit suffisante pour diviser le déficit pas plus de trois en 2010.