2. RFF : un nouveau modèle économique pour rétablir la situation financière
a) Une importante réforme de la tarification qui induit une diminution de la subvention de l'Etat
RFF, établissement public industriel et commercial chargé de l'aménagement, du développement et de la mise en valeur de l'infrastructure du réseau ferré national, connaît une évolution importante avec l'entrée en vigueur en 2010 de la réforme de la tarification adoptée avec la signature d'un contrat de performance le 3 novembre 2008 (cf. encadré ci-dessous), dont vos rapporteurs spéciaux avaient déploré le retard. En cohérence avec ce contrat, les concours de l'Etat sont depuis 2009 attachés non plus à l'utilisation qu'en fait RFF (régénération, entretien, désendettement) mais à l'équilibre économique de l'utilisation du réseau par les différents types de services ferroviaires.
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Les axes du contrat de performance de RFF Signé le 3 novembre dernier, le contrat pluriannuel 2008-2012 détermine les ambitions de l'Etat et les responsabilités de RFF pour accroître la performance du réseau ferré national. Cet accord se situe dans la lignée des contrats d'objectifs conclus ces dernières années entre l'Etat et plusieurs de ses grandes entreprises nationales ou établissements publics. Il répond aussi aux exigences du droit communautaire relatives à la gestion des infrastructures ferroviaires. Le contrat de performance consolide le statut d'entreprise publique de RFF et confirme sa vocation à contribuer au développement durable des territoires à l'échelle régionale, nationale et européenne. RFF est, à ce titre, chargé de mettre en oeuvre les orientations issues du Grenelle de l'environnement qui concernent l'infrastructure ferroviaire. L'ouverture à la concurrence donne également à l'entreprise publique une responsabilité commerciale par une relation directe et exclusive avec les clients, qui la conduit à faire évoluer son organisation. Il a permis de clarifier le modèle économique de RFF , qui repose désormais sur la construction progressive de deux piliers : - un équilibre économique entre ressources et coût complet pour la gestion de l'infrastructure . Les ressources de RFF, composées des redevances d'infrastructure et des concours publics, doivent couvrir les coûts d'exploitation, les charges financières ainsi que l'annuité de renouvellement du capital. Il est ainsi prévu une hausse modulée des péages, dont les recettes doivent passer de moins de 50 % du coût complet du réseau à 60 % en 2013 ; - un équilibre industriel de long terme entre politiques d'entretien et d'investissement qui permet une optimisation physique et financières de la gestion de l'infrastructure. En prolongement du plan de rénovation du réseau lancé par le Gouvernement en 2006, le contrat de performance prévoit un accroissement important des moyens consacrés à la régénération du réseau ferroviaire afin d'en assurer la pérennité et d'en réduire les coûts d'entretien. Il affirme la nécessité d'une plus grande maîtrise des coûts et d'une modernisation de l'entretien. Le contrat de performance assigne à RFF quatre axes majeurs de progrès : - « s'adapter à l'ouverture du marché et développer les recettes commerciales de l'entreprise », en particulier dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des trafics ; - « moderniser les infrastructures et améliorer la performance du réseau » ; - « viser l'équilibre économique et établir un financement durable », y compris sur le plan d'affaires foncier et immobilier ; - « organiser un pilotage dynamique et assurer une gouvernance responsable » (stratégie de développement durable, ressources humaines, innovation et recherche). RFF a pris une trentaine d'engagements assortis d'objectifs de résultats et d'indicateurs de suivi. On relève en particulier les engagements suivants sur le réseau : - engagement 7 : sur la période 2008-2012, RFF renouvellera 3.940 km de voies et 1.430 appareils de voie pour 7,3 milliards d'euros. L'objectif industriel sur 2008-2015, établi à 13 milliards d'euros pour 6.420 km de voies et 2.420 appareils de voie , pourrait être porté à 14 milliards d'euros en fonction de l'atteinte d'objectifs de productivité par RFF et l'industrie ferroviaire ; - engagement 8 : RFF met en oeuvre les programmes de sécurité (50 passages à niveau supprimés), d'accessibilité (250 points d'arrêt mis en conformité), de sûreté et de mise aux normes techniques et environnementales (2500 bâtiments points noirs bruit traités), sous réserve de l'obtention des cofinancements des collectivités locales et de l'AFITF ; - engagement 9 : RFF engage un plan destiné à réduire de 15 % en euros constants le coût moyen du km de renouvellement de voies sur les lignes classiques des groupes UIC 1 à 6 ; - engagement 11 : le pilotage de l'entretien du réseau est mis en oeuvre et précisé, notamment au niveau régional, en renforçant la cohérence entre politique d'entretien et politique de renouvellement, et en réunissant les éléments d'évaluation et de progrès pour préparer le contrat suivant ; - engagement 13 : RFF met en place en 2010 un dispositif assurant le suivi des coûts de maintenance par sous-réseau, par axe, et par région, et permettant une évaluation, ex-ante et ex-post , de la pertinence des stratégies de maintenance, selon des critères économiques et physiques ; - engagement 16 : RFF développera ou améliorera ses compétences et ses outils stratégiques en matière d'expertise économique et financière, de capacité d'optimisation et d'intégration, de vision prospective du réseau, et de solutions techniques ou financières innovantes . Source : réponses du MEEDDM au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux |
La subvention budgétaire versée à RFF n'est donc plus constituée de la contribution aux charges d'infrastructures (dont le montant a été progressivement réduit), de la subvention de renouvellement et de mise aux normes et de la subvention de désendettement, mais est affectée aux activités ferroviaires dont les péages ne couvrent pas le coût complet , soit en 2010 :
- 1.489,2 millions d'euros pour l'utilisation du réseau ferré national par les trains régionaux de voyageurs (TER). Il s'agit de la redevance d'accès instituée dans le cadre de la réforme de la tarification qui, selon le décret du 5 mai 1997, est facturé par RFF à l'Etat, sauf en Ile-de-France ;
- 301,6 millions d'euros pour les trains nationaux classiques de voyageurs (Corail) ;
- et 862,7 millions d'euros pour les trains de fret, dont 264,6 millions d'euros au titre de la compensation destinée à assurer au départ la neutralité financière de la réforme de la tarification pour les entreprises ferroviaires de fret, qui conduit à porter le niveau des péages à celui du coût marginal d'usage. Cette compensation est dégressive en fonction de l'amélioration de la qualité de service de l'infrastructure et individualisée en 2010, pour être ensuite versée en 2011 directement aux entreprises ferroviaires.
A cet égard, vos rapporteurs spéciaux relèvent que l'augmentation prévisible des redevances d'ici 2013 (dont les estimations varient entre + 780 millions d'euros et + 940 millions d'euros par rapport à 2008) et la fixation du barème de 2011 constituent actuellement un enjeu majeur de négociation entre RFF et la SNCF.
Au total, les concours de l'Etat à RFF s'établissent en 2010 à 2.653,6 millions d'euros TTC et 2.366,15 millions d'euros HT 8 ( * ) , soit à fiscalité constante une baisse de 3,1 % par rapport à la dotation de la LFI pour 2009 (2.441 millions d'euros).
Principaux flux financiers entre RFF, l'Etat et les entreprises ferroviaires
(en millions d'euros)
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Recettes |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Evolution 2010/2009 |
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Concours de l'Etat |
2.585 |
2.738 |
2.678 |
2.627 |
2.504 |
2.441 |
2.366 |
-3,1 % |
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Paiement des entreprises ferroviaires à RFF au titre des péages d'infrastructure |
2.130 |
2.183 |
2.285 |
2.540 |
2.769 |
2.878 |
3.350 |
16,4 % |
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Versement de RFF à la SNCF au titre de la convention de gestion |
2.531 |
2.531 |
2.600 |
2.715 |
2.799 |
2.765 |
2.800 |
1,3 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
Outre les dotations budgétaires, les ressources de RFF comprennent :
- pour financer les investissements de développement du réseau , des concours de l'AFITF, des collectivités territoriales et de l'Union européenne et des recettes de péages liées aux investissements, qui permettent de rembourser la dette correspondante dite « article 4 (du décret statutaire de RFF) » ;
- pour financer la maintenance et l'exploitation du réseau et rembourser la dette « hors article 4 » , la part des péages d'infrastructures qui n'est pas affectée à « l'article 4 », les plus-values de cessions immobilières et les financements de l'AFITF pour les investissements de mise aux normes du réseau (sécurité, accessibilité, liaison radio...), qui par eux-mêmes ne créent pas de ressources supplémentaires.
Dans le cadre du nouveau contrat de performance, RFF doit mobiliser des ressources supplémentaires par la hausse des péages en fonction de l'avantage économique tiré par les entreprises ferroviaires de l'utilisation du réseau, une meilleure valorisation de son patrimoine (cessions et locations) et la maîtrise des coûts de maintenance du réseau.
* 8 Avec l'entrée en vigueur de la réforme de la tarification en 2010, les concours versés par l'Etat pour les TER et au titre de la compensation de la réforme pour les entreprises de fret, qui constituent des compléments de prix pour l'utilisation de l'infrastructure, sont soumis à TVA .